Arrest van
De vragen van het Bundesgerichtshof (zaak C-46/93) en van de High Court of Justice (zaak C-48/93), waarmee opnieuw de problematiek aan de orde wordt gesteld van de schendingen van verdragsregels, welke schendingen het Hof in eerdere uitspraken reeds heeft onderzocht, bieden dus de gelegenheid, zo niet om alle resterende problemen van deze ingewikkelde materie op te lossen, dan toch om ter zake nadere preciseringen aan te brengen. Daarbij denk ik in het bijzonder aan de vraag van het bestaan van de aansprakelijkheid van de staat in andere gevallen dan die van de niet-omzetting van richtlijnen, en aan die van de
Het Hof heeft zich in de onderhavige zaken uit te spreken over fundamentele aspecten, meer in het bijzonder over het verband tussen het gemeenschapsrecht en de nationale rechtsstelsels. Deze kwestie is beslissend voor de goede werking van het communautaire rechtsstelsel in zijn geheel beschouwd.
Wet van
Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Zaak
Naast de uitoefening van een openbaar ambt en de schending van een ambtsplicht, is voor de toepassing van de betrokken regeling dus een bijkomend vereiste gesteld, namelijk dat de geschonden ambtsplicht een derde moet betreffen Voor onrechtmatige handelingen van de wetgever (legislatives Unrecht) geldt namelijk dezelfde regeling als voor de aansprakelijkheid van de overheid (Amtshaftung). Daarom is de aansprakelijkheid voor schade voortvloeiend uit onrechtmatige handelingen van de wetgever, waarover in Duitsland geen eensgezindheid bestaat, algemeen erkend wanneer het taat om regelingen voor concrete gevallen (Einzelfaügesetze) an wel om een normatieve handeling zoals een plan voor stadsaanleg (Bebauungsplan). Dit schema verschilt weinig van het —doorgaans als uitsluitend Italiaans beschouwde — onderscheid tussen subjectieve rechten en rechtmatige belangen.
In de tweede plaats wijst de verwijzende rechter erop, dat in casu de aansprakelijkheid van de staat evenmin kan worden gebaseerd op een onrechtmatig overheidsoptreden dat op één lijn is te plaatsen met een onteigening; het desbetreffende beginsel is ontwikkeld in de rechtspraak van het Bundesgerichtshof. BGHZ (jurisprudentie van het Bundesgerichtshof in burgerlijke zaken) 90, blz. 17, inzonderheid op blz. 29 e. v.
De verwijzende rechter baseert deze zienswijze hierop, dat volgens deze rechtspraak het betrokken beginsel in de weg staat aan vergoeding van de schade voortvloeiend uit strijd van de wet met het Grundgesetz, waarmee de vergoeding van schade voortvloeiend uit schending van een gemeenschapsverplichting gelijk is te stellen. Bovendien is in de onderhavige zaak geen sprake van een ingreep in een door het eigendomsrecht beschermde rechtspositie van verzoekster.
De betrokken wet voorzag in de invoering van een nieuw scheepsregister voor alle Britse vissersvaartuigen, dus ook voor die welke reeds in het vorige register waren ingeschreven. Meer in het bijzonder stelde de nieuwe registratieregeling, die inging op
Tegen de nieuwe registratieregeling werd beroep ingesteld bij de Divisional Court, dat de toepassing ervan heeft opgeschort bij beschikking in kort geding van Volledigheidshalve herinner ik eraan, dat het House of Lords, naar aanleiding van het door verzoekers ingestelde beroep, bij beschikking van Zaak
In verband met de gestelde onverenigbaarheid van deze wet met het gemeenschapsrecht, uitsluitend wat de nationaliteitseisen betreft, had de Commissie intussen tegen het Verenigd Koninkrijk beroep krachtens artikel 169 ingesteld. Bovendien had de Commissie in kort geding de voorlopige opschorting van de toepassing van de wet gevorderd, welk verzoek het Hof bij beschikking van Zaak Zaak
Op
Verzoekers vorderen vergoeding van met name kosten en winstderving vanaf de inwerkingtreding van de bestreden nieuwe regeling ( Hoewel de verwijzende rechter het uitsluitend heeft over
In de eerste plaats wordt het recht op schadevergoeding erkend wanneer de schade het gevolg is van een schuldig verzuim Zie bij voorbeeld het arrest Rowling v. Takaro Properties [1988] AC 473. Een dergelijke verplichting is in feite beperkt tot welbepaalde gevallen, zodat niet elke schadeveroorzakende onrechtmatige daad tot aansprakelijkheid leidt. In de oudere rechtspraak is evenwel vaak beslist, dat de zorgvuldigheidsplicht overeenkomt met het neighbourhood principle, wat in wezen hetzelfde is als neminem laedere, hetgeen inhoudt dat aan niemand schade mag worden veroorzaakt wanneer redelijkerwijs voorzienbaar is dat hij schade zou kunnen lijden (in die zin bij voorbeeld het arrest Donoghue v. Stevenson [1932] AC 562). Zie bij voorbeeld het arrest Lonhro v. Tebbit [1992] 4 All ER, blz. 280.
In de tweede plaats kan de aansprakelijkheid van de overheid worden ingeroepen in geval van schending van een door de wet opgelegde verplichting Zie bij voorbeeld de zaak Thornton v. Kirklees [1979] Q. B., 626. Zic arrest Garden Cottage Foods v. Milk Marketing Board [1984] 1 AC 130 HL, waarin het House of Lords in wezen het bestaan heeft erkend, zij het in een obiter dictum (in de betrokken zaak werd namelijk om een voorlopige maatregel verzocht), van een schadevergoedingsplicht ten gunste van degene aan wie schade is veroorzaakt wegens gedragingen die in strijd zijn met de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, ongeacht of deze handelingen zijn gesteld door particulieren dan wel door de overheid, voor zover deze in de hoedanigheid van particulier optreedt.
Wanneer het evenwel gaat om een schending die uitsluitend op het vlak van het publiekrecht moet worden gesitueerd, kan de aansprakelijkheid alleen worden ingeroepen in het geval van misbruik van bevoegdheid bij de uitoefening van de overheidsfunctie Arrest Bourgoin v. of Agriculture, Fisheries and Food [1986] 1 Q. B. biz. 716 AC. Arrest Kirklccs Metropolitan Borough Council v. Wickcs Building Supplies Ltd [1992] 3 WLR, biz. 170, inzonderheid op biz. 188.
de personen die eigenaars of exploitanten van dergelijke vaartuigen waren, en de bestuurders en/of aandeelhouders van vennootschappen die eigenaars en exploitanten waren van vaartuigen, uit hoofde van het gemeenschapsrecht recht op vergoeding door die Lid-Staat van de verliezen die zij hebben geleden als gevolg van bovengenoemde inbreuk(en) op het EEG-Verdrag?
In de onderhavige procedure is het Hof om een antwoord verzocht op de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden en met betrekking tot welke categorieën schade, de staat is gehouden tot vergoeding van de schade aan particulieren veroorzaakt ten gevolge van de toepassing van een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale wet. Wat de verschillende hypothesen betreft waarin de staat aansprakelijk zou kunnen worden gesteld voor schade voortvloeiend uit een met het gemeenschapsrecht strijdige gedraging van de overheid, zie zaak C-5/94, Lomas, nog hangende. Bovendien zijn in de conclusie van advocaatgeneraal Léger van
In de tweede plaats zal moeten worden vastgesteld of de voorwaarden voor aansprakelijkheid, zelfs met de bekende beperkingen die bij diverse gelegenheden in de rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld, terug te vinden zijn in de verschillende nationale rechtsstelsels, dan wel of het aan het gemeenschapsrecht toekomt om althans de
Wat de aansprakelijkheidsvoorwaarden betreft, ga ik ervan uit, dat de materiële minimumvoorwaarden, anders dan de procedurele, voor alle Lid-Staten dezelfde moeten zijn en dus een communautair karakter dienen te hebben. Dit is volgens mij de enige manier om te voorkomen dat met betrekking tot één en dezelfde schending de mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen in de diverse Lid-Staten niet in dezelfde voorwaarden is gegarandeerd, en zich dus een discriminatie tussen particulieren voordoet die in een rechtsgemeenschap niet kan worden gedoogd. Het tweede deel van mijn betoog betreft bijgevolg de voorwaarden waaronder de particulier schadevergoeding kan verkrijgen, dus de communautaire aansprakelijkheidsvereisten, en de grenzen die het gemeenschapsrecht aan de procedurele voorwaarden stelt. Deze procedurele voorwaarden blijven volgens mij onder het nationale recht vallen, zoals ook de criteria inzake de vaststelling van de hoogte van de schade.
In het derde deel van mijn conclusie zal ik het hebben over de twee gevallen die thans aan de orde zijn, en dus over de vragen die tot de onderhavige procedure hebben geleid.
Weliswaar heeft dit beginsel niet dezelfde algemene strekking in alle rechtsstelsels — in het Britse systeem heeft het begrip duty of care namelijk een meer beperkte strekking — maar voor zover dit principe gebaseerd is op het begrip onrechtmatig veroorzaakte schade, kan ervan worden uitgegaan dat het het vertrekpunt is van alle aan-spraketijkheidstheorieën.
Wel is men, wat de overheid betreft, en met name gelet op de aard van haar activiteiten en de gevolgen van een eventuele algemene erkenning van de aansprakelijkheid en van de schadevergoedingsplicht, geneigd in diverse opzichten de strekking van die aansprakelijkheid te beperken. De draagwijdte van die beperking, die volgens een bekende formule hierop neerkomt, dat de aansprakelijkheid Arrest Blanco van het Franse Tribunal des conflits,
In de loop der jaren zijn de aan de overheidsaansprakelijkheid gestelde beperkingen in de verschillende rechtsstelsels natuurlijk sterk geëvolueerd. Naarmate het begrip
Nu althans het beginsel van de aansprakelijkheid van de staat een onderdeel is van de tradities van alle rechtsstelsels Voor een uiteenzetting van de belangrijkste aspecten van de regeling ter zake in de verschillende Lid-Staten, zie Scnockweiler-Wivencs-Godart:
Zie in dat verband de punten 43-47 hierna.
Gelet op de rechtspraak ter zake en de aard van het rechtsstelsel in zijn geheel, en inzonderheid de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, kan dus niet worden aanvaard dat het gemeenschapsrecht de schadevergoeding buiten beschouwing laat, en dit aspect zonder nader onderzoek aan de respectieve nationale rechtsstelsels overlaat.
Ik herinner eraan, dat reeds in zaak
Het Hof wees erop, dat de betrokken bepalingen van de richtlijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn waar het de bepaling van de voor de garantie in aanmerking komende kring van personen en de inhoud van die garantie betreft, doch dat zulks nog niet betekent dat particulieren die bepalingen voor de nationale rechter rechtstreeks kunnen inroepen ter verkrijging van de prestatie waarop de richtlijn hun aanspraak verleent. Meer in het bijzonder was niet gepreciseerd wie de garantie verschuldigd was, en bovendien kon de staat niet worden geacht de garantie verschuldigd te zijn op de enkele grond dat hij niet tijdig maatregelen ter uitvoering van de richtlijn had getroffen.
Het Hof heeft als grondslag van zijn redenering twee fundamentele elementen van de communautaire rechtsorde genomen. In de eerste plaats wijst het erop, dat
In de tweede plaats heeft het Hof, zoals eerder reeds in het arrest Humblet Arrest van
Precies in het kader van deze doelstellingen is dus aan de positie van de particulier een bijzondere betekenis toegekend. De aansprakelijkheid van de staat tegenover particulieren wegens schade voortvloeiend uit het achterwege blijven van regelgeving, is door het Hof opgevat als een instrument ter verzekering van de bescherming van de particulieren, en aldus ook van een juiste toepassing van het gemeenschapsrecht. Voor de grondslag van de aansprakelijkheid moet dus ver terug worden gegaan, zowel wat de specifieke precedenten betreft inzake aansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht van de Lid-Staten Deze zienswijze is ook in de rechtsleer terug te vinden: Pescatore, Zie hierna, punten 27-32.
Arrest van
Het Hof heeft hierover geen twijfel laten bestaan, waar het heeft verklaard
Arrest van
In die rechtspraak is evenwel gepreciseerd, dat de aansprakelijkheid door de nationale rechter moet worden vastgesteld Arrest Russo, aangehaald in vorige voetnoot, r. o. 9. Deze zienswijze is later bevestigd in het arrest Granaria, waarin het Hof heeft verklaard, dat
In wezen heeft het Hof zich in het arrest Francovich niet ertoe beperkt de regeling van
In het bijzonder moet worden onderzocht, of het gemeenschapsrecht ook in een schadevergoedingsplicht voorziet in geval van schending van regels met rechtstreekse werking, dan wel of het feit dat in een dergelijk geval de particulier rechtstreeks de betrokken regel kan inroepen en aldus de verlangde rechtsbescherming kan verkrijgen, tot de conclusie noopt dat deze mogelijkheid is uitgesloten.
Volgens voormelde regeringen is het recht op schadevergoeding dus niet meer dan een residuele bescherming, in die zin, dat het belang ervan beperkt blijft tot de gevallen waarin bepalingen niet anderszins voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen. Met het arrest Francovich had het Hof in wezen de bedoeling, een leemte in het stelsel van rechtsbescherming aan te vullen door via de erkenning van een schadevergoedingsplicht maatregelen te nemen tegen de Lid-Staat die zijn verplichtingen niet nakomt. Wanneer de particulier dus, zoals in casu, rechtstreeks beroep kan doen op bepalingen van gemeenschapsrecht, is het niet nodig dat het gemeenschapsstelsel een schadevergoedingsplicht oplegt; hiervoor is overigens geen grond aanwezig. Particulieren hebben dus alleen recht op schadevergoeding wanneer, en in de mate waarin, zulks naar nationaal recht mogelijk is.
Ik verwijs naar het arrest Russo (reeds aangehaald), waarin het ging over een verordening betreffende de ordening der landbouwmarkten, en naar het arrest van
Waar het Hof zich wel over dit specifieke punt heeft uitgesproken, namelijk in het arrest Francovich, heeft het niet nagelaten erop te wijzen, dat het aansprakelijkheidsbeginsel inherent is aan het gemeenschapsrecht, welke uitspraak een algemeen en principieel karakter heeft, en geldt voor alle vormen van schending van het gemeenschapsrecht, en niet alleen bij niet-omzetting van een richtlijn. Zie inzonderheid r. o. 33, 35 en 37 van het arrest.
De aansprakelijkheid van de staat voor zijn regelgeving (wettelijke en bestuursrechtelijke regels) is dus ook vanuit dit oogpunt een natuurlijk en noodzakelijk element van het door de Lid-Staten zelf met het Verdrag in het leven geroepen communautair rechtsstelsel. Ik wijs erop dat het de Lid-Staten zelf zijn, die volkomen vrij de verdragsrechtelijke bepalingen hebben vastgesteld, die de grondslag vormen van het gehele systeem; bovendien zijn het de Lid-Staten zelf die de beslissende rol spelen bij het ontstaan van de gemeenschapshandelingen. De erkenning van de aansprakelijkheid voor de gevolgen van schendingen van het gemeenschapsrecht heeft dus alleen tot gevolg, dat de doeltreffendheid van het communautaire rechtsstelsel wordt vergroot, en betekent niet dat de rechter de wetgeving aanvult, en zeker niet dat hij in de plaats van de wetgever treedt.
Deze zienswijze komt dus overeen met de vaste rechtspraak houdende erkenning van de rechtstreekse werking, waarmee wordt bedoeld dat een particulier voor de nationale rechter een direct beroep kan doen op de bepalingen van het Verdrag of van de handelingen van afgeleid recht, althans voor zover deze bepalingen voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.
Dit geldt niet alleen in materieel, maar ook in procedureel opzicht. Het Hof heeft namelijk verklaard, dat een beperking der waarborgen tegen schending van de verdragsregels die voor de staten verplichtingen meebrengen, tot de procedure van artikel 169, Arrest van
De rechtstreekse werking heeft namelijk van meet af aan een verticaal karakter gehad en behouden, wat erop wijst dat het niet alleen om een intrinsiek kenmerk van de rechtsregel gaat maar veeleer om cen middel ter voorkoming dat de staten profiteren van de niet-nakoming ervan. Van belang is ook, dat het Hof zijn beoordeling inzake richtlijnen mettertijd heeft verfijnd en verruimd. Žo bij voorbeeld is de categorie publiekrechtelijke lichamen tegenover welke de richtlijn kan worden ingeroepen, uitgebreid (arresten van
Arrest van
Het principe blijft dus hetzelfde: ter uitvoering van een rechtsregel die verplichtingen meebrengt voor de staat, wordt gebruik gemaakt van de rechtspositie van de particulier, hetzij op het vlak van de
In die zin, dat
Onmiskenbaar is, dat het om een fundamenteel idee van elk rechtsstelsel, zowel communautair als nationaal, gaat. Evenmin kan worden ontkend, dat de eerbiediging van dat beginsel kan verlangen dat de particulier waar nodig een recht wordt toegekend op vergoeding van de schade voortvloeiend uit het handelen of het stilzitten van de overheid op normatief vlak; zulks ongeacht of naast de schadevordering nog andere middelen ter beschikking van de particulier staan om op te komen tegen schendingen van de rechtspositie die hem ingevolge het gemeenschapsrecht toekomt.
In die zin kan ik mij om de hierboven uiteengezette redenen niet alleen niet aansluiten bij de zienswijze dat niet
Hierbij zij nog aangetekend, dat regels met rechtstreekse werking volgens vaste rechtspraak Zie onder meer de arresten van Arrest Simmenthal, aangehaald in voetnoot 39, r. o. 16.
Het rechtsherstel wat het patrimoniale aspect betreft, is een minimumoplossing, die niet het niveau bereikt van een volledig, materieel, rechtsherstel, dat een optimale bescherming garandeert. In een rechtsstaat moet de onrechtmatige handeling nietig worden verklaard of de wet die onverenigbaar is met een hogere rechtsnorm buiten toepassing worden gelaten. Soms volstaat dit evenwel niet, zodat aan de bescherming inhoud en doeltreffendheid moet worden verleend door ook wat het vermogensrechtelijke aspect van het geschonden recht betreft, het evenwicht te herstellen, en dus een schadevergoeding toe te kennen. Het herstel van het evenwicht op het vermogensrechtelijke vlak is dus niet een andere of een supplementaire, en zeker niet een nieuwe maatregel. Het is evenmin een ver gezocht alternatief voor een rechtssysteem, dat doeltreffend wil en moet zijn.
Samenvattend kan worden gesteld, dat het beginsel van de vermogensrechtelijke aansprakelijkheid van de staat toepassing dient te vinden naast of te zamen met de materieelrechtelijke bescherming. Dit beginsel geldt dus zowel ten aanzien van schendingen van regels zonder rechtstreekse werking, die niet rechtstreeks voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen, als ten aanzien van regels waarvoor die mogelijkheid wel bestaat.
In dat opzicht herinner ik eraan, dat in het arrest Francovich, dat door geen van de staten die in de onderhavige zaak opmerkingen hebben ingediend ter discussie is gesteld, geen enkel onderscheid wordt gemaakt naargelang de schade is terug te voeren op schendingen die zijn toe rekenen aan de wetgevende dan wel aan de uitvoerende macht. Niets wijst erop dat in de onderhavige zaak een andere conclusie zich opdringt.
Zoals de nationale rechters in hun respectievelijke verwijzingsbeschikkingen evenwel hebben uiteengezet, is de mogelijkheid om schadevergoeding toe te kennen op grond van de respectieve nationale rechtsstelsels evenwel uitgesloten, precies omdat de schendingen van het gemeenschapsrecht zijn toe te rekenen aan de wetgever, hetzij omdat hij heeft nagelaten een nationale wet aldus te wijzigen dat hij in overeenstemming wordt gebracht met het gemeenschapsrecht (zaak C-46/93, Brasserie du pêcheur), hetzij omdat hij een nationale wettelijke regeling heeft vastgesteld die onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht (zaak C-48/93, Factortame III). Waar een schadevordering dus in geval van handelen of verzuim van de wetgever is uitgesloten, zou in dergelijke gevallen het nationale recht tot de negatie van het aansprakelijkheidsbeginsel zelf leiden.
Een dergelijke zienswijze, die vooral ontstaan is in rechtsstelsels die niet de toetsing van de wet aan een hogere norm kennen, moet in andere termen worden geformuleerd wanneer er een hogere norm bestaat aan de hand waarvan de regelmatigheid van de handelingen van de wetgever kan worden onderzocht en eventueel kan worden betwist. Bovendien bestaat er ook in de rechtsstelsels waarin niet alleen een duidelijke en formele hiërarchie is voorzien tussen de constitutionele en de wettelijke regels, maar ook een ad hoc controlemechanisme wat de permanente naleving van deze hiërarchie betreft (Oostenrijk, Italië, Duitsland en Spanje bij voorbeeld), geen eensgezindheid over de vraag of schade veroorzaakt door een inconstitutionele wet voor vergoeding in aanmerking komt. Zo is bij voorbeeld in Duitsland een dergelijke mogelijkheid niet zonder meer uitgesloten, doch alleen wanneer de schending van een ambtsplicht niet een welbepaalde derde treft, wat zoals reeds gezegd, in de meeste gevallen waarin een onrechtmatige handeling aan de wetgever is toe te rekenen, het geval is; om dezelfde redenen is er over deze mogelijkheid evenwel geen discussie, wanneer het om
Er is evenwel meer. Zoals bekend, wordt in de meeste rechtsstelsels in bepaalde gevallen de vermogensschade vergoed die de particulier lijdt ten gevolge van volkomen rechtmatige handelingen van de wetgever, die niet in strijd zijn met de rechtsregel die daartoe de bevoegdheid verleent: ik denk hierbij aan het geval van nationalisaties en onteigeningen ten algemenen nutte. Indien evenwel wordt erkend, dat de schade die op
Het internationaal recht kent namelijk alleen de aansprakelijkheid van de staat als zodanig, dus in zijn geheel beschouwd: daarbij is zonder belang, of de schending die tot de schade heeft geleid, is toe te rekenen aan de wetgever, de rechter of de administratie. Deze zienswijze is eveneens terug te vinden in de rechtspraak van het Hof op basis van artikel 169: de schending van een gemeenschapsrechtelijke verplichting wordt dus toegerekend aan de staat, ongeacht het orgaan dat in concreto tot de naleving van de betrokken verplichting is gehouden (zie onder meer de arresten van
Arrest van
Mijns inziens mogen evenwel de specificiteit en de bijzondere kenmerken van het gemeenschapsrecht niet buiten beschouwing worden gelaten. Voor zover van belang voor de onderhavige zaak, is dat rechtsstelsel gebaseerd op een contractuele grondslag. Zoals de andere overeenkomsten houdende instelling van internationale organisaties, bevat ook het Verdrag een reeks verplichtingen van de Lid-Staten verband houdend met de verwezenlijking van de daarin vermelde doelstellingen die zij vrijwillig hebben aanvaard, en met de werking van een institutionele structuur waarvan de bevoegdheden grotendeels, doch niet volledig vooraf zijn vastgesteld. Het bijzondere en uiteindelijke doel van de contractuele grondslag bestaat er in het geval van de Gemeenschap evenwel in, de integratie te verzekeren en meer in het bijzonder Aldus ¡n de preambule van het EG-Vcrdrag.
Zie inzonderheid het arrest van
Daarbij komt nog dat het probleem van de aansprakelijkheid van de staat in zijn hoedanigheid van wetgever in elk geval niet rijst, wanneer de onrechtmatige handeling betrek- king heeft op rechtstreeks toepasselijke bepalingen. De verklaring van het Hof, dat het Arrest van
Deze redenering ligt blijkbaar ten grondslag aan het standpunt dat bij voorbeeld is ingenomen door de Franse Conseil d'État, die de staat aansprakelijk heeft gesteld wegens rechtsschending Wat de normatieve handelingen van de administratie betreft, wordt zoals bekend, de term faute door de Franse rechtsleer en de administratieve rechtspraak (die dit begrip heeft ontwikkeld) uitgelegd als een gebrekkig functioneren van de overheid, wat evenwel —hoe verbazend dit ook mag lijken — geen schuld impliceert. Daarbij wordt vaak verwezen naar de regel, dat Arrest van
Zulks blijkt inzonderheid uit arresten zoals die in de zaken Simmenthal Arrest van Arrest van
In de zaak Factortame I rees dezelfde vraag als in de zaak Simmenthal, namelijk of bij onbevoegdheid van de nationale rechter ingevolge het nationale rechtsstelsel — in de betrokken zaak, om bij wijze van voorlopige maatregel de toepassing op te schorten van een wet waarvan werd vermoed doch nog niet was vastgesteld, dat hij onverenigbaar was met het gemeenschapsrecht — de grondslag voor deze bevoegdheid kon worden gevonden in het gemeenschapsrecht. Zoals in het arrest Simmenthal, heeft het Hof ook in deze zaak geantwoord, dat het aan de nationale rechter staat, om een beletsel dat in de weg staat aan een doeltreffende rechterlijke bescherming van een krachtens het gemeenschapsrecht aan particulieren toekomend recht weg te nemen, en dus de daaraan ten grondslag liggende wettelijke bepaling buiten toepassing te laten.
Arresi van
Zo heeft bij voorbeeld in het arrest Salgoil het Hof de nadruk gelegd op de verplichting van de nationale rechter de particulieren een rechtstreekse en onmiddellijke bescherming van hun belangen te verzekeren, doch daaraan toegevoegd, dat Arrest van Arrest van
Geconfronteerd met een groot aantal verschillende oplossingen in de diverse nationale rechtsstelsels, heeft de gemeenschapswetgever niet alleen maatregelen genomen op het vlak van de materiële, en dus feitelijke, bescherming, doch heeft hij voorzien in een in veel nationale rechtsstelsels onbekend systeem van vergoeding van de schade voortvloeiend uit de onrechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure, voor het geval dat de reële bescherming ontoereikend of onbestaand was. Deze regeling bracht een belangrijke vernieuwing in de stelsels van verschillende Lid-Staten. Zo is bij voorbeeld in het Italiaanse stelsel, dat in vergelijking met de andere aanzienlijke waarborgen bood, en een van de zeldzame systemen was waaronder het mogelijk was om na de nietigverklaring van de onrechtmatige administratieve handeling, ook de daaruit voortvloeiende contracten buiten toepassing te doen verklaren, de invoering van de schadevergoeding bij inbreuken op situaties die traditioneel werden ingedeeld in de categorie der rechtmatige belangen en niet van de subjectieve rechten, ook al blijft zulks beperkt tot situaties die worden beheerst door het gemeenschapsrecht (arrest van de Corte di Cassazione van
Voor een gedeeltelijk hiervan afwijkende zienswijze, zie de conclusie van advocaatgeneraal Jacobs van
Wat de onderhavige context betreft, is in geval van schending van gemeenschapsregels door staten, voor een juiste werking van het communautaire rechtsstelsel in zijn geheel beschouwd vereist dat, voor zover aan zekere voorwaarden is voldaan, de rechtssituatie, althans wat de financiële inhoud ervan betreft, wordt hersteld in de toestand die zou hebben bestaan indien de staat niet de hem door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichtingen zou hebben miskend.
Bij ontbreken van een specifieke gemeenschapsregeling ter zake bestaat het probleem evenwel in de vaststelling van de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de staat en in de concrete mogelijkheid ora vast te stellen of die voorwaarden zijn vervuld. Bovendien moet nauwgezet worden onderzocht, of de mogelijke oplossingen in de praktijk wel uitvoerbaar zijn.
Zoals ik in het begin reeds zei, heeft een dergelijke oplossing evenwel aanzienlijke nadelen, eerst en vooral omdat hiermee niet het resultaat wordt verzekerd dat het gemeenschapsrecht met de vaststelling van het aansprakelijkheidsbeginsel op het oog had, namelijk een volledige en doeltreffende bescherming van de door de particulier met een beroep op het gemeenschapsrecht gevorderde rechten waarvan de schending wordt gesteld. Dat dit een reëel risico is blijkt uit de vragen van de verwijzende rechter, die precies zijn gesteld omdat naar nationaal recht in de betrokken zaken geen schadevergoeding mogelijk was. In ieder geval is overduidelijk, dat een loutere verwijzing naar het nationale recht discriminaties in het leven zou kunnen roepen, in die zin dat bij eenzelfde schending de gemeenschapsonderdanen een verschillend niveau van bescherming zouden genieten dan wel daarvan zonder meer verstoken zouden blijven.
Dit is bovendien de oplossing waarvoor het Hof heeft gekozen in het arrest Francovich, zij het met enkele bijzonderheden die verband hielden met de feiten van de zaak. Niets wijst erop dat een dergelijke oplossing uitsluitend zou gelden voor het geval van niet-omzetting van de richtlijn en niet eveneens voor het geval van een schending van regels met directe werking.
Dit mag evenwel niet worden geacht te betekenen, dat het feit dat aan deze voorwaarden is voldaan volstaat om schadevergoeding te krijgen voor eender welke schending van het gemeenschapsrecht. Zoals het Hof zelf heeft verklaard, zijn
De mogelijkheid bestaat dat de in het arrest Francovich opgesomde voorwaarden bij schending van verdragsregels met rechtstreekse werking niet noodzakelijk en/of voldoende zijn ora een recht op schadevergoeding te doen ontstaan. Toch moeten ook voor dat geval de voorwaarden worden vastgesteld die volstaan opdat de particulier recht zou hebben op schadevergoeding. Het is duidelijk, dat de
Nagenoeg overal zijn de essentiële aansprakelijkheidsvereisten dus vrijwel identiek: werkelijke schade, een oorzakelijk verband tussen de schade en de gedragingen van degene die ze heeft veroorzaakt, het onrechtmatig karakter van die gedragingen. Daarentegen betreffen de verschillen, die van groot belang kunnen zijn voor zover zij bij voorbeeld de aard van het beschermde subjectief recht betreffen In dit verband zij herinnerd aan het bijzondere karakter (zie evenwel voetnoot 5) van het Italiaanse stelsel wat de nietaansprakelijkhcid betreft voor schendingen van rechtmatige belangen. Zie in verband met het
In dit verband wil ik vooraf nader ingaan op de voorwaarden die volgens het Hof voldoende zijn om bij niet-omzetting van richtlijnen, ten behoeve van de particulier een recht op schadevergoeding te doen ontstaan.
De betrokken drie voorwaarden, die door het Hof zijn geformuleerd in het arrest Francovich (r. o. 40), zijn hier letterlijk overgenomen uit het arrest Faccini Dori (reeds aangehaald in voetnoot 37), waarin zij in r. o. 27 zijn herhaald en samengevat.
Hierbij rijst een eerste vraag: zijn die voorwaarden noodzakelijk en voldoende, ook wanneer de schade voortvloeit uit de schending van een verdragsregel met rechtstreekse werking?
De tweede voorwaarde, die op het eerste gezicht niet meer is dan een precisering van de eerste, houdt in, dat het uit de richtlijn voortvloeiende recht een precieze inhoud dient te hebben, en dat het voorwerp ervan bepaalbaar dient te zijn, zodat ook in dit verband als principe geldt, dat verdragsregels met rechtstreekse werking aan deze voorwaarde voldoen. Zie hierna, punt 75. In de zaak Francovich ging het om het bedrag dat aan de werknemer verschuldigd was naar aanleiding van de insolventie van de werkgever, en in de zaak Dillenkofer gaat het om bedragen die kopers van pakketreizen hadden betaald voor reizen die zij nooit hebben gemaakt.
Men kan zich in dit verband afvragen, welke gronden het Hof had om zich tot voormelde voorwaarden te beperken en niet tevens bij voorbeeld de criteria te preciseren op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de betrokken schending van het gemeenschapsrecht een onrechtmatige handeling vormt waarvoor de staat aansprakelijk is. Zoals gezegd, heeft het Hof in dat verband slechts uitdrukkelijk gewag gemaakt van één van de drie klassieke vereisten voor de aansprakelijkheid, namelijk het oorzakelijk verband. Integendeel, het Hof heeft geen enkele precisering toegevoegd betreffende de onrechtmatige aard van de handeling van degene die de schade heeft veroorzaakt en de realiteit van de schade en heeft van de nationale rechter op dit punt geen toetsing verlangd.
In die omstandigheden heeft het Hof, dat voordien had vastgesteld dat de particulier zich niet rechtstreeks voor de nationale rechter op de richtlijn kan beroepen, zich er dus toe bepaald in verband met de schadevergoedingsplicht ten laste van de in gebreke blijvende Lid-Staat te verklaren, dat het mogelijk moet zijn het bestaan van een precies en welbepaald recht in hoofde van de particulier vast te stellen.
Zo betoogt Temple Lang in
In die zin dat het om een objectieve aansprakelijkheid gaat, waarbij de schuld geen rol speelt. Zie bij voorbeeld Carama:
Dat in het arrest Francovich de door het gemeenschapsrecht gestelde criteria voor de aansprakelijkheid van de staat niet duidelijk zijn omschreven, is louter en alleen het gevolg van het feit dat de zaak bijzonder eenvoudig was. Waar het Hof heeft verklaard, dat de voorwaarden waaronder een recht op schadevergoeding ontstaat, afhankelijk zijn van
Mijns inziens is dit niet het door het Hof noch het door het gemeenschapsrecht gewenste resultaat. Dit resultaat zou overigens ook niet redelijk zijn, want zoals reeds gezegd, zijn in alle rechtsstelsels aan de aansprakelijkheid wegens de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid van de overheid diverse beperkingen gesteld. Bovendien gaat ook de rechtspraak van het Hof inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen wegens uitoefening van de wetgevende bevoegdheid, in een andere richting.
Deze zienswijze lijkt niet geheel ongerechtvaardigd, wanneer men bedenkt dat artikel 215, tweede alinea, met betrekking tot de vergoeding van de door de gemeenschapsinstellingen in de uitoefening van hun bevoegdheden veroorzaakte schade verwijst naar de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, zodat die rechtspraak bij ontbreken van uniforme regels ter zake een nuttig referentiekader kan en moet vormen wat de gemeenschappelijke regels inzake de aansprakelijkheid van de staten betreft.
Toch wil ik aan het onderzoek van elk van de algemene aansprakehjkheidsvoorwaarden enkele opmerkingen laten voorafgaan teneinde te kunnen uitmaken of, en in hoever, de aan de staat toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht kan worden vergeleken met de schending door gemeenschapsinstellingen, en dus of de door de rechtspraak ter zake vastgestelde criteria, althans in soortgelijke situaties, een nuttig referentiekader kunnen vormen.
In die zin bij voorbeeld arrest van
In diezelfde rechtspraak zijn evenwel, inzonderheid wat de onrechtmatigheid van de aan de instellingen toe te rekenen gedraging betreft, dermate strenge voorwaarden gesteld, dat het uiterst moeilijk wordt een gemeenschapsinstelling werkelijk tot vergoeding van de schade te doen veroordelen. Tot op heden zijn de gemeenschapsinstellingen slechts acht maal tot schadevergoeding veroordeeld.
Arrest van
De gevolgen waartoe deze redenering in een aantal gevallen heeft geleid, zijn evenwel verbazend.
Zie bij voorbeeld arrest van
Het ware ongetwijfeld beter verschillende aansprakelijkheidsregelingen toe te passen naargelang het gaat om een werkelijke wetgevende dan wel veeleer een uitvoerende bevoegdheid, nu in beginsel de discretionaire bevoegdheid waarover de gemeenschapsinstellingen beschikken, in de twee gevallen sterk verschilt. Zie in dit verband de conclusie van advocaatgeneraal Biancarelli in zaak Dit probleem is onlangs nog ter sprake gekomen voor het Gerecht in een antidumpingzaak, waarin de verzoekende partij heeft gesteld, dat de aansprakelijkheid van de Gemeenschap verschillend moet worden beoordeeld, naargelang de aan de instelling verweten schending regels betreft die aan de beoordeling van _omplexe economische feiten inherent zijn, dan wel, zoals in de betrokken zaak, procedureregels die de instellingen in acht hebben te nemen. Het Gerecht was evenwel van oordeel, dat het zich bij die zienswijze niet kon aansluiten, en heeft zich beperkt tot de bondige verklaring, dat verordeningen betreffende antidumpingmaatrcgclen normatieve handelingen zijn die economische beleidskeuzen impliceren (arrest van Zie in die zin de conclusie van advocaatgeneraal Darmon bij arrest van
Dit probleem is eveneens ter sprake gebracht in de zaak Bourgoin, in de fase voor de Court of Appeal, Civil Division,
In die zin bij voorbeeld Cartabia:
Vanuit deze optiek kan mijns inziens ook niet worden gesteld, dat de transpositie naar de nationale aquiliaanse vordering van de voorwaarden die gelden voor de vordering ex artikel 215, een stap terug zou kunnen zijn ten opzichte van de situatie die bestaat in sommige rechtsstelsels. Vanuit het oogpunt van de eisen van de bescherming van de door de communautaire rechtsorde aan particulieren toegekende rechten, kan namelijk niet worden aanvaard dat de bescherming waarop voor de gemeenschapsrechter aanspraak kan worden gemaakt, zou zijn ingegeven door meer restrictieve en dus minder ruime criteria dan die welke althans in enkele Lid-Staten gelden. Zie het verslag van het FIDE-congres 1992: FIDE,
Meer in het bijzonder kan volgens mij als vertrekpunt worden genomen, dat volstrekt redelijk is dat de aansprakelijkheid van de staten aan dezelfde strenge voorwaarden wordt onderworpen die ook gelden voor de gemeenschapsinstellingen, telkens wanneer zij over een discretionaire bevoegdheid beschikken of wanneer niet duidelijk blijkt welke grenzen de gemeenschapsregels aan hun activiteiten stellen, zelfs in sectoren die (ook) binnen hun bevoegdheidssfeer vallen; en zulks ongeacht of de
Omgekeerd moet de aansprakelijkheid van de Lid-Staten, zoals die van de gemeenschapsinstellingen, gemakkelijker worden erkend wanneer de schending geen verband houdt met de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid.
In een Gemeenschap die op het wettigheidsbeginsel is gebaseerd, en op de idee dat de handelingen en gedragingen van alle deelnemers aan het systeem aan rechterlijke controle zijn onderworpen, zonder dat de een of de ander daarbij wordt bevoorrecht, kan het vereiste van een doeltreffende bescherming van de rechten die de particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen, in gelijke situaties niet verschillend worden toegepast naargelang de Lid-Staat dan wel de Gemeenschap aan de oorsprong ligt van de schade.
Enkele voorbeelden: illecito in het Italiaanse recht, faute in het Franse recht, Verschulden in het Duitse recht, breach of duty of care of ook nog misfeasance in public office, in het Engelse recht.
Wat de normatieve handelingen van de overheid betreft, is een eerste poging in die zin gedaan door de Raad van Europa, die in een aanbeveling heeft gesteld: Aanbeveling R (84) 15 van
Zoals reeds gezegd is het ingevolge de betrokken rechtspraak, alsof alle communautaire normatieve handelingen economische beleidskeuzen impliceren.
Zie inzonderheid arresten van
De onrechtmatigheid van de schadeveroorzakende handeling is dus weliswaar een voorwaarde voor de niet-contractuele aansprakelijkheid, doch hieraan moet worden toegevoegd, dat aan deze aansprakelijkheid, wegens schade voortvloeiend uit handelingen die een economische beleidskeuze impliceren, twee bijkomende voorwaarden zijn gesteld: de geschonden bepaling dient
In verband met de erkenning van de schadevergoedingsplicht van de in gebreke gebleven staat, is dus enerzijds het accent gelegd op de in de rechtspraak betreffende artikel 215 ontwikkelde criteria, en vooral op het begrip ernstige en kennelijke schending; en anderzijds op het schuldbegrip als noodzakelijk element om de schending van de rechtsregel als ernstig te kwalificeren, of in ieder geval als een noodzakelijk en essentieel element van de aansprakelijkheid.
Zoals gezegd, is in de betrokken rechtspraak dit criterium aldus omschreven, dat Arrest van
Wat rechtstreeks toepasselijke verdragsbepalingen betreft, dus het geval dat thans aan de orde is, moeten mijns inziens enkele verduidelijkingen worden aangebracht. Inzonderheid moet er hier op worden gewezen, dat de omstandigheid dat die regels soms of vaak ook zijn vastgesteld ter bescherming van andere, in beginsel algemene, belangen, op zich niet uitsluit dat het gaat om regels vastgesteld ter bescherming van particulieren.
Het lijkt mij evenwel niet opportuun dezelfde oplossing te suggereren met betrekking tot de aansprakelijkheid van de staten wegens schending van het gemeenschapsrecht. De schadevergoedingsplicht ten laste van de Lid-Staten is opgelegd om de particulieren de effectieve bescherming te verzekeren van de hun ingevolge het gemeenschapsrecht toekomende rechten, en het zou niet gemakkelijk zijn redenen te vinden ter rechtvaardiging van een beperking van dat recht tot de schending van een bepaalde categorie rechtsnormen, al vormen zij een fundamenteel bestanddeel van het gemeenschapsstelsel.
In dat geval zou namelijk moeien worden uitgemaakt welke bepalingen, gelet op hun strekking en ter verzekering van de volle werking ervan, in aanmerking zouden komen voor een bescherming in de vorm van een schadevergoeding: is het verbod van discriminatie op grond van woonplaats, dat ongetwijfeld van fundamenteel belang is ter verzekering van een werkelijke vrijheid van dienstverrichting, meer of minder fundamentcel dan het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit?
Uiteindelijk volstaat volgens mij, wat het onderhavige punt betreft, dat de geschonden rechtsregel de particulier een recht toekent, waarvan de inhoud bepaalbaar en duidelijk is. Het behoeft geen betoog, dat hetzelfde eveneens dient te gelden in verband met de aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen.
Het komt mij voor dat, om te bepalen binnen welke grenzen onrechtmatigheid tot aansprakelijkheid leidt, de mate van beoordelingsvrijheid het beslissende element dient te zijn, ongeacht de rang van de geschonden bepaling (Verdrag of afgeleid recht, in ieder geval een bepaling die voorrang heeft op het nationale recht) en van de handeling die de schending uitmaakt (wettelijke dan wel uitvoerende bepaling). De belangrijkheid van de beoordelingsmarge waarover de staat beschikt valt overigens in de meeste gevallen samen met de mate van duidelijkheid en precisie van de verplichting die op hem rust. In feite is het zeer goed mogelijk dat verplichtingen absoluut niet duidelijk zijn, of beter gezegd onnauwkeurig zijn afgebakend, ook wanneer de Lid-Staten slechts een geringe of nagenoeg geen beoordelingsmarge is gelaten. Het gevolg daarvan is dat in dergelijke gevallen de grenzen die zijn gesteld aan de activiteit van de staat ipso facto niet duidelijk omschreven zijn, zodat in feite de situatie weinig verschilt van die waarin de staten over een ruime beoordelingsmarge beschikken.
Hierbij wil ik nog aantekenen, dat in de onderhavige context niet zozeer beslissend is dat de staten in een bepaalde sector al dan niet over een ruime beoordelingsmarge beschikken, doch dat het veeleer aankomt op de ruimte waarover zij beschikken ten opzichte van een welbepaalde norm die rechten toekent aan de particulier. Aansluitend bij wat ik hierboven reeds zei, wijs ik erop dat artikel 30 van het Verdrag weliswaar geen verband houdt met de uitoefening van een ruime discretionaire bevoegdheid door de Lid-Staten, maar dat niettemin moet worden erkend dat de daarin aan de activiteiten van de Lid-Staten gestelde grenzen niet steeds duidelijk en nauwkeurig blijken te zijn, wat overigens eveneens kan worden afgeleid uit de rechtspraak ter zake. Daarentegen kan de discretionaire bevoegdheid die aan de Lid-Staten is gelaten, bij voorbeeld ingevolge artikel 129 A van het Verdrag (consumentenbescherming), in geen geval worden geacht tot de toepassing van meer beperkende aansprakclijkhcidsvoorwaarden te leiden wanneer bij voorbeeld een nationale regel de burgers van andere Lid-Staten van de toepassing van de nationale rechtsregels ter zake zou uitsluiten.
Kortom, in al deze materies en met betrekking tot alle rechtsregels die de Lid-Staten geen aanzienlijke beoordelingsmarge laten in de hierboven uiteengezette zin, dient de aansprakelijkheid en de schadevergoedingsplicht te worden erkend wegens het enkele feit van de schending van een gemeenschapsregel die de particulier een precies recht toekent dat bepaalbaar is naar het voorwerp ervan, zonder dat andere elementen daarbij een rol kunnen spelen.
Arrest van
Voor een soortgelijke opmerking, maar betreffende de verwijzingsplicht van artikel 177, derde alinea, van het Verdrag, zie arrest van
Wat dit laatste punt betreft, behoeft er nauwelijks op te worden gewezen dat, anders dan sommige Lid-Staten in de loop van deze procedure hebben gesteld, er geen enkele reden is om de schadevordering afhankelijk te stellen van een voorafgaande vaststelling dat de Lid-Staat een verplichting niet is nagekomen. Gelet namelijk op de discretionaire bevoegdheid waarover de Commissie beschikt wanneer zij beslist al dan niet de niet-nakomingsprocedure in te leiden, zouden hierdoor de mogelijkheden voor de particulieren om schadevergoeding te verkrijgen, zonder enige vorm van controle worden beperkt. Bovendien heeft het Hof verklaard, Arrest van
Zie wat het gebruik van deze term betreft, het arrest van
In zulke gevallen rest de particulier dus de mogelijkheid de materiële bescherming te vragen van de eventueel door de betrokken rechtsregel toegekende rechtspositie. Indien de Lid-Staat niet binnen een redelijke termijn nadat zij is vastgesteld, de schending opheft, kan de benadeelde persoon natuurlijk een schadevordering inleiden.
Wat nu het geval betreft van een bepaling van een richtlijn die tijdig maar onjuist is omgezet, zij er in dezelfde zin op gewezen, dat de staat alleen dan aansprakelijk zal zijn wanneer de omzetting van deze bepaling door de betrokken Lid-Staat kennelijk onjuist is. Voor een meer gedetailleerde bespreking van dit aspect, zie de conclusie van heden in zaak
Wat de regelgevende bevoegdheid betreft, is de vraag van de schuld in subjectieve zin — en a fortiori die van de kwade trouw — reeds op het theoretische vlak een probleem, want het schuldelement als voorwaarde voor de aansprakelijkheid van de staat is een thema waarover veel is geschreven en zeer tegenstrijdige standpunten zijn verdedigd. Zo is het met name een probleem om de schuldige gedraging van de overheid als zodanig te erkennen aan de hand van dezelfde criteria die ook in het privaatrecht worden gehanteerd, inzonderheid omdat de mechanismen die zijn uitgedacht om de gedragingen van rechtspersonen te verklaren, en waarbij de gedragspatronen van natuurlijke personen op hen worden getransponeerd, in de onderhavige context volkomen nutteloos of in ieder geval ontoereikend zouden zijn. Alleen reeds louter theoretisch lijkt het moeilijk om een schuldelement terug te vinden in een normatieve handeling van de wetgever, of zelfs om de mogelijkheid in overweging te nemen dat hij zich bewust is geweest van het feit dat die handeling een schending vormde. Als vermoeden dient integendeel te gelden, dat de wetgever steeds en in ieder geval een algemeen belang nastreeft.
Een uitzondering op deze regel is zeker de Spaanse rechtsorde, waarin de aansprakelijkheid wegens normatieve handelingen een objectief karakter heeft {artikel 9, lid 3, en 106, lid 2, van de Grondwet, en artikel 139, lid 1, van de wet van
Zie onder meer Paillet:
Cassazione civile, Sezioni unite, arrest van
Anders gezegd, de schuld, die weliswaar wordt vermoed te bestaan telkens wanneer een onrechtmatige normatieve handeling is gesteld, hetzij wegens het onbetwistbaar vrijwillige karakter van de door de overheid gestelde handelingen, hetzij wegens de schending van het wettigheidsbeginsel dat de overheid heeft te eerbiedigen, heeft uiteindelijk elke subjectieve connotatie verloren. Dît is eveneens het geval wat België, Luxemburg, Griekenland, Portugal en Denemarken betreft.
Hoewel dus inderdaad in de meeste nationale rechtsstelsels de aansprakelijkheid nog steeds verbonden is met het schuldbegrip, is het ook zo dat, enkele uitzonderingen buiten beschouwing gelaten In het Engelse recht is de aansprakelijkheid van de overheid wegens normatieve handelingen blijkbaar nog steeds (nauw) verbonden met de schuld als subjectief clement van de gedraging. Zo is een beoordelingsfout van de minister betreffende de strekking van de hem toegekende bevoegdheden niet per se als een fout aan te merken (zie bij voorbeeld, Rowling v. Takaro Propertics [1988] 2 WLR, blz. 433 c. v.); zo ook is de schuld, en dus de aansprakelijkheid uitgesloten wanneer de betrokken overheid om een juridisch advies heeft verzocht over de materie waarin zij had tussen te komen (in die zin, Dunlop v. Woollahra Municipal Council [1988] 2 WLR, blz. 418). Aangezien louter economische verliezen (pure economie loss) in het kader van tort of negligence niet voor vergoeding in aanmerking komen, brengt een onrechtmatige handeling nagenoeg alleen dan de aansprakelijkheid teweeg, wanneer met de vaststelling van onrechtmatige handelingen kwade trouw was gemoeid, dus in geval van misfeasance in public office. Een dergelijke evolutie kan eveneens was vastgesteld in Nederland en in Duitsland, waar de schuld op een lijn wordt geplaatst met een gedraging die niet in overeenstemming is met de zorgvuldigheidsplicht. In dit verband is in de Duitse rechtsleer tegenwoordig sprake van
Aanvankelijk enigszins aarzelend, wordt ook in de rechtspraak van het Hof het begrip schuld uitsluitend gehanteerd als synoniem met onrechtmatige daad.
Anderzijds, zelfs indien men deze aansprakelijkheid op het schuldbegrip zou willen baseren, komt het mij, althans op het eerste gezicht, voor, dat daarbij noodzakelijkerwijs moet worden uitgegaan van de regel waarvan de schending wordt gesteld of dat de schuld zonder meer moet worden geïdentificeerd met de inhoud van de handeling.
Wanneer daarentegen de rechtsregel een gedragswijze, in de zin van een zorgvuldigheidsplicht
Ik herhaal dus wat ik eerder reeds zei, namelijk dat de gedraging van de staat die in strijd is met het gemeenschapsrecht, in verband met de schadevergoedingsplicht moet worden getoetst aan objectieve elementen.
Mijns inziens zijn die voorwaarden in de onderhavige context zonder meer irrelevant, ook al zijn zij in de rechtspraak van het Hof inzake niet-contractuele aansprakelijkheid vaak toegepast. Zie inzonderheid de arresten van
Zie bij voorbeeld het arrest van de Conseil d'État van
Men kan werkelijk niet verlangen van particulieren die schade hebben geleden ten gevolge van onrechtmatige handelingen, dat de door hen geleden schade een abnormaal en bijzonder karakter heeft, zodat niet alleen de minder belangrijke gevolgen voor hun rekening blijven, maar ook die welke gemeen zijn aan een categorie van personen die niet echt beperkt is. Samenvattend zou ik stellen, dat de vrijstelling voor geringe schade in het onderhavige geval geen goed idee is.
Daarbij komt nog, dat de aansprakelijkheid van de staat blijkbaar niet kan worden beperkt tot de gevallen waarin de rechtssubjecten of groepen rechtssubjecten specifiek zijn bepaald, en niet kan worden uitgesloten wanneer de normatieve handeling betrekking heeft op een ruime categorie rechtssubjecten. Weliswaar zou op goede gronden kunnen worden gesteld, dat eisen van algemeen belang zich zouden kunnen verzetten tegen de vergoeding van schade veroorzaakt aan ruime categorieën van personen, alleen reeds ter voorkoming van aanzienlijke financiële lasten, waartegenover evenwel staat, dat een dergelijke constructie uitsluitend gebaseerd is op opportuniteitsoverwegingen. Men dient zich integendeel af te vragen, nu de aansprakelijkheid afhankelijk is van de ernstige en kennelijke schending van een hogere rechtsregel die subjectieve rechten in het leven roept, welke gronden er zijn om degene die recht heeft op schadevergoeding voldoening te geven op basis van het aantal personen die, zoals hij, aanspraak hebben op hetzelfde geschonden recht. Zie in die zin de conclusie van advocaatgeneraal Capotorti in de gevoegde zaken
De Conseil d'État heeft bovendien in het arrest Alivar de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het gemeenschapsrecht als Arrest van Zie Simon,
Die conclusie wordt overigens bevestigd door de reeds vermelde aanbeveling van de Raad van Europa van
Uit het arrest van
Het staat natuurlijk aan de nationale rechter om uit te maken of aan die voorwaarde is voldaan. Wat de onderhavige zaken betreft, wil ik evenwel twee opmerkingen maken betreffende het wegvallen van het oorzakelijk verband. Enerzijds moet worden gepreciseerd, of op basis van het gemeenschapsrecht kan worden gesteld, dat de causale band kan worden verbroken door eventuele nevenoorzaken of door onzorgvuldigheid van de benadeelde persoon; anderzijds doet dit probleem, zij het onder verschillende vormen, de vraag rijzen van de subsidiariteit van de schadevordering ten opzichte van andere nationale beroepsmogelijkheden.
Arrest van
Op de benadeelde persoon rust dus een zorgvuldigheidsplicht, die inhoudt dat hij alle maatregelen dient te nemen die ertoe kunnen bijdragen dat de schade wordt voorkomen of in ieder geval dat de omvang ervan wordt beperkt. Voor een toepassing van dit beginsel in de rechtspraak betreffende artikel 215, zie onder meer arresten van
Uit de formulering van dit beginsel blijkt, dat het wegvallen van het oorzakelijk verband eventueel het gevolg kan zijn van een onrechtmatige gedraging van de benadeelde persoon; die gedraging kan hierin bestaan, dat de betrokkene niet de te zijner beschikking staande beroepsmogelijkheden heeft aangewend.
De vraag rijst dus, of het niet tijdig aanwenden van de beroepsmogelijkheden al dan niet de mogelijkheid uitsluit om de aansprakelijkheid van de in gebreke gebleven staat in het geding te brengen. In die zin zou de voorafgaande aanwending van middelen die de grond van de zaak betreffen, niet alleen kunnen worden beschouwd als een voorwaarde voor de aansprakelijkheid, doch eveneens als een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van de schadevordering.
Dit is de oplossing van het Franse recht.
Voor deze oplossing is onder meer in het Italiaanse en het Engelse recht gekozen.
Voor deze tussenoplossing is gekozen in het Duitse recht, meer bepaald in § 839, lid 3, van het Bürgerliches Gesetzbuch.
Zoals bekend, heeft het Hof in zijn rechtspraak inzake niet-contractuele aansprakelijkheid na enkele aanvankelijke uitspraken in de zin van subsidiariteit van de schadevergoedingsactie Ik denk hierbij aan het arrest van Arrest van
Dat dit het doel is dat met de erkenning van de autonomie van de schadevergoedingsactie werd beoogd, wordt hierdoor bevestigd, dat deze actie niet mogelijk is in het beperkt aantal gevallen waarin particulieren daadwerkelijk een beroep kunnen doen op administratieve rechtsmiddelen Zie arrest van Zie onder meer arresten van
De autonomie van de niet-contractuele aansprakelijkheidsvordering is dus in het voordeel van de particulieren die normalerwijs uitgesloten zijn van de beroepsmogelijkheden ten gronde, maar niet ook van wie die mogelijkheden wel met succes kan aanwenden.
Bovendien is de stelling van de subsidiariteit van de schadevordering in geval van schade voortvloeiend uit schendingen van het gemeenschapsrecht, althans op het eerste gezicht, door het Hof bevestigd. In het arrest Wagner Miret is de schadevordering namelijk opgevat als het ultieme middel dat ter beschikking van de particulier staat, en dus moet worden aangewend wanneer niet anderszins een nuttig resultaat kan worden bereikt, ook niet via de interpretatie door de nationale rechter van de betrokken nationale regels conform de toepasselijke gemeenschapsregeling. Arrest van
Bedoeld voorbehoud betekent kennelijk, dat met betrekking tot de regeling inzake de schadevergoeding, die verschuldigd is ingevolge het gemeenschapsrecht en waarop een recht ontstaat onder de door het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden, de ter zake geldende nationale regels Zo ¡s bij voorbeeld in Italië bij decreet nr. 80 van
Dit is een formule die eigenlijk niet nieuw is in de rechtspraak van het Hof, en gewoonlijk wordt gebruikt in verband met de autonomie van de Lid-Staten in procedurele aangelegenheden; ook in deze materie is deze autonomie evenwel niet onbeperkt.
Zie inzonderheid arrest van
Ook met betrekking tot de vergoeding van de schade beperkt het gemeenschapsrecht dus de vrijheid die de Lid-Staten is gelaten om op procedureel en materieel vlak de Zie onder meer Barav,
Dit principe heeft minstens twee gevolgen: het eerste is, dat de bescherming door de rechter, wanneer het gaat om rechten die de particulier ontleent aan het gemeenschapsrecht, in ieder geval adequaat dient te zijn, en het tweede, dat het aan het Hof staat om te onderzoeken of dit in voldoende mate het geval is. Dit volgt bij voorbeeld uit het arrest San Giorgio, waarin het Hof heeft gepreciseerd, dat
In de eerste plaats ligt voor de hand, dat de schadevergoeding niet louter symbolisch mag zijn, doch overeen dient te komen met de geleden schade. Dit vereiste houdt verband met de bestaansreden zelf van de schadevordering, die er juist in bestaat de vermogenstoestand van de benadeelde te herstellen. Dit is overigens de strekking van zowel de nationale rechtspraak ter zake, als van de gemeenschapsrechtspraak ingevolge artikelis In die zin arrest van Ik herinner aan de uitspraak van het Permanent Hof van Internationale Justitie van
Arrest van
Voorts heeft het Hof in het arrest Marshall II gepreciseerd dat, wanneer een Lid-Staat op discriminaties de sanctie van schadevergoeding stelt, de schadevergoeding volledig dient te zijn, zodat er dus niet a priori beperkingen mogen worden gesteld inzake de vaststelling van de hoogte ervan. Arrest van
Wat het gemeenschapsrecht betreft, komt het er dus op aan, dat de schadevergoeding reëel en effectief is, en dat dus, althans wat het vermogen van de benadeelde betreft, de situatie wordt hersteld zoals zij zou zijn geweest indien er geen schending was geweest.
De voorwaarden die zijn gesuggereerd in verband met de kenmerken van een
Ik ben namelijk van mening, dat de dwingende redenen van rechtszekerheid, waarop de Duitse regering zich beroept, voldoende zijn beschermd doordat het recht op schadevergoeding afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde, voor zover deze ook voor soortgelijke interne vorderingen geldt, dat de benadeelde alle te zijner beschikking staande middelen heeft aangewend om de schade te voorkomen of althans de omvang ervan te beperken. Afgezien hiervan, kunnen alleen de verjarings- en vervaltermijnen van de nationale rechtsorde, die gelden voor de aansprakelijkheidsvordering naar nationaal recht, bepalend zijn voor de termijn binnen welke de particulieren hun recht op vergoeding van de geleden schade geldend kunnen maken.
ter verzekering van een daadwerkelijke en doeltreffende bescherming van de rechten die particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen, verlangt het gemeenschapsrecht dat de vergoeding wordt verzekerd van de schade die de particulieren lijden ten gevolge van aan de staat toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht; zonder belang is, dat de betrokken schending is toe te rekenen aan de wetgever, zodat in dat geval de beperkende voorwaarden die in de nationale rechtsorde zijn vastgesteld ter zake van het onrechtmatig handelen of stilzitten van de wetgever op normatief gebied, buiten toepassing dienen te blijven; voor het ontstaan van het recht op schadevergoeding volstaat, dat de regel waarvan de schending wordt gesteld, nauwkeurig is in al zijn onderdelen en ondubbelzinnig, wat bij voorbeeld het geval is wanneer een staat een precieze resultaatsverbintenis niet nakomt of geen rekening houdt met een vaste rechtspraak ter zake; de criteria betreffende de vaststelling van de hoogte van de schade blijven verder geregeld door het nationale recht, mits zij niet minder gunstig zijn dan die betreffende soortgelijke interne vorderingen en zij niet van dien aard zijn, dat zij het verkrijgen van volledige vergoeding van de schade voortvloeiend uit de betrokken schending buitengewoon moeilijk of praktisch onmogelijk maken; de schadevergoedingsplicht ontstaat op het ogenblik van het schadeveroorzakende feit ingeval van kennelijke en ernstige schending in de hierboven bedoelde zin; zo niet, eerst vanaf de vaststelling van de schending door de nationale en/of gemeenschapsrechter, in laatstbedoeld geval bij wege van een prejudiciële beslissing dan wel van een uitspraak overeenkomstig artikel 169.
Gelet op wat hierboven is gezegd, is duidelijk dat met het oog op de beslechting van het aan hem voorgelegde geschil de nationale rechter dient uit te maken of de verplichting die aan de staat is opgelegd bij artikel 30, waarvan de inhoud — zoals gezegd — zeker niet kan worden beschouwd als precies en in al zijn aspecten nauwkeurig bepaalbaar, door de rechtspraak ter zake verduidelijkt was op het ogenblik dat de schade zich heeft voorgedaan en met betrekking tot de feitelijke situatie waarover hij zich had uit te spreken. Anders gezegd, onderzocht moet worden of eind 1981 reeds duidelijk was dat een wet zoals de BStG een ongerechtvaardigde belemmering vormde van de activiteit van de handelaren in de betrokken sector, en dus onverenigbaar was met het gemeenschapsrecht.
Arrest van
Zaak
Uit de verwijzingsbeschikking volgt evenwel ook, dat het door verzoekster in het hoofdgeding gebrouwen bier additieven bevatte, in weerwil van het in de Duitse wettelijke regeling neergelegde absolute verbod om op het Duitse grondgebied bier in de handel te brengen dat additieven bevat. Nu is het wel zo, dat het Hof in zijn arrest van Zo heeft het Hof bij voorbeeld in zijn arrest van
Zoals evenwel volgt uit de processtukken, wijst niets erop dat verzoekster inspanningen in die zin gedaan heeft. Wel heeft zij in de loop van de procedure uiteengezet, dat de onderbreking van de uitvoer het gevolg zou zijn van de uitgebleven verlenging van het distributiecontract met haar Duitse alleenimporteur, zodat het voor haar materieel onmogelijk was om tegen enige handeling op te komen. In die omstandigheden staat het natuurlijk aan de nationale rechter om na te gaan of verzoekster werkelijk in de onmogelijkheid verkeerde zich voor de nationale rechter rechtstreeks op artikel 30 te beroepen.
Anders gezegd, uitgemaakt moet worden of de schending van regels die aan particulieren duidelijke en precieze rechten toekennen, zoals het recht op non-discriminatie wegens nationaliteit, van dien aard is dat zij, in weerwil van de discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten bij de vaststelling van maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, de aansprakelijkheid van de staat teweegbrengt. In dit verband kan ik kort zijn.
Daarbij komt nog, dat het Hof in zijn rechtspraak inzake het recht van vestiging steeds heeft verklaard, dat nationale maatregelen die een discriminatie op grond van nationaliteit vormen, in strijd zijn met het gemeenschapsrecht; zo ook heeft het Hof het criterium van de verplichte woonplaats van de bemanning van vissersschepen onverenigbaar met het gemeenschapsrecht verklaard. Arrest van
Ten slotte wijs ik erop dat, zoals het Hof bekend is, de verzoekende partijen in het hoofdgeding al het mogelijke hebben gedaan om de schade te voorkomen die later is ontstaan. Reeds vóór de inwerkingtreding van de nationale bepalingen die later onverenigbaar zijn verklaard, hebben zij inspanningen in die zin gedaan, door bij wege van voorlopige maatregel de opschorting te vragen en te verkrijgen van de bestreden bepalingen, welke maatregel door de Court of Appeal is vernietigd en naderhand, naar aanleiding van het arrest van het Hof van
Een woord nog over de vraag van één van de verzoekende partijen, die verlangt dat hem conform het nationale recht een exemplaire schadevergoeding wordt toegekend voor de inconstitutionele handelwijze van de overheid