I 

Johdanto

1.

Tämä Verwaltungsgericht Berlinin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta Euroopan unionissa annetun direktiivin 2003/87/EY ( 2 ) 3 artiklan h alakohdan ja 10 a artiklan sekä päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsääntöjen vahvistamisesta annetun päätöksen 2011/278/EU ( 3 ) 18 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 2 kohdan toisen alakohdan tulkintaa.

2.

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Ingredion Germany GmbH (jäljempänä Ingredion tai pääasian kantaja) ja Saksan liittotasavalta, jota edustaa Umweltbundesamt (liittovaltion ympäristövirasto, Saksa), ja joka koskee sellaista laitosta varten, jota on pidettävä direktiivin 2003/87 ( 4 ) 3 artiklan h alakohdassa tarkoitettuna ”uutena osallistujana”, jätettyä maksutta jaettavia päästöoikeuksia koskevaa hakemusta.

3.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä, onko – määritettäessä maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa vuotuista määrää yhden, polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan osalta – asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste, josta säädetään päätöksen 2011/278 18 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 kohdan toisessa alakohdassa, rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia.

4.

Tämän kysymyksen tarkastelu kuuluu kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmää ja päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakoa koskevia siirtymäsäännöksiä koskevan oikeuskäytännön pitkään jatkumoon ( 5 ) ja antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden tarkastella ensimmäistä kertaa ”uusia osallistujia” koskevaa järjestelmää.

5.

Tarkasteluni päätteeksi ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että tässä järjestelmässä asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste on polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan, Ingredionin pääasian olosuhteissa ylläpitämän kaltaisen laitoksen osan osalta rajoitettava arvoon, joka on alle 100 prosenttia.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Direktiivi 2003/87

6.

Direktiivin 2003/87 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

–

yhtä tai useampaa liitteessä I lueteltua toimintaa harjoittavaa laitosta, joka on saanut kasvihuonekaasujen päästöluvan ensimmäisen kerran 30 päivän kesäkuuta 2011 jälkeen, tai

–

yhteisön järjestelmään 24 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti sisällytettyä toimintaa ensimmäisen kerran harjoittavaa laitosta, tai

–

yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa harjoittavaa laitosta tai yhteisön järjestelmään 24 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti sisällytettyä toimintaa harjoittavaa laitosta, jota on huomattavasti laajennettu 30 päivän kesäkuuta 2011 jälkeen, mutta vain siltä osin kuin on kyse tästä laajennuksesta;

7.

Kyseisen direktiivin 10 a artiklassa, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat unionin laajuiset siirtymäsäännökset”, säädetään seuraavaa:

2. 

Päätös 2011/278

8.

Päätöksen 2011/278 17 artiklaan, jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien hakeminen”, sisältyy 4 kohta, jossa säädetään seuraavaa:

9.

Kyseisen päätöksen 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuotantotasot”, säädetään seuraavaa:

10.

Kyseisen päätöksen 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien jakaminen uusille osallistujille”, säädetään seuraavaa:

B 

Saksan lainsäädäntö

11.

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetun lain (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz; BGBl. 2011 I, s. 1475) 9 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:

12.

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien jakamisesta päästökauppakaudella 2013–2020 26.9.2011 annetun asetuksen (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020) (Zuteilungsverordnung 2020; jäljempänä ZuV 2020)) (BGBl. 2011 I, s. 1921) 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Käsitteiden määritelmät”, säädetään seuraavaa:

13.

ZuV 2020:n 16 §:ssä, jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien hakeminen”, säädetään seuraavaa:

14.

ZuV 2020:n 17 §:ssä, jonka otsikko on ”Uusien osallistujien tuotantotaso”, säädetään seuraavaa;

15.

ZuV 2020:n 18 §:ssä, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien jakaminen uusille osallistujille”, säädetään seuraavaa:

III 

Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa

16.

Pääasian kantajalla Ingredionilla on Hampurissa (Saksa) tärkkelyksen tuotantolaitos. ( 7 ) Siihen kuuluvat ilmanlämmitykseen ja höyryntuotantoon käytettävät laitoksen osat, joissa käytetään tärkkelyksen valmistuksen yhteydessä höyryä ja maakaasua lämmöntuotantoa varten.

17.

Ingredion jätti 8.8.2014 Deutsche Emissionshandelsstellelle (Saksan päästökauppaviranomainen, jäljempänä DEHSt) maksutta jaettavia päästöoikeuksia koskevan hakemuksen näitä kahta laitoksen osaa varten. Se käytti hakemuksensa perusteena toisen laitoksen osan osalta lämmön vertailuarvoa ja toisen osan osalta polttoaineen vertailuarvoa. ( 8 )

18.

