Dom af
De af Bundesgerichtshof (sag C-46/93) og af High Court of Justice (sag C-48/93) stillede spørgsmål, som på ny vedrører spørgsmålet om overtrædelser af traktatbestemmelser, som allerede er fastslået af Domstolen i tidligere domme, giver således anledning til, om ikke at løse alle de resterende problemer, der foreligger på dette komplicerede område, så i det mindste til at give en yderligere afklaring heraf, især vedrørende spørgsmålet om statens ansvar i andre tilfælde end manglende gennemførelse af direktiver og vedrørende de
De overvejelser, som Domstolen skal foretage, vedrører en række vigtige institutionelle spørgsmål og især forholdet mellem fællesskabsretten og de nationale retssystemer. Det er dermed et område, hvor man har mulighed for at bedømme, om fællesskabsretsordenen som helhed virker på rette måde.
Lov af
Efter dommen af Sag
Ud over at der skal være tale om udøvelse af et offentligt hverv og om krænkelse af en tjenestepligt, er anvendelsen af de omhandlede regler således undergivet den yderligere betingelse, at tredjemand kan anses for berørt Der gælder nemlig de samme bestemmelser for uretmæssig lovgivning (legislatives Unrecht) som for de administrative myndigheders ansvar (Amtshaftimg). Netop derfor anses muligheden for at yde erstatning for tab, der skyldes uretmæssig lovgivning — et i Tyskland stadig meget omtvistet sporgsmal — af alle for givet, såfremt der er tale om love, der regulerer enkelttilfælde (Einzclfttllgesetzc), eller om en generel retsakt som f.eks. en plan for arealudnyttelse (Bebaunngsplan). Ordningen synes i øvrigt ikke at være meget forskellig fra den ordning — som skal være særegen for det italienske system — hvorefter der sondres mellem subjektiv ret og berettiget interesse.
Endvidere bemærker den forelæggende ret, at der i denne sag heller ikke kan pålægges staten et ansvar for et ulovligt ekspropriationslignende indgreb på grundlag af det princip herom, der er udviklet i Bundesgerichtshofs praksis Jf. BGHZ (Samling af Afgørelser fra Bundesgerichtshof i Civile Sager) 90, s. 17, og især s. 29 ff.
For det første bemærkes, at den omhandlede lov foreskrev oprettet et nyt skibsregister for alle britiske fiskerfartøjer, dvs. også dem, der allerede var registreret i det gamle register. Den nye registreringsordning indeholdt strengere betingelser vedrørende nationalitet, fast ophold og bopæl for de juridiske og fysiske personer, der var de virkelige ejere af fartøjet. De fiskerfartøjer, der ikke opfyldte disse betingelser, kunne ikke registreres i det nye register og havde derfor ikke ret til at drive fiskeri under britisk flag.
Den nye registerordning gav anledning til en retssag ved Divisionai Court, som ved kendelse af Det skal her for fuldstændighedens skyld nævnes, at efter at sagsogerne havde appelleret til House of Lords, forelagde denne ved kendelse af Sag
I mellemtiden havde Kommissionen i medfør af traktatens artikel 169 anlagt sag mod Det Forenede Kongerige i anledning af den nævnte lovs påståede uforenelighed med fællesskabsretten, dog kun for så vidt angik betingelserne vedrørende nationalitet. Den havde endvidere begæret, at anvendelsen af loven som en foreløbig foranstaltning indtil videre blev udsat, hvilken begæring Domstolen imødekom ved kendelse af Sag Sag
Allerede den
Den af sagsøgerne krævede erstatning vedrører forskellige tabsposter, herunder især omkostninger og tabt fortjeneste fra ikrafttrædelsen af den anfægtede nye lovgivning ( Selv om den forelæggende ret kun henviser til den
Der antages for det første at kunne gøres krav på erstatning, såfremt et tab er forvoldt ved uagtsomhed Jf. f.eks. dommen vedrørende Wallace Edward Rowling, 1988, AC 473. Den omtalte pligt er begrænset til typetilfælde, hvoraf følger, at der ikke ifaldes ansvar for enhver skadegørende andling, der er foretaget culpøst. Der findes dog i ældre retspraksis afgørelser, hvorefter pâpasselighedsphgten er blevet sidestillet med neighbourhood pńnciple, der i det væsentlige svarer til neminem laedere, eftersom det indeholder et forbud mod at skade nogen, i forhold til hvem det med rimelighed kunne forudses, at der forelå en skaderisiko (se i denne retning f.eks. dommen i sagen Donoghue mod Stevenson, 1932, AC 562). Jf. f.eks. dommen i sagen Lonhro mod Tebbit, 1992, A AU ER, s. 280.
For det andet kan de offentlige myndigheder drages til ansvar i tilfælde af tilsidesættelse af en forpligtelse, der følger af loven Se f.eks. Thornton, 1979, QB, 626. Jf. dommen i sagen Garden Cottage Foods, 1984,1 AC 130 HL, hvori House of Lords i det væsentlige tiltrådte, omend i et obiter dictum (sagen drejede sig nemiig om en begæring om foreløbige forholdsregler), at der skulle betales erstatning til en person, der havde lidt tab som følge af en adfærd, der var i strid med traktatens artikel 85 og 86, og som var blevet fulgt af private personer såvel som af den offentlige forvaltning, dog forudsat, at denne handlede ligesom en privat borger.
Når der derimod er tale om en krænkelse, der udelukkende vedrører den offentlige ret, kan der kun ifaldes ansvar for misbrug af beføjelser ved udøvelsen af en offentlig funktion Dom i sagen Bourgoin SA mod Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, 1986, 1 QB, s. 716 AC. Dom i sagen Kirklccs Metropolitan Borough Council mod Wickes Building Supplies Ltd, 1992, 3 WLR, s. 170, og især s. 188.
har de personer, som var ejere eller bestyrere af sådanne fartøjer, eller bestyrelsesmedlemmer og/eller selskabsdeltagere i selskaber, der ejede og bestyrede fartøjer, da i henhold til fællesskabsretten et erstatningskrav mod medlemsstaten for de tab, de har lidt som følge af en eller flere af de nævnte overtrædelser af EØF-traktaten?
Domstolen anmodes i nærværende sag om at fastslå, hvorvidt, på hvilke betingelser og for hvilke typer af tab der påhviler staten en forpligtelse til at betale erstatning til borgere, der har lidt tab som følge af anvendelsen af nationale love, der er i strid med fællesskabsretten Vedrørende den herfra forskellige situation, hvor staten drages til ansvar for skade, der er forvoldt ved en adfærd fra forvaltningens side, som er i strid med fællesskabsretten, henvises til den verserende sag C-5/94, Lomas. I øvrigt behandler generaladvokat Leger's forslag til afgørelse, der er fremsat den
For det andet skal det fastslås, hvorvidt ansvarsbetingelserne er dem, der findes inden for det enkelte nationale retssystem — med de velkendte begrænsninger, der fremgår af en række afgørelser fra Domstolen — eller om det tværtimod er fællesskabsretten selv, der i det mindste angiver de
For så vidt angår ansvarsbetingelserne skal jeg med det samme bemærke, at de materielle minimumsbetingelser til forskel fra de formelle betingelser må óg skal være fælles og dermed fællesskabsretlige. Dette er efter min mening den eneste måde, hvorpå det kan undgås, at der for en og samme overtrædelse ikke gives den samme sikkerhed for erstatning i de forskellige medlemsstater, og at der dermed opstår en forskelsbehandling mellem borgerne, som et fællesskab, der er et retsfællesskab, ikke kan acceptere. I den anden del behandles følgelig de betingelser, hvorunder borgeren kan opnå erstatning, dvs. de fællesskabsretlige betingelser for ansvaret, såvel som de grænser, som fællesskabsretten indebærer for de processuelle betingelser. Disse sidstnævnte er efter min opfattelse ligesom kriterierne for opgørelsen af tabet fortsat undergivet national ret.
Jeg skal til sidst foretage en undersøgelse af de to konkrete sager for derefter at foreslå et svar på de spørgsmål, der er anledningen til nærværende sag.
Selv om dette princip ikke har den samme almindelige rækkevidde i alle retssystemer —således som det allerede fremgår af det britiske system, hvor en begrænsning følger af det (begrænsede) område, hvor der er en ditty of care — står det dog fast, at for så vidt som det hviler på tanken om retsstridig skade, kan det betragtes som udgangspunkt for enhver drøftelse af spørgsmålet om ansvar.
For så vidt angår de offentlige myndigheder er det rigtigt, at netop i betragtning af arten af den udøvede virksomhed og følgerne af, at der generelt blev antaget at være ansvar og erstatningspligt, er tendensen til enhver tid gået i retning af på forskellig måde at begrænse ansvarets område. Rækkevidden af denne begrænsning, der som en foreløbig angivelse kan sammenfattes i det berømte udsagn, hvorefter der er tale om et Bianco-dommen afsagt af Frankrigs Tribunal des conflits den
Afgrænsningen af ansvarets rækkevidde er naturligvis i tidens løb og i de forskellige retssystemer undergået væsentlige ændringer. Efter at
Kort sagt, i det mindste i det omfang princippet om statens ansvar er en traditionel bestanddel af samtlige retsordener For et overblik over hovedindholdet af gældende ret på området i de forskellige medlemsstater henvises til Schockwcilcr-Wivencs-Godart:
Se herom nedenfor, punkt 43-47.
Det ville følgelig ikke harmonere med retspraksis på området og de karakteristiske træk ved retssystemet som helhed, navnlig med henblik på kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, såfremt fællesskabsretten ikke tillagde erstatningsspørgsmålet nogen som helst interesse, idet den i så henseende og uden den mindste kontrol henholdt sig til den enkelte nationale retsorden.
Jeg minder om, at en italiensk ret allerede i sagen Enichem Base m.fl., dom af
Mens Domstolen fandt, at de omhandlede direktivbestemmelser var tilstrækkelig præcise og ubetingede med hensyn til fastlæggelsen af den personkreds, som var omfattet af garantien, og af garantiens indhold, kom den til det resultat, at de nævnte bestemmelser ikke kunne påberåbes direkte ved den nationale domstol som støtte for et krav om den ydelse, de pågældende havde ret til efter direktivet. Det fremgik navnlig ikke, hvem der var
Dette princip udledte Domstolen nærmere af to grundlæggende træk ved Fællesskabets retsorden. For det første anførte den, at
For det andet udledte den, ligesom i dommen i sagen Humblet mod den belgiske stat Dom af
Det er således netop med disse mål for øje, at borgerens stilling er blevet anvendt og har fået tildelt sin rette betydning. Statens erstatningsansvar over for borgerne for et tab, der skyldes lovgivers passivitet, har Domstolen i sidste ende betragtet som et middel til at sikre beskyttelsen af borgerne og dermed samtidig en korrekt gennemførelse af fællesskabsretten. Således betragtet har ansvaret rødder, der rækker dybt ned, såvel hvad angår konkrete præjudikater vedrørende medlemsstaternes ansvar og erstatningspligt Der mangler heller ikke fortalere herfor i litteraturen: Pescatore: Se vedrørende dette spørgsmål nedenfor punkt 27-32.
Dommen nævnt ovenfor i note 25.1 denne sag var der nærmere bestemt tale om, at den belgiske regering skulle træffe de fornødne foranstaltninger med henblik på annullation af en retsakt og tilbagebetaling af de med urette opkrævede beløb; men den af Domstolen anvendte generelle formulering —
En meget klar tilkendegivelse i denne retning er udtalelsen om, at
Dom af
Det præciseres imidlertid i den nævnte retspraksis, at ansvaret skal være fastslået af den nationale dommer Russo-dommen, nævnt i den foregående note, præmis 9. Denne opfattelse er senere blevet bekræftet i dom af
I det væsentlige bemærkes, at Domstolen i Francovich-dommen ikke lod det blive derved, at det overlades til national ret at drage
Det må navnlig undersøges, om det er et fællesskabsretligt krav, at retten til erstatning også sikres ved overtrædelse af direkte anvendelige bestemmelser, eller om den omstændighed, at borgeren i dette tilfælde umiddelbart kan støtte ret på den omhandlede bestemmelse og således på denne måde opnå beskyttelse for den krævede ret, udelukker muligheden herfor.
Når alt kommer til alt, har retten til erstatning efter de ovennævnte regeringers opfattelse blot en subsidiær beskyttelsesfunktion, dvs. at retten kun består, når der er tale om bestemmelser, der ikke på anden måde kan håndhæves ved de nationale domstole. Med Francovich-dommen har Domstolen i det væsentlige villet udfylde et hul i retsbeskyttelsessystemet, idet den ved at indføre en erstatningspligt pålagde den stat, der havde tilsidesat sine forpligtelser, en sanktion. Såfremt borgeren derimod allerede har mulighed for at anlægge en sag, hvorunder han direkte kan gøre de fællesskabsretlige bestemmelser gældende, er det på ingen måde nødvendigt og heller ikke begrundet, at der efter fællesskabsretsordenen består en erstatningspligt. Følgelig kan der alene tilkomme borgeren et krav på erstatning, såfremt og i det omfang dette har hjemmel i national ret.
Jeg henviser sävel til den allerede nævnte Russo-dom, der vedrorte en forordning om den fælles markedsordning for landbruget, som til dom af
Da dette emne særligt blev taget under behandling i Francovich-dommen, fandt Domstolen anledning til at fastslå, at princippet om ansvar følger af selve fællesskabsretten, og denne generelle og principielle konstatering gælder for alle tilfælde af overtrædelse af fællesskabsretten og ikke kun ved manglende gennemførelse af direktiver Jf. navnlig dommens præmis 33, 35 og 37.
Statens ansvar for regelfastsættelse (lovgivers eller forvaltningens) er også ud fra dette synspunkt en naturlig og nødvendig bestanddel af den fællesskabsretsorden, som medlemsstaterne har skabt ved traktaten. Man kommer nemlig ikke uden om, at det er medlemsstaterne, der helt frivilligt har aftalt de traktatbestemmelser, der er hele systemets grundlag, og det er stadig medlemsstaterne, der har den afgørende hovedrolle i forbindelse med udarbejdelsen af fællesskabsbestemmelserne. At hævde et princip om ansvar for traktatbrud betyder således blot, at systemets effektivitet højnes, og det indebærer på ingen måde et tillæg til lovgivers virksomhed og endnu mindre en erstatning af denne.
Betragtningen er kort og godt nøjagtig den samme som den, der er lagt til grund i den nu faste retspraksis, der har fastslået den direkte virkning i den forstand, at borgeren direkte for de nationale domstole kan påberåbe sig såvel traktatens bestemmelser som de afledte retsakter, forudsat naturligvis, at der er tale om tilstrækkeligt klare, præcise og ubetingede bestemmelser.
Denne konstatering har ikke alene gyldighed for så vidt angår rettens materielle indhold, men også på det processuelle plan. Jeg minder om, at Domstolen selv har understreget, at medlemsstaternes borgere ville blive frataget Dom af
Delte er sa meget rigtigere, som den direkte virkning fra begyndelsen har haft og stadig har såkaldt vertikal virkning, hvorved man ligesom nar villet underbygge den tanke, at der snarere er tale om et midde! til at sikre, at staterne ikke drager fordel af deres pligtforsommclsc, end en egenskab ved den pågældende bestemmelse i sig selv. Det er ligeledes betegnende, at Domstolens praksis vedrorende direktiver er blevet stadig mere forfinet og udstrakt stadig videre. Således er der sket en udvidelse af den gruppe offentlige forvaltningsenheder, i forhold til hvilke der kan stöttes ret pa et direktiv (jf. dom af
Dom af
Den antagne forpligtelse til at betale erstatning, såfremt et direktiv ikke kan påberåbes direkte for en national retsinstans — hvad enten dette skyldes, at der ikke er knyttet direkte virkning til alle de bestemmelser, der er nødvendige for at opnå den ret, som dette direktiv tillægger borgerne, eller fordi der ikke er direkte
Om det synspunkt, at
Der er her utvivlsomt tale om et princip, der findes i ethvert retssystem, det være sig i Fællesskabets retsorden eller i national ret. Det er endvidere ubestrideligt, at overholdelsen af dette princip kan indebære et krav om, at der efter omstændighederne skal sikres borgerne en ret til erstatning for tab, der skyldes de offentlige myndigheders virksomhed eller passivitet i forbindelse med regelfastsættelse, hvorved det er uden betydning, hvorvidt borgeren, ud over at han kan anlægge erstatningssag, råder over andre midler til at gøre gældende, at der foreligger et indgreb i en ret, der tilkommer ham i medfør af fællesskabsretten.
Heraf følger, at den opfattelse, at man ikke kan
Det må heller ikke overses, at direkte anvendelige bestemmelser ifølge fast retspraksis Se bl.a. dom af Den i foregjende note nævnte Simmenthal-dom, præmis 16.
Genoprettelsen af det økonomiske indhold er, når alt kommer til alt, en nødløsning, en minimumsafhjælpning sammenlignet med en fuldstændig genopretning i materiel henseende, hvilket er og bliver det bedste beskyttelsesmiddel. Den foranstaltning, der består i, at den ulovlige retsakt annulleres, eller at der ikke tages hensyn til den lov, der er uforenelig med en højerestående retsregel, er nødvendig i en retsstat. Sommetider er dette imidlertid ikke tilstrækkeligt, hvorfor det kan vise sig nødvendigt, således at beskyttelsen bliver reel og effektiv, også at genoprette det økonomiske indhold af den krænkede ret og derfor yde erstatning for tabet. Genoprettelsen i økonomisk henseende af den krænkede ret er således ikke noget særskilt eller supplerende og endnu mindre noget nyt. Det er heller ikke en form for kunstig og fjerntliggende
Sammenfattende bemærkes, at princippet om statens erstatningsansvar skal finde anvendelse såvel som en alternativ som en supplerende løsning til den materielle beskyttelse; princippet skal følgelig finde anvendelse ved overtrædelse af såvel bestemmelser, som ikke er direkte anvendelige — i den forstand at borgerne ikke kan støtte direkte ret på dem ved de nationale domstole — som af bestemmelser, hvor denne mulighed derimod foreligger.
Jeg minder herved om, at der i Francovich-dommen, som i øvrigt ikke er blevet kritiseret af nogen af de medlemsstater, der har afgivet indlæg i nærværende sag, ikke foretages nogen sondring efter, om tabet skyldes en overtrædelse i form af lovgiverens eller forvaltningens undladelser. Der er givetvis ingen grund til at antage, at løsningen skulle være en anden for så vidt angår de i nærværende sag omhandlede tilfælde.
Som de nationale retsinstanser har anført i deres respektive forelæggelseskendelser, er det imidlertid i henhold til disses nationale ret ikke muligt at yde erstatning for de i sagen omhandlede tab, netop fordi overtrædelserne af fællesskabsretten her må tilregnes lovgiveren, enten fordi denne har undladt at ændre en national lov for at bringe den i overensstemmelse med fællesskabsretten (Brasserie du pêcheur-sagen, C-46/93), eller fordi lovgiver har vedtaget en national lov, der er uforenelig med fællesskabsretten (Factortame III-sagen, C-48/93). Da det ikke er muligt at anlægge erstatningssag i anledning af lovgiverens handlinger eller undladelser, fører den nationale ret således i sådanne tilfælde til, at selve princippet om ansvar afvises.
Denne opfattelse, som navnlig er trængt igennem i de retssystemer, hvor der ikke er hjemmel for prøvelse af lovens overensstemmelse med forskrifter af højere rang, synes dog at måtte modificeres, såfremt der findes en højerestående regel, hvorefter det er muligt at prøve og i givet fald underkende lovligheden af lovgivers virksomhed. Det skal imidlertid bemærkes, at selv i de retssystemer, hvori der ikke alene findes en klar og formel rangorden i forholdet mellem forfatningsbestemmelserne og lovgivningen, men også en særlig ordning til løbende kontrol af, at denne rangorden respekteres (f.eks. Tyskland, Østrig, Spanien og Italien), er spørgsmålet, om der eventuelt skal betales erstatning for tab forvoldt af en forfatningsstridig lov, langt fra afklaret For eksempel er denne mulighed i Forbundsrepublikken Tyskland ikke udelukket som sådan, men kun i det omfang den krænkede tjenestepligt ikke kan antages at vedrorc en bestemt tredjemand, hvilket, således som jeg allerede har anført, normalt vil være tilfældet, hvor der er tale om en retsstridig handling, der må tilregnes lovgiveren; derimod antages denne mulighed netop af de ovennævnte grunde klart at være tilstede i forbindelse med love, der regulerer enkelttilfælde. I øvrigt er det den herskende opfattelse i teorien, at der i hvert fald i tilfælde af krænkelse af de grundlæggende rettigheder bor være krav pa erstatning (jf. herom blandt andre Haverkatc:
Men dette er ikke det hele. Som bekendt kan der efter de fleste retsordener under visse betingelser ydes erstatning for det økonomiske tab, som borgeren lider som følge af en handling fra lovgivers side, der er fuldstændig lovlig, fordi den foretages uden den mindste overtrædelse af en gældende bestemmelse: Jeg tænker på nationalisering og ekspropriation til offentlige formål. Heraf følger, at hvis det antages, at det offer, der af hensyn til almenvellet
Efter folkeretten er der nemlig alene tale om, at staten ¡falder ansvar i sin helhed, dvs. betragtet som en enhed: Det gør derfor ingen forskel, om den skadevoldende krænkelse skal tilregnes lovgiveren, domstolene eller forvaltningen. Dette samme synspunkt kan man i øvrigt se i Domstolens praksis vedrørende traktatens artikel 169: Tilsidesættelsen af en fællesskabsforpligtelse henregnes under alle omstændigheder til staten, uanset hvilken forvaltningsenhed det konkret påhviler at gennemføre denne forpligtelse (jf. bl.a. dom af
Dom af
Jeg mener imidlertid ikke, at det er muligt at se bort fra fællesskabsretsordenens særlige karakteristiske træk. Denne retsorden er i hvert fald, for så vidt det har interesse for nærværende sag, baseret på en traktat. Traktaten indeholder i lighed med andre overenskomster om oprettelse af internationale organisationer en række forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på virkeliggørelsen af de erklærede formål, der frivilligt er tiltrådt, såvel som vedrørende funktionerne for et system af institutioner, hvis beføjelser i meget vidt omfang, men ikke fuldstændigt, er fastlagt på forhånd. For så vidt angår Fællesskabet har det traktatmæssige grundlag imidlertid som særligt endemål en integration, dvs. Jeg henviser til præamblen til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.
Se navnlig dommen i Van Gend & Loos-sagen, nævnt ovenfor i note 35, og dom af
I øvrigt er spørgsmålet om statens ansvar som lovgiver under alle omstændigheder ikke længere et problem i de tilfælde, hvor det ulovlige forhold vedrører direkte anvendelige bestemmelser. Domstolens udtalelse, hvorefter Fratelli Costanzo-dommen, nævnt ovenfor i note 36, præmis 31.
Det er denne opfattelse, der f.eks. synes at være lagt til grund af Frankrigs Conseil d'État, idet den anser staten ansvarlig for en fejl Det er næppe nødvendigt at gøre opmærksom på, at for så vidt angår de administrative myndigheders regelfastsættelse forstås udtrykket fejl (fante) i fransk teori og forvaltnings-retspraksis (der har skabt begrebet) som en brist i det offentliges funktion, dvs. at aer ikke, hvilket kan forekomme overraskende, tages hensyn til culpa. Et ofte anført princip går således ud på, at Dom af
Der anførte bekræftes navnlig af sager som Simmenthal Dom af Dommen nævnt ovenfor i note 7.
I Factortame I-sagen forelå på ny, nøjagtigt som i Simmenthal-sagen, det spørgsmål, om der i en situation, hvor den nationale domstol ifølge sin nationale ret ikke har en beføjelse — i den konkrete sag beføjelse til foreløbigt at udsætte anvendelsen af en national lov på grund af denne lovs formodede, men endnu ikke fastslåede uforenelighed med fællesskabsretten — kunne findes en hjemmel i fællesskabsretten selv for den omhandlede beføjelse. Ligesom i Simmenthal-sagen svarede Domstolen, at den nationale dommer skal fjerne en hindring for den effektive beskyttelse ved domstolene af en ret, som tilkommer en borger i medfør af fællesskabsbestemmelserne: Den bestemmelse, der eventuelt udgør hindringen, må følgelig ikke anvendes.
Jf. dom af
Mens Domstolen således i dommen i Salgoilsagen understregede de nationale domstoles forpligtelse til at sikre borgerne en direkte og umiddelbar beskyttelse af deres interesser, idet den dog bemærkede, Dom af Dom af
Direktiv om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse af fællesskabsreglerne for fremgangsmåden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (
I betragtning af den store forskel mellem de ordninger, der gælder i medlemsstaternes retssystemer, har fællesskabslovgiver ikke alene lovgivet vedrørende spørgsmål, der angår den materielle og dermed reelle beskyttelse, men har også indført en ordning, hvorefter der — hvilket sikkert var noget nyt for en hel del nationale retsordener — i tilfælde af manglende eller utilstrækkelig reel beskyttelse skal betales erstatning som følge af, at kontraktindgåelsesproceduren er ulov-lig Bestemmelsen herom har ført til væsentlige nydannelser i adskillige medlemsstaters retssystemer. Således i det italienske system — som dog var blandt dem, der ydede den største beskyttelse, og i hvert fald et af de få, hvor det var muligt som følge af annullationen af den ulovlige forvaltningsakt også at opnå annullation af den til anden side indgåede kontrakt —hvor muligheden for at få erstatning som følge af et indgreb i positioner, der traditionelt blev henregnet til kategorien berettigede interesser og ikke til kategorien subjektive rettigheder, udgør en regulær kulturrevolution, selv om muligheden alene består i forbindelse med forhold, der er omfattet af fællesskabsretten (jf. Cassazione,
Se vedrorende en til dels forskellig holdning forslag til afgorelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den
Såfremt medlemsstaterne overtræder fællesskabsbestemmelserne, består det resultat, der skal nås, for så vidt det har relevans for nærværende sag, med henblik på at sikre, at fællesskabsretsordenen som helhed fungerer tilfredsstillende, deri, at der, hvis de nærmere betingelser i øvrigt er opfyldt, skal ske en genopretning af den samme retsstilling, i det mindste i henseende til dens økonomiske indhold, som den, der havde foreligget, hvis staten ikke havde tilsidesat den forpligtelse, der påhviler den i medfør af fællesskabsretten.
Da der ikke findes særlige fællesskabsbestemmelser på området, består problemet reelt i at fastlægge de betingelser, hvorunder staten ifalder ansvar, samt i, hvorledes det konkret kan fastslås, at disse betingelser er opfyldt. Det må endvidere nøje vurderes, om de overvejede løsninger er praktisk anvendelige.
En sådan løsning indebærer imidlertid, således som jeg allerede har anført i begyndelsen af min gennemgang, betydelige mangler, heriblandt først og fremmest den, at løsningen ikke sikrer det resultat, der tilstræbes med det i fællesskabsretten fastslåede princip om ansvar, dvs. en fuldstændig og effektiv beskyttelse af de rettigheder, der tilkommer borgeren i medfør af den fællesskabsbestemmelse, som formodes at være overtrådt. At der herved er tale om en reel risiko, fremgår af selve de spørgsmål, som de forelæggende retsinstanser har følt sig foranlediget til at stille, netop fordi den anvendelige nationale ret ikke i disse tilfælde hjemler nogen erstatning. I øvrigt er det under alle omstændigheder helt Mart, at en blot henvisning til national ret indebærer den risiko, at man siger god for en diskriminerende ordning, i det omfang der i forbindelse med den samme overtrædelse ydes fællesskabsborgerne en forskellig beskyttelse eller endog nogle af dem ingen beskyttelse.
Dette er også den løsning, Domstolen er gået ind for i Francovich-dommen, omend med visse særlige træk, der har sammenhæng med den pågældende sag. Der er ingen grund til at tro, at denne løsning alene finder anvendelse på tilfælde af manglende gennemførelse af et direktiv og ikke også på overtrædelse af direkte anvendelige bestemmelser.
Dette må imidlertid ikke forstås således, at det ved enhver overtrædelse af fællesskabsretten er tilstrækkeligt, at disse betingelser er opfyldt, for at der kan opnås erstatning. Domstolen har således selv fastslået, at
Med andre ord, såfremt der foreligger en overtrædelse af traktatbestemmelser med direkte virkning, kan de i Francovich-dommen angivne betingelser meget vel ikke være nødvendige for og/eller tilstrækkelige til at begrunde et krav på erstatning. Selv i denne situation er det dog nødvendigt at fastlægge de betingelser, der er tilstrækkelige for, at borgeren kan opnå erstatning. Det er næppe nødvendigt at understrege, at de
De materielle ansvarsbetingelser er kort sagt mere eller mindre de samme overalt: Et faktisk tab, en årsagsforbindelse mellem tabet og skadevolderens adfærd, samt at denne adfærd er ulovlig. Forskellene — der i nogle tilfælde er så væsentlige, at de f.eks. vedrører spørgsmålet om, hvilke individuelle interesser der beskyttes Der skal i sa henseende blot henvises til særegenhederne (se dog note 5) ved det italienske system for sa vidt angår den manglende mulighed for erstatning for indgreb i legitime interesser. Vedrørende det
Jeg anser det i dette øjemed for hensigtsmæssigt først at behandle de betingelser, som Domstolen i tilfælde af manglende gennemførelse af direktiver har anset for tilstrækkelige til at give borgeren et krav på erstatning.
De tre nævnte bestemmelser, som Domstolen fastslog i Francovich-dommen (præmis 40), gengives imidlertid ner med de ord, hvormed Domstolen bekræftede og sammenfattede dem i Faccini Dori-dommen, nævnt ovenfor i note 37, præmis 27.
Et første spørgsmål må besvares: Er disse betingelser nødvendige og tilstrækkelige, også såfremt tabet er forvoldt på grund af tilsidesættelse af en direkte anvendelig traktatbestemmelse?
Med den anden betingelse, som ved første øjekast blot synes at være en præcisering af den første, understreges det, at den af direktivet følgende ret skal have et præcist indhold, dvs. at man kan fastlægge dens genstand, og det følger heraf, at også denne betingelse principielt må anses for opfyldt i forbindelse med traktatbestemmelser med direkte virkning Se vedrørende dette spørgsmål nedenfor punkt 75. Jeg minder om, at der i Francovich-sagen var spørgsmål om det beløb, der tilkommer arbejdstagerne som følge af arbejdsgiverens insolvens; i Dillenkofer-sagen var der spørgsmål om indbetalinger foretaget af købere af pakkerejser for rejseydelser, der aldrig blev leveret.
Domstolen, som forinden havde fastslået, at borgeren ikke kunne påberåbe sig direktivet direkte ved den nationale retsinstans, fastslog følgelig under disse omstændigheder blot, at der som betingelse for at pålægge den retsstridigt handlende medlemsstat et erstatningsansvar skal kunne påvises en præcis og konkret ret, der tilkommer borgeren.
Blandt andre Temple Lang:
Vedrørende den opfattelse, at der er tale om et objektivt ansvar, for hvilket culpa er uden betydning, se f.eks. Caranta:
Den omstændighed, at Francovich-dommen ikke indeholder en klar definition af de kriterier, der efter fællesskabsretten indebærer, at staten ifalder ansvar, hænger nøje sammen med, at denne sag var så særlig ligetil. Domstolens bemærkning om, at ansvarsbetingelserne afhænger
Jeg tror imidlertid ikke, at det er dette resultat, der er tilstræbt af Domstolen, og heller ikke af fællesskabsretten. I øvrigt ville et sådant resultat i virkeligheden ikke være rimeligt, eftersom alle retsordener som tidligere nævnt på den ene eller den anden måde begrænser ansvaret som følge af de offentlige myndigheders regelfastsættelse. Desuden fremgår der en anden opfattelse af Domstolens egen praksis vedrørende fællesskabsinstitutionernes ansvar uden for kontrakt i forbindelse med deres lovgivningsvirksomhed.
Før jeg går i gang med undersøgelsen af hver enkelt af de almindelige ansvarsbetingelser, anser jeg det dog for hensigtsmæssigt at gøre nogle bemærkninger med henblik på bedømmelsen af, om og i hvilket omfang en overtrædelse af fællesskabsretten, som må tilregnes staten, kan sammenlignes med en overtrædelse begået af fællesskabsinstitutionerne, og hvorvidt de kriterier, der er fastslået i retspraksis på området, i det mindste for beslægtede tilfælde kan udgøre en hensigtsmæssig referenceramme.
Jf. således f.eks. dom af
I den samme praksis er der imidlertid navnlig for så vidt angår spørgsmålet om retsstridigheden af den adfærd, der må tilregnes institutionerne, fastslået nogle betingelser, der er så restriktive, at de i praksis gør det yderst vanskeligt at få dømt en fællesskabsinstitution til at erstatte det forvoldte tab Således foreligger der indtil i dag kun otte afgorelser, hvorved fællesskabsinstitutioner er blevet domt til at erstatte det forvoldte tab.
Dom af
Dette princip er imidlertid adskillige gange blevet anvendt på en måde, der giver anledning til undren.
Jf. f.eks. dom af
Det ville ubestrideligt være mere korrekt at anvende forskellige ansvarsregler alt efter, om der er tale om en virksomhed af egentlig lovgivningsmæssig karakter eller om en udøvende virksomhed, da den kompetence, der er tillagt fællesskabsinstitutionerne, er væsentligt forskellig i de to tilfælde Jf. herved generaladvokat Biancarelli's forslag til afgørelse i sagen Stahlwerke Peine-Salzgitter mod Kommissionen, som blev afgjort ved Rettens dom af Dette spørgsmål er for nyligt blevet rejst og drøftet for Retten i en sag om antidumpingafgifter, hvori sagsøgeren gjorde gældende, at Fællesskabets ansvar skal bedømmes forskelligt afhængig af, om den overtrædelse, der lægges institutionerne til last, vedrører bestemmelser, der indebærer bedømmelse af komplicerede økonomiske forhold, eller, som i den pågældende sag, bestemmelser om fremgangsmåden, der skal overholdes af institutionerne. Retten fandt imidlertid ikke at kunne tiltræde denne opfattelse og fastslog blot lapidarisk, at forordningerne vedrørende antidumpingforanstaltninger er generelle retsakter, der bygger på et økonomisk-politisk valg, dom af Se i samme retning endvidere generaladvokat Darmon's forslag til afgorelse i forbindelse med dom af
Dette sporgsmål blev også berort i Bourgoin-sagen, da den blev benandlet ved Court of Appeal, Civil Division, den
Se således f.cks. Cartabia:
Ud fra dette synspunkt mener jeg heller ikke, at man med føje kan hævde, at såfremt betingelserne vedrørende et søgsmål i medfør af artikel 215 overføres på nationale erstatningssager, kunne dette være et tilbageskridt i forhold til gældende ret i visse retsordener. Under hensyn til kravene til beskyttelse af de rettigheder, som fællesskabsretsordenen tillægger borgerne, er det nemlig uacceptabelt, at den retsbeskyttelse, der kan opnås på fællesskabsniveau, følger nogle mere restriktive og i sidste instans mindre liberale kriterier end dem, der finder anvendelse i det mindste i nogle medlemsstater Se herom indlæggene pa FIDE-kongres 1992: FIDE,
Jeg anser det navnlig og umiddelbart for helt rimeligt, at der gælder de samme restriktive betingelser for staternes ansvar som dem, der finder anvendelse på fællesskabsinstitutionerne, når staterne har et skøn, eller når de grænser, som fællesskabsbestemmelserne fastsætter for deres adfærd, ikke er klart bestemt, måske endog inden for områder, der (også) henhører under deres kompetence; og, lad mig gøre det helt klart, dette gælder uafhængigt af, hvorvidt den
I et retsfællesskab, som tilstræber, at samtlige aktører i systemet uden fortrinsstilling for nogen er undergivet en judiciel prøvelse af deres retsakter og adfærd, kan kravet om en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der tilkommer borgerne i medfør af fællesskabsretten, ikke være forskelligt i de samme situationer, alt efter om det er en medlemsstat eller Fællesskabet, der er årsag til skaden.
Man kan, for kun at tage nogle fa retsordener, blot tænke pa Meato i italiensk ret, det franske fante, det tyske Verschulden samt — i engelsk ret — breach of duly of care eller misfeasance in public office.
Med hensyn til det offentliges fastsættelse af generelle retsakter er der gjort et førsteforsøg i denne retning inden for Europarådet i form af en anbefaling, hvis princip I fastslår: Anbefaling R (84) 15 af
Som jeg imidlertid allerede har nævnt, bygger alle generelle fællesskabsretsakter efter den nævnte retspraksis tilsyneladende på et okonomisk-politisk valg.
Jf. navnlig den ovenfor i note 66 nævnte dom i sagen HNL mod Radet og Kommissionen, præmis 4, og dom af
Det følger heraf, at mens det i det mindste er en nødvendig betingelse for ansvar uden for kontrakt, at den skadevoldende retsakt er retsstridig, skal det med det samme tilføjes, at et sådant ansvar, for så vidt angår tab, der er forvoldt ved retsakter, der bygger på et økonomisk-politisk valg, afhænger af to andre betingelser, nemlig at den overtrådte bestemmelse er
For at begrunde erstatningspligten for den stat, der handler retsstridigt, har man således dels henvist til de kriterier, der er fastslået i retspraksis vedrørende artikel 215, det vil i det væsentlige sige begrebet grov og åbenbar krænkelse, og dels til culpa som en nødvendig betingelse for at
Som tidligere anført defineres dette kriterium i den relevante retspraksis således, at Dommen i sagen Grands Moulins de Paris mod Rådet og Kommissionen, nævnt ovenfor i note 64, præmis 8. Se også bl.a. dom af
Lad mig i den forbindelse med det samme sige, at jeg ikke anser det for rimeligt at foreslå den samme løsning også for så vidt angår staternes ansvar for overtrædelse af fællesskabsretten. For hvis det antages, at der pålægges staterne en erstatningspligt for at sikre borgerne en effektiv beskyttelse af de rettigheder, som de har i medfør af fællesskabsbestemmelser, så følger det heraf, at det ikke ville være let at påvise de forhold, der kunne begrunde en begrænsning af denne beskyttelse til alene at omfatte tilfælde, hvor en særlig kategori af bestemmelser er overtrådt, selv om disse måtte være grundlæggende for Fællesskabets retsorden.
Det måtte således yderligere fastslås, hvilke de bestemmelser er, som i betragtning af deres indhold og for at sikre deres fulde virkning også fortjener beskyttelse ved hjælp af en erstatningspligt: Er forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af bopæl, som uden tvivl er grundlæggende med henblik pA at sikre en effektiv fri udveksling af tjenesteydelser, lige så eller mindre grundlæggende end forbuddet mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet?
Jeg mener alt taget i betragtning, at det ud fra det indtil nu behandlede synspunkt er tilstrækkeligt, at den overtrådte bestemmelse tillægger borgeren en ret, hvis indhold kan bestemmes og er præcist. Dette må også gælde, hvis det ellers er nødvendigt at sige det, for så vidt angår fællesskabsinstitutionernes ansvar.
Med henblik på fastlæggelsen af de grænser, inden for hvilke det retsstridige forhold kan medføre ansvar, kan og må den afgørende faktor efter min mening være skønsbeføjelsens omfang, uanset hvilken rang den krænkede bestemmelse har (bestemmelse i traktaten eller i afledet ret, under alle omstændigheder med forrang frem for national ret), og uanset hvilket niveau den retsakt, som krænker den, har (udstedt af lovgiver eller af den udøvende myndighed). Det mere eller mindre vide skøn, som staten har, falder i øvrigt, i hvert fald i de fleste sager, sammen med den større eller mindre klarhed og præcisering af den forpligtelse, der påhviler den. Det er uden tvivl muligt, at der findes forpligtelser, som ikke er helt klare, eller — bedre udtrykt — hvis grænser er upræcise, selv i de tilfælde, hvor det skøn, der tilkommer staterne, har ringe eller overhovedet ingen betydning. Følgen er, at de grænser, der gælder for statens adfærd, i så fald af samme grund ikke er særlig klart defineret, hvorfor situationen reelt ikke er meget forskellig fra den, hvor der tilkommer staterne et vidt skøn.
Det skal endvidere bemærkes, at det væsentlige i forbindelse med nærværende undersøgelse ikke er, om staterne inden for et bestemt område har eller ikke har et vidt skøn, men derimod spørgsmålet om, hvor vide bedømmelsesmarginer de har i forhold til den særlige bestemmelse, der tillægger borgeren en ret Jeg skal f.eks. bemærke, idet jeg herved gentager, hvad jeg allerede har sagt ovenfor, at selv om der i forbindelse med traktatens artikel 30 med sikkerhed ikke er tale om udøvelse af et vidt skon fra medlemsstaternes side, må det dog erkendes, at de gramser, som den sætter for staternes handlinger, ikke altid fremtræder som klare og præcise, således som det i övrigt tydeligt fremgår af udviklingen i retspraksis på området. Derimod kan det skon, der tilkommer medlemsstaterne i medfør af traktatens artikel 129 A (forbrugerbeskyttelse), ikke under nogen omstændigheder betragtes som et grundlag for at anvende mere restriktive ansvarsbetingelser, såfremt en national bestemmelse f.eks. holdt andre medlemsstaters statsborgere uden for anvendelsesområdet for de nationale bestemmelser herom.
Sammenfattende bemærkes, at inden for samtlige områder og med hensyn til samtlige de bestemmelser, der ikke overlader medlemsstaterne et meget vidt skøn i den ovenfor angivne forstand, må der antages at foreligge et ansvar og være pligt til at betale erstatning, allerede når der foreligger en overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, der tillægger borgeren en præcis rettighed, uden at andre betingelser kommer i betragtning.
Dom af
For en tilsvarende bemærkning, dog for så vidt angår forelæggelsesforpligtelsen i medfor af traktatens artikel 177, stk. 3, se dom af
Hvad dette sidste punkt angår, er det nemlig næppe nødvendigt at understrege, at der, i modsætning til hvad nogle medlemsstater har gjort gældende under nærværende sag, ikke er nogen grund til at gøre det til en betingelse for en erstatningssag, at der forinden er konstateret en overtrædelse. Der må i så henseende tages hensyn til Kommissionens skøn, når den afgør, hvorvidt der skal anlægges en traktatbrudssag, hvoraf følger, at borgernes muligheder for at opnå erstatning ville blive forringet uden nogen kontrol. Hertil kommer, således som Domstolen selv har fastslået, at Dom af
Se om anvendelsen af dette begreb dom af
I disse tilfælde bevarer borgeren således muligheden for at gøre krav på en materiel beskyttelse af den retsstilling, som den omhandlede bestemmelse eventuelt giver ham. Såfremt staten ikke inden for en rimelig kort frist bringer den i mellemtiden fastslåede overtrædelse til ophør, kan den skadelidte person naturligvis uden tvivl anlægge en erstatningssag.
For så vidt angår tilfælde, hvor en direktivbestemmelse er blevet gennemført rettidigt, men ukorrekt, skal det i øvrigt ud fra det samme synspunkt bemærkes, at staten kun vil ifalde ansvar, såfremt medlemsstatens gennemførelse af denne bestemmelse er åbenbart forkert For en nærmere undersøgelse af dette punkt henvises til forslag til afgørelse i sag
Påvisningen af culpa i subjektiv forstand — og så meget mere påvisningen af et forsæt — i forbindelse med lovgivningsvirksomhed giver allerede begrebsmæssigt anledning til en række vanskeligheder, for spørgsmålet om culpa som betingelse for statens ansvar har altid givet anledning til dybtgående overvejelser og ført til modstående opfattelser. Man har navnlig fremhævet vanskeligheden ved at påvise en culpøs adfærd fra de offentlige myndigheders side på grundlag af de samme kriterier som dem, der anvendes i civilretten, især fordi de mekanismer, som man har udtænkt for at forklare juridiske personers handlinger, idet de tilskrives den samme adfærd som fysiske personer, ud fra dette synspunkt hævdes at være fuldstændig irrelevante eller i hvert fald utilstrækkelige. Det forekommer da også allerede for en generel betragtning problematisk at påvise en uagtsom adfærd i forbindelse med lovgivers regelfastsættelse eller ligefrem at ville overveje den mulighed, at lovgiver var vidende om overtrædelsen. Til gengæld kan det ikke formodes, at lovgiver altid handler ud fra hensynet til almene interesser.
En undtagelse i så henseende udgøres med sikkerhed af den spanske retsorden, hvor der er objektivt ansvar for generelle retsakter (jf. forfatningens artikel 9, stk. 3, og artikel 106, stk.2, samt artikel 139, stk. 1, i lov af
Se herom blandt andre Paillet:
Cassazione civile, Sezioni Unite, dom nr. 5361 af
Der er med andre ord sket det, at culpa — som i det mindste formodes at foreligge i alle tilfælde, hvor der vedtages en generel retsakt, der er ulovlig, enten fordi de af de offentlige myndigheder vedtagne retsakter ubestrideligt er frivillige, eller fordi der foreligger en overtrædelse af de legalitetsprincipper, som de offentlige myndigheder skal respektere — til sidst har mistet ethvert subjektivt indhold Dette er også tilfældet i Belgien, Luxembourg, Grækenland, Portugal og Danmark.
Selv om det således er rigtigt, at ansvaret i de fleste nationale retsordener stadig er betinget af culpa, er det lige så rigtigt, at denne — med nogle enkelte undtagelser I det engelske system synes administrationens ansvar for generel regelfastsættelse stadig at være (nært) knyttet til culpa som et subjektivt element i adfærden. En fejlbedømmelse fra ministerens side med hensyn til rækkevidden af de beføjelser, der er tillagt ham, kan derfor ikke i sig selv betegnes som en uagtsomhed (jf. f.eks. Rowling mod Kakaro Properties Ltd, 1988, 2 WLR, s. 433 ff.); pá samme måde udelukker det culpa, og dermed ansvar, såfremt vedkommende myndighed nar indhentet en juridisk udtalelse vedrørende det område, hvor den skulle træffe foranstaltninger (jf. således Dunlop mod Woollahra Municipal Council, 1988, 2 WLR, s. 418). Da der i øvrigt ikke kan fås erstatning for rent økonomiske tab (pure economic loss) på basis af en tort of negligence, følger det heraf, at det eneste, eller næsten eneste, retsstridige forhold, der kan medføre ansvar, er den ulovlige vedtagelse af retsforskrifter med hensigt til at skade, dvs. misfeasance in public office. En sådan udvikling kan tillige ses i Nederlandene og i Tysk-land, hvor culpa anses for en adfærd, der ikke er i overensstemmelse med pligten til at udvise normal påpasselighed. I tysk teori taler man nu om
Efter nogen vaklen i begyndelsen tages der således også i Domstolens praksis alene hensyn ti! culpa som ensbetydende med retsstridig adfærd.
På den anden side mener jeg, i hvert fald for en første betragtning, at selv om man vil betinge et sådant ansvar af culpa, må det nødvendigvis for så vidt angår det her drøftede spørgsmål sættes i forbindelse med den bestemmelse, der menes at være overtrådt, eller ligefrem identificeres med indholdet af denne bestemmelse.
Hvis den pågældende bestemmelse derimod er en handlenorm i den forstand, at den i det væsentlige foreskriver en pligt til at udvise påpasselighed (for at sige det præcist, en
Jeg skal derfor gentage den overbevisning, som jeg tidligere har givet udtryk for, nemlig at statens adfærd, der er i strid med fællesskabsretten, hvad erstatningspligten angår skal bedømmes på grundlag af objektive elementer.
For så vidt angår nærværende sag er de ovennævnte betingelser efter min mening klart irrelevante, selv om de ofte er blevet anvendt i Domstolens praksis vedrørende ansvar uden for kontraktforhold Se således navnlig den ovenfor i note 66 nævnte dom i sagen HNL mod Rådet og Kommissionen, præmis 7; dom af
Se f.eks. dom afsagt af Frankrigs Conseil d'État den
Det ville sildsert være urimeligt at stille det krav til personer, der har lidt skade som følge af retsstridige retsakter, at det tab de har lidt, skal have en usædvanlig og speciel karakter, idet dette vil indebære, at de ikke alene skal bære de følger, der har ringe betydning, men også dem, som de har fælles med en gruppe personer, der ikke reelt er begrænset. Jeg mener kort og godt, at tanken om ansvarsfrihed for mindre tab er en dårlig idé i det tilfælde, som vi her har med at gøre.
Hertil kommer, at det ikke synes muligt at begrænse staternes ansvar til de tilfælde, hvor der er en specifik afgrænsning af de retsundergivne eller af grupper af retsundergivne, og modsat udelukke det i de tilfælde, hvor den generelle retsakt omfatter en vid kategori af retsundergivne. For selv om man med føje kunne hævde, at man under hensyn til samfundets interesser må udelukke erstatning for tab, der har ramt store persongrupper, navnlig for at undgå tunge finansielle byrder, så er det dog lige så sikkert, at dette synspunkt hviler på rene hensigtsmæssighedsbetragtninger. Eftersom ansvaret er betinget af en grov og åbenbar krænkelse af en højere retsregel, der har skabt subjektive rettigheder, er det nemlig stadig et spørgsmål, med hvilken begrundelse den erstatningsberettigedes ret afhænger af antallet af andre, der er blevet udsat for den samme retskrænkelse e i samme retning allerede generaladvokat Capotorti's forslag til afgorclse i den tidligere nævnte dom i sagen HNL mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1978, s. 1227 ff., især s. 1234 ff.
I øvrigt har Frankrigs Conseil d'État selv, da den i Alivar-sagen anså statens ansvar for overtrædelse af fællesskabsretten for Dom af Se i den forbindelse Simon:
Denne konklusion bekræftes i øvrigt af Europarådets ovennævnte anbefaling af
Faktisk synes det at fremgå af en fortolkning af den ovenfor i note 77 nævnte Mulder-dom, at Domstolen allerede, omend uden at sige det udtrykkeligt, har ændret sin praksis på dette punkt.
Det er klart, at det tilkommer den nationale domstol at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt. For så vidt det har interesse her, anser jeg det imidlertid for nyttigt at fremsætte nogle bemærkninger vedrørende spørgsmålet om afbrydelse af årsagsforbindelsen og dette i to henseender. Dels er det nemlig ikke uden interesse at klargøre, om det efter fællesskabsretten kan antages, at årsagsforbindelsen afbrydes af eventuelle medvirkende årsager eller ved skadelidtes uagtsomme adfærd; for det andet opstår der i forbindelse med dette punkt det spørgsmål, ganske vist formuleret på en anden måde, om erstatningssøgsmålet er subsidiært i forhold til andre nationale retsmidler.
Den i note 77 ovenfor nævnte dom i sagen Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen, præmis 33.
Det påhviler således den skadelidte at udvise påpasselighed, dvs. træffe enhver foranstaltning, der er egnet til at undgå tabet eller i hvert fald begrænse dettes omfang Vedrorende en anvendelse af dette princip i retspraksis om artikel 215 henvises bl.a. til dom af
Det fremgår af formuleringen af dette princip, at afbrydelsen af årsagsforbindelsen kan skyldes den skadelidtes uagtsomme adfærd, og at en sådan adfærd endvidere også kan bestå deri, at skadelidte ikke har anvendt de retsmidler, der stod til hans rådighed.
Spørgsmålet er med andre ord, om den omstændighed, at en person ikke rettidigt anvender retsmidlerne, afskærer vedkommende fra at kunne gøre ansvar gældende over for den
Dette er f.eks. den løsning, der er valgt i fransk ret.
Denne løsning bruges f.eks. i italiensk og engelsk ret.
Denne mellemløsning anvendes i tysk ret, if. § 839, stk. 3, i BGB.
I Domstolens praksis om ansvar uden for kontraktforhold er det som bekendt, efter at Domstolen oprindelig anså erstatningssøgsmålet for subsidiært Jeg henviser til dom af Dom af
At dette er begrundelsen for, at erstatningssøgsmålet tillægges selvstændig karakter, bekræftes af, at dette søgsmål ikke kan anlægges i de begrænsede tilfælde, hvor borgerne faktisk kan anlægge annullationssøgsmål Jf. dom af Se bl.a. dom af
I øvrigt synes Domstolen — i det mindste ved første øjekast — at have tiltrådt, at et søgsmål om erstatning for tab som følge af overtrædelser af fællesskabsretten er subsidiært. Således blev et erstatningssøgsmål i Dommen nævnt ovenfor i note 37, præmis 23.
Indskuddet Man har således i Italien ved lovdekret nr. 80 af
Der er herved faktisk tale om en formulering, som ikke er en nyskabelse i Domstolens praksis, og som man sædvanligvis har anvendt vedrørende medlemsstaternes selvstændighed vedrørende processuelle spørgsmål, en selvstændighed der imidlertid ikke, heller ikke på det område, er ubegrænset.
Jf. især dom af
Også for så vidt angår erstatning for tab begrænser fællesskabsretten således medlemsstaternes frihed til materielt og processuelt at regulere de Der henvises blandt flere andre til Barav:
Dette princip indebærer nemlig mindst to konsekvenser: Den første er, at retsbeskyttelsen, når der er tale om rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til fællesskabsbestemmelser, under alle omstændigheder skal være på et passende niveau; den anden er, at det tilkommer Domstolen at kontrollere dette niveau Dette fremgår f.eks. allerede af San Giorgio-dommcn, hvori Domstolen fastslog, at
Se sâiedes den ovenfor i note 77 nævnte dom i sagen Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen, hvori Domstolen udtrykkeligt udtalte, at
I denne forbindelse skal der henvises til udtalelsen fra Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje i dom afsagt den
Den ovenfor i note 36 nævnte dom i sagen Von Colson og Kamann, præmis 23.
Domstolen har endvidere i Dom af
Det fremgår i øvrigt af de betingelser, der er foreslået for så vidt angår egenskaberne
Jeg finder nemlig, at de tvingende retssikkerhedshensyn, som den tyske regering har anført, allerede er taget i betragtning i tilstrækkeligt omfang derved, at det — såfremt dette også gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret — kan gøres til en betingelse for retten til erstatning, at skadelidte har udtømt alle de retsmidler, der står til hans rådighed for at undgå tabet eller i det mindste begrænse dets omfang. Bortset herfra er det kun de i det nationale retssystem foreskrevne søgsmåls- og forældelsesfrister, der, ligesom for et erstatningssøgsmål på grundlag af national ret, kan bestemme den frist, inden for hvilken borgerne kan gøre retten til skadeserstatning gældende.
For at sikre en reel og effektiv beskyttelse af de rettigheder, som en borger har i medfør af fællesskabsretten, kræver denne, at der skal ydes erstatning for tab, som borgeren har lidt på grund af overtrædelse af fællesskabsbestemmelser, som må tilregnes staten. Det er uden enhver betydning, at vedkommende overtrædelse må tilregnes lovgiver, hvorfor man i dette tilfælde ikke kan anvende de restriktive betingelser i henhold til den nationale retsorden vedrørende lovgivers retsstridige lovgivning eller retsstridige passivitet i så henseende. Det er en tilstrækkelig betingelse for, at der opstår krav på erstatning, at den bestemmelse, der antages at være overtrådt, i enhver henseende er klar og utvetydig, hvilket f.eks. er tilfældet, såfremt en stat ikke efterkommer en klar forpligtelse til at nå et resultat, eller såfremt den ikke tager hensyn til en fast retspraksis på området. Kriterierne for beregning af tabet er fortsat reguleret i national ret, forudsat at de ikke er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og at de ikke gør det urimeligt vanskeligt eller i praksis umuligt at opnå fuld erstatning for de tab, der er følgen af den pågældende overtrædelse. Erstatningspligten foreligger fra det tidspunkt, hvor den skadegørende handling sker, når der er tale om en åbenbar og grov overtrædelse i den ovenfor angivne forstand; i andre tilfælde opstår den først, når den nationale retsinstans og/eller Fællesskabets retsinstanser har truffet afgørelse, det være sig ved en præjudiciel afgørelse eller ved en dom afsagt i henhold til traktatens artikel 169.
Dom af
Sag
Det fremgår imidlertid også af forelæggelseskendelsen, at det af sagsøgeren i hovedsagen fremstillede øl indeholdt tilsætningsstoffer, hvor den omtvistede tyske lovgivning indeholdt et absolut forbud mod forhandling af øl indeholdende tilsætningsstoffer i Tyskland. Selv om Domstolen i dommen af For eksempel udtalte Domstolen i dom af
Efter hvad der fremgår af oplysningerne i sagen, ser det imidlertid ikke ud til, at sagsøgeren i hovedsagen har foretaget sig noget som helst i så henseende. Som sagsøgeren i hovedsagen ganske vist har gjort gældende under behandlingen af nærværende sag, skyldes afbrydelsen af eksporten, at forhandleraftalen med selskabets (tyske) eneimportør ikke blev forlænget, således at det var praktisk umuligt for selskabet at anfægte nogen som helst retsakt. Under disse omstændigheder tilkommer det selvsagt den nationale domstol at undersøge, om sagsøgeren faktisk ikke havde nogen som helst mulighed for at påberåbe sig traktatens artikel 30 direkte for de nationale retsinstanser.
Opgaven er med andre ord at fastslå, hvorvidt overtrædelsen af bestemmelser, som tillægger borgeren klare og præcise rettigheder, såsom retten til ikke at blive forskelsbehandlet på grundlag af nationalitet, kan pådrage staten ansvar uanset det skøn, medlemsstaterne har, når de træffer foranstaltninger vedrørende den fælles fiskeripolitik. Jeg mener i så henseende at kunne nøjes med nogle få bemærkninger.
Hertil kommer, at det i Domstolens praksis vedrørende etableringsretten fast er antaget, at nationale bestemmelser, der medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, er uforenelige med fællesskabsretten; Domstolen har ligeledes netop anset det for uforeneligt med fællesskabsretten at stille krav om bopæl for besætningen på fiskerfartøjer Dom af
Jeg bemærker endelig, at sagsøgerne i hovedsagen, således som det vil være Domstolen fuldt bekendt, har gjort alt, hvad de kunne, for at prøve at undgå det tab, der derefter indtrådte. De har således udfoldet bestræbelser herpå allerede før ikrafttrædelsen af de nationale bestemmelser, som senere blev erklæret for uoverensstemmende med fællesskabsretten, idet de som en foreløbig foranstaltning begærede og opnåede, at anvendelsen af de omtvistede bestemmelser blev udsat, en foranstaltning, der blev annulleret af Court of Appeal og derefter stadfæstet af House of Lords efter Domstolens dom af
En af sagsøgerne i hovedsagen har nedlagt påstand om tillige at få tilkendt eksemplarisk erstatning, således som det hjemles i national ret i tilfælde af det offentliges forfatningsstridige adfærd