I.

Εισαγωγή

1.

Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής απόφασης την οποία υπέβαλε το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) αφορά την ερμηνεία του άρθρου 3, στοιχείο ηʹ, και του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ  ( 2 ), η οποία θεσπίζει σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και του άρθρου 18, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, και παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278/ΕΕ  ( 3 ), η οποία καθορίζει μεταβατικούς κανόνες για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής.

2.

Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Ingredion Germany GmbH (στο εξής: Ingredion ή προσφεύγουσα της κύριας δίκης) και της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης από την Umweltbundesamt (Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Περιβάλλοντος, Γερμανία), με αντικείμενο αίτηση δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής σε εγκατάσταση η οποία πρέπει να χαρακτηριστεί ως «νεοεισερχόμενη» κατά την έννοια του άρθρου 3, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2003/87  ( 4 ).

3.

Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας, κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, και παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, περιορίζεται, στο πλαίσιο του καθορισμού του προκαταρκτικού ετήσιου αριθμού δωρεάν δικαιωμάτων για μία εκ των υποεγκαταστάσεων που απαρτίζουν την εν λόγω εγκατάσταση και για την οποία πρέπει να εφαρμοστεί δείκτης αναφοράς καυσίμου, σε τιμή κατώτερη του 100 %

4.

Η εξέταση του ζητήματος αυτού εντάσσεται στο πλαίσιο μακροχρόνιας νομολογίας, η οποία αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου και τους μεταβατικούς κανόνες για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής  ( 5 ), παρέχει δε συγχρόνως στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εξετάσει για πρώτη φορά το καθεστώς που ισχύει για τους «νεοεισερχομένους».

5.

Κατόπιν της αναλύσεως την οποία θα αναπτύξω, θα προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι, στο πλαίσιο του εν λόγω καθεστώτος, ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας πρέπει να περιορίζεται, για υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου όπως αυτή που εκμεταλλεύεται, υπό τις περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης, η Ingredion, σε τιμή κατώτερη του 100 %.

II.

Το νομικό πλαίσιο

Α.

Το δίκαιο της Ένωσης

1.

Η οδηγία 2003/87

6.

Το άρθρο 3 της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα εξής:

–

κάθε εγκατάσταση όπου διεξάγεται μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα I, και στην οποία έχει χορηγηθεί άδεια εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για πρώτη φορά, μετά την 30ή Ιουνίου 2011·

–

κάθε εγκατάσταση όπου διεξάγεται μια από τις δραστηριότητες που περιλαμβάνονται στο κοινοτικό σύστημα, σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 1 ή 2, για πρώτη φορά, ή

–

κάθε εγκατάσταση όπου διεξάγεται μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα I ή μια δραστηριότητα που περιλαμβάνεται στο κοινοτικό σύστημα σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 1 ή 2, και η οποία υπέστη μια σημαντική επέκταση μετά την 30ή Ιουνίου 2011, μόνο σε ό,τι αφορά την επέκταση αυτή·

7.

Κατά το άρθρο 10α της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταβατικοί κοινοτικοί κανόνες για εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή»:

2.

Η απόφαση 2011/278

8.

Το άρθρο 17 της απόφασης 2011/278, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αίτηση για δωρεάν κατανομή», περιλαμβάνει παράγραφο 4, η οποία έχει ως εξής:

9.

Το άρθρο 18 της απόφασης αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επίπεδα δραστηριότητας», ορίζει τα εξής:

10.

Το άρθρο 19 της ίδιας απόφασης, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατανομή σε νεοεισερχόμενους», ορίζει τα εξής:

Β.

Το γερμανικό δίκαιο

11.

Το άρθρο 9, παράγραφος 1, του Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (νόμου περί εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου), της 21ης Ιουλίου 2011 (BGBl. 2011 I, σ. 1475), ορίζει τα εξής:

12.

Το άρθρο 2 της Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (κανονιστική πράξη περί κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου για την περίοδο εμπορίας 2013 έως 2020), της 26ης Σεπτεμβρίου 2011 (BGBl. 2011 I, σ. 1921, στο εξής: ZuV 2020), το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα ακόλουθα:

13.

Το άρθρο 16 της ZuV 2020, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αίτηση για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής», ορίζει τα εξής:

14.

Το άρθρο 17 της ZuV 2020, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επίπεδα δραστηριότητας νεοεισερχομένων», προβλέπει τα εξής:

15.

Το άρθρο 18 της ZuV 2020, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατανομή για τους νεοεισερχομένους», έχει ως εξής:

III.

Η διαφορά της κύριας δίκης, το προδικαστικό ερώτημα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

16.

Η Ingredion, προσφεύγουσα της κύριας δίκης, εκμεταλλεύεται στο Αμβούργο (Γερμανία) εγκατάσταση παραγωγής προϊόντων αμύλου  ( 7 ). Η εγκατάσταση αυτή περιλαμβάνει υποεγκαταστάσεις θέρμανσης του αέρα και παραγωγής ατμού, στις οποίες χρησιμοποιείται ατμός και φυσικό αέριο για την παραγωγή αμύλου.

17.

Στις 8 Αυγούστου 2014, η Ingredion ζήτησε από την Deutsche Emissionshandelsstelle (Γερμανική υπηρεσία εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής, στο εξής: DEHSt) τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής για τις δύο αυτές υποεγκαταστάσεις. H Ingredion στήριξε την αίτησή της, για τη μία από τις εν λόγω υποεγκαταστάσεις, σε δείκτη αναφοράς θερμότητας και, για την άλλη υποεγκατάσταση, σε δείκτη αναφοράς καυσίμου  ( 8 ).

18.

Για να καθορίσει τον προκαταρκτικό ετήσιο αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής που μπορούσαν να κατανεμηθούν δωρεάν στην υποεγκατάσταση με δείκτη αναφορά καυσίμου, η DEHSt έλαβε υπόψη, αρχικώς, συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας ύψους 109 %. Ειδικότερα, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε η Ingredion, η πραγματική χρήση της παραγωγικής ικανότητας της υποεγκατάστασης αυτής, κατά το χρονικό διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ της ημερομηνίας κατά την οποία αυτή άρχισε να λειτουργεί κανονικά, στις 15 Αυγούστου 2013, και της ημερομηνίας υποβολής της αίτησης κατανομής, στις 20 Ιουνίου 2014, υπερέβαινε το 100 % της αρχικής εγκατεστημένης παραγωγικής ικανότητας  ( 9 ).

19.

Στη συνέχεια, η DEHSt έκρινε ότι, καθόσον η Επιτροπή είχε απορρίψει, με την από 24 Μαρτίου 2015 απόφασή της  ( 10 ), έναν σχετικό συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας ύψους 100 % και άνω για τρεις άλλες γερμανικές εγκαταστάσεις, έπρεπε πλέον να ληφθεί ως βάση συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας ύψους 99,9 %, και όχι 109 %. Με βάση την παραδοχή αυτή, η DEHSt, με απόφαση της 1ης Σεπτεμβρίου 2015, καθόρισε τον αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν στην Ingredion για την περίοδο από το 2013 έως το 2020.

20.

Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υπέβαλε διοικητική ένσταση κατά της απόφασης αυτής. Η διοικητική της ένσταση απορρίφθηκε με απόφαση της 7ης Ιουλίου 2017, η οποία κοινοποιήθηκε στις 10 Ιουλίου 2017. Προς στήριξη της απόφασής της, η DEHSt επικαλέστηκε, εκτός από την απόφαση της Επιτροπής της 24ης Μαρτίου 2015, τα σχετικά με κατευθυντήριες οδηγίες έγγραφα της Επιτροπής  ( 11 ).

21.

Με προσφυγή που άσκησε στις 9 Αυγούστου 2017 ενώπιον του Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικού πρωτοδικείου Βερολίνου, Γερμανία), η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ενέμεινε στο αίτημά της.

22.

Με απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 2019, η DEHSt ανακάλεσε την από 1ης Σεπτεμβρίου 2015 απόφασή της κατά το μέτρο που η αίτηση κατανομής περιείχε εσφαλμένο υπολογισμό όσον αφορά την υποεγκατάσταση με δείκτη αναφοράς καυσίμου. Στις 20 Ιανουαρίου 2019, συνεπεία του εσφαλμένου αυτού υπολογισμού, η Ingredion είχε προσαρμόσει αναλόγως το δικόγραφο της προσφυγής της.

23.

Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η επίλυση της αχθείσας ενώπιόν του διαφοράς εξαρτάται από το ζήτημα αν, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, η τιμή του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας μπορεί να ισούται με ή να υπερβαίνει το 100 %, για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφορά καυσίμου οι οποίες, όπως αυτή της Ingredion, υπάγονται στο καθεστώς των «νεοεισερχομένων».

24.

Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το γράμμα της διάταξης αυτή δεν μνημονεύει ενδεχόμενο περιορισμό του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή κατώτερη του 100 %. Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι, υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της οποίας έχει επιληφθεί, η εφαρμογή υψηλότερου συντελεστή προκύπτει βάσει δεόντως τεκμηριωμένων και ανεξάρτητα ελεγμένων πληροφοριών, οι οποίες αφορούν όχι μόνον την προβλεπόμενη κανονική λειτουργία της υποεγκατάστασης της Ingredion, αλλά και την πραγματική λειτουργία της, μέχρι την υποβολή της αίτησης. Το αιτούν δικαστήριο προσθέτει ότι, σε αντίθεση με τις κατεστημένες εγκαταστάσεις  ( 12 ), η περίοδος αναφοράς για τους νεοεισερχομένους αντιστοιχεί, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 4, της απόφασης 2011/278, σε 90 ημέρες από την έναρξη της κανονικής λειτουργίας, και όχι σε διάστημα τεσσάρων ετών  ( 13 ).

25.

Ωστόσο, το εν λόγω δικαστήριο παρατηρεί επίσης ότι από τη σύγκριση με τους νεοεισερχομένους που διαθέτουν υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς προϊόντος προκύπτει ότι ο συντελεστής τυπικής χρήσης παραγωγικής ικανότητας ο οποίος ισχύει για τις υποεγκαταστάσεις αυτές, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της εν λόγω απόφασης, δεν φτάνει σε καμία περίπτωση το 100 %  ( 14 ). Εξάλλου, η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων δυνάμει του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 συνιστά προσωρινή απόκλιση από την αρχή του πλειστηριασμού των δικαιωμάτων  ( 15 ) που η οδηγία αυτή κατοχυρώνει, στοιχείο που συνηγορεί υπέρ συσταλτικής ερμηνείας των σχετικών διατάξεων.

26.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

27.

Η Ingredion, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου.

28.

Η Ingredion, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 12 Μαρτίου 2020.

IV.

Ανάλυση

Α.

Εισαγωγικές παρατηρήσεις

29.

Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής απόφασης το Δικαστήριο καλείται κατ’ ουσίαν να κρίνει αν, στο πλαίσιο του καθεστώτος δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής στους «νεοεισερχομένους», ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας δύναται, όσον αφορά υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς καυσίμου, να έχει τιμή που ισούται με ή υπερβαίνει το 100 %. Ο συντελεστής αυτός θα επέτρεπε, ενδεχομένως, σε περίπτωση κατά την οποία η πραγματική χρήση της παραγωγικής ικανότητας μιας τέτοιας υποεγκατάστασης υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική της ικανότητα, να χορηγηθεί στην υποεγκατάσταση αυτή μεγαλύτερος αριθμός δωρεάν δικαιωμάτων.

30.

Υπενθυμίζω ότι ο εν λόγω συντελεστής, όταν πολλαπλασιάζεται επί την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα, καθιστά δυνατό τον υπολογισμό του επιπέδου δραστηριότητας που σχετίζεται με το καύσιμο. Κατά το άρθρο 19, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της απόφασης 2011/278, ο προκαταρκτικός ετήσιος αριθμός δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν υπολογίζεται στη συνέχεια με βάση το γινόμενο του εν λόγω επιπέδου δραστηριότητας επί την τιμή του αντίστοιχου δείκτη αναφοράς.

31.

Συναφώς, διαπιστώνω ότι, μολονότι, σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας «καθορίζεται από τα κράτη μέλη βάσει δεόντως τεκμηριωμένων και ανεξάρτητα ελεγμένων πληροφοριών […] σε σύγκριση με ειδικές κατά κλάδο πληροφορίες», εντούτοις η διάταξη αυτή δεν προβλέπει ρητώς περιορισμό της τιμής του συντελεστή αυτού.

32.

Οι μετέχοντες στην προδικαστική διαδικασία συμφώνησαν με τη διαπίστωση αυτή με τις γραπτές παρατηρήσεις τους και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Οι μετέχοντες στη διαδικασία υποστήριξαν, κατ’ ουσίαν, τρεις διαφορετικές απόψεις, ο οποίες μπορούν να συνοψιστούν ως εξής.

33.

Πρώτον, η Ingredion υποστήριξε ότι ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας μπορεί να προσαρμοστεί σε τιμή ανώτερη του 100 % οσάκις, εντός περιόδου πέραν των 90 ημερών από την έναρξη της κανονικής λειτουργίας της εγκατάστασης, η πραγματική χρήση της παραγωγικής ικανότητας της υποεγκατάστασης αυτής δείκτη καυσίμου υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική της ικανότητα  ( 16 ).

34.

Δεύτερον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Γερμανική Κυβέρνηση υποστήριξαν, κατ’ ουσίαν, ότι το ζήτημα αν ο συντελεστής αυτός περιορίζεται ή όχι σε τιμή κατώτερη από 100 % εξαρτάται ουσιαστικά από το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, κατά τον καθορισμό του εν λόγω συντελεστή  ( 17 ).

35.

Τρίτον, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 3, στοιχείο θʹ, και το άρθρο 20 της εν λόγω απόφασης, ο αριθμός δωρεάν δικαιωμάτων που κατανέμονται προκαταρκτικά σε έναν νεοεισερχόμενο μπορεί να τροποποιηθεί μόνον σε περίπτωση σημαντικής επέκτασης της παραγωγικής ικανότητας, δηλαδή σε περίπτωση επέκτασης κατά τουλάχιστον 10 % σε σχέση με την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα. Το να μπορεί να χρησιμοποιηθεί ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας προκειμένου να ληφθούν υπόψη επεκτάσεις οι οποίες, όπως στην περίπτωση της Ingredion, δεν υπερβαίνουν το ελάχιστο όριο του 10 % και, επομένως, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του προβλεπόμενου από τις εν λόγω διατάξεις μηχανισμού θα ήταν αντίθετο προς την οικονομία και τους σκοπούς της απόφασης αυτής. Εξάλλου, για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς προϊόντος οι οποίες υπάγονται στο καθεστώς που ισχύει για τους «νεοεισερχομένους», η τιμή του συντελεστή τυπικής χρήσης παραγωγικής ικανότητας είναι πάντα κατώτερη του 100 %. Λαμβανομένης υπόψη της αρχής της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των «νεοεισερχομένων», το ίδιο θα πρέπει να ισχύει, όσον αφορά τον συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας, και για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς καυσίμου.

36.

Επισημαίνω εκ προοιμίου ότι οι ανησυχίες που εξέφρασε η Ingredion φαίνεται να οφείλονται κατά κύριο λόγο στην κατά την άποψή της πολύ σύντομη χρονική διάρκεια της περιόδου αναφοράς που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό της αρχικής εγκατεστημένης παραγωγικής ικανότητας. Υπενθυμίζω ότι, δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 4, της απόφασης 2011/278, η εν λόγω περίοδος αντιστοιχεί σε 90 ημέρες από την έναρξη της κανονικής λειτουργίας της εγκατάστασης  ( 18 ).

37.

Όσον αφορά τον καθορισμό του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας, το γερμανικό δίκαιο επιτρέπει να ληφθεί υπόψη η πραγματική λειτουργία της εγκατάστασης μέχρι την υποβολή της αίτησης για κατανομή δικαιωμάτων  ( 19 ). Η Ingredion υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η τιμή του εν λόγω συντελεστή πρέπει ως εκ τούτου να αντανακλά την πραγματική χρήση της υποεγκατάστασης, όπως αυτή διαμορφώνεται στο τέλος της εν λόγω περιόδου (στην περίπτωση της Ingredion, μεταξύ 15 Αυγούστου 2013 και 20 Ιουνίου 2014) και, κατά περίπτωση, να είναι ανώτερη από 100 %, εφόσον η πραγματική αυτή χρήση υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα.

38.

Στη συνέχεια των προτάσεών μου θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους θεωρώ, αντιθέτως προς την Ingredion, ότι ο περιορισμός του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή κατώτερη από 100 % είναι απαραίτητος υπό το πρίσμα, πρώτον, του γράμματος και του πλαισίου του άρθρου 18, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, το οποίο αφορά τον συντελεστή τυπικής χρήσης παραγωγικής ικανότητας για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφορά προϊόντος (τμήμα Β), δεύτερον, της εν γένει οικονομίας της απόφασης αυτής (τμήμα Γ) και, τρίτον, του γενικού σκοπού και των στόχων του συστήματος προκαταρκτικής κατανομής δωρεάν δικαιωμάτων (τμήμα Δ).

39.

Επικουρικώς, θα διατυπώσω ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με το περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω απόφασης, προς απάντηση στα επιχειρήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γερμανικής Κυβέρνησης (τμήμα Ε).

Β.

Ερμηνεία υπό το πρίσμα του γράμματος και του πλαισίου του άρθρου 18, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της απόφασης 2011/278

40.

Διαπιστώνω ότι, κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της απόφασης 2011/278, ο τύπος υπολογισμού για τον καθορισμό του επιπέδου δραστηριότητας των υποεγκαταστάσεων δείκτη αναφοράς προϊόντος διαφέρει από εκείνον που εφαρμόζεται για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς θερμότητας, δείκτη αναφοράς καυσίμου ή εκπομπών διεργασίας  ( 20 ). Ειδικότερα, στην περίπτωση των υποεγκαταστάσεων δείκτη αναφοράς προϊόντος, ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας δεν είναι κρίσιμος καθώς πρέπει να ληφθεί υπόψη ο συντελεστής τυπικής χρήσης παραγωγικής ικανότητας, η τιμή του οποίου καθορίζεται από την Επιτροπή, με συγκεκριμένο και ακριβή τρόπο  ( 21 ).

41.

Συναφώς, παρατηρώ, όπως επισήμανε άλλωστε και το αιτούν δικαστήριο, ότι, σύμφωνα με την απόφαση 2013/447, με την οποία καθορίστηκε ο εν λόγω συντελεστής για τα έτη 2013 έως 2020, οι τιμές είναι, για καθεμία από τις προβλεπόμενες περιπτώσεις, κατώτερες του 1 (και επομένως κατώτερες από 100 %)  ( 22 ).

42.

Ομολογώ ότι δυσκολεύομαι να δεχθώ ότι ο συντελεστής που χρησιμοποιείται για τον καθορισμό του επιπέδου δραστηριότητας για τους νεοεισερχομένους και, εν τέλει, για τον καθορισμό του προκαταρκτικού αριθμού δικαιωμάτων που πρόκειται να κατανεμηθούν σε αυτούς, μπορεί να έχει, στην περίπτωση των υποεγκαταστάσεων δείκτη αναφοράς καυσίμου, τιμή ανώτερη του 100 %, ενώ η δυνατότητα αυτή αποκλείεται όσον αφορά τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς προϊόντος.

43.

Συγκεκριμένα, αφενός, φρονώ ότι η αρχή της ίσης μεταχείρισης των νεοεισερχομένων, η οποία κατοχυρώνεται κατ’ ουσίαν στην αιτιολογική σκέψη 36 της απόφασης 2011/278  ( 23 ), επιτάσσει, όπως υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, οι περιορισμοί που επιβάλλονται στην τιμή του συντελεστή που χρησιμοποιείται για τον καθορισμό του επιπέδου δραστηριότητας να είναι οι ίδιοι για όλους του «νεοεισερχομένους».

44.

Αφετέρου, από τη συνδυασμένη ερμηνεία των ορισμών που περιέχονται στο άρθρο 3, στοιχεία βʹ έως δʹ και ηʹ, της απόφασης 2011/278 προκύπτει ότι η μέθοδος υπολογισμού που ορίζεται στο άρθρο 18, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω απόφασης, για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς προϊόντος, πρέπει να θεωρείται η πλέον ακριβής. Όπως εξήγησε η Επιτροπή, ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας χρησιμοποιείται μόνον εάν δεν είναι εφικτός ο υπολογισμός δείκτη αναφοράς προϊόντος  ( 24 ).

45.

Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από την ιεραρχία μεταξύ των διαφόρων δεικτών αναφοράς που μπορούν να εφαρμοστούν για συγκεκριμένη υποεγκατάσταση, η οποία προβλέπεται ρητώς από την αιτιολογική σκέψη 12 της απόφασης 2011/278. Η αιτιολογική αυτή σκέψη ορίζει ότι οι μέθοδοι κατανομής δωρεάν δικαιωμάτων που εφαρμόζονται για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς θερμότητας ή δείκτη αναφοράς καυσίμου ή εκπομπών διεργασίας αποτελούν «[τρεις] εφεδρικ[ές] προσεγγίσε[ις]» για τις περιπτώσεις όπου δεν είναι εφικτή η συναγωγή δείκτη αναφοράς προϊόντος.

46.

Επομένως, θεωρώ ότι, αν ο συντελεστής τυπικής χρήσης παραγωγικής ικανότητας είναι, σύμφωνα με την απόφαση 2013/447, κατώτερος του 1 (ή κατώτερος από 100 %), τότε το ίδιο πρέπει να ισχύει όσον αφορά τον συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας και για τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς καυσίμου. Ο περιορισμός αυτός είναι, κατά τη γνώμη μου, αναγκαίος προκειμένου να διασφαλιστεί η ίση μεταχείριση του συνόλου των νεοεισερχομένων και να τηρηθεί η ιεραρχία μεταξύ των εν λόγω δεικτών αναφοράς  ( 25 ).

Γ.

Ερμηνεία υπό το πρίσμα της γενικής οικονομίας της απόφασης 2011/278

47.

Θεωρώ, εξάλλου, ότι ο περιορισμός του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή κατώτερη του 100 % είναι αναγκαίος υπό το πρίσμα της εν γένει οικονομίας της απόφασης 2011/278 και των διαφόρων μεθόδων υπολογισμού που προβλέπει η απόφαση αυτή, όσον αφορά την προκαταρκτική κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων, για τις «κατεστημένες εγκαταστάσεις»  ( 26 ) και για τις «εγκαταστάσεις στις οποίες πραγματοποιήθηκε σημαντική επέκταση παραγωγικής ικανότητας»  ( 27 ).

1.

Επί του καθεστώτος που ισχύει για τις «κατεστημένες εγκαταστάσεις»

48.

Όσον αφορά τις «κατεστημένες εγκαταστάσεις», επισημαίνω ότι αυτές υπόκεινται σε διαφορετικό καθεστώς από εκείνο που ισχύει για τους «νεοεισερχομένους». Στις περιπτώσεις όπου για τις εγκαταστάσεις αυτές πρέπει να εφαρμοστεί δείκτης αναφοράς καυσίμου, ο προκαταρκτικός ετήσιος αριθμός δωρεάν δικαιωμάτων αντιστοιχεί, όπως προκύπτει από το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, σημείο ii, της απόφασης 2011/278, στο γινόμενο της τιμής του δείκτη αναφοράς καυσίμου επί το ιστορικό επίπεδο δραστηριότητας που σχετίζεται με καύσιμο για το καύσιμο που καταναλώθηκε. Το επίπεδο αυτό δραστηριότητας αντιστοιχεί, κατ’ ουσίαν, στη διάμεσο της ετήσιας ιστορικής κατανάλωσης καυσίμων που χρησιμοποιείται για ορισμένες παραγωγικές δραστηριότητες  ( 28 ), κατά την περίοδο αναφοράς από την 1η Ιανουαρίου 2005 έως την 31η Δεκεμβρίου 2008 ή από την 1η Ιανουαρίου 2009 έως την 31η Δεκεμβρίου 2010  ( 29 ).

49.

Παρατηρώ ότι η εν λόγω περίοδος αναφοράς (δύο έως τεσσάρων ετών) είναι σημαντικά μεγαλύτερη από εκείνη των 90 ημερών η οποία έχει οριστεί, από την εν λόγω απόφαση, για τον προσδιορισμό της αρχικής εγκατεστημένης παραγωγικής ικανότητας των νεοεισερχομένων. Επιπλέον, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, ο υπολογισμός του επιπέδου δραστηριότητας των κατεστημένων εγκαταστάσεων πραγματοποιείται χωρίς να εφαρμόζεται συντελεστής παρεμφερής εκείνων που εφαρμόζονται στην περίπτωση των νεοεισερχομένων.

50.

Στο πλαίσιο αυτό, εγείρεται το ζήτημα της λειτουργίας που επιτελεί ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας, όσον αφορά τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς καυσίμου που εμπίπτουν στο καθεστώς των «νεοεισερχομένων». Αποσκοπεί ο συντελεστής αυτός στο να αντισταθμίσει, όπως υποστηρίζει η Ingredion, τη σχετικά μικρότερη χρονική διάρκεια της περιόδου αναφοράς που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό της αρχικής εγκατεστημένης παραγωγικής ικανότητας των εν λόγω υποεγκαταστάσεων;  ( 30 ).

51.

Θεωρώ ότι στο ζήτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση.

52.

Βεβαίως, η διαφορά ως προς τη χρονική διάρκεια των περιόδων αναφοράς που λαμβάνονται υπόψη για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις και για τους νεοεισερχομένους συνεπάγεται ότι είναι πιο πιθανό για τους τελευταίους, από ό, τι για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις, η αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα των υποεγκαταστάσεών τους να μην είναι αντιπροσωπευτική της πραγματικής χρήσης της παραγωγικής ικανότητάς τους. Κατά την προσέγγιση που προτείνει η Ιngredion, ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε εν μέρει να αντισταθμιστεί αν λαμβάνονταν υπόψη, κατά τον καθορισμό του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας, δεδομένα που προκύπτουν από μια περίοδο μεγαλύτερης διάρκειας, εκτεινόμενη έως και την ημερομηνία υποβολής της αίτησης κατανομής, τα οποία θα επέτρεπαν, ενδεχομένως, να αυξηθεί το επίπεδο δραστηριότητας των υποεγκαταστάσεων και, συνεπώς, ο αριθμός των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν.

53.

Φρονώ, ωστόσο, ότι, ακόμη και αν η τιμή του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας αντανακλούσε την πραγματική χρήση κάθε υποεγκατάστασης για την περίοδο μεταξύ του τέλους της περιόδου αναφοράς των 90 ημερών και της υποβολής της αίτησης κατανομής δικαιωμάτων, τα δεδομένα που συνελέγησαν όσον αφορά τους νεοεισερχομένους δεν θα μπορούσαν να εκτείνονται σε περίοδο ίσης διάρκειας με εκείνη που αφορά τα ιστορικά δεδομένα  ( 31 ) των κατεστημένων επιχειρήσεων. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι το άρθρο 3, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2003/87 ορίζει ότι η έννοια «νεοεισερχόμενος» περιλαμβάνει μεταξύ άλλων όλες τις εγκαταστάσεις στις οποίες έχει χορηγηθεί άδεια εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για πρώτη φορά μετά την 30ή Ιουνίου 2011, τότε είναι απλώς αδύνατο, κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης κατανομής, να εφαρμοστεί για τις εγκαταστάσεις αυτές περίοδος αναφοράς τόσο μεγάλης διάρκειας όσο και εκείνη που εφαρμόζεται για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις.

54.

Εξάλλου, πρωτίστως, το άρθρο 17, παράγραφος 4, της απόφασης 2011/278, το οποίο προβλέπει τη σύντομη περίοδο αναφοράς των 90 ημερών, δεν αφήνει κανένα περιθώριο αμφιβολίας. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι είχε επίγνωση, κατά τον χρόνο έκδοσης της εν λόγω απόφασης, ότι η προβλεπόμενη κανονική λειτουργία των εγκαταστάσεων και των υποεγκαταστάσεων δεν θα είχε ακόμη επιτευχθεί κατά τον χρόνο έναρξης της εν λόγω περιόδου. Η Επιτροπή προσέθεσε, ορθώς, ότι το ενδεχόμενο η πραγματική χρήση της εγκατάστασης ή της υποεγκατάστασης να υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα που χρησιμοποιείται για τον καθορισμό του προκαταρκτικού ετήσιου αριθμού δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν στους «νεοεισερχομένους» είχε γίνει «συνειδητά αποδεκτό»  ( 32 ) κατά την έκδοση της απόφασης 2011/278, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή προέβλεπε, στο άρθρο της 3, στοιχείο ιδʹ, ότι η εν λόγω περίοδος αναφοράς άρχιζε από τον χρόνο κατά τον οποίο η εγκατάσταση θα επιτύγχανε το 40 % της παραγωγικής ικανότητας για την οποία είχε σχεδιαστεί.

55.

Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, θεωρώ, όπως και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι η προσαύξηση του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή η οποία υπερβαίνει το ή ισούται με 100 %, στις περιπτώσεις όπου η πραγματική χρήση μιας υποεγκατάστασης όπως αυτής την οποία εκμεταλλεύεται η Ingredion φθάνει ή υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική της ικανότητα, θα ήταν αντίθετη προς την σκόπιμη επιλογή του νομοθέτη να περιορίσει την περίοδο αναφοράς, η οποία χρησιμοποιείται για να καθοριστεί η αρχική εγκατεστημένη παραγωγική αυτή ικανότητα, σε 90 ημέρες από την έναρξη της κανονικής λειτουργίας της εγκατάστασης. Μια τέτοια προσαύξηση θα αντέβαινε, εν τέλει, στο γράμμα του άρθρου 17, παράγραφος 4, της απόφασης αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο της 3, στοιχείο ιδʹ, καθόσον θα είχε το ίδιο αποτέλεσμα με αύξηση της εν λόγω ικανότητας.

56.

Επιπροσθέτως, όπως υποστήριξαν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Επιτροπή, θεωρώ ότι οποιαδήποτε διαφορετική μεταχείριση μεταξύ κατεστημένων εγκαταστάσεων και νεοεισερχομένων είναι, εν πάση περιπτώσει, αντικειμενικώς δικαιολογημένη  ( 33 ), δεδομένου ότι ο προκαταρκτικός ετήσιος αριθμός δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν δεν εξαρτάται από τις πραγματικές εκπομπές του δικαιούχου, αλλά αντιθέτως από τους θεωρητικούς «δείκτες αναφοράς» τους οποίους υπολογίζει η Επιτροπή με βάση τις εκπομπές του 10 % των αποδοτικότερων εγκαταστάσεων, σύμφωνα με το άρθρο 10α, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87.

57.

Συνεπώς, ανεξαρτήτως του καθεστώτος στο οποίο υπάγεται μια υποεγκατάσταση (δηλαδή, είτε πρόκειται για το καθεστώς που ισχύει για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις είτε για το καθεστώς που ισχύει για τους νεοεισερχομένους), ο προκαταρκτικός αριθμός των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν εξαρτάται από τους θεωρητικούς αυτούς δείκτες, οι οποίοι είναι οι ίδιοι για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις και για τους νεοεισερχομένους. Οι διαφορές που συνδέονται με άλλα στοιχεία τα οποία λαμβάνονται υπόψη στον υπολογισμό οφείλονται στην έλλειψη αξιόπιστων και σταθερών ιστορικών δεδομένων για τις εγκαταστάσεις που τέθηκαν πρόσφατα σε λειτουργία, όπως και στην συνακόλουθη ανάγκη ο καθορισμός του προκαταρκτικού αριθμού δικαιωμάτων που μπορούν να τους κατανεμηθούν δωρεάν να βασίζεται σε εκτίμηση σχετικά με το επίπεδο της δραστηριότητάς τους

58.

Συναφώς, πρέπει επίσης να υπογραμμίσω ότι τα άρθρα 20 και 21 της απόφασης 2011/278 προβλέπουν ήδη την εφαρμογή του ίδιου τύπου υπολογισμού για τις κατεστημένες επιχειρήσεις και για τις επιχειρήσεις που τέθηκαν σε λειτουργία μετά τις 30 Ιουνίου 2011  ( 34 ), υπό την προϋπόθεση ότι στις τελευταίες πραγματοποιήθηκε σημαντική μεταβολή της παραγωγικής τους ικανότητας, δηλαδή «σημαντική επέκταση ή σημαντική μείωση της παραγωγικής ικανότητας»  ( 35 ).

59.

Συνεπώς, ακόμη και αν για τους νεοεισερχομένους υφίσταται υψηλότερος κίνδυνος σε σχέση με τις κατεστημένες εγκαταστάσεις, τον οποίο ο νομοθέτης αποδέχεται, το επίπεδο δραστηριότητας να μην είναι αντιπροσωπευτικό της πραγματικής χρήσης, κάθε απόκλιση μεγαλύτερη του 10 % μπορεί, εν τέλει, να ληφθεί υπόψη, βάσει του άρθρου 20 της απόφασης 2011/278  ( 36 ). Σε αυτή την περίπτωση, ο νομοθέτης έχει εξάλλου προβλέψει ρητώς περίοδο έξι μηνών, και όχι απλώς 90 ημερών, για τον καθορισμό της πρόσθετης παραγωγικής ικανότητας  ( 37 ).

60.

Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι από τη συγκριτική εξέταση των καθεστώτων που ισχύουν για τις κατεστημένες εγκαταστάσεις και για τους νεοεισερχομένους δεν μπορεί να συναχθεί ότι ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας πρέπει να έχει, όταν η πραγματική χρήση μιας υποεγκατάστασης δείκτη αναφοράς καυσίμου φτάνει ή υπερβαίνει την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική της ικανότητα, τιμή που ισούται με ή υπερβαίνει το 100 %. Αντιθέτως, η ρητή βούληση του νομοθέτη να περιορίσει την περίοδο αναφοράς, για τους νεοεισερχομένους, σε 90 ημέρες από την έναρξη της κανονικής λειτουργίας της υποεγκατάστασης συνηγορεί, κατά την άποψή μου και όπως επισήμανα στο σημείο 55 των παρουσών προτάσεων, υπέρ του περιορισμού της τιμής του εν λόγω συντελεστή κάτω από το ποσοστό αυτό.

2.

Επί του καθεστώτος που ισχύει για τις «εγκαταστάσεις στις οποίες πραγματοποιήθηκε σημαντική επέκταση παραγωγικής ικανότητας»

61.

Θεωρώ επιπλέον ότι θα ήταν αντίθετο προς τον μηχανισμό που προβλέπει το άρθρο 20 της απόφασης 2011/278 το ενδεχόμενο ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας, όσον αφορά υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς καυσίμου που εμπίπτουν στο καθεστώς που ισχύει για τους «νεοεισερχομένους», να φθάνει ή να υπερβαίνει το 100 %, ακόμη και όταν η επέκταση της παραγωγικής ικανότητας παραμένει κατώτερη του ορίου του 10 % που θέτει η διάταξη αυτή.

62.

Υπενθυμίζω συναφώς ότι, κατά το άρθρο 20 της απόφασης 2011/278, ο αριθμός των δικαιωμάτων εκπομπής που πρόκειται να κατανεμηθούν δωρεάν όσον αφορά την επέκταση εξαρτάται, όπως τόνισε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατίας της Γερμανίας, από τις δύο προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο 3, στοιχείο θʹ, της οδηγίας αυτής.

63.

Ειδικότερα, αφενός, πρέπει να έχουν επέλθει μία ή περισσότερες αναγνωρίσιμες υλικές μεταβολές οι οποίες σχετίζονται με την τεχνική διάταξη και λειτουργία της υποεγκατάστασης, εκτός από την απλή αντικατάσταση υφιστάμενης γραμμής παραγωγής. Αφετέρου, η υποεγκατάσταση πρέπει να μπορεί να λειτουργεί με παραγωγική ικανότητα τουλάχιστον 10 % υψηλότερη από την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα της υποεγκατάστασης πριν από τη μεταβολή ή να επιτυγχάνει σημαντικά υψηλότερο επίπεδο δραστηριότητας, με αποτέλεσμα πρόσθετη κατανομή άνω των 50 000 δικαιωμάτων εκπομπής ετησίως.

64.

Επιπλέον, δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 2, της απόφασης 2011/278, «τα κράτη μέλη απαιτούν από τον φορέα εκμετάλλευσης να συνυποβάλλει με την αίτηση στοιχεία που αποδεικνύουν ότι πληρούνται τα κριτήρια σημαντικής επέκτασης παραγωγικής ικανότητας».

65.

Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι, αν, όπως ισχυρίζεται η Ingredion, ο συντελεστής παραγωγικής χρήσης ικανότητας μπορούσε να έχει τιμή που ισούται με ή υπερβαίνει το 100 %, προκειμένου να αντανακλά, όπως στην περίπτωση της υποεγκατάστασης της Ingredion, την αυξημένη κατά 9 % σε σχέση με την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα πραγματική χρήση  ( 38 ), τότε η δυνατότητα αυτή θα ήταν αντίθετη προς την ρητή βούληση του νομοθέτη να επιτρέψει την προσαρμογή του αριθμού των κατανεμηθέντων δικαιωμάτων μόνο στις περιπτώσεις όπου η επέκταση είναι σημαντική, δηλαδή τουλάχιστον κατά 10 % σε σχέση με την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα.

66.

Θεωρώ ότι η πρόθεση αυτή του νομοθέτη αποτυπώνεται σαφώς στην αιτιολογική σκέψη 35 της απόφασης 2011/278, όπου ορίζεται ότι «[ο]ι επενδύσεις σε σημαντικές επεκτάσεις της παραγωγικής ικανότητας, που παρέχουν πρόσβαση στο απόθεμα για τους νεοεισερχομένους […] πρέπει να είναι αναμφισβήτητες και ορισμένης κλίμακας, ώστε να αποφευχθούν η πρόωρη εξάντληση του αποθέματος δικαιωμάτων εκπομπής που δημιουργείται για τους νεοεισερχομένους, οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και ο περιττός διοικητικός φόρτος και να διασφαλιστεί η ίση μεταχείριση των εγκαταστάσεων σε όλα τα κράτη μέλη»  ( 39 ).

67.

Προσθέτω ότι, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας δεν πρέπει να χρησιμοποιείται για να ληφθούν υπόψη τυχόν επεκτάσεις της παραγωγικής ικανότητας, καθώς αυτές καλύπτονται ήδη από τον ειδικό μηχανισμό, και τα όρια, που προβλέπονται στο άρθρο 20 της εν λόγω απόφασης.

68.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, συμφωνώ με την άποψη αυτή.

3.

Ενδιάμεσο συμπέρασμα

69.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων σχετικά με τα καθεστώτα που ισχύουν για τις «κατεστημένες εγκαταστάσεις» και τις «εγκαταστάσεις στις οποίες σημειώθηκε σημαντική επέκταση παραγωγικής ικανότητας», θεωρώ ότι ο συντελεστής παραγωγικής χρήσης πρέπει, σύμφωνα με την γενική οικονομία της απόφασης 2011/278, να περιορίζεται σε τιμή κατώτερη από 100 %  ( 40 ).

70.

Στο τμήμα που ακολουθεί, θα αναλύσω τους λόγους για τους οποίους θεωρώ ότι οι σκοποί του συστήματος προκαταρκτικής κατανομής δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, το οποίο προβλέπουν η απόφαση 2011/278 και η οδηγία 2003/87, συνηγορούν επίσης υπέρ του περιορισμού το συντελεστή παραγωγικής χρήσης σε τιμή κατώτερη από 100 %.

Δ.

Ερμηνεία υπό το πρίσμα της γενικής οικονομίας και των σκοπών του συστήματος προκαταρκτικής κατανομής δωρεάν δικαιωμάτων

71.

Υπενθυμίζω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος  ( 41 ).

72.

Όσον αφορά τον γενικό σκοπό και τους στόχους του συστήματος δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής που θεσπίζεται με το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87 και με την απόφαση 2011/278, σημειώνω ότι το καθεστώς αυτό παρεκκλίνει από την αρχή του πλειστηριασμού δικαιωμάτων, την οποία ο νομοθέτης έκρινε γενικά ως «το απλούστερο σύστημα που γενικά θεωρείται και το αποδοτικότερο από οικονομικής άποψης»  ( 42 ), με γνώμονα τον σκοπό της «μείωσης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό», όπως ορίζεται στο άρθρο 1 της οδηγίας 2003/87  ( 43 ).

73.

Στο πλαίσιο αυτό, η ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν μειώνεται σταδιακά, σύμφωνα με το άρθρο 10α, παράγραφος 11, της οδηγίας αυτής, κατά την περίοδο εμπορίας από το 2013 έως το 2020, με στόχο να καταστεί μηδενική το 2027  ( 44 ). Η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής, με απώτερο σκοπό τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, πρέπει συνεπώς να φθάσει σταδιακά να διενεργείται αποκλειστικά με βάση την αρχή του πλειστηριασμού.

74.

Προς επίτευξη του σκοπού αυτού, η αιτιολογική σκέψη 36 της απόφασης 2011/278 τονίζει τον περιορισμένο αριθμό διαθέσιμων δικαιωμάτων εκπομπής που περιέχει το απόθεμα για τους νεοεισερχομένους  ( 45 ). Εξάλλου, το άρθρο 10α, παράγραφος 7, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας 2003/87 ορίζει ότι τα δικαιώματα εκπομπής από το απόθεμα για τους νεοεισερχομένους τα οποία δεν χορηγούνται εκπλειστηριάζονται από τα κράτη μέλη.

75.

Συναφώς, η Επιτροπή διευκρίνισε επίσης ότι η επιλογή της, κατά την έκδοση της απόφασης 2011/278, να μην προβλέψει δυνατότητα αντιστάθμισης, μέσω της αναπροσαρμογής του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή ανώτερη του 100 %, της αυξημένης, σε σχέση με την αρχική εγκατεστημένη παραγωγική ικανότητα, χρήση παραγωγικής ικανότητας μιας υποεγκατάστασης αποσκοπούσε ακριβώς στο να ενθαρρύνει, σε τέτοια περίπτωση, τη χρήση αποδοτικών τεχνικών για τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου ή, ενδεχομένως, την απόκτηση αντίστοιχου αριθμού δικαιωμάτων εκπομπής, σύμφωνα με το σύστημα εμπορίας.

76.

Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, θεωρώ ότι δεν χωρεί αμφιβολία ότι ο γενικός σκοπός και οι στόχοι του συστήματος δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής, όπως και οι ενδείξεις που παρέχονται στο άρθρο 18, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, αλλά και η εν γένει οικονομία της απόφασης 2011/278, επιτάσσουν τον αυστηρό περιορισμό του συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή κατώτερη του 100 % ( 46 ).

Ε.

Επικουρικώς, επί του περιθωρίου εκτίμησης των κρατών μελών

77.

Για τους λόγους που εξέθεσα ανωτέρω, θεωρώ ότι το ζήτημα, όσον αφορά τις υποεγκαταστάσεις δείκτη αναφοράς καυσίμου που εμπίπτουν στο καθεστώς των «νεοεισερχομένων», σχετικά με το εάν ο συντελεστής χρήσης παραγωγικής ικανότητας περιορίζεται σε τιμή κατώτερη του 100 % πρέπει να απαντηθεί μέσω συστηματικής και τελολογικής ερμηνείας, η οποία στηρίζεται στην εν γένει οικονομία της απόφασης 2011/278 καθώς και στον γενικό σκοπό και στους στόχους του συστήματος προσωρινής κατανομής δωρεάν δικαιωμάτων. Συνεπώς, το ζήτημα αυτό δεν εμπίπτει, όπως ισχυρίζονται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Γερμανική Κυβέρνηση, στο περιθώριο εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης 2011/278.

78.

Συναφώς, υπενθυμίζω, χάριν πληρότητας, ότι, όσον αφορά την δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής, ο νομοθέτης επέμεινε, στο άρθρο 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, στην επιταγή περί πλήρους εναρμόνισης, ορίζοντας ότι «η Επιτροπή πρέπει να υιοθετήσει πλήρως εναρμονισμένα μέτρα εφαρμογής που θα ισχύουν σε ολόκληρη την Κοινότητα για την κατανομή των δικαιωμάτων».

79.

Όπως επισήμανα στις προτάσεις μου στην υπόθεση INEOS Köln  ( 47 ), η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2011/278 στη βάση αυτή και εκτιμώ ότι, αναμφίβολα, η απόφαση αυτή, ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87, προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση των ουσιαστικών πτυχών της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων  ( 48 ).

80.

Ειδικότερα, κατά το άρθρο 19, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της απόφασης αυτής, η Επιτροπή μπορεί να απορρίψει την προκαταρκτική συνολική ετήσια ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για έναν νεοεισερχόμενο.

81.

Επομένως, θεωρώ ότι, ακόμη και αν το Δικαστήριο αποφασίσει να κρίνει, όπως ακριβώς υποστηρίζουν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Γερμανική Κυβέρνηση και αντιθέτως προς την προσέγγιση που προτείνω, ότι τα κράτη μέλη διατηρούν την ελευθερία, εντός των ορίων που θέτει το άρθρο 18, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω απόφασης, να καθορίζουν τον συντελεστή χρήσης παραγωγικής ικανότητας σε τιμή ανώτερη του 100 %, δεν μπορεί να προσαφθεί στα κράτη μέλη ότι συμμερίζονται την άποψη της Επιτροπής, ακόμη και σε περίπτωση κατά την οποία η άποψη αυτή είναι αποτέλεσμα της εφαρμογής της ίδιας απόφασης επί συγκεκριμένων εγκαταστάσεων (όπως υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης της κύριας δίκης  ( 49 )), εφόσον τα κράτη μέλη είναι σε θέση να προβλέψουν ότι η ίδια άποψη θα ισχύει και για άλλες εγκαταστάσεις.

V.

Πρόταση

82.

Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) ως εξής: