De grundlæggende regler inden for fiskerisektoren blev, navnlig i medfør af traktatens artikler 42 og 43, fastlagt ved Rådets forordning nr. 2141/70 af 20. oktober 1970 om den fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT 1970 III, s. 629) og ved Rådets forordning nr. 2142/70 af samme dato om den fælles markedsordning for fiskerivarer (EFT 1970 III, s. 632).

Akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne, der er knyttet til den såkaldte tiltrædelsestraktat af 22. januar 1972, indeholder i artiklerne 98-103 bestemmelser vedrørende fiskeriet.

Artiklerne 100 og 101 giver samtlige medlemsstater mulighed for at fravige hovedreglen om lige adgang for alle Fællesskabets fiskere til fangstpladserne og til fiskeri på medlemsstaternes søterritorier. Muligheden herfor skal bestå i ti år, dvs. indtil 31. december 1982. I det nævnte tidsrum kan medlemsstaterne begrænse udøvelsen af fiskeri i de farvande, der hører under deres højheds-område eller deres jurisdiktion, og som ligger inden for en grænse på 6 sømil beregnet fra en kystmedlemsstats basislinje, til at finde sted fra fartøjer, der traditionelt fisker i disse farvande og ud fra havne i det geografiske kystområde. I artikel 101 bestemmes, at grænsen på 6 sømil udvides til tolv sømil for nærmere bestemte områder i de tre nye medlemsstater og i Frankrig.

Undtagelserne vedrørende grænserne på seks og tolv sømil berører imidlertid ikke de særlige fiskerirettigheder, som de øvrige medlemsstater kunne påberåbe sig den 31. januar 1971. I de områder, hvor en medlemsstat udvider sine fiskerigrænser til tolv sømil, skal den nuværende udøvelse af fiskeri inden for tolv sømil opretholdes, således at der ikke sker tilbageskridt i forhold til den bestående situation 31. januar 1971.

Det bestemmes i artikel 103, at Rådet på grundlag af en af Kommissionen forelagt rapport om den økonomiske og sociale udvikling i medlemsstaternes kystområder og om fiskebestanden og på grundlag af målsætningerne for den fælles fiskeripolitik på Kommissionens forslag undersøger de bestemmelser, der vil kunne efterfølge de undtagelser, der er i kraft indtil den 31. december 1982.

Endelig bestemmer artikel 102, at Rådet senest fra det sjette år efter tiltrædelsen på forslag af Kommissionen vedtager vilkårene for udøvelse af fiskeri med henblik på at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer.

Den 19. januar 1976 vedtog Rådet forordning nr. 100/76 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (EFT L 20, s. 1) og den ovennævnte forordning nr. 101/76. Ved forordningerne ophævedes forordningerne nr. 2141 og nr. 2142/70. Forordning nr. 101/76 indeholder bl.a. følgende bestemmelse:

Under sit møde den 30. oktober 1976 i Haag enedes Rådet om en resolution, formelt vedtaget den 3. november 1976, ifølge hvilken medlemsstaterne fra den 1. januar 1977 efter fælles aftale skulle udvide grænserne for deres fiskerizoner til 200 sømil ud for deres kyst ved Nordsøen og Nordatlanten (og at tredjelandes fiskerfartøjers udnyttelse af fiskeriressourcerne i de nævnte områder efter denne dato skulle reguleres ved aftaler mellem Fællesskabet og de berørte tredjelande).

Rådet godkendte ved samme lejlighed (bilag VI til resolutionen) en erklæring fra Kommissionen (herefter benævnt Haag-resolutionen), der lød således:

Selv om Kommissionen den 20. oktober 1977 havde forelagt Rådet et forslag til forordning om fastsættelse af foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeriressourcer for året 1978, herunder indførelse af kvoter, nøjedes Rådet med at vedtage følgende erklæring på mødet den 30.-31. januar 1978:

Lov nr. 413 af 13. juni 1973 for Grønland om erhvervsmæssigt fisken, fangst og jagt, som ændret ved lov nr. 624 af 22. december 1976, bestemmer bl.a., at erhvervsmæssigt fiskeri på havet ved Grønland inden for en afstand af 200 sømil fra de grænselinjer, som fastsættes af ministeren for Grønland, kun må drives af personer og selskaber, der har en nærmere bestemt fast tilknytning til det grønlandske samfund (§ 1). En generel fravigelse af denne hovedregel gælder dog i det omfang, der i henhold til internationale aftaler tilkommer fremmede statsborgere rettigheder i Grønland (§ 11). Desuden kan den nævnte hovedregel fraviges, dels når det skønnes af betydning for det grønlandske fiskerierhvervs udvikling, dels for at personer og selskaber, der var omfattet af tidligere lovgivning, kan fortsætte deres udøvelse af fisken og hertil kan anvende fartøjer, der er registreret med hjemsted andetssteds i riget.

Endvidere bestemmer lovens § 4, at ministeren for Grønland eller efter dennes bemyndigelse lokale myndigheder kan fastsætte bestemmelser om fredning af dyre- og fiskearter. Lovbestemmelsen giver en række eksempler på sådanne bevaringsforanstaltninger, bl.a. begrænsning og fordeling, herunder national fordeling, af fangstmængde og fangstindsats.

I henhold til den nævnte § 4 blev der ved bekendtgørelse nr. 88 af 10. marts 1978 om begrænsning af fangstmængder på fiskeriterritoriet ved Grønland for 1978 fastsat højst tilladte fangstmængder for en række fiskearter. Bekendtgørelsens § 5 bestemmer således, at fangsten af rejer udenskærs i de ved den internationale konvention om fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav (herefter ICNAF) fastsatte områder 0+1 ikke må overstige 40000 tons, og at fangsten på fiskeriterritoriet ved Vestgrønland ikke må overstige 35000 tons. Ifølge § 8 fremgår tildelingen af fangstkvoter af bilagene til bekendtgørelsen, og det bestemmes, at alene fartøjer fra lande eller landområder nævnt heri må drive fiskeri efter de i bilagene nævnte arter på de angivne områder eller fartøjer, der driver fiskeri i henhold til en EF-forordning. For så vidt angår rejer, tildeltes der i bilag II kvoter til Grønland, Danmark, Frankrig og Færøerne. Overtrædelse af 1973-loven eller bekendtgørelsen kan ifølge lovens § 7, henholdsvis bekendtgørelsens § 10, medføre advarsel eller bøde samt konfiskation af redskaber og fangst.

De ved bekendtgørelse nr. 88 fastsatte højst tilladte fangstmængder og nationale kvoter havde til formål at opfylde henholdsvis et arrangement mellem Fællesskabet og Canada, baseret på en udtalelse fra ICNAF's videnskabelige råd og Kommissionens forslag til fordeling af fiskeressourcerne for året 1978. Bekendtgørelse nr. 88 blev i overenstemmelse med Haag-resolutionens bilag VI meddelt Kommissionen den 1. marts 1978, og dennes formelle godkendelse med enkelte forbehold, som ikke er af betydning for denne sag, blev givet den 20. november 1978. (... Kommissionen har forstået, at den danske regering vil ændre bestemmelserne vedrørende rejer i § 5 og bilag II i bekendtgørelsen af 10. marts 1978 under hensyn til nye kvotafordelinger som følge af forhandlinger med tredjelande og nye forslag fra Kommissionen...)

I begyndelsen af juni måned 1978 sejlede den britiske trawler Goth, tilhørende British United Trawlers (Grimsby) Ltd, med kaptajn Jack Noble Kerr som fører fra britisk havn for at fiske rejer i ICNAF-område 1a-1f ved Grønland. Det britiske fiskeriministerium havde den 14. april 1978 udstedt en licens, hvorefter skibet i tiden efter den 6. juni 1978 havde tilladelse til at fiske 475 tons rejer i ICNAF's område 0-1.

Ved telegram af 9. juni 1978 til lands-høvdingen over Grønland anmeldte M/S Goth, at skibet ville fiske rejer ved Vestgrønland, og den 12. juni 1978 påbegyndtes fiskeriet på grønlandsk søterritorium på en position vest for Holsteins-borg mellem 12 og 200 sømil fra de grønlandske basislinjer. Ved telegram af 14. juni 1978 fra Grønlands Kommando fik kaptajn Kerr ordre til straks at standse fiskeriet, der efter danske myndigheders opfattelse var ulovligt som stridende mod bekendtgørelse nr. 88.

Et dansk inspektionsskib blev sendt til området, hvor kaptajn Kerr i første omgang fortsatte fiskeriet, idet han dels henviste til licensen fra de britiske myndigheder, dels til en instruks fra rederiet, hvorefter den britiske regering ikke anså de danske bestemmelser for forenelige med fællesskabsretten. Herefter blev skibet opbragt, og kaptajnen, der blev sigtet for overtrædelse af den nævnte bekendtgørelse, vedtog at betale en bøde på 80000 DKR samt konfiskation af fangsten.

Sagen blev efter kaptajn Kerr's anmodning indbragt for Grønlands landsret, hvor anklagemyndigheden påstod ham idømt en bøde og konfiskation på ikke under det allerede indbetalte beløb. Tiltaltes forsvarer begærede sagen forelagt for EF-Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 til afgørelse af det præjudicielle spørgsmål om, hvorvidt nationale bestemmelser af den i bekendtgørelsen nævnte art kunne anses forenelige med fællesskabsretten. Anmodningen blev afslået ved Grønlands landsrets kendelse af 6. juni 1979. Ved samme rets dom af 14. november 1979 blev det fundet bevist, at tiltalte havde overtrådt reglerne i bekendtgørelsen om begrænsning af rejefiskeriet, og tiltalte blev idømt en bøde på 100000 DKR og konfiskation af 41150 DKR, idet bestemmelserne i bekendtgørelsen ikke fandtes stridende mod fællesskabsretten.

Dommen blev af tiltalte påanket til Østre Landsret. Også for Østre Landsret begærede tiltaltes forsvarer præjudicielle spørgsmål forelagt for EF-Domstolen. Anklagemyndigheden protesterede herimod, men ved Østre Landsrets kendelse af 18. juni 1981 blev anmodningen i et nærmere i kendelsen anført omfang taget til følge, og følgende spørgsmål blev ved skiveise af 29. oktober 1981 i medfør af traktatens artikel 177 forelagt Domstolen til præjudiciel afgørelse:

Østre Landsret har herved forudsat, at de nationale bestemmelser respekterer de af EF ved aftale med tredjelande fastlagte samlede fangstmængder og de fiskerirettigheder, der er tillagt tredjelandes fiskere ved sådanne aftaler, samt at bestemmelserne er anmeldt for Kommissionen i overensstemmelse med reglerne i bilag VI til Haag-resolutionen af 30. oktober 1976.

Østre Landsrets beslutning er registreret på Domstolens justitskontor den 5. november 1981.

I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af kongeriget Danmarks regering ved juridisk konsulent L. Mikaelsen den 3. februar 1982, af Den franske Republiks regering ved befuldmægtiget M. Aulagnon den 1. februar 1982, af Det forenede Kongeriges regering ved befuldmægtiget R. N. Ricks den 11. januar 1982 samt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved de befuldmægtigede R. Wainwright og H. P. Hartvig den 11. januar 1982.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Den danske regering har indledningsvis med hensyn til sagens faktiske omstændigheder anført, at rejefiskeriet ved Vestgrønland i årene 1972-1976 gennemgik en meget hurtig udvikling (fra mindre end 10000 tons til 50000 tons), bl. a. fordi betydelige nye fangstfelter blev opdaget uden for 12-sømilegrænsen. I løbet af ganske få år udviklede fiskeriet sig mere end forsvarligt for bevaringen af bestanden. Fra året 1977 fastsattes der derfor i ICNAF en samlet årlig fangstmængde (herefter en TAC) på 36000 tons. Fiskeriet blev i årene 1970-1977 især udøvet af følgende lande og landområder: Grønland, Canada, Færøerne, Danmark, Frankrig og Norge. Storbitannien har aldrig deltaget i rejefiskeriet vest for Grønland.

Efter udvidelsen af fiskeriterritorierne pr. 1. januar 1977 førtes der indgående forhandlinger om en fællesskabsretlig regulering af fiskeriet. Som et led i sit forslag til mængdemæssig regulering af fiskeriet i 1978 fremsatte Kommissionen forslag om en TAC for rejefiskeriet ved Vestgrønland på 35000 tons, hvilket var i overensstemmelse med ICNAF's anbefaling. Kommissionen foreslog samtidig en fordeling af denne fangstmængde mellem Grønland, Danmark og Frankrig, idet der toges hensyn til behovet for at afse kvoter til Færøerne og Norge. Efter lange og vanskelige forhandlinger, hvorunder Storbritannien i øvrigt ikke fremførte noget ønske om at deltage i det pågældende rejefiskeri, kunne det i januar 1978 konstateres, at alle medlemslande undtagen Storbritannien kunne acceptere Kommissionens forslag som en samlet løsning. Storbritannien modsatte sig imidlertid, at Kommissionens forslag blev vedtaget som en samlet pakke efter afstemningsreglerne i artikel 43. Ved forhandlingernes sammenbrud afgav alle medlemslande undtagen Storbritannien erklæringer om at ville træffe nationale foranstaltninger svarende til de bestemmelser, der var indeholdt i Kommissionens forslag, og den danske regering gennemførte herefter en række foranstaltninger, som var i overensstemmelse med Kommissionens forslag såvel med hensyn til fiskeritekniske forhold som den mængdemæssige regulering.

Med hensyn til de stillede spørgsmål häiden danske regering i første række henvist til, at der i fællesskabsretten består et almindeligt ligebehandlingsprincip, hvorefter ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet. Traktatens artikel 7 og artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 101/76 giver på forskellig måde udtryk for denne almindelige grundsætning. Det fremgår af førstnævnte bestemmelse, at den finder anvendelse med forbehold af særlige bestemmelser i traktaten. Dette betyder, at artikel 7 i tilfælde, hvor der findes specialregler, hovedsagelig har fortolkende og udfyldende karakter, således at man ikke kan anvende denne regel uden samtidigt at undersøge de særlige fællesskabsregler, som i øvrigt finder anvendelse for området, i dette tilfælde for fiskeriet.