Määrittääkseen niiden päästöoikeuksien alustavan määrän, jotka polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvalle laitoksen osalle voitiin myöntää maksutta, DEHSt otti ensin huomioon asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen, joka oli 109 prosenttia. Ingredionin toimittamien tietojen mukaan laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste ajanjaksona, joka kului laitoksen normaalin toiminnan aloittamisajankohdan eli 15.8.2013 ja päästöoikeuksien jakoa koskevan hakemuksen jättöpäivän eli 20.6.2014 välillä, oli yli 100 prosenttia laitoksen asetetusta alkukapasiteetista. ( 9 )

19.

Toiseksi DEHSt katsoi, että koska komissio oli hylännyt 24.3.2015 antamallaan päätöksellä ( 10 ) kolmen muun saksalaisen laitoksen osalta 100 prosentin tai sitä suuremman asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen, vastedes oli käytettävä asiaankuuluvaa kapasiteetin käyttöastetta 99,9 prosenttia eikä 109 prosenttia. Tällä perusteella se määritti 1.9.2015 tekemällään päätöksellä Ingredionille jakokauden 2013–2020 osalta maksutta myönnettävien päästöoikeuksien määrän.

20.

Pääasian kantaja teki tästä päätöksestä oikaisuvaatimuksen. Sen oikaisuvaatimus hylättiin 7.7.2017 tehdyllä päätöksellä, joka annettiin tiedoksi 10.7.2017. DEHSt vetosi hylkäämisen perusteluina komission 24.3.2015 tekemän päätöksen lisäksi komission julkaisemiin ohjeasiakirjoihin. ( 11 )

21.

Pääasian kantaja pysytti vaatimuksensa 9.8.2017 Verwaltungsgericht Berlinissä nostamassaan kanteessa.

22.

DEHSt peruutti 28.1.2019 tekemällään päätöksellä 1.9.2015 tekemänsä päätöksen siltä osin kuin jakohakemukseen sisältyi polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvaa laitoksen osaa koskeva laskuvirhe. Ingredion oli tämän laskuvirheen vuoksi mukauttanut kannettaan 20.1.2019.

23.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisu riippuu siitä, voiko asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla olla yhtä suuri tai suurempi kuin 100 prosenttia sellaisten polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien osalta, jotka Ingredionin tavoin kuuluvat ”uusia osallistujia” koskevaan järjestelmään.

24.

Kyseinen tuomioistuin toteaa erityisesti, että tämän säännöksen sanamuodossa ei mainita asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen mahdollista rajoittamista alle 100 prosenttiin. Se toteaa, että sen käsiteltävänä olevan asian olosuhteissa korkeamman käyttöasteen soveltaminen perustuu toteen näytettyihin ja riippumattomalla tavalla tarkistettuihin tietoihin, jotka koskevat paitsi Ingredionin ylläpitämän laitoksen osan suunniteltua normaalia toimintaa myös sen tosiasiallista toimintaa hakemuksen tekemiseen asti. Se lisää, että toisin kuin vakiintuneilla laitoksilla ( 12 ) uusien osallistujien ollessa kyseessä viiteajanjakso vastaa päätöksen 2011/278 17 artiklan 4 kohdan mukaan 90 päivän – ei neljän vuoden – jaksoa normaalin toiminnan alkamisesta. ( 13 )

25.

Kyseinen tuomioistuin huomauttaa kuitenkin myös, että kun on kyse uusista osallistujista, joiden laitoksen osa kuuluu tuotteen vertailuarvon piiriin, niiden osalta suoritettava vertailu osoittaa, että mainitun päätöksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla niihin sovellettava vakiokapasiteetin käyttökerroin ei missään tapauksessa saavuta 100:aa prosenttia. ( 14 ) Lisäksi direktiivin 2003/87 10 a artiklan mukainen päästöoikeuksien maksuton jakaminen merkitsi tilapäistä poikkeamista päästöoikeuksien huutokauppaa koskevasta kyseisessä direktiivissä vahvistetusta periaatteesta, ( 15 ) mikä sen mukaan tukee asiaa koskevien säännösten suppeaa tulkintaa.

26.

Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin) päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

27.

Ingredion, Saksan liittotasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.

28.

Ingredion, Saksan liittotasavalta, Saksan hallitus ja komissio osallistuivat 12.3.2020 pidettyyn istuntoon.

IV 

Oikeudellinen arviointi

A 

Alustavat huomautukset

29.

Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä unionin tuomioistuinta pyydetään lähinnä ratkaisemaan, voiko asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöaste olla ”uusille osallistujille” maksutta jaettavien päästöoikeuksien järjestelmässä 100 prosenttia tai sitä suurempi polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan osalta. Jos kyseisen laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste ylittää sen asetetun alkukapasiteetin, tämän kertoimen avulla voidaan tarvittaessa saada enemmän maksutta jaettavia päästöoikeuksia.

30.

Muistutan, että polttoaineeseen liittyvä tuotantotaso voidaan laskea kertomalla kyseinen kerroin polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan asetetulla alkukapasiteetilla. Päätöksen 2011/278 19 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä määritetään tämän jälkeen kertomalla tämä tuotantotaso polttoaineen vertailuarvolla.

31.

Totean tässä yhteydessä, että vaikka päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan ”jäsenvaltiot määrittävät – – [asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen] käyttäen perustanaan asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja tietoja – – verrattuna toimialakohtaisiin tietoihin”, kyseisessä säännöksessä ei sitä vastoin säädetä tämän käyttöasteen nimenomaisesta rajoittamisesta.

32.

Myös osapuolet ovat esittäneet tämän toteamuksen kirjallisissa huomautuksissaan ja unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa. Ne ovat esittäneet lähinnä kolme eri näkemystä, jotka voidaan tiivistää seuraavasti:

33.

Ingredion katsoi ensinnäkin, että asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöastetta voidaan mukauttaa yli 100 prosenttiin, jos polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste ylittää sen asetetun alkukapasiteetin ajanjaksolla, joka ylittää 90 päivää laitoksen normaalin toiminnan alkamisesta. ( 16 )

34.

Toiseksi Saksan liittotasavalta ja Saksan hallitus ovat lähinnä katsoneet, että kysymys siitä, onko kyseinen käyttöaste rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia, riippuu olennaisesti siitä harkintavallasta, joka jäsenvaltioilla on päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla kyseisen käyttöasteen määrittämisessä. ( 17 )

35.

Kolmanneksi komissio väitti, että tämän päätöksen 3 artiklan i alakohdan ja 20 artiklan mukaan ainoastaan huomattavat kapasiteetin laajennukset, toisin sanoen laitosten asetettuun alkukapasiteettiin nähden vähintään 10 prosentin laajennukset, saattoivat johtaa uudelle osallistujalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan määrän muuttamiseen. Olisi kyseisen päätöksen rakenteen ja tavoitteiden vastaista, jos asiaankuuluvaa kapasiteetin käyttöastetta voitaisiin käyttää sellaisten laajennusten, jotka Ingredionin tavoin eivät ylitä tätä 10 prosentin kynnystä ja joihin ei siten sovelleta näissä säännöksissä säädettyä mekanismia, huomioon ottamiseen. Lisäksi ”uusia osallistujia” koskevaan järjestelmään kuuluvien tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien osalta vakiokapasiteetin käyttökertoimen arvo on sen mukaan aina alle 100 prosenttia. Kun otetaan huomioon ”uusien osallistujien” yhdenvertaisen kohtelun periaate, saman pitäisi päteä asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen osalta polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluviin laitoksen osiin.

36.

Huomautan heti alkuun, että Ingredionin ilmaisemat huolenaiheet näyttävät koskevan lähinnä asetetun alkukapasiteetin laskemiseksi käytetyn viiteajanjakson sen mukaan liian lyhyttä kestoa. Muistutan, että päätöksen 2011/278 17 artiklan 4 kohdan mukaan tämä ajanjakso vastaa 90 päivän jaksoa laitoksen normaalin toiminnan aloittamisen jälkeen. ( 18 )

37.

Asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen määrittämisen osalta Saksan lainsäädännössä sallitaan laitoksen tosiasiallisen toiminnan huomioon ottaminen päästöoikeuksien jakoa koskevan hakemuksen jättämiseen asti. ( 19 ) Ingredion katsoo lähinnä, että tämän käyttöasteen on näin ollen vastattava laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallista käyttöastetta, sellaisena kuin se ilmenee tämän ajanjakson päättyessä (Ingredionin osalta 15.8.2013 ja 20.6.2014 välisenä aikana), käyttämällä tarvittaessa arvoa, joka on yli 100 prosenttia, jos käyttö ylittää asetetun alkukapasiteetin.

38.

Esitän seuraavissa osissa, minkä vuoksi katson Ingredionista poiketen, että asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen rajoittaminen alle 100 prosenttiin on tarpeen ensinnäkin päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, joka koskee tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan asiaankuuluvaa vakiokapasiteetin käyttökerrointa (B osa), sanamuodon ja asiayhteyden valossa, toiseksi kyseisen päätöksen yleisen rakenteen (C osa) ja kolmanneksi maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustaviin määriin perustuvan järjestelmän yleisen tarkoituksen ja tavoitteiden (D osa) valossa.

39.

Toissijaisesti esitän joitakin huomautuksia jäsenvaltioiden kyseisen päätöksen 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesta harkintavallasta Saksan liittotasavallan ja Saksan hallituksen väitteisiin vastaamiseksi (E osa).

B 

Tulkinta päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon ja asiayhteyden valossa

40.

Totean, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan laskentakaava, jota sovelletaan tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien tuotantotason määrittämiseksi, poikkeaa kaavasta, jota sovelletaan lämmön vertailuarvon, polttoaineen vertailuarvon tai prosessipäästöjen piiriin kuuluviin laitoksen osiin. ( 20 ) Tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien tapauksessa asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste ei ole merkityksellinen, ja perusteena on käytettävä vakiokapasiteetin käyttökerrointa, jonka arvon komissio määrittää konkreettisesti ja täsmällisesti. ( 21 )

41.

Huomautan tässä yhteydessä, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi todennut – päätöksen 2013/447, jossa kyseinen kerroin on vahvistettu vuosiksi 2013–2020, mukaan arvot ovat kunkin siinä tarkoitetun tapauksen osalta alle 1 (ja siten alle 100 prosenttia). ( 22 )

42.

Myönnän, että on vaikea kuvitella, että uusiin osallistujiin sovellettavan tuotantotason ja lopulta niille jaettavien päästöoikeuksien alustavan määrän määrittämisessä käytetty kerroin voisi polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien tapauksessa olla suurempi kuin 100 prosenttia, vaikka tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien tapauksessa tämä ei ole mahdollista.

43.

Katson nimittäin yhtäältä, että uusien osallistujien yhdenvertaisen kohtelun periaate, joka on olennaisilta osin vahvistettu päätöksen 2011/278 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa, ( 23 ) edellyttää – kuten Saksan liittotasavalta väittää –, että tuotantotason määrittämisessä käytetyn kertoimen arvon osalta asetetut rajat ovat samat kaikille ”uusille osallistujille”.

44.

Toisaalta päätöksen 2011/278 3 artiklan b–d ja h alakohdassa esitetyistä määritelmistä yhdessä luetteluina ilmenee, että kyseisen päätöksen 18 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitosten osalta määriteltyä laskentamenetelmää on pidettävä täsmällisimpänä. Kuten komissio on selittänyt, asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöastetta käytetään vain, jos tuotteen vertailuarvoa ei ole voitu määrittää. ( 24 )

45.

Tätä tulkintaa tukee tiettyyn laitoksen osaan tietyssä järjestyksessä sovellettavien vertailuarvojen menetelmä, joka mainitaan nimenomaisesti päätöksen 2011/278 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan lämmön vertailuarvon, polttoaineen vertailuarvon tai prosessipäästöjen piiriin kuuluviin laitoksen osiin sovellettavista maksutta jaettavien päästöoikeuksien jakomenetelmistä, jotka muodostavat ”kolme tarkkailumenetelmää” sellaisia tapauksia varten, joissa tuotteen vertailuarvoa ei ole voitu määrittää.

46.

Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että jos vakiokapasiteetin käyttökerroin on päätöksen 2013/447 mukaan alle 1 (ja siten alle 100 prosenttia), näin on oltava myös asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen osalta polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien osalta. Tämä rajoitus on mielestäni tarpeen kaikkien uusien osallistujien yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi ja näiden vertailuarvojen hierarkian noudattamiseksi. ( 25 )

C 

Tulkinta päätöksen 2011/278 yleisen rakenteen valossa

47.

Asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen rajoittaminen alle 100 prosenttiin vaikuttaa minusta lisäksi tarpeelliselta, kun otetaan huomioon päätöksen 2011/278 yleinen rakenne ja kyseisessä päätöksessä säädetyt eri laskentamenetelmät, siltä osin kuin on kyse ”vakiintuneille laitoksille” ( 26 ) ja ”laitoksille, joiden kapasiteettia on laajennettu huomattavasti”, ( 27 ) maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavasta määrästä.

1. 

”Vakiintuneisiin laitoksiin” sovellettava järjestelmä

48.

Totean ”vakiintuneista laitoksista”, että niihin sovelletaan ”uusiin osallistujiin” sovellettavasta järjestelmästä erillistä järjestelmää. Jos niihin on sovellettava polttoaineen vertailuarvoa, maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava, kuten päätöksen 2011/278 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan ii alakohdasta ilmenee, polttoaineen vertailuarvoa kerrottuna polttoaineeseen liittyvällä historiallisella tuotantotasolla kulutetun polttoaineen osalta. Tämä tuotantotaso viittaa pääasiallisesti tietyillä tuotannonaloilla käytettyjen polttoaineiden vuotuiseen historialliseen mediaanikulutukseen ( 28 ) viiteajanjaksolla 1.1.2005–31.12.2008 tai 1.1.2009–31.12.2010. ( 29 )

49.

Huomautan, että tämä (kestoltaan kahdesta neljään vuoden) viiteajanjakso on paljon pidempi kuin kyseisessä päätöksessä uusien osallistujien asetetun alkukapasiteetin määrittämiseksi vahvistettu 90 päivän pituinen ajanjakso. Kuten komissio perustellusti toteaa, vakiintuneiden laitosten tuotantotaso myös lasketaan käyttämättä uusiin osallistujiin sovellettavaan kertoimeen rinnastettavaa kerrointa.

50.

Tässä yhteydessä voidaan pohtia asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen merkitystä sellaisten polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitosten osien osalta, jotka kuuluvat ”uusien osallistujien” järjestelmään. Pyritäänkö sillä – kuten Ingredion väittää – kompensoimaan näiden laitosten osien asetetun alkukapasiteetin laskemiseksi käytetyn viiteajanjakson verrattain lyhyempi kesto? ( 30 )

51.

Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.

52.

Vakiintuneiden laitosten ja uusien osallistujien osalta huomioon otettavien viiteajanjaksojen vaihteleva kesto johtaa tosin siihen, että viimeksi mainittujen tapauksessa on vakiintuneita laitoksia todennäköisempää, että laitoksen osien asetettu alkukapasiteetti ei vastaa niiden kapasiteetin tosiasiallista käyttöastetta. Ingredionin puoltaman lähestymistavan mukaan tämä riski voitaisiin osittain kompensoida ottamalla huomioon asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen määrittämisvaiheessa päästöoikeuksien jakoa koskevan hakemuksen jättöpäivään saakka ulottuvan pidemmän ajanjakson tiedot, joiden perusteella laitoksen osien tuotantotasoa ja näin ollen maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää voitaisiin tarvittaessa lisätä.

53.

Minusta vaikuttaa kuitenkin siltä, että vaikka asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste vastaisi kaikissa tapauksissa laitoksen osan tosiasiallista käyttöastetta 90 päivän viiteajanjakson päättymisen ja päästöoikeuksien jakoa koskevan hakemuksen jättämisen välisenä aikana, uusista osallistujista kerättävät tiedot eivät voisi koskea yhtä pitkää ajanjaksoa kuin se, jolta vakiintuneita laitoksia koskevat historiatiedot ( 31 ) on kerätty. Koska direktiivin 2003/87 3 artiklan h alakohdassa säädetään, että ”uuden osallistujan” käsite kattaa muun muassa laitokset, jotka ovat saaneet kasvihuonekaasujen päästöluvan ensimmäisen kerran 30.6.2011 jälkeen, päästöoikeuksien jakoa koskevan hakemuksen jättämishetkellä on yksinkertaisesti mahdotonta soveltaa niihin yhtä pitkää viiteajanjaksoa kuin vakiintuneisiin laitoksiin.

54.

Lisäksi on ennen kaikkea todettava, että päätöksen 2011/278 17 artiklan 4 kohta, jonka mukaan on sovellettava lyhyttä 90 päivän viiteajanjaksoa, ei ole miltään osin tulkinnanvarainen. Komissio täsmensi olleensa kyseisen päätöksen tekohetkellä tietoinen siitä, että käyttöön otettavien uusien laitosten tai niiden osien suunniteltu normaali toiminta ei toteutuisi vielä sinä päivänä, jona tämä ajanjakso alkaa. Se lisäsi perustellusti, että mahdollisuus, että laitoksen tai laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste ylittää ”uusille osallistujille” jaettavien maksuttomien päästöoikeuksien alustavan määrän määrittämisessä käytetyn asetetun alkukapasiteetin, oli ”tietoisesti hyväksytty” ( 32 ) päätöstä 2011/278 tehtäessä, koska päätöksen 3 artiklan n alakohdassa säädettiin, että tämä viiteajanjakso alkaa kulua siitä hetkestä lähtien, jolloin laitoksen kapasiteetin käyttöaste saavuttaa vähintään 40 prosenttia kapasiteetista, jota varten laitteisto on suunniteltu.

55.

Nämä seikat huomioon ottaen katson Saksan liittotasavallan tavoin, että asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen korottaminen 100 prosenttiin tai sitä suurempaan arvoon siinä tapauksessa, että Ingredionin ylläpitämän kaltaisen laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste saavuttaa tai ylittää sen asetetun alkukapasiteetin, olisi vastoin lainsäätäjän tarkoituksellista valintaa rajoittaa tämän asetetun alkukapasiteetin määrittämiseksi käytetty viiteajanjakso 90 päivään laitoksen normaalin toiminnan alkamisesta. Tällainen korotus olisi viime kädessä ristiriidassa kyseisen päätöksen 17 artiklan 4 kohdan sanamuodon kanssa, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen päätöksen 3 artiklan n alakohdan kanssa, koska se johtaisi samaan lopputulokseen kuin kyseisen kapasiteetin lisääminen.

56.

Saksan liittotasavallan ja komission tavoin totean, että mikä tahansa vakiintuneiden laitosten ja uusien osallistujien erilainen kohtelu vaikuttaa joka tapauksessa objektiivisesti perustellulta, ( 33 ) koska maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä ei riipu saajan todellisista päästöistä vaan teoreettisista vertailuarvoista, jotka komissio laskee tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten päästöjen perusteella direktiivin 2003/87 10 a artiklan 2 kohdan mukaisesti.

57.

Näin ollen riippumatta siitä, minkä (nykyisiin laitoksiin tai uusiin osallistujiin sovellettavan) järjestelmän piiriin laitoksen osa kuuluu, maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava määrä riippuu näistä teoreettisista vertailuarvoista, jotka ovat samat vakiintuneille laitoksille ja uusille osallistujille. Tähän laskelmaan liittyviin muihin seikkoihin liittyvät erot johtuvat siitä, että äskettäin käyttöön otettujen laitosten osalta ei ole olemassa luotettavia ja pysyviä historiallisia tietoja, ja siitä, että on näin ollen välttämätöntä nojautua niiden tuotantotason arviointiin, jotta voidaan määrittää niiden päästöoikeuksien alustava määrä, jotka ne voivat saada maksutta.

58.

Tältä osin on myös korostettava, että päätöksen 2011/278 20 ja 21 artiklassa säädetään jo saman laskukaavan soveltamisesta vakiintuneisiin laitoksiin ja 30.6.2011 jälkeen käyttöön otettuihin laitoksiin, ( 34 ) jos näiden laitosten kapasiteetti on huomattavasti muuttunut, toisin sanoen jos voidaan todeta niiden ”joko merkittävä kapasiteetin laajentuminen tai merkittävä kapasiteetin supistuminen”. ( 35 )

59.

Vaikka lainsäätäjän uusien osallistujien osalta hyväksymä riski siitä, ettei tuotantotaso vastaa kapasiteetin tosiasiallista käyttöastetta, on suurempi kuin sen vakiintuneiden laitosten osalta hyväksymä vastaava riski, kaikki yli 10 prosentin poikkeamat voidaan lopulta ottaa huomioon päätöksen 2011/278 20 artiklan valossa. ( 36 ) Tässä tapauksessa lainsäätäjä on lisäksi lisäkapasiteettia määrittäessään nimenomaisesti käyttänyt kuuden kuukauden eikä ainoastaan 90 päivän ajanjaksoa. ( 37 )

60.

Näin ollen katson, että vakiintuneisiin laitoksiin ja uusiin osallistujiin sovellettavien järjestelmien vertailusta ei voida päätellä, että asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen olisi oltava, kun polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan kapasiteetin tosiasiallinen käyttöaste saavuttaa tai ylittää sen asetetun alkukapasiteetin, 100 prosenttia tai sitä suurempi. Päinvastoin lainsäätäjän nimenomainen tahto rajoittaa viiteajanjakso uusien osallistujien osalta 90 päivään laitoksen normaalin toiminnan alkamisesta puoltaa mielestäni, kuten olen todennut edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa, kyseisen käyttöasteen rajoittamista tätä prosenttiosuutta pienemmäksi.

2. 

”Laitoksiin, joiden kapasiteettia on merkittävästi laajennettu”, sovellettava järjestelmä

61.

Katson lisäksi, että olisi päätöksen 2011/278 20 artiklassa säädetyn mekanismin vastaista, jos asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste voisi ”uusiin osallistujiin” sovellettavaan järjestelmään kuuluvien laitosten osien, jotka kuuluvat polttoaineen vertailuarvon piiriin, osalta saavuttaa tai ylittää 100 prosentin arvon, jos kapasiteetin laajennus on pienempi kuin kyseisessä säännöksessä vahvistettu 10 prosentin raja-arvo.

62.

Muistutan tässä yhteydessä, että päätöksen 2011/278 20 artiklan mukaan maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä, siltä osin kuin on kyse laitoksen kapasiteetin huomattavasta laajennuksesta, riippuu, kuten Saksan liittotasavalta on korostanut, päätöksen 2011/278 3 artiklan i alakohdassa säädetyistä kahdesta edellytyksestä.

63.

Laitoksessa on yhtäältä tapahduttava yksi tai useampi määritettävissä oleva, sen tekniseen laitteistoon ja toimintaan liittyvä fyysinen muutos, joka on muu kuin pelkkä olemassa olevan tuotantolinjan korvaaminen. Toisaalta laitoksen osan on voitava toimia kapasiteetilla, joka on vähintään 10 prosenttia suurempi kuin sen asetettu alkukapasiteetti ennen muutosta, tai sillä on oltava merkittävästi korkeampi tuotantotaso, minkä seurauksena laitoksen osalle jaetaan lisää päästöoikeuksia 50 000 päästöoikeutta vuodessa.

64.

Lisäksi päätöksen 2011/278 20 artiklan 2 kohdan mukaan ”jäsenvaltion on vaadittava toiminnanharjoittajaa toimittamaan hakemuksensa mukana päästöoikeuksien jakamista koskevan päätöksenteon tueksi näyttöä siitä, että merkittävän kapasiteetin laajennuksen kriteerit on täytetty”.

65.

Näin ollen katson, että jos asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste voisi Ingredionin väittämän mukaisesti olla suurempi kuin 100 prosenttia, jotta se vastaisi – kuten sen laitoksen osan tapauksessa – yhdeksällä prosentilla kasvanutta tosiasiallista käyttöastetta suhteessa asetettuun alkukapasiteettiin, ( 38 ) tällainen mahdollisuus olisi vastoin lainsäätäjän nimenomaista tahtoa sallia jaettujen päästöoikeuksien määrän tarkistaminen vain tapauksissa, joissa laajennus on merkittävä eli vähintään 10 prosenttia suhteessa asetettuun alkukapasiteettiin.

66.

Tämä lainsäätäjän tarkoitus on mielestäni selvästi kirjattu päätöksen 2011/278 johdanto-osan 35 perustelukappaleeseen, jossa todetaan, että ”merkittäviin kapasiteetin laajennuksiin tehtävien investointien, jotka tarjoavat uusille osallistujille mahdollisuuden käyttää – – reserviä, pitäisi olla selkeitä ja tietyn suuruisia, jotta vältetään uusille osallistujille perustetun päästöoikeusreservin hupeneminen varhaisessa vaiheessa, kilpailun vääristyminen ja turhan hallinnollisen taakan syntyminen ja jotta taataan laitosten yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltioissa”. ( 39 )

67.

Lisään vielä, että komissio vahvisti unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että asiaankuuluvaa kapasiteetin käyttöastetta ei saa käyttää laitoksen kapasiteetin mahdollisten laajennusten huomioon ottamiseen, koska ne kuuluivat jo erityisjärjestelyn ja päätöksen 2011/278 20 artiklassa säädettyjen rajoitusten piiriin.

68.

Edellä esitetyn perusteella yhdyn tähän kantaan.

3. 

Välipäätelmä

69.

Edellä esitettyjen näkemysten perusteella, jotka koskevat ”vakiintuneisiin laitoksiin” ja ”laitoksiin, joiden kapasiteettia on merkittävästi laajennettu”, sovellettavia järjestelmiä, katson, että asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste on päätöksen 2011/278 yleisen rakenteen mukaisesti rajattava alle 100 prosenttiin. ( 40 )

70.

Esitän seuraavassa osassa, miksi päätöksessä 2011/278 ja direktiivissä 2003/87 säädetyn maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustaviin määriin perustuvan järjestelmän tavoitteet näyttävät tukevan asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen rajoittamista alle 100 prosenttiin.

D 

Tulkinta maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustaviin määriin perustuvan järjestelmän yleisen tarkoituksen ja tavoitteiden valossa

71.

Muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. ( 41 )

72.

Direktiivin 2003/87 10 a artiklalla ja päätöksellä 2011/278 perustetun maksutta tapahtuvaa päästöoikeuksien jakoa koskevan järjestelmän yleisen tarkoituksen ja tavoitteiden osalta huomautan, että tämä järjestelmä poikkeaa päästöoikeuksien huutokauppaamista koskevasta periaatteesta, jota lainsäätäjä on pitänyt yleensä ”[yksinkertaisimpana ja] – – taloudellisesti tehokkaimpana järjestelmänä”, ( 42 ) kun otetaan huomioon direktiivin 2003/87 1 artiklassa mainittu päämäärä, joka on ”kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti”. ( 43 )

73.

Tässä yhteydessä maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää vähennetään kyseisen direktiivin 10 a artiklan 11 kohdan mukaan vuosien 2013 ja 2020 välisen ajanjakson aikana vaiheittain siten, että näiden maksuttomien päästöoikeuksien jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä. ( 44 ) On siis siirryttävä asteittain siihen, että päästöoikeuksien maksuton jakaminen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi perustuu yksinomaan huutokauppaperiaatteeseen.

74.

Tämän tavoitteen toteuttamiseksi päätöksen 2011/278 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa korostetaan uusien osallistujien reservissä olevien päästöoikeuksien rajallista määrää. ( 45 ) Lisäksi direktiivin 2003/87 10 a artiklan 7 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa virkkeessä säädetään, että jäsenvaltioiden on huutokaupattava uusille osallistujille varatut jakamatta jääneet päästöoikeudet.

75.

Tältä osin komissio on myös täsmentänyt, että vaikka se ei ollut päätöstä 2011/278 tehdessään päättänyt kompensoida laitoksen osan kapasiteetin kasvanutta käyttöä suhteessa sen asetettuun alkukapasiteettiin siten, että se olisi mukauttanut asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen yli 100 prosenttiin, se teki näin nimenomaan kannustaakseen käyttämään tällaisessa tilanteessa tekniikoita, joilla kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää tehokkaasti, tai tarvittaessa hankkimaan vastaavan määrän päästöoikeuksia päästökauppajärjestelmän mukaisesti.

76.

Näiden seikkojen perusteella ei mielestäni ole epäilystäkään siitä, että maksutta tapahtuvaa päästöoikeuksien jakoa koskevan järjestelmän yleinen tarkoitus ja tavoitteet, kuten päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa esitetyt tiedot ja päätöksen yleinen systematiikka, edellyttävät, että asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste on tiukasti rajattu alle 100 prosenttiin. ( 46 )

E 

Toissijaisesti tarkasteltava jäsenvaltioiden harkintavalta

77.

Edellä esittämistäni syistä katson, että kysymys siitä, onko asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste rajoitettu ”uusiin osallistujiin” sovellettavaan järjestelmään kuuluvien polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitoksen osien osalta alle 100 prosenttiin, on ratkaistava päätöksen 2011/278 asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tulkinnan avulla, joka perustuu kyseisen päätöksen yleiseen rakenteeseen sekä maksutta tapahtuvaa päästöoikeuksien alustavaa jakoa koskevan järjestelmän yleiseen tarkoitukseen ja tavoitteisiin. Tämä kysymys ei siis kuulu – kuten Saksan liittotasavalta ja Saksan hallitus väittävät – jäsenvaltioiden päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisen harkintavallan piiriin.

78.

Kattavuuden vuoksi muistutan tässä yhteydessä, että lainsäätäjä on päästöoikeuksien maksutta tapahtuvan jakamisen osalta korostanut direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 kohdassa täyden yhdenmukaistamisen vaatimusta säätämällä, että ”komissio hyväksyy – – päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä”.

79.

Kuten olen aiemmin todennut ratkaisuehdotuksessani INEOS Köln, ( 47 ) komissio on tällä perusteella antanut päätöksen 2011/278, eikä mielestäni ole epäilystäkään siitä, että kyseisellä päätöksellä, luettuna yhdessä direktiivin 2003/87 10 a artiklan kanssa, yhdenmukaistetaan kattavasti aineelliset näkökohdat päästöoikeuksien maksuttomasta jaosta. ( 48 )

80.

Erityisesti kyseisen päätöksen 19 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että komissio voi hylätä uudelle osallistujalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen kokonaismäärän.

81.

Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että vaikka unionin tuomioistuin päättäisikin Saksan liittotasavallan ja Saksan hallituksen tavoin – suosittelemani lähestymistavan vastaisesti – katsoa, että jäsenvaltioilla on edelleen vapaus vahvistaa kyseisen päätöksen 18 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa asetetuissa rajoissa asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöaste yli 100 prosentiksi, viimeksi mainittuja ei voida moittia yhtymisestä komission kantaan siinäkään tapauksessa, että kyseinen kanta perustuu saman päätöksen soveltamiseen yksittäisten laitosten yhteydessä (kuten pääasian olosuhteissa ( 49 )), jos ne voivat otaksua tämän kannan koskevan myös muita laitoksia.

V 

Ratkaisuehdotus

82.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: