Vaikka yhteisöjen tuomioistuin totesi direktiivin riidanalaisten säännösten olevan riittävän täsmällisiä ja ehdottomia, jotta oli mahdollista määrittää, ketkä saivat palkkaturvaa ja mikä oli kyseisen palkkaturvan sisältö, se katsoi, että yksityiset eivät voineet suoraan vedota näihin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa vaatiakseen direktiivissä heille säädettyjä etuuksia. Erityisesti etuuden maksamisesta vastaavan tahon henkilöllisyyttä ei ollut määritelty ja toisaalta valtiota ei voitu pitää etuuden maksamisesta vastaavana tahona vain sen vuoksi, että se ei ollut toteuttanut kyseisen direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä määräajassa.

Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tarkemmin sanoen tämän periaatteen johtaen sen yhteisön oikeusjärjestyksen kahdesta perustavanlaatuisesta osatekijästä. Se katsoi ensin, että yhteisön oikeuden tehokas toteutuminen vaarantuisi ja annettujen oikeuksien antama suoja heikentyisi, jos yksityisillä ei olisi mahdollisuutta saada korvausta, kun heidän oikeuksiaan on loukattu rikkomalla yhteisön oikeutta (33 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on myös korostanut, että mahdollisuus saada korvausta jäsenvaltiolta on erityisen välttämätön, jos yhteisön oikeusnormien tehokkaan vaikutuksen edellytyksenä on valtion nostama kanne, kuten tässä tapauksessa, ja jos sen vuoksi kyseisen kanteen puuttuessa yksityiset eivät voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluviin oikeuksiin (34 kohta).

Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin on johtanut korvausvelvollisuuden, kuten jo asiassa Humblet v. Belgian valtio antamassaan tuomiossa,

Asia 6/60, tuomio 16.12.1960 (Kok. 1960, s. 1125, erityisesti s. 1146). Kyseisessä tapauksessa viitattiin EHTY:n perustamissopimuksen 86 artiklaan, joka vastaa EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaa.

Yksityisen asemaa hyödynnetään ja vahvistetaan perustellusti juuri näiden tavoitteiden mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti luonut valtion korvausvastuun keinoksi taata yksityisille suoja lainsäädännöllisestä laiminlyönnistä niille aiheutuneesta vahingosta ja siten taata myös yhteisön oikeuden asianmukainen täytäntöönpano. Näin sillä on kauaskantoisia vaikutuksia sekä jäsenvaltioiden vastuun ja korvausvelvollisuuden edellytysten osalta

Myös oikeuskirjallisuudessa on esitetty tämänsuuntaisia näkemyksiä: ks. Pescatore: Responsabilité des États membres en cas de manquement aux règles communautaires, Foro Padano, 1972, s. 10 ja sitä seuraavat sivut; Kovar: Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation des normes et décisions du droit communautaire, Les recours des individus devant les instances nationales en cas de violation du droit européen, Bryssel, 1978, s. 245 ja sitä seuraavat sivut, erityisesti s. 272 ja sitä seuraavat sivut; Barav: Damages in the Domestic Courts for Breaches of Community Law by National Public Authorities, Non-Contractual Liability of the European Communities, Europa Instituut University of Leiden, 1988, s. 149 ja sitä seuraavat sivut,

Tässä oikeuskäytännössä täsmennetään kuitenkin, että kansallisen tuomioistuimen on vahvistettava vastuu valtion korvausvastuuta koskevien kansallisten oikeussäännösten mukaisesti.

Edellisessä alaviitteessä mainitussa asiassa Russo annettu tuomio, 9 kohta.

Yhteisöjen tuomioistuin ei asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa ole tyytynyt jättämään kaikkia oikeudellisia päätelmiä yhteisön oikeusnormin rikkomisesta kansallisen oikeuden tehtäväksi, vaan se on katsonut, että yhteisön oikeudessa asetetaan valtiolle korvausvelvollisuus yksityistä kohtaan, ja se on korostanut myös ainakin tuon vastuutapauksen osalta velvollisuutta määritteleviä yhteisön oikeuden mukaisia edellytyksiä.

Erityisesti on arvioitava, edellytetäänkö yhteisön oikeudessa vahingon korvaamista myös sellaisessa tapauksessa, jossa rikotuilla säännöksillä on välitön oikeusvaikutus vai onko tämä mahdotonta sen vuoksi, että yksityinen voi vedota suoraan kyseiseen säännökseen ja näin ollen saada vaatimansa oikeussuojan.

Edellä mainittujen hallitusten mukaan oikeus saada korvausta olisi pikemminkin vain toissijainen suojakeino siinä mielessä, että sitä sovellettaisiin ainoastaan silloin, kun kansallisissa tuomioistuimissa ei voitaisi vedota muihin säännöksiin. Asiassa Francovich ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin olisi pyrkinyt pääasiallisesti täyttämään oikeussuojajärjestelmässä olevan aukon määräämällä jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneelle jäsenvaltiolle seuraamukseksi korvausvelvollisuuden. Kun yksityisellä on jo oikeus vedota suoraan yhteisön oikeusnormiin, kuten nyt käsiteltävissä asioissa, ei yhteisön järjestelmässä ole vastaavasti tarvetta edellyttää korvauksen myöntämistä eikä sille ole perustetta. Yksityiselle voidaan antaa oikeus korvaukseen ainoastaan jos ja siltä osin kuin se on mahdollista kansallisen oikeuden perusteella.

Silloin kun tätä aihetta nimenomaisesti käsiteltiin asiassa Francovich ym., yhteisöjen tuomioistuin täsmensi yleisesti ja periaatteellisesti, että vastuuperiaate on erottamaton osa yhteisön oikeutta, ja tämä täsmennys koskee kaikkia yhteisön oikeuden rikkomisia eikä ainoastaan niitä tapauksia, joissa direktiivin täytäntöönpano on laiminlyöty.

Ks. erityisesti tuomion 33, 35 ja 37 kohta.

Jäsenvaltion vastuu lainsäätäjän antamista säädöksistä ja hallinnollisista määräyksistä on myös tältä osin jäsenvaltioiden perustamissopimuksessa luoman yhteisön oikeudellisen järjestelmän luonnollinen ja välttämätön osatekijä. Ei voida unohtaa sitä, että jäsenvaltiot ovat todellakin täysin vapaasti laatineet koko järjestelmän perustana olevat sopimusmääräykset ja että jäsenvaltiot ovat yhteisön säädösten laatimisessa ratkaisevassa asemassa. Vastuun vahvistaminen laiminlyönnistä on sen vuoksi ainoastaan keino tehostaa järjestelmän toimintaa, eikä se täydennä lainsäätäjän toimintaa eikä varsinkaan muuta siitä mitään.

Tämä näkemys on sama kuin siinä sittemmin vakiintuneessa oikeuskäytännössä, joka koskee välitöntä oikeusvaikutusta, jonka perusteella yksityinen voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa suoraan sekä perustamissopimuksen määräyksiin että johdetun oikeuden säädöksiin, kunhan oikeusnormit ovat riittävän selviä, täsmällisiä ja ehdottomia.

Tämä pätee sekä aineellisen oikeuden että menettelyllisten seikkojen osalta. Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että oikeussubjektien henkilökohtaiset oikeudet jäisivät vaille välitöntä oikeudellista suojaa, jos olisi katsottava, että perustamissopimuksen määräysten rikkomista koskevista oikeudellisista takeista ainoastaan 169 artikla velvoittaisi valtioita.

Asia 26/62, Van Gend en Loos, tuomio 5.2.1963 (Kok. 1963, s. 3, erityisesti s. 24).

Jos direktiiviin ei voida vedota suoraan kansallisessa tuomioistuimessa joko siksi, että kaikilta niiltä säännöksiltä, jotka ovat välttämättömiä, jotta direktiivissä yksityiselle säädetty oikeus voitaisiin saada, puuttuu välitön oikeusvaikutus, tai siksi, että horisontaalinen välitön oikeusvaikutus puuttuu sellaisessa tapauksessa, jossa direktiivit ovat selkeitä ja ehdottomia, korvausvelvollisuuden vahvistaminen on sen vuoksi myös keino vahvistaa yksityisen oikeusasemaa, koska se antaa ainakin mahdollisuuden korjata taloudellisesti epätasapainotila, jonka valtion laiminlyönti on aiheuttanut.

Periaate on siis sama: valtiota velvoittavan oikeusnormin täytäntöönpanon varmistamiseksi käytetään hyödyksi yksityisen oikeusasemaa toisaalta sen aineellisessa merkityksessä, toisaalta sen taloudellisessa merkityksessä. Myös lopputulos on sama: toisaalta korvataan jäsenvaltion laiminlyönti, toisaalta taataan yksityiselle yhteisön oikeusnormeissa annettujen oikeuksien tehokas suoja. Samalla kun vahvistetaan oikeusnormin tehokasta oikeusvaikutusta, vahvistetaan koko järjestelmän tehokkuutta.

On kiistatonta, että tämä periaate on sekä yhteisön että kansallisen oikeudellisen järjestelmän erottamaton osa. On lisäksi kiistatonta, että tämän periaatteen noudattaminen saattaa edellyttää, että yksityisille taataan tarvittaessa oikeus saada korvausta viranomaisten lainsäädäntötoimista tai lainsäädännön laiminlyönneistä aiheutuneista vahingoista riippumatta siitä, onko yksityisellä vahingonkorvauskanteen lisäksi muita keinoja vedota sen oikeusaseman loukkaukseen, joka hänellä on yhteisön oikeuden nojalla.

Tässä mielessä väittämää, jonka mukaan ei voitaisi tehdä muuta kuin vahvistaa vastuu direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevassa tapauksessa, ei voida hyväksyä edellä esitetyistä syistä, mutta on myös otettava huomioon, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa tarkoitettu tapaus on äärimmäisyys (eikä ensimmäinen raja), jonne saakka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä voidaan kulkea. Jos asiaa tutkitaan tarkemmin, asiassa Francovich ym. annettu tuomio on nimittäin antanut (ainakin taloudellisen) suojakeinon, jonka antamaa suojaa tarkoitetaan 169 artiklassa, joka ci välittömästi suojaa yksityistä. Siinä tapauksessa, että rikotaan sellaisia oikeusnormeja, joilla on välitön oikeusvaikutus, suoja sitä vastoin on jo olemassa, ja yksityinen voi vedota siihen suoraan, jolloin kyse on ainoastaan siitä, että siihen on lisättävä myös taloudellinen suoja. Siinä tapauksessa ei siis tarvita edes sitä pientä loogista siirtymää, joka sen sijaan on tarpeen, jotta voitaisiin siirtyä 189 artiklan rikkomisesta yksityiselle direktiivissä mahdollisesti annettujen oikeuksien loukkaamiseen.

Ei voida unohtaa sitä, että sellaisten oikeusnormien osalta, joilla on välitön oikeusvaikutus, on oikeuskäytännössä vakiintuneesti todettu, että ne on pantava täytäntöön tehokkain oikeusvaikutuksin, yhdenmukaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa oikeusnormien voimaantulosta lähtien ja koko niiden voimassaolon ajaksi

Ks. mm. asia 106/77, Simmenthal, tuomio 9.3.1978 (Kok. 1978, s. 629, 14 kolua); asia 811/79, Ariete, tuomio 10.7.1980 (Kok. 1980, s. 25!5, 5 kohta).

Oikeuden taloudellisen sisällön saattaminen uudelleen voimaan on vähimmäisratkaisu; paras mahdollinen suojakeino on se, että aineellinen asiantila palautetaan täydellisesti. Oikeusvaltiossa on välttämätöntä kumota oikeusnormienvastainen toimenpide tai jättää soveltamatta lakia, joka on ristiriidassa oikeudellisesti ylemmäntasoisten säädösten kanssa. Tämä ei kuitenkaan aina riitä, vaan todellisen ja tehokkaan suojan antamiseksi saattaa olla välttämätöntä, että myös loukatun oikeuden taloudellinen sisältö saatetaan tasapainoon ja näin ollen taataan vahingon korvaaminen. Loukatun oikeuden taloudellisen sisällön saattaminen tasapainoon ei sen vuoksi ole erillinen tai täydentävä tekijä, puhumattakaan siitä, että se olisi uusi asia. Se ei myöskään ole monimutkainen vaihtoehto, joka ei voisi kuulua sellaiseen oikeusjärjestykseen, jolla pyritään tehokkuuteen ja jonka on oltava tehokas.

Kaiken kaikkiaan jäsenvaltion taloudellisen vastuun periaatetta on sovellettava sekä aineellisen suojan vaihtoehtona että sitä täydentävänä keinona; sen vuoksi sitä on sovellettava sekä sellaisten oikeusnormien rikkomiseen, joilla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eli joihin ei voida suoraan vedota kansallisissa tuomioistuimissa, että sellaisiin oikeusnormeihin, joiden osalta tämä on mahdollista.

Muistutan tässä yhteydessä, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ei tehty mitään eroa sen suhteen, oliko vahinko aiheutunut lainsäätäjän vai toimeenpanovallan laiminlyönnistä, mitä yksikään tässä menettelyssä huomautuksensa esittäneistä valtioista ei myöskään ole asettanut kyseenalaiseksi. Nyt käsiteltävissä asioissa ei varmastikaan ole syytä tehdä toisenlaista päätelmää.

Kuten kansalliset tuomioistuimet ovat korostaneet ennakkoratkaisun pyytämistä koskevissa päätöksissään, niillä ei kuitenkaan ole kansallisen oikeuden perusteella mahdollisuutta määrätä vahingonkorvausta juuri siksi, että kyseisessä tapauksessa lainsäätäjä on rikkonut yhteisön oikeutta joko laiminlyömällä kansallisen lain muuttamisen yhteisön oikeuden mukaiseksi (asia C-46/93, Brasserie du pêcheur) tai säätämällä kansallisen lain, joka on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa (asia C-48/93, Factortame III). Koska olisi mahdotonta nostaa vahingonkorvauskanne lainsäätäjän toiminnan tai laiminlyönnin vuoksi, tällaisissa tilanteissa kansallisessa oikeudessa siis itse asiassa kiellettäisiin vastuuperiaate.

Tämä käsitys on voimassa ennen kaikkea sellaisissa oikeusjärjestelmissä, joissa ei valvota sitä, ovatko lait ylemmäntasoisten oikeusnormien mukaisia, mutta näkemysten pitäisi olla erilaisia silloin, kun on olemassa ylemmäntasoinen oikeusnormi, jonka avulla voidaan selvittää ja mahdollisesti kiistää lainsäätäjän toiminnan laillisuus. Myöskään niissä oikeusjärjestyksissä, joissa ei ole ainoastaan selkeä ja muodollinen hierarkia perustuslain säännösten ja tavallisen lain säännösten välillä vaan lisäksi ad hoc -valvontajärjestelmä tämän hierarkian johdonmukaisen noudattamisen varmistamiseksi (esim. Itävalta, Italia, Saksa ja Espanja), perustuslain vastaisesta laista aiheutuvien vahinkojen korvattavuutta koskevaa kysymystä ei ole kyetty selkeästi ratkaisemaan.

Esim. Saksassa se on mahdollista, mutta ainoastaan siltä osin kuin rikottu virkavelvollisuus ei kohdistu tiettyyn kolmanteen henkilöön, mikä on, kuten aiemmin jo todettiin, tilanne useimmissa tapauksissa, joissa on kyseessä lainsäätäjän virheellinen menettely; nimenomaan edellä esitetyistä syistä kyseinen mahdollisuus on sitä vastoin selvästi hyväksytty yksittäisiä tilanteita sääntelevien lainsäädäntötoimien osalta. Oikeuskirjallisuudessa on vallitsevana käsityksenä lisäksi se, että yksityisen oikeus saada korvausta olisi hyväksyttävä ainakin siinä tapauksessa, että perusoikeuksia on rikottu (ks. tästä mm. Haverkate: Amtshaftung bei legislativem Unrecht und die Grundrechtsbildung des Gesetzgebers, NJW, 1973, s. 441). Italiassa, missä tämä kysymys on tällä hetkellä kiistanalainen, tällainen mahdollisuus on hyväksytty esim. siinä erityistapauksessa, että pakkolunastusta koskevat maauudistuksen yhteydessä täytäntöönpannut presidentin asetukset on julistettu perustuslainvastaisiksi, jolloin lisäksi maatalousuudistuksesta vastaavalle laitokselle syntyi sen vuoksi korvausvastuu, vaikka se ei ollut toiminut laittomasti; tämän vuoksi tässä tapauksessa korvaus oli varmasti pikemminkin perusteettomasti tehdyn pakkolunastuksen peruuttaminen, jonka ainoana tarkoituksena on menetetyn edun arvon palauttaminen (ks. tästä yleisemmin Zagrebclsky: Processo costituzionale, Enciclopedia dcl (¡¡riitti, XXXVI, 1987, s. 639).

Asiaan liittyy muutakin. On tunnettua, että useimpien oikeusjärjestysten mukaan korvataan tietyissä tapauksissa sellaisesta täysin lainmukaisesta lainsäädäntötoimesta yksityiselle aiheutunut varallisuusvahinko, jolla ei ole rikottu millään tavoin toimenpiteen perustana olevia sääntöjä: tällaisia tapauksia voivat olla esimerkiksi kansallistaminen tai pakkolunastaminen yleiseen tarpeeseen. Jos siis hyväksytään se, että yksityisen oikeusaseman ja varallisuuden oikeutettu uhraaminen yleisen edun hyväksi edellyttää oikeudenmukaista korvausta, olisi vähintään omituista, jos minkäänlaista korvausmahdollisuutta ei hyväksyttäisi sellaisessa tilanteessa, jossa tämä vahinko on aiheutettu lainsäädäntötoimella, joka on oikeusnormien vastainen, koska se on ristiriidassa ylemmäntasoisen oikeusnormin (kyseiseen oikeusnormiin nähden ensisijaisesti sovellettavan perustuslain tai yhteisön oikeuden) kanssa.

Mielestäni ei kuitenkaan voida jättää ottamatta huomioon yhteisön oikeudellisen järjestelmän erityisyyttä ja omintakeisuutta. Tämä järjestelmä perustuu nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkityksellisiltä osin sopimuksiin. Perustamissopimus, kuten muidenkin kansainvälisten järjestöjen perustamissopimukset, sisältää useita jäsenvaltioille asetettuja velvoitteita, jotka koskevat lausuttuja ja vapaasta tahdosta allekirjoitettuja päämääriä sekä sellaisen institutionaalisen rakenteen toimintaa, jolla on suureksi osaksi, mutta ei kokonaan ennalta määritelty toimivalta. Euroopan yhteisöjen osalta sopimuksen erityinen ja perimmäinen tavoite on yhdentyminen ja täsmällisemmin ilmaistuna perustan luominen Euroopan kansojen yhä läheisemmälle liitolle

EY:n perustamissopimuksen johdanto-osa.

Valtion lainsäätäjän vastuuta koskeva ongelma on joka tapauksessa ratkaistu sellaisessa tapauksessa, jossa virheellinen menettely liittyy oikeusnormiin, jolla on välitön oikeusvaikutus. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan olisi myös ristiriitaista antaa sellainen ratkaisu, että yksityiset voivat pyrkiessään kumoamaan hallintotoimen perustellusti vedota kansallisissa tuomioistuimissa direktiivin sellaisiin säännöksiin, jotka täyttävät edellä mainitut edellytykset, ja samalla kuitenkin katsoa, ettei viranomaisella ole velvollisuutta soveltaa direktiivin säännöksiä siten, että direktiivin kanssa ristiriitaisia kansallisia oikeusnormeja ei sovelleta,

Edellä alaviitteessä 36 mainittu asia Fratelli Costanzo, tuomio 22.6.1989, 31 kohta.

Esimerkiksi Ranskan Conseil d'État näyttää olevan tätä mieltä, sillä se on katsonut valtion olevan vastuussa hallintoviranomaisen tuottamuksesta (faute)

Hallintoviranomaisten antamien säädösten osalta käsitteellä faute tarkoitetaan Ranskan oikeuskirjallisuudessa ja hallinto-oikeudellisessa oikeuskäytännössä (jossa käsite on luotu) viranomaisten virheellistä toimintaa, eikä siinä oteta huomioon tuottamusta, mikä saattaa tuntua omituiselta. Toute décision illégale est en principe fautive on usein esitetty sääntö. Lyhyesti sanottuna Ranskan järjestelmässä ero käsitteiden responsabilité pour faute ja responsabilité sans faute välillä ei vastaa käsitteiden tuottamusvastuu ja objektiivinen vastuu välistä eroa vaan on suurin piirtein sama kuin käsitteiden vastuu oikeusnormien vastaisista toimenpiteistä ja vastuu lainmukaisista toimenpiteistä välinen ero.

Tämän todistavat erityisesti sellaiset tapaukset kuin asiassa Simmenthal

Asia 106/77, tuomio 9.3.1978 (Kok. 1978, s. 629).

Kuten asiassa Simmenthal, myös asiassa Factortame I esitettiin vielä kerran kysymys, voisiko silloin, jos kansalliselta tuomioistuimelta puuttuu kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella toimivalta — kyseisessä tapauksessa toimivalta keskeyttää väliaikaismääräyksellä sellaisen lain soveltaminen, jonka epäiltiin olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa mutta jonka yhteisön oikeuden vastaisuudesta ei vielä ollut annettu ratkaisua —, tämä toimivalta perustua yhteisön oikeuteen. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi samoin kuin asiassa Simmenthal antamassaan tuomiossa, että kansallisen tuomioistuimen on poistettava esteet yhteisöjen oikeusnormien nojalla yksityiselle annetun oikeuden tehokkaalta oikeussuojalta: sellaista oikeusnormia ei siis saa soveltaa, joka mahdollisesti estäisi tehokkaan oikeussuojan.

Kun yhteisöjen tuomioistuin esimerkiksi asiassa Salgoil antamassaan tuomiossa korosti kansallisten tuomioistuinten velvollisuutta varmistaa yksityisille heidän etujensa suora ja välitön suoja, vaikka täsmensikin, että kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä on osoitettava toimivaltainen tuomioistuin ja tällä tavoin määriteltävä nämä oikeudet kansallisessa oikeudessa asetettujen edellytysten mukaisesti,

Asia 13/68, tuomio 19.12.1968 (Kok. 1968, s. 661 ja erityisesti s. 675 ja sitä seuraavat sivut).

Yhteisön lainsäätäjä, joka tuntee jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten toisistaan poikkeavat ratkaisut, puuttui aineelliseen eli tosiasialliseen suojaan liittyviin näkökohtiin, mutta sääti lisäksi monissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä tuntemattoman järjestelmän julkisen hankintamenettelyn lainvastaisuudesta aiheutuneen vahingon korvaamiseksi niitä tapauksia varten, joissa todellinen suoja on puutteellinen tai riittämätön,

Tällä toimenpiteellä on uudistettu merkittävästi useiden jäsenvaltioiden järjestelmää. Vaikka esimerkiksi Italian järjestelmässä oikeussuoja taattiin laajemmin kuin useimmissa muissa järjestelmissä, ja se oli ainakin yksi harvoista järjestelmistä, joissa lainvastaisen hallintotoimen kumoamisen perusteella oli mahdollista kumota myös sopimuksella säännelty tilanne, korvauksen säätäminen sellaisten oikeudellisten tilanteiden rikkomisesta, jotka perinteisesti oli luokiteltu oikeudellisesti suojatuiksi eduiksi eikä henkilökohtaisiksi oikeuksiksi, on todellinen kulttuurivallankumous, vaikka se rajoittuu vain yhteisön oikeudessa säänneltyihin suhteisiin (ks. Cassazione, 5.3.1993, nro 2667, Foro it., 1993, I, 3062).

Jos valtiot ovat rikkoneet yhteisön oikeusnormeja, tällaisen tapauksen kannalta on merkityksellistä, että palautetaan tietyin edellytyksin ainakin taloudellisten seurausten osalta sellainen oikeudellinen tilanne, joka olisi syntynyt, jos jäsenvaltio olisi täyttänyt yhteisön oikeudessa sille asetetut velvoitteet, jotta yhteisön oikeudellisen järjestelmän kokonaisuus toimisi asianmukaisesti.

Ensimmäinen esiin tuleva kysymys: ovatko nämä edellytykset välttämättömiä ja riittäviä myös siinä tapauksessa, että vahinko on aiheutettu rikkomalla sellaista perustamissopimuksen määräystä, jolla on välitön oikeusvaikutus?

Toisessa edellytyksessä, joka ensi näkemältä näyttäisi vain täsmentävän ensimmäistä edellytystä, korostetaan sitä seikkaa, että direktiivistä johtuvan oikeuden on oltava sisällöltään täsmällinen, toisin sanoen kohteeltaan määriteltävissä, joten perustamissopimuksen sellaiset määräykset, joilla on välitön oikeusvaikutus, täyttävät periaatteessa tämän edellytyksen.

Ks. tästä jäljempänä 75 kohta.

Tämän selvittämiseksi on hyvä pohtia niitä syitä, joiden vuoksi yhteisöjen tuomioistuin on antanut vain edellä mainitut edellytykset eikä ole lisäksi täsmentänyt esimerkiksi perusteita, joiden nojalla voitaisiin todeta, että kyseinen yhteisön oikeuden rikkominen on sellaista oikeusnormien vastaista toimintaa, jonka perusteella jäsenvaltion vastuu syntyy. Kuten sanottu, tässä tilanteessa yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin nimenomaisesti viitannut yhteen ainoaan vastuun perinteiseen edellytykseen: syy-yhteyteen. Se ei sen sijaan ole antanut minkäänlaista lisä-täsmennystä vahingontekijän toiminnan lainvastaisuudesta ja vahingon tosiasiallisuudesta, eikä kansallista tuomioistuinta ole pyydetty selvittämään näitä seikkoja.

Koska yhteisöjen tuomioistuin oli ensin todennut, että yksityinen ei voinut vedota direktiiviin suoraan kansallisessa tuomioistuimessa, se totesi tämän vuoksi tässä yhteydessä ainoastaan, että jäsenyysvelvoitteensa laiminlyöneen jäsenvaltion korvausvelvollisuuden määräämiseksi täytyy olla mahdollista yksilöidä yksityiselle myönnetty, täsmällisesti määritelty oikeus.

Se seikka, että asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ei selkeästi määritelty yhteisön oikeuden mukaisia edellytyksiä jäsenvaltion vastuun syntymiseksi, liittyy kiinteästi kyseisen tapauksen erityiseen yksinkertaisuuteen. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan oikeudelle saada vahingonkorvausta asetetut edellytykset riippuvat sen yhteisön oikeuden rikkomisen luonteesta, jolla vahinko on aiheutettu, ei ole sen vuoksi ymmärrettävä vain siten, että vastuun yleiset edellytykset vaihtelevat rikkomisen lajin mukaan, vaan myös siten, että tietyn tyyppinen rikkominen, kuten direktiivin määräajassa tapahtuvan täytäntöönpanon laiminlyönti, voi olla sellainen, ettei perusteellinen yhden tai useamman edellä mainitun edellytyksen täyttymisen tarkastelu ole tarpeen.

Minusta tämä ei voi olla yhteisöjen tuomioistuimen toivoma eikä yhteisön oikeudessa tavoiteltu lopputulos. Se ei myöskään olisi kovin järkevä lopputulos, koska kaikissa oikeusjärjestyksissä viranomaisten vastuuta lainsäädäntötoimista on rajoitettu eri tavoin, kuten edellä todettiin. Sitä paitsi myös sopimussuhteen ulkopuolista yhteisöjen toimielinten vastuuta lainsäädäntötoiminnasta koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tältä osin erilainen.

Tämä näkemys ei vaikuta täysin perusteettomalta, jos otetaan huomioon toisaalta se, että 215 artiklan toisessa kohdassa viitataan yhteisön toimielinten tehtäviään suorittaessaan aiheuttamien vahinkojen korvaamisen osalta jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä yhteisesti hyväksyttyihin yleisiin periaatteisiin, ja toisaalta se, että tämä oikeuskäytäntö voisi ja sen pitäisi vastaavasti olla jäsenvaltion vastuuta koskevien yhteisten sääntöjen yhteinen hyödyllinen vertailupohja, kun vastuuta koskevat yhtenäiset säännöt puuttuvat.

Siitä huolimatta pidän sopivana tehdä ennen vastuun kunkin yleisen edellytyksen tutkimista muutamia huomautuksia, joiden perusteella voidaan arvioida, voidaanko jäsenvaltiosta johtuvaa yhteisön oikeuden rikkomista pitää yhteisön toimielimen rikkomiseen verrattavana, ja missä määrin niitä voitaisiin pitää toisiinsa verrattavina, ja voivatko yhteisön toimielimen rikkomista koskevassa oikeuskäytännössä kehitetyt perusteet ainakin samankaltaisissa tilanteissa olla sopiva vertailupohja.

Kyseisessä oikeuskäytännössä on kuitenkin yksilöity erityisesti lainvastaista toimielinten toimintaa koskevat edellytykset, jotka ovat niin rajoittavia, että todellisuudessa on erittäin vaikeaa tuomita yhteisön toimielintä korvaamaan aiheutetut vahingot.

Tähän mennessä yhteisön toimielin on tuomittu maksamaan korvausta kahdeksassa tapauksessa.

Tätä näkemystä on kuitenkin usein sovellettu hämmästyttävällä tavalla.

On kuitenkin selvää, että olisi asianmukaisempaa soveltaa eri vastuujärjestelmiä sen mukaan, onko kyse pikemminkin lainsäädäntötoiminnasta vai täytäntöönpanovallasta, koska yhteisön toimielimille on periaatteessa jätetty hyvin erilaista harkintavaltaa näissä kahdessa tapauksessa.

Ks. tästä asiassa T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter v. komissio, tuomio 27.6.1991 (Kok. 1991, s. II-340) julkisasiamies Biancarellin antama ratkaisuehdotus, jossa todetaan, että vastuun syntymiseen vaikuttaa oleellisesti komission harkintavallan laajuus päätöksenteossa ja päätöksentekoon vaikuttava enemmän tai vähemmän monimutkainen taloudellinen toimintaympäristö.

Tästä näkökulmasta ei myöskään näytä olevan mahdollista väittää perustellusti, että 215 artiklaan perustuvan kanteen edellytysten muuntaminen kansallista vahingonkorvauskannetta koskevaksi voisi olla heikennys joissakin oikeusjärjestyksissä vallitsevaan tilanteeseen. Yhteisön oikeusjärjestyksessä yksityisille annettujen oikeuksien suojaa koskevien vaatimusten kannalta ei nimittäin ole hyväksyttävissä, että yhteisön tasolla saavutettavissa olevaa oikeussuojaa koskisivat tiukemmat ja rajoittavammat edellytykset kuin ne, jotka ainakin joissain jäsenvaltioissa ovat voimassa.

Ks. tästä aiheesta vuonna 1992 pidetyn FIDE:n kongressin aineisto, FIDE: La sanction des infractions au droit communautaire, volume II, Lissabon, 1992.

Pidän erityisesti ja ensi arviolta ehdottoman järkevänä, että jäsenvaltioiden vastuulle asetettaisiin samat rajoittavat edellytykset kuin ne, joita sovelletaan yhteisön toimielimiin, jos niillä on harkintavaltaa tai jos yhteisön oikeusnormeissa niiden toiminnalle asetetut rajoitukset eivät ole täsmällisesti määriteltyjä esimerkiksi (myös) niiden toimivaltaan kuuluvien alojen osalta; asia on näin — sanottakoon se selvyyden vuoksi — riippumatta siitä, onko rikotulla oikeusnormilla välitön oikeusvaikutus.

Vastaavasti jäsenvaltioiden, kuten yhteisön toimielintenkin vastuun pitäisi olla helpommin hyväksyttävissä silloin, kun rikkominen ei liity harkintavallan käyttämiseen.

Oikeusvaltion periaatteita kunnioittavassa yhteisössä, jossa päämääränä on se, että järjestelmän kaikkien viranomaisten päätökset ja toimenpiteet alistetaan tuomioistuinten harjoittamaan valvontaan eikä millekään niistä anneta tämän seikan suhteen etuoikeuksia, tarve suojella tosiasiallisesti niitä oikeuksia, jotka yksityisillä on yhteisön oikeuden nojalla, ei voi vaihdella samanlaisissa tilanteissa sen mukaan, onko vahingon aiheuttajana jäsenvaltio vai yhteisö.

Ilmaus tällä varauksella tarkoittaa ilmeisesti sitä, että kansallisen oikeuden tätä asiaa koskevat oikeusnormit ovat sovellettavissa yhteisön oikeuteen perustuviin ja siinä määrätyin edellytyksin maksettaviin vahingonkorvauksiin vain silloin, kun se on välttämätöntä korvaukseen liittyvien muiden edellytysten määräämiseksi. Kansallisessa oikeudessa voidaan siis säännellä ainoastaan sitä, miten yksityisten oikeus saada korvausta toteutetaan erityisesti menettelyllisten edellytysten osalta.

Esim. Italiassa hyväksyttiin 27.1.1992 annetulla asetuksella nro 80 (GURI, 13.2.1992, s. 246) ad hoc -lainsäädäntö asiassa Francovich ym. annetun tuomion soveltamiseksi; tässä lainsäädännössä säännellään työnantajan maksukyvyttömyyttä koskevan direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon korvaamista koskevia menettelytapoja ja rajoituksia. Siinä säädetään erityisesti, että vahingonkorvauskanne on nostettava INPS:ssä (Istituto Nazionale Previdenza Sociale), että työriitoja käsittelevä tuomari (pretore) on toimivaltainen käsittelemään asian ja että määräaika kanteen nostamiselle on yksi vuosi.

Tämä sanamuoto ei ole uusi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, ja se liittyy usein jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuteen menettelyllisissä kysymyksissä; tätä itsemääräämisoikeutta on kuitenkin myös tällä alalla rajoitettu.

Yhteisön oikeudessa rajoitetaan siis jäsenvaltioiden vapautta säännellä myös vahingonkorvausten muita menettelyllisiä ja aineellisia edellytyksiä; tämä on välttämätöntä, jotta yksityisten tosiasiallinen ja tehokas suoja voitaisiin varmistaa.

Ks. tätä seikkaa koskevista monista kirjoituksista esim. Barav: Sanction de la non-transposition de la directive CEE relative à l'insolvabilité de 1 employeur, La Semitine Juridique, 1992, nrot 1—2, s. 12 sekä Kovan Voies dc droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation de normes et décisions du droit communautaire, Les recours des individui devant les instances nationales en cas de violation du droit européen, Bruxelles, 1978, s. 245 ja sitä seuraavat sivut.

Tästä periaatteesta on nimittäin ainakin kaksi seurausta: ensimmäinen on se, että kun kyseessä ovat oikeudet, joihin yksityinen vetoaa yhteisön oikeuden nojalla, on saavutettava joka tapauksessa asianmukainen oikeussuojan taso; toinen seuraus on se, että yhteisöjen tuomioistuimen on valvottava, että tämä taso on saavutettu.

Tämä on tullut esiin jo esim. asiassa San Giorgio annetussa tuomiossa, jossa yhteisöjen tuomioistuin täsmensi, että sellaiset näyttöä koskevat edellytykset olisivat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, joiden vaikutuksesta olisi käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa saada korvausta yhteisön oikeuden vastaisesti perityistä maksuista (asia 199/82, tuomio 9.11.1983, Kok. 1983, s. 3595, 14 kohta). Oikeussuojan asianmukaisuuteen on liitetty myös hallintotointen perustelut, koska yksityiselle on annettava mahdollisuus päättää, haluaako hän Käyttää oikeussuojakeinoja; tästä syystä hänellä on oltava päätöksentekoa varten täydelliset tiedot kaikista huomioon otettavista seikoista (asia 222/86, Heylens ym., tuomio 15.10.1987, Kok. 1987, s. 4097, 15 kohta). Myös asiassa Dekker antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin täsmensi, että jos jäsenvaltion valitsema seuraamus direktiivissä säädetyn syrjintäkiellon rikkomisesta kuuluu siviilivastuujärjestelmään, kyseisen kiellon rikkominen synnyttää tekijän täyden vastuun eikä kansalliseen oikeuteen sisältyviä vapautuvia seikkoja voida ottaa huomioon (asia C-177/88, tuomio 8.11.1990, Kok. 1990, s. 3941, 25 kohta). Asiassa Emmott annetussa tuomiossa täsmennettiin, että kansallisessa järjestelmässä kanteen nostamiselle säädetyt määräajat alkavat kulua vasta siitä hetkestä, jolloin kanteen kohteena olevien oikeuksien perusteena oleva direktiivi on pantu asianmukaisesti täytäntöön (asia C-208/90, tuomio 25.7.1991, Kok. 1991, s. I-4269, 24 kohta). Asiaa Emmott koskevaa oikeuskäytäntöä kuitenkin lievennettiin käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiltä osin alaviitteessä 111 mainitussa asiassa Johnson 6.12.1994 annetussa tuomiossa.

On ensinnäkin selvää, että vahingonkorvaus ei voi olla ainoastaan symbolinen, vaan sen on vastattava aiheutunutta vahinkoa. Tämä edellytys liittyy vahingonkorvauskanteen perustarkoitukseen, joka on nimenomaan loukatun oikeussubjektin taloudellisen tilanteen ennalleen palauttamisen varmistaminen. Se sisältyy sekä kansalliseen asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön, 215 artiklaa koskevaan yhteisön oikeuskäytäntöön

Ks. tästä alaviitteessä 77 mainittu asia Mulder ym., tuomio 19.5.1992, jossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti nimenomaisesti, että yhteisön maksaman korvauksen suuruuden on vastattava sen aiheuttamia vahinkoja (34 kohta).

Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi asiassa Marshall II antamassaan tuomiossa, että silloin kun jäsenvaltio päättää määrätä syrjinnän seuraamukseksi vahingonkorvauksen, koko vahinko on korvattava, eikä sitä siis saa ennakolta rajoittaa määrällisesti.

Asia C-271/91, Marshall II, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4367, 34 kohta).

Yhteisön oikeuden osalta on merkityksellistä, että korvaus on tosiasiallinen ja tehokas, eli että palautettaisiin ainakin taloudellisesti se tilanne, joka olisi vallinnut ilman rikkomista.

Rikkomisen selvyydelle ja vakavuudelle ehdotettujen edellytysten perusteella on lisäksi ilmeistä, että jos rikotulla oikeusnormilla annetaan yksityisille yksilöitävissä olevia ja täsmällisiä oikeuksia, jäsenyysvelvoitteitaan noudattamatta jättäneen jäsenvaltion korvausvelvollisuuden on alettava sillä hetkellä, jolloin vahinko tapahtuu. Ratkaisu on sama silloin, kun rikottua oikeusnormia on oikeuskäytännössä jo selvennetty silloin, kun vahinko tapahtuu. Jos kyseessä on epäselvä oikeudellinen tilanne, jäsenyysvelvoitteitaan noudattamatta jättänyt valtio voidaan velvoittaa korvaamaan vahingot vasta kansallisen ja/tai yhteisöjen tuomioistuimen selventävän ratkaisun jälkeen, ja tietenkin siltä osin kuin se ei peruuta kohtuullisen nopeasti rikkomista ja ainoastaan niiden vahinkojen osalta, jotka ovat aiheutuneet kyseisen ratkaisun antamisen jälkeen.

Katson nimittäin, että pakottavia oikeusvarmuusnäkökohtia, joihin Saksan hallitus on viitannut, suojaa riittävästi jo se, että oikeudelle saada korvausta voidaan asettaa se edellytys, että loukattu yksityinen on turvautunut kaikkiin käytössään oleviin oikeussuojakeinoihin välttääkseen vahingon tai ainakin rajoittaaksecn sitä, jos siitä on säädetty samankaltaisten jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvien valitusten osalta. Muutoin ainoastaan kansallisen oikeusjärjestyksen mukaiset oikeudenmenetystä ja vanhentumista koskevat määräajat voivat, samalla tavoin kuin jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvan vahingonkorvauskanteen osalta, määritellä myös määräajan, jonka kuluessa yksityisten on vedottava oikeuteensa saada korvausta aiheutuneista vahingoista.

Kun otetaan huomioon tähän mennessä esitetyt seikat, on varsin selvää, että kansallisen tuomioistuimen on asian ratkaisemiseksi vahvistettava, onko valtioille 30 artiklassa määrätty velvollisuus, jonka sisältöä ei — kuten sanottu — varmastikaan voida pitää kaikilta osin täsmällisenä ja määritettävissä olevana, ollut selvitetty asiaa koskevassa oikeuskäytännössä jo silloin, kun vahinko tapahtui ja sellaisen tapauksen osalta, joka sillä on käsiteltävänä. On toisin sanoen selvitettävä, oliko jo vuoden 1981 lopussa selvää, että BierStG:n kaltainen laki oli alan yritysten toiminnalle sellainen este, joka ei ollut perusteltavissa, eli ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa.

Ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta päätöksestä käy kuitenkin myös ilmi, että pääasian kantajan valmistama olut sisälsi lisäaineita, kun taas Saksan kyseisessä laissa oli ehdoton kielto myydä Saksan alueella lisäaineita sisältävää olutta. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin oli 12.3.1987 antamassaan tuomiossa katsonut kyseisen lain olevan oikeusnormien vastainen myös tältä osin ja katsonut, ettei se ollut perusteltu ihmisten terveyden suojelemiseksi, sellaista päätelmää ei kuitenkaan voitu pitää asiaan liittyvän oikeuskäytännön perusteella vakiintuneena.

Esim. asiassa 304/84, Muller, tuomio 6.5.1986 (Kok. 1986, s. 1511), yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että jäsenvaltioiden on varmistettava, voiko lisäaineita sisältävien elintarvikkeiden vähittäismyynti olla riski kansanterveydelle ja onko todellista tarvetta lisätä kyseisiä aineita tiettyihin elintarvikkeisiin. Soveltaessaan näitä perusteita niiden on otettava huomioon kansainväliset tieteelliset tutkimustulokset ja erityisesti yhteisön tieteellisen elintarvikckomitean tutkimukset sekä tarkasteltava niitä maahantuojajäsenvaltion elmtarviketottnmitsten kannalta (24 kohta; kursiivi kirjoittajan). Kyseisessä tuomiossa, joka annettiin viitisen vuotta sen jälkeen, kun kantajalle aiheutui vahinkoa, yhteisöjen tuomioistuin vahvisti sen vuoksi, etteivät 30 ja 36 artikla ole esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä kielletään sellaisten tiettyjä lisäaineita sisältävien elintarvikkeiden vähittäismyynti, jotka on tuotu maahan muista jäsenvaltioista ja joita myydään siellä laillisesti vähittäiskaupassa.

Nyt käsiteltävään asiaan liittyvien tosiseikkojen perusteella ei näytä siltä, että pääasian kantaja olisi toiminut tällä tavoin. Pääasian kantaja on ilmoittanut oikeudenkäynnin aikana, että vienti oli keskeytynyt sen vuoksi, että sen yksinomainen (saksalainen) maahantuoja ei ollut jatkanut jälleenmyyntisopimusta, joten ei ollut olemassa mitään toimenpidettä, jonka se olisi käytännössä voinut riitauttaa. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä, eikö kantajalla tosiasiallisesti ollut mitään mahdollisuutta vedota 30 artiklaan suoraan kansallisissa tuomioistuimissa.

On toisin sanoen vahvistettava, voiko sellaisten oikeusnormien rikkominen, joilla annetaan yksityiselle selkeitä ja täsmällisiä oikeuksia, kuten oikeus olla tulematta syrjityksi kansallisuuden perusteella, olla perusteena jäsenvaltion vastuun syntymiselle siitä huolimatta, että jäsenvaltioilla on harkintavalta toteuttaa yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyviä toimenpiteitä. Tältä osin esitän vain muutamia huomautuksia.

Tähän lisättäköön, että yhteisöjen tuomioistuimen sijoittautumisvapautta koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaiset kansalliset toimenpiteet ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, jotka ovat kansallisuuden perusteella syrjiviä; yhteisöjen tuomioistuin on samoin pitänyt kalastusalusten miehistön asuinpaikalle asetettuja edellytyksiä yhteisön oikeuden vastaisina.

Asia C-3/87, Agegate, tuomio 14.12.1989 (Kok. 1989, s. I-4459, 22—26 kohta), Vaikka tämä tuomio on annettu Merchant Shipping Actin voimaantulon jälkeen, se on kuitenkin annettu ennen asiassa Factortame II annettua tuomiota, jonka jälkeen House of Lords vahvisti kantajien vaatimat välitoimet. Tässä tapauksessa oli lisäksi kyse sellaisesta edellytyksestä, joka oli asetettu, jotta kalastusalusten saaliit voitaisiin lukea kansallisiin kalastuskiintiöihin, kun nyt käsiteltävässä asiassa on kyse toimenpiteestä, jolla estetään kalastusalusten rekisteröinti ja siis sijoittautumisvapauden käyttäminen.

Korostan lopuksi, että kuten yhteisöjen tuomioistuin hyvin tietää, pääasian kantajat ovat tehneet kaiken voitavansa välttääkseen aiheutuneen vahingon. Pääasian kantajat ovat ryhtyneet toimiin jo ennen kuin sittemmin yhteisön oikeuden kanssa yhteensopimattomiksi todetut kansalliset oikeusnormit tulivat voimaan ja vaatineet välitoimia riidanalaisen oikeusnormin soveltamisen keskeyttämiseksi; nämä välitoimet vahvistettiinkin, mutta Court of Appeal kumosi ne, ja House of Lords vahvisti ne myöhemmin uudelleen yhteisöjen tuomioistuimen 19.6.1990 antaman tuomion (Factortame I) jälkeen.

Erillinen kannanotto on vielä annettava yhden kantajan sellaista rangaistuksenluonteista korvausta {exemplary damages for in-constitutional behaviour) koskevaan lisävaatimukseen, josta on säädetty jäsenvaltion sisäisessä oikeudessa seuraamukseksi viranomaisten perustuslainvastaisesta toiminnasta. Sen periaatteen mukaan, jonka perusteella kansallisessa lainsäädännössä yhteisön oikeudessa luotujen oikeuksien suojaamiseksi säädetyt edellytykset eivät voi olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, jäsenvaltion on myönnettävä korvaus asianomaisille henkilöille, jos asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä määritellyt edellytykset täyttyvät; tämä pätee myös siinä tapauksessa, että kyseessä on sellainen korvaus, joka on täysin tuntematon muiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä.