Høje Domstol.

Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerken NV (herefter benævnt RSV), der har anlagt denne sag i henhold til EØF-Traktatens artikel 173, har på alle tidspunkter, der har betydning i sagen, været det øverste moderselskab for en stor hollandsk værfts- og maskinindustrikoncern. RSV har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 85/351/EØF af 19. december 1984 (EFT 1985 L 188, s. 44). I beslutningen bestemmes det (i artikel 1), at en bestemt støtte, Nederlandene har ydet til RSV, er uforenelig med Fællesmarkedet i henhold til Traktatens artikel 92, og at Nederlandene skal lade støtten bortfalde (artikel 2) og inden to måneder underrette Kommissionen om de foranstaltninger, som er truffet for at efterkomme beslutningen (artikel 3).

Der er enighed om, at RSV-koncernen var i vanskeligheder før 1979, og at den med Kommissionens godkendelse havde modtaget støtte fra den nederlandske regering. Ved skrivelse af 1. juni 1979 meddelte den nederlandske økonomiminister formanden for Parlamentets Andetkammer, at RSV havde besluttet at indstille den virksomhed inden for skibsværftsindustrien (bygning af store skibe) samt konstruktion og reparation af offshoreanlæg, som blev drevet af forskellige datterselskaber, herunder et selskab, som benævnes VDSM. Man havde derfor besluttet, at RSV-koncernen med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 1979 skulle friholdes for de finansielle konsekvenser af en videreførelse af aktiviteterne på disse områder, indtil staten havde truffet endelig afgørelse om, hvorvidt den skulle overtage dem. Dette ville — sammen med andre strukturomlægninger i RSV-koncernen — kræve, at staten bevilgede yderligere støttebløb.

I sidste afsnit i skrivelsen hed det:

Der er ikke enighed mellem parterne om retsvirkningerne af denne skrivelse; men det er oplyst, at den blev sendt til Kommissionen, og at denne ikke reagerede.

Kort tid efter besluttede den nederlandske regering, at den ville overtage RSV's værfts-og off-shore-sektioner, og at der til dette formål skulle oprettes et nyt, statsejet selskab (benævnt ROS, som forkortelse for Rotterdam Off-Shore en Scheepsbouw-combinatie). Indtil da skulle RSV fortsætte virksomheden på de to områder på statens vegne. I begyndelsen af 1980'erne skiftede staten standpunkt, og ROS blev ikke oprettet. Regeringen besluttede, at virksomheden skulle indstilles, og RSV fik til opgave at forestå færdiggørelsen af de igangværende arbejder, afviklingen af personalet og lukningen af værfterne. Det forudsattes, at staten påtog sig at bære udgifterne.

I en skrivelse af 17. marts 1980 til RSV fremsatte økonomiministeren forskellige forslag om yderligere støtte, som i noget ændret form blev fremsat på ny i en skrivelse af 23. april 1980. RSV accepterede skriftligt de ændrede forslag, som gik ud på, at der blev betalt 280 mio HFL til dækning af de tab, RSV havde haft i tiden fra 1. januar 1979 inden for skibsværftsindustrien og konstruktion af offshoreanlæg, og de tab, der var lidt ved, at VDSM indstillede sin nybygningsvirksomhed; hvis tabene skulle vise sig at være mindre, skulle støtten tilbagebetales. Staten påtog sig desuden at dække 50% af tab på mellem 330 mio HFL og 400 mio HFL og 80% af tab på over 400 mio HFL. Man lod muligheden for, at statens tilskud kunne blive større, stå åben for det tilfælde, at den nederlandske Nationale Investeringsbank over for Økonomiministeriet gav udtryk for, at sådanne større tab ville medføre, at RSV's regnskabsmæssige stilling ville blive uantagelig. Desuden skulle der betales 30 mio HFL til dækning af administrationsomkostninger og udgifter til kapacitetsnedskæringen. Endelig skulle der stilles rentefrie forskud til rådighed, og værdien af de sparede renteudgifter blev af RSV anslået til 20 mio HFL. Sammenlagt udgjorde de tre beløb således 330 mio HFL (280 mio + 30 mio + 20 mio), når man ikke medregner de beløb, der eventuelt skulle betales senere, i henhold til det såkaldte open ended- eller blankocheck - arrangement.

Det er ubestridt, at de her nævnte skrivelser ikke blev sendt til Kommissionen, og at Kommissionen ikke fik kendskab til dem før under denne sag.

Den 19. november 1980 blev der — med deltagelse af repræsentanter for Kommissionen og medlemsstaterne — afholdt en multilateral konference om skibsværftsindustrien. Et af de emner, der blev drøftet, var den yderligere støtte, som den nederlandske regering havde til hensigt at yde RSV. Kommissionen har ikke fremlagt et referat af konferencen for Domstolen, men den har i sit svar på det andet af Domstolens skriftlige spørgsmål udtalt, at den i oktober 1980 havde modtaget et dokument med titlen Problematikken omkring RSV-koncernen fra den nederlandske regering. I dokumentet omtaltes den foreslåede nye støtte til RSV, og på dette grundlag sendte Kommissionen et telex (dateret den 4. november 1980) til de øvrige medlemsstater forud for konferencen. Efter konferencen gav den nederlandske regering formelt Kommissionen underretning om den påtænkte støtte ved telex af 12. december 1980 og ved skrivelse af 26. februar 1981, som forudsætningsvis gentager det tidligere dokument og bilaget dertil. Deraf fremgår det, at der — ud over andre beløb — var brug for 310 mio HFL til afvikling af VDSM's skibsværftsvirksomhed. Dette beløb synes at svare til de 280 mio HFL + 30 mio HFL, som omtales i skrivelsen af 23. april 1980.

Ved skrivelse af 26. marts 1981 gav Kommissionen den nederlandske regering meddelelse om, at den under hensyn til de synspunkter, medlemsstaterne havde givet udtryk for på konferencen, ikke havde indvendinger mod den støtteordning, som blev foreslået i telex'et af 12. december 1980 og skrivelsen af 29. februar 1981.

Tabene på skibsværftsindustrien og konstruktionen af offshoreanlæg (ROS-tabene) blev imidlertid stadig større, og mellem RSV og ministeriet blev der indgået nye aftaler, som blev nedfældet i en skrivelse af 6. april 1982. Staten opstillede et maksimum for den del af ROS-tabene, den ville dække, og der blev opstillet en sondring mellem tabene dels i forbindelse med konstruktionen af opmudringsplatformen Simon Stevin, dels de øvrige ROS-tab.

De øvrige ROS-tab ville staten dække inden for følgende grænser: de første 330 mio HFL anså man for allerede at være dækket, mens staten nu påtog sig at dække tab på mellem 330 mio HFL og 400 mio HFL fuldt ud, tab på mellem 400 mio HFL og 470 mio HFL med 80%, og tab derover med 0% (dvs. sammenlagt et ekstra beløb på 126 mio HFL). Tabene på Simon-Stevin påtog statens sig at betale med 80% for tab på indtil 210 mio HFL, dvs. med indtil 168 mio HFL. Ved det arrangement, der blev bragt i stand i april 1982, blev statens bidrag til dækning af de pågældende tab ud over tab på 330 mio HFL således begrænset til 294 mio HFL.

Af dette beløb var 47,5 mio HFL allerede blevet betalt den 29. december 1981 i henhold til den støtteordning, der var truffet i april 1980, idet det i 1981 stod klart, at ROS-tabene langt ville overstige 400 mio HFL. Den 29. april 1982, eller i tiden omkring denne dato (og ikke som anført i beslutningen den 2. april 1982), blev der betalt 238 mio HFL. Størstedelen af støtten var således blevet udbetalt, før ordningen blev anmeldt til Kommissionen. De resterende 8 mio HFL blev tilsyneladende aldrig udbetalt. ROS-tabene stod således den nederlandske stat i kontant udbetalte beløb på mindst 596 mio HFL (310 mio + 47,5 mio + 238,5 mio) og 20 mio HFL i mistede renteindtægter, dvs. i alt 616 mio HFL.

Selve skrivelsen af 6. april 1982 blev ikke sendt til Kommissionen, men den nederlandske regering anmeldte den nye ordning ved telex af 19. juli 1982, som blev viderebragt til Kommissionen af Nederlandenes faste repræsentation i Bruxelles den 20. juli 1982. Det hed i meddelelsen, at det endelige støttebeløb fra den nederlandske regering til dækning af ROS-tabene var 294 mio HFL større end anslået i midten af 1980, og der henvistes til telexmeddelelsen af 12. december 1980. Dette tal forekommer mig at være for lavt, når det sammenholdes med korrespondancen i 1980. Det hed videre, at RSV havde ret til at lade staten dække ROS-tabene, jfr. den skrivelse af 1. juni 1979, der var blevet sendt til Kommissionen. Den nederlandske regering gjorde endvidere rede for den udvikling, der senere var sket, nemlig beslutningen om ikke at oprette ROS og om at anmode RSV om at forestå færdiggørelsen af de ordrer, der var modtaget på ROS's vegne. Uden udtrykkeligt at nævne skrivelserne af marts og april 1980, henholdsvis af april 1982, redegjorde regeringen nærmere for sit bidrag til dækning af ROS-tabene. Det udtaltes, at regeringens forpligtelser ikke ville overstige 680 mio HFL, og at eventuelle yderligere tab skulle bæres af RSV.

Ved telex af 29. juli 1982 forespurgte Kommissionen, om — og i givet fald hvornår — støtten var blevet stillet til rådighed for RSV. Kommissionen anmodede ligeledes om nærmere oplysninger om fremtidsudsigterne for RSV på kort og mellemlang sigt. I den sidste sætning i telex'et hed det, at oplysningerne var nødvendige af hensyn til en korrekt bedømmelse af støtten, og at den tidsfrist, der var fastsat for undersøgelsen, derfor blev suspenderet, indtil oplysningerne var meddelt.

Ved telex af 12. august 1982 svarede den nederlandske regering, at der var blevet stillet 286 mio HFL til rådighed for RSV i slutningen af april 1982 (selv om 47,5 mio rent faktisk var udbetalt i december 1981) i henhold til statens forpligtelse til at bidrage til at dække udgifterne ved afviklingen af aktiviteterne inden for skibsværftsindustrien (nybygning af store skibe), men at størstedelen af beløbet var betalt i forbindelse med afbestillingen af Simon Stevin-platformen. Regeringen tilføjede, at der var grund til forsigtig optimisme med hensyn til fremtidsudsigterne for RSV-koncernen som helhed.

Ved skrivelse af 8. oktober 1982 meddelte Kommissionen den nederlandske regering, at den indledte proceduren i henhold til EØF-Traktatens artikel 93, stk. 2, i anledning af støtten. Kommissionen anførte, at den nederlandske regering ikke havde anmeldt støtten, før den blev udbetalt, og Kommissionen forbeholdt sig at bringe reglerne om proceduren i traktatbrudssager af denne art i anvendelse.

I slutningen af oktober 1982 havde regeringen et møde med Kommissionen, og i et telex af 7. december 1982 til Kommissionen fremhævede den, at støtten var ekstraordinær og uopsættelig, at der var fare for RSV-koncernens fortsatte eksistens, og at også den oprindelige køber af Simon-Ste-vin-platformen, Volker Stevin's eksistens var truet. En likvidation af disse virksomheder ville have betydet et tab af 43000 arbejdspladser, heraf 25000 i Nederlandene.

I januar 1983 besluttede den nederlandske regering at indstille støttebetalingen til RSV. Umiddelbart efter anmodede RSV retten om afsigelse af betalingshenstandsdekret (surséance van betaling), hvilket blev imødekommet den 9. februar 1983. Det ser imidlertid ud til, at koncernen selv efter dette tidspunkt fik bevilget lån.

Regeringen havde stillet som betingelse for støttebetalingen, at beløbene skulle tilbagebetales, såfremt RSV trådte i likvidation. Det fremgår af RSV's svar på det femte af Domstolens skriftlige spørgsmål, at den nederlandske stat kræver et beløb på i alt 892934037,04 HFL plus rente og omkostninger tilbagebetalt af RSV. Af dette beløb anføres 576 mio HFL at vedrøre ROS-tabene i tiden fra april 1983. Selv om dette beløb — som allerede nævnt — efter min opfattelse må udgøre 596 mio HFL, er denne forskel ikke af væsentlig betydning i denne sammenhæng. RSV har indbragt tilbagebetalingskravet for domstolene, men sagen er endnu ikke afsluttet.

I den foreliggende sag for EF-Domstolen anfægter RSV således en afgørelse, som er truffet mere end to år efter indledningen af proceduren i henhold til Traktatens artikel 93, stk. 2, nemlig den 19. december 1984.

Kommissionen har gjort gældende, at det kan være tvivlsomt, om sagen bør fremmes til realitetsbehandling, idet det under alle omstændigheder vil blive pålagt RSV at tilbagebetale støttebeløbene, og RSV-koncernen derfor savner retlig interesse. Heroverfor har RSV anført, at den nederlandske regering i sagen for den nederlandske domstol har påberåbt sig tilbagebetalingsforpligtelsen i henhold til beslutningen, og at beslutningen — hvis den nederlandske domstol skulle give RSV medhold på grundlag af nederlandsk ret — da ville være regeringens eneste grundlag for at kræve beløbene tilbagebetalt. RSV har derfor retlig interesse i at anfægte beslutningen. Dette er efter min opfattelse rigtigt, men under alle omstændigheder må det antages, at en beslutning — hvorved det pålægges en medlemsstat at tilbagesøge betydelige beløb, som er udbetalt i form af traktatstridig støtte til en virksomhed — berører den pågældende virksomhed umiddelbart og individuelt, jfr. EØF-Traktatens artikel 173. Efter min opfattelse kan der ikke herske tvivl om, at søgsmålet kan påkendes i realiteten.

RSV har fremført otte anbringender til støtte for sin påstand om annullation af beslutningen. Parterne har i deres indlæg i sagen fulgt denne opdeling, som også er lagt til grund i retsmøderapporten, og jeg vil derfor også henholde mig til den.

Det første anbringende går ud på, at tilbagebetalingskravet savner grundlag, fordi de aftaler, som blev indgået i 1982, ikke skulle anmeldes til Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 3. Aftalerne fra april 1982 bestod nemlig — ifølge RSV — kun i ændringer af aftaler fra 1980 (således at der skete en indskrænkning og ikke en udvidelse), og 1980-aftalerne var igen en konsekvens af skrivelsen af 1. juni 1979, som Kommissionen havde godkendt. Kommissionen har efter min opfattelse med rette påpeget, at skrivelsen af 1. juni 1979 ikke er en aftale og heller ikke udgør en støtteforanstaltning, men derimod blot indeholder en erklæring om, at man har til hensigt at yde støtte, således at de nærmere vilkår skulle fastsættes i en skrivelse til RSV. Ministeren har da også — i skrivelsen af 17. marts 1980 til RSV — omtalt skrivelsen som en hensigtserklæring. Under alle omstændigheder godkendte Kommissionen ikke skrivelsen. Intet af det, der senere skete, kan efter min opfattelse forhindre Kommissionen i under denne sag at hævde, at den tog skrivelsen for pålydende, og at den omstændighed, at den ikke reagerede, ikke kan opfattes som en godkendelse af det støtteprogram, der omtales i skrivelsen. Desuden forekommer det mig at være åbenbart, at Kommissionen på daværende tidspunkt ikke havde kendskab til det såkaldte open ended-arrangement, som var indeholdt i skrivelserne af 17. marts og 23. april 1980, og at det samme var tilfældet, da den fik anmeldelse om aftalerne fra april 1982, hvorved Kommissionen for første gang fik nærmere, konkrete oplysninger. Der var intet grundlag for Økonomiministeriets udtalelser til RSV (i skrivelsen af 3. april 1981) om, at Kommissionen havde godkendt den støtte, som omtaltes i de to skrivelser. Under alle omstændigheder skal medlemsstaterne i henhold til artikel 93, stk. 3 underrette Kommissionen om enhver... ændring af støtteforanstaltninger, og uanset hvordan de betragtes, indeholdt 1982-aftalerne en ændring af en allerede ydet støtte eller en støtte, der allerede var givet tilsagn om. RSV's første anbringende kan således efter min opfattelse ikke lægges til grund.

RSV's andet anbringende er, at der fra indledningen af proceduren efter artikel 93, stk. 2, gik over to år, indtil Kommissionen udstedte sin beslutning. Under disse omstændigheder har Kommissionen efter RSV's opfattelse ikke i behørigt omfang fremmet sagen, den har tilsidesat retssikkerhedshensynet og ikke handlet i overensstemmelse med god forvaltningsskik, specielt fordi den har stillet krav om tilbagebetaling efter så langt et tidsrum, hvori RSV — samt koncernens aktionærer og kreditorer — var afhængige af støtten og havde grund til at tro, at den var ydet RSV i overensstemmelse med gældende ret.