Artikel 2, stk. 1, andet led, i forordning nr. 101/76 forpligter medlemsstaterne til at give lige adgang til fangstpladserne og lige adgang til fiskeriet, hvilket indebærer, at medlemsstaternes fiskere har lige adgang til at deltage i fiskeriet efter ukvoterede bestande. Hvis en bestand ikke kræver beskyttelse i form af mængdemæssig regulering, eller såfremt beskyttelseshensynet kan varetages alene ved fastsættelse af en TAC, har alle medlemsstaternes fiskere lige adgang til at deltage i fiskeriet.

Det er omvendt den danske regerings opfattelse, at det, i tilfælde hvor beskyttelseshensyn gør det nødvendigt, er muligt at foretage en mængdemæssig begrænsning og herunder en fordeling af den samlede fangst i kvoter, uden at dette i sig selv er i strid med lighedsgrundsætningen. Endvidere må kvoterne fastsættes på objektivt grundlag. F.eks. må der således tages hensyn til, i hvilken grad beskyttelse af bestanden er nødvendig, herunder om det er nødvendigt at fastsætte maksimale fangstmængder. I givet fald må regler om fordeling af fangsten udformes på en sådan måde, at der kan føres effektiv kontrol med fiskeriet, og således at fiskeriet — også i fiskernes egen interesse — kan udføres rationelt og på en sådan måde, at ordenen på fiskepladserne kan opretholdes.

I dommen af 3. juli 1979 i sagerne 185-204/78 (van Dam en Zonen, Sml., s. 2345), udtalte Domstolen, at nationale bestemmelser som de af den nationale ret nævnte bekendtgørelser om fangstkvoter ikke kan anses for at indebære forskelsbehandling, når de anvendes ensartet på alle fiskere, der henhører under den pågældende medlemsstats jurisdiktion. Den danske regering forstår denne dom således, at Domstolen har godkendt en nationalt fastsat kvote, som er fastlagt under hensyn til fiskernes nationalitet, og der kan således foretages en mængdemæssig begrænsning og herunder en fordeling af den samlede fangst i kvoter til de enkelte medlemsstater, uden at dette i sig selv er i strid med traktatens forbud mod diskrimination på grundlag af nationalitet. Kvotesystemet er da også hyppigt anvendt som et middel til regulering af adgangen til et marked. Som eksempel nævnes den fællesskabsretlige regulering af den internationale landevejstransport og sukkerordningen.

Efter den danske regerings opfattelse er det hidtidige fiskeri et objektivt grundlag, der giver mulighed for forskelsbehandling i den udstrækning, eksistensen henholdsvis fraværet af tidligere fiskeri skaber forskellige situationer. Dette kriterium har spillet og vil fortsat spille en væsentlig rolle i institutionernes praksis, hvilket fremgår af de forslag, som Kommissionen hidtil har fremlagt og de drøftelser, som på dette grundlag er ført i Rådet, og som nu er bekræftet i Rådets erklæring af 30. maj 1980 vedrørende den fælles fiskeripolitik (EFT C 158, s. 2). Efter den danske regerings opfattelse er det da også en simpel nødvendighed at anerkende det nævnte kriterium, hvis man ønsker at fremme en jævn, harmonisk udvikling af fiskerisektoren og at fremme en rationel udnyttelse af de biologiske rigdomme i havet, hvilket i særlig grad gælder i en situation, hvor den samlede fangstkapacitet er større end den samlede fangstmængde. Domstolen har da også i sin praksis lagt vægt på det nævnte kriterium, navnlig i sag 61/77 (Kommissionen mod Irland, Sml. 1978, s. 1417), i hvilken Domstolen anså en irsk foranstaltning for stridende mod diskriminationsforbudet i traktatens artikel 7 og i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 101/76, netop fordi den udelukkede en væsentlig del af fiskerflåderne fra andre medlemsstater, der traditionelt har fisket i disse områder. I sag 812/79 (Burgoa, Sml. 1980, s. 2787) afviste Domstolen at tage stilling til problemet, da det var uden betydning for den konkrete sag, og selv om det havde haft betydning, vedrørte sagen tredjelandes rettigheder, som ikke er reguleret ved traktatens regler om fiskeri, og som derfor hverken er omfattet af diskriminationsforbudet eller af rettigheder i forhold til traditionelt fiskeri.

Den danske regering minder om, at den i sagen omhandlede bekendtgørelse regulerede fiskeriet i 1978, altså før udløbet af den overgangsperiode, der er defineret i tiltrædelsesaktens artikel 102. Det er i Domstolens praksis fastslået, at der i denne situation påhviler medlemsstaterne en pligt til i fælles interesse at sikre den fornødne bevarelse af bestandene, samtidig med at medlemsstaterne skal udvise tilbageholdenhed. Denne pligt er udledt af traktatens artikel 5 og har fundet udtryk i Haag-resolutionens bilag VI og i de såkaldte roll-over-ordninger, som Rådet senere vedtog for årene 1979 og 80. Den danske regering har forstået denne pligt således, at der i denne overgangsperiode ikke må etableres en egentlig ny politik, men at medlemsstaterne tværtimod skal stræbe efter at opretholde status quo, således at grundlaget for den fremtidige fiskeripolitik ikke forrykkes. Dette bekræfter, at det har været berettiget i det foreliggende tilfælde at videreføre de hidtidige fiskerimønstre. Den danske regering har endelig anført, at reglerne om regulering af fiskeriet bør udformes på en sådan måde, at der gives erhvervets udøvere et stabilt grundlag for den økonomiske aktivitet. Det er derfor, særlig i en tid, hvor den samlede fangstmængde er begrænset og endda faldende, berettiget at tage hensyn til de fiskere, som gennem investering, uddannelse m. v. har baseret deres levevej på et bestemt fiskeri. Allerede nedskæringerne gør det vanskeligere at gennemføre et rentabelt fiskeri. Der er i denne situation grundlag for at tage hensyn til de allerede involverede fiskerflåders berettigede forventning om at kunne fortsætte aktiviteten, før andre fiskere gives mulighed for at deltage.

Den franske regering har henholdt sig til Domstolens praksis, hvori det er anerkendt, at medlemsstaterne i mangel af fælles regler udstedt af Rådet kunne træffe nationale bevarelsesforanstaltninger, når Kommissionen forudgående havde fået sagen forelagt, og dens godkendelse var søgt indhentet i overensstemmelse med bilag VI til Haagresolutionen.

Den danske bekendtgørelse er ikke uforenelig med lighedsprincippet i traktatens artikel 7. Britiske fiskere befandt sig nemlig ikke i en situation, som kan sammenlignes med situationen for fiskere fra en af de stater, som havde fået tildelt fangstkvoter. Da situationen for fiskere, der tidligere har drevet fiskeri i farvandet ud for Grønland, og fiskere, der aldrig har drevet fiskeri der, således ikke er identiske, foreligger der intet brud på ligebehandlingsprincippet. Omvendt ville en ligebehandling af de to kategorier, dvs. en adgang for samtlige fællesskabsfartøjer til den nævnte zone, indebære særdeles ringe fangsttildelinger til hvert fartøj, når henses til den generelle nedsættelse af de tilladte årlige fangstmængder. Fiskeriet i området ville herefter blive ødelagt, og de fiskere, som har virket i området før 1978, ville blive frataget et traditionelt og dermed vigtigt virkefelt, ligesom de øvrige ville miste lejlighedsvise fangstmuligheder.

I øvrigt er der ikke ved den danske bekendtgørelse gennemført nogen forskelsbehandling på vilkårligt grundlag, idet det kriterium, de danske myndigheder har lagt til grund, er de historiske fangstrettigheder, der ydermere er fastlagt af en international myndighed — ICNAF — hvis upartiskhed ikke kan drages i tvivl. Da det således anvendte kriterium er fuldstændig objektivt, kan fordelingen ikke anses for vilkårlig, og det forhold, at fordelingen formelt elsket på grundlag af nationalitet, må ud fra en samlet betragtning anses for at være af underordnet betydning. Når endelig henses til, at der er tale om en fiskeripolitik, der dels vedrører et stort antal arter, dels et stort antal fiskerizoner, hvor der i hvert enkelt tilfælde skal fastsættes en TAC, som derefter skal fordeles mellem parterne, kan spørgsmålet om fordelingens rimelighed kun afgøres på grundlag af en bedømmelse, der omfatter samtlige fiskepladser. Dette betyder for så vidt angår Fællesskabet, at der må tages hensyn til den samlede fordeling i de farvandsområder, der hører under medlemsstaterne jurisdiktion, og i de tredjelandsfarvande, hvor Fællesskabet har fiskerirettigheder.

Den franske regering finder heller ikke, at den danske bekendtgørelse udgør en tilsidesættelse af forordning nr. 101/76. Forordningen og Haag-resolutionen var i 1978 de eneste regler i fællesskabsretten fastsat i henhold til artikel 102, som vedrørte vilkårene for udøvelse af fiskeri med henblik på at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer. Det er i denne sammenhæng, man må bedømme forordningens artikler 1 og 2, som forbød enhver forskelsbehandling i forbindelse med de bevarelses- og beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne havde truffet eller ville træffe. På dette grundlag og ud fra ønsket om at bevare bestandene af forskellige arter, som var truet af en foruroligende udtynding, fastsatte de danske myndigheder i overensstemmelse med anbefalinger fra videnskabeligt hold en TAC for rejer i de pågældende områder. I dom af 14. juli 1976 i sagerne 3, 4 og 6/76 (Kramer, Sml., s. 1279) har Domstolen fundet sådanne fangstbegrænsninger forenelige med fællesskabsretten. I samme bekendtgørelse har de danske myndigheder skullet fordele TAC'en mellem de forskellige stater. Den herom gældende regel er af en helt anden art end den regel, der fastsætter den samlede tilladte fangstmængde. Fastsættelsen af den TAC for en given fiskebestand er nemlig en bevarelsesforanstaltning, der som grundlag har saglige og generelle videnskabelige anbefalinger. Disse anbefalinger bedømmes af myndighederne ud fra deres grad af alvor og på grundlag af den fornødne imødekommelse af de berørte befolkningsgruppers behov på kort, mellemlangt og langt sigt. Modsat bør fordelingen af TAC'en mellem forskellige mulige parter kun betragtes som en administrativ foranstaltning, der er tilstrækkeligt effektiv til at give hver part mulighed for at organisere sit fiskeri, som parten ønsker, og at muliggøre en streng kontrol af fangsterne.

De vitale behov hos og økonomiske udviklingsmuligheder for de befolkningsgrupper, som i særlig grad er afhængige af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, er et kriterium, som Kommissionen har lagt til grund i sit forslag til fordeling af fiskerressourcerne for året 1978, og som fremgår af forhandlingerne i Haag i 1976. Det supplerer det første kriterium, nemlig kriteriet om det traditionelle fiskeri, men er ugunstigere for de fiskere fra andre medlemsstater, der traditionelt har fisket i farvandene ud for de pågældende områder (og Grønland er et af de områder, der er særlig afhængigt af fiskeriet og de dertil knyttede industrier).

Det grundlag, som såvel de danske myndigheder som Kommissionen har anvendt, viser klart, af fordelingen af fangstkvoterne mellem medlemsstaterne ikke kan antages at have været en bevarelsesforanstaltning. I øvrigt kan fordelingen ske frit inden for TAC'en. Inden for disse grænser vil formålet, bevarelse af ressourcerne og beskyttelse af fiskebankerne, til enhver tid være tilgodeset. Den franske regering finder i lyset af det anførte, at bestemmelserne i forordning nr. 101/76, der indeholder visse generelle regler om foranstaltninger til beskyttelse af havets dyreliv og bevarelse af ressourcerne, er bevaringsforanstaltninger og således ikke kan finde anvendelse på kvotetildelingen. Skulle kvotetildelingerne imidlertid blive anset for at være bevarelsesforanstaltninger, gør den franske regering subsidiært gældende, at henvisningen til den omhandlede forordning ikke kan indebære nogen ændret vurdering af spørgsmålet om overensstemmelsen med traktatens artikel 7.

Den britiske regering har anført, at Kommissionen først godkendte foranstaltningerne i bekendtgørelsen i november 1978, og at Kommissionens godkendelse således ikke forelå på tidspunktet for anholdelsen og domfældelsen af kaptajn Kerr. Regeringen har videre bemærket, at den britiske regering, uanset det af den danske anklagemyndighed anførte, i sommeren 1977 forlangte en andel i rejekvoten.

Den britiske regering er enig i, at kompetencen til at træffe bevarelsesforanstaltninger for fiskeriet i marts 1978 tilkom medlemsstaterne. Efter den britiske regerings opfattelse betyder dette imidlertid ikke, at medlemsstaternes kompetence var ubunden. Den var — ligesom enhver anden beføjelse, som medlemsstaterne kan udøve i forbindelse med forhold, der vedrører fællessmarkedet — undergivet fællesskabsrettens almindelige grundsætninger.

Det forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som findes i traktatens artikel 7, og som for så vidt angår fiskerisektoren er gentaget ved artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 101/76, er yderligere blevet understreget ved bilag VI til Haag-resolutionen af 3. november 1976 og den af Rådet den 30. og 31. januar 1978 vedtagne resolution, og der er herved yderligere sket en begrænsning af medlemsstaternes frihed på dette område, idet nationale foranstaltninger skal være nødvendige og foreløbige og kun kan træffes efter, at Kommissionen har været konsulteret i fuldt omfang.

Uanset bekendtgørelse nr. 88 utvivlsomt var en midlertidig foranstaltning, og uanset den utvivlsomt blev gennemført, efter at Kommissionen havde været konsulteret, var der ikke tale om en bevarelsesforanstaltning i den i bilag VI til Haag-resolutionen nævnte forstand, men en tildeling af nationale kvoter inden for en højst tilladt fangstmængde. Selv om bekendtgørelse nr. 88 måtte anses for en bevarelsesforanstaltning, er den ikke omfattet af bilag VI, idet den ikke var nødvendig for opnåelsen af formålet, at beskytte den pågældende rejebestand. En højst tilladt fangstmængde kan være en gyldig bevarelsesforanstaltning, og der kan ikke herske tvivl om, at indførelsen af en højst tilladt fangstmængde for rejer i området i 1978, der, som tilfældet var, hvilede på de bedste foreliggende videnskabelige oplysninger, må antages at være en nødvendig bevarelsesforanstaltning. Der består imidlertid ingen nødvendighed i, at en sådan højst tilladt fangstmængde gennemføres på grundlag af kvoter, som kyststaten pålægger andre medlemsstater, hvad enten kvoterne fastlægges på grundlag af kyststatens vurdering af det hidtidige fiskeri eller på anden måde. En sådan samlet fangstmængde kan håndhæves lige så effektivt på grundlag af frit fiskeri for alle op til den fastsatte grænse eller gennem en licensordning, der står åben for fiskerne fra alle medlemsstater. Hertil kommer, at tildelingen af nationale kvoter må ske på grundlag af en samlet vurdering af situationen i Fællesskabet (jfr. sag 32/79, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, Sml. 1980, s. 2403). Rådet har således ved vurderingen af tildelingen af nationale kvoter taget en række andre faktorer end det hidtidige fiskeri i betragtning og har nu i en række år i særlig grad bestræbt sig på at sikre, at medlemsstaternes kvoter i et vist omfang afspejler de tab, disse stater har lidt i tredjelandsfarvande. Dette princip blev understreget i Rådets erklæring af 30. maj 1980.

Det forenede Kongerige gør videre gældende, at den danske regering har tilsidesat et mere grundlæggende princip i fællesskabsretten ved at udøve forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Det kan ikke af afgørelsen i den ovenfor citerede sag 61/77 udledes, at forbudet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet er sat ud af kraft i visse henseender i tilfælde, hvor kyststaten lægger hidtidigt fiskeri til grund for sine foranstaltninger. Efter den britiske regerings opfattelse har Domstolen tværtimod klart givet udtryk for, at foranstaltninger, der er indført i henhold til bilag VI til Haag-resolutionen, skal gennemføres på en måde, som ikke medfører forskelsbehandling.

Det forenede Kongerige gør gældende, at det forhold, at bekendtgørelse nr. 88 er uforenelig med fællesskabsretten, og at kaptajn Kerr ikke kan strafforfølges, på ingen måde berøres af Kommissionens godkendelse af bekendtgørelsen den 22. november 1978, idet en sådan godkendelse ikke kan tillægge en national bekendtgørelse gyldighed i tilfælde, hvor de relevante bestemmelser i selve bekendtgørelsen er uforenelige med eller i strid med fællesskabsretten. Dette fremgår klart af dommen i sagerne 142 og 143/80 (Essevi og Salengo, Sml. 1981, s. 1413), hvorefter Kommissionen, i mangel af en udtrykkelig bestemmelse i traktaten, der bemyndiger Kommissionen til at tillade en nærmere bestemt handlemåde fra medlemsstaterne side, som ellers ville være et traktatbrud, ikke kan fritage en stat fra at overholde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten.

Den britiske regering foreslår derfor, at det første spørgsmål besvares benægtende og det andet bekræftende.

Kommissionen har indledningsvis anført, at de i sagen stillede spørgsmål, nemlig om de nationale foranstaltninger indebærer diskrimination af fiskere fra medlemsstater, der ikke tidligere eller i det mindste ikke i den anvendte referenceperiode har deltaget i fiskeriet i et givet område, i forhold til fiskere fra medlemslande, der har drevet fisken i området i det pågældende tidsrum, ikke er udtrykkeligt afgjort i Domstolens praksis. Svaret på dette spørgsmål har ikke alene betydning for medlemsstaternes gennemførelse af foranstaltninger til bevaring af fiskeressourcerne, men også for Rådets vedtagelse af sådanne forholdsregler. Med henblik på at besvare det afgørende spørgsmål, om forskelsbehandlingen må anses for objektivt begrundet i relation til artikel 7, må kvoteringsordningen vurderes under hensyntagen til formålet med fællesskabsbestemmelserne vedrørende udnyttelsen af fiskeressourcernce og den sammenhæng, hvori disse bestemmelser er placeret.

Fastsættelse af en årlig TAC pr. bestand eller gruppe af bestande for de fleste arter udgør et af de mest effektive midler til at sikre et optimalt udbytte af havets biologiske ressourcer og beskyttelse heraf.

Dette rejser imidlertid automatisk tre problemer: kontrollen med, at en sådan begrænsning af fangsterne overholdes, en rimelig fordeling af den byrde, som en sådan begrænsning af fangsterne udgør for fiskerne og en rationel udnyttelse af TAC'en. Hidtil har fiskerikommissionerne for Atlanterhavet, Kommissionen og Rådet været af den opfattelse, at den fordeling af kvoter til stater på grundlag af et rimeligt kriterium udgør den eneste måde, hvorpå man kan løse de netop nævnte problemer. På fællesskabsplan er benyttelsen af en TAC og dens fordeling i form af nationale kvoter også af Domstolen blevet anset for værende i overensstemmelse med fællesskabsretten (jfr. de forenede sager 3, 4 og 6/76, nævnt ovenfor).

For så vidt angår det kriterium, der skal anvendes ved fordelingen af fangstkvoter til medlemsstaterne, vil Kommissionen ikke udelukke, at der eksisterer flere muligheder, som vil være forenelige med fællesskabsretten. Siden 1976 har Kommissionens forslag til bevaringsforanstaltninger således været baseret på tre kriterier, der også er blevet accepteret af Rådet. Disse tre kriterier er blandt andet kommet klart til udtryk i Rådets erklæring af 30. maj 1980 og i Kommissionens forslag til fangstkvoter for året 1981 (EFT C 204, s. 11). Det følger heraf, at den medlemsstat, der ved gennemførelsen af sine nationale bevaringsforanstaltninger for året 1978 fulgte Kommissionens forslag til kvoter for samme år, i virkeligheden anvendte samtlige de tre nævnte kriterier og altså ikke blot tog hensyn til omfanget af det hidtidige fiskeri. Kommissionen er af den opfattelse, at det sidste kriterium er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og at det muligvis er det mest velegnede i den foreliggende situation. Anvendelsen af dette kriterium er navnlig berettiget, fordi det tager hensyn til de økonomiske realiteter og bidrager til virkeliggørelsen af de mål, der søges opnået gennem Fællesskabets bestemmelser for fiskerisektoren. Begrænsningerne af fangsten i en bestemt zone udgør i virkeligheden fremfor alt en — undertiden meget alvorlig — byrde for de fiskere, som i en ofte lang periode har fisket i den pågældende zone, der er blevet deres væsentligste indtægtskilde. De fiskere, som ikke engang i et nogenlunde nyligt tidsrum har vist interesse for at fiske i den pågældende zone, pålægges ingen byrde, og deres udelukkelse fra området medfører ikke mærkbare følger for dem. En tildeling af kvoter til fiskere i alle medlemsstater, herunder til dem, hvis fiskerflåder ikke har deltaget i det hidtidige fiskeri, i en zone for hvilken det er anset for nødvendigt at begrænse fangsterne, ville betyde, at man enten, i det mindste delvis, måtte give afkald på den nødvendige begrænsning eller yderligere formindske kvoterne for de traditionelle fiskere og således gøre disses situation endnu vanskeligere. I den forbindelse er der grund til at understrege, at fællesskabsbestemmelserne i fiskerisektoren i medfør af traktatens artikel 39 også har som formål at sikre den befolkning, der ernærer sig ved fiskeri, er rimelig levestandard.

Kommissionen har ligeledes anført, at den fælles ordning for udøvelse af havfiskeri blandt andet gennemføres for at fremme en rationel udnyttelse af de biologiske rigdomme i havet, jfr. forordning nr. 101/76, artikel 1. Hvis der imidlertid skulle tildeles kvoter også til medlemsstater, hvis fiskere ikke tidligere havde vist nogen interesse i at fiske i den pågældende zone, risikerer man at stå tilbage med uudnyttede kvoter, hvilket synes lidet overensstemmende med en rationel udnyttelse af ressourcerne. Kommissionen har endvidere fremhævet, at fiskerikommissionerne for Atlanterhavet altid har anset deltagelse i det hidtidige fiskeri for at være et gyldigt objektivt kriterium. Disse organisationers indstillinger vedrørende fordeling af kvoter mellem deres medlemsstater har haft en rækkevidde svarende til en fordeling inden for Fællesskabet. Disse henstillinger vedrørte i virkeligheden navnlig havet uden for søterritorierne, hvor der ligesom i Fællesskabet gælder et princip om fri adgang. Kommissionen har afslutningsvis anført, at selv om Domstolen hidtil ikke har taget udtrykkelig stilling til, om medlemsstaternes traditionelle fiskeri udgør et fordelingskriterium, der er foreneligt med fællesskabsretten, har den dog ved flere lejligheder i de tidligere nævnte sager fastslået, at der måtte tages henyn til fiskerflåderne fra de medlemsstater, der traditionelt har drevet fiskeri i det pågældende område.