Heroverfor har Kommissionen anført, at den i de to år og to måneder med regelmæssige mellemrum var i kontakt med den nederlandske regering med hensyn til spørgsmålet om, hvorledes afviklingen af RSV skred frem. Den omstændighed, at Kommissionen veg tilbage for at træffe en afgørelse, kan ikke tages som udtryk for, at den ikke fremmede sagen eller handlede i overensstemmelse med god forvaltningsskik, men viser derimod, at den tog hensyn til de vanskeligheder, der opstod som følge af en stor industrikoncerns tilbagegang. RSV's situation var så kompliceret og konsekvenserne af et sammenbrud så alvorlige, at det var umuligt at træffe en afgørelse på et tidligere tidspunkt.

Hertil har RSV anført, at den langsomme sagsbehandling i Kommissionen har medført flere, og ikke færre vanskeligheder for afviklingen. Som nævnt havde den nederlanske regering allerede i begyndelsen af 1983, dvs. mere end halvandet år før Kommissionens beslutning blev truffet, stillet krav om tilbagebetaling af adskillige mio HFL for ROS-tabene (herunder falder de beløb, som beslutningen vedrørte). RSV synes at gå ud fra, at Kommissionen traf beslutningen for at hjælpe den nederlandske regering, som har brug for en afgørelse om tilbagebetaling af støttebeløbene for at kunne tilbagesøge, hvad den opfatter som offentlige midler, der er spildt på RSV. Kommissionen skal oprindelig have været fristet til at henlægge sagen, men skal derefter af den nederlandske regering være blevet opfordret til at udstede en beslutning.

Efter min opfattelse har Kommissionen ikke ret til at indlede en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, og derefter lade den ligge eller udsætte den på ubestemt tid. Den må under hensyn til omstændighederne i sagen være forpligtet til at træffe en afgørelse inden rimelig tid, både for at fjerne grundlaget for den del af støtten, der ikke er forenelig med Fællesmarkedet, og for at give parterne klar oplysning om deres retsstilling. At dette er en forudsætning, fremgår efter min opfattelse af Domstolens afgørelse i sag 59/79, Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pay mod Kommissionen (Sml. 1979, s. 2425), hvor det udtales: Når Kommissionen beslutter at indlede en procedure i henhold til EØF-Traktatens artikel 93, råder den over en rimelig frist til at afslutte denne procedure.

Kommissionen er naturligvis nødt til at undersøge omstændighederne og tage stilling til forholdet, og det går der tid med; men i denne sag har Kommissionen ikke været i stand til at anføre en begrundelse for det meget lange tidsrum, der gik, uden at den traf en beslutning, eller at påvise, hvilke fordele der var knyttet hertil. Tværtimod fremgår det af Kommissionens argumentation i forbindelse med andre af RSV's anbringender, at der på intet tidspunkt var håb om, at støtten kunne anses som forenelig med Fællesmarkedet. Der skulle have været givet et svar på et langt tidligere tidspunkt, således at alle parter kendte deres retsstilling. Under disse omstændigheder må det siges, at forsinkelsen var uberettiget. Kommissionens undladelse af at overholde kravet om at fremme sagen har mere end blot formel betydning, idet de praktiske konsekvenser kommer i strid med målsætningen med artiklerne 92 og 93. Forholdene på markedet påvirkes fortsat af virkningerne af en støtte, som ikke er forenelig med Fællesmarkedet, og der er fare for, at parterne får en urigtig opfattelse af deres retsstilling, idet de, jo længere tid der går, med rimelighed kan antage, at der ikke vil blive rejst indvendinger mod støtten, også selv om de ikke kan opfatte det som en stiltiende godkendelse. Efter min opfattelse kan det ikke hævdes, at RSV's stilling ikke blev påvirket af den tid, der gik. Selv hvis der ses bort fra, at RSV i april 1981 (urigtigt) fik oplyst, at støtten var godkendt af Kommissionen, havde koncernen lov til at gå ud fra, at støttebeløbene ikke skulle tilbagebetales, hvis Kommissionen ikke inden rimelig tid gav meddelelse eller i det mindste advarede om, at støtten ikke ville blive godkendt, eller at den eventuelt ikke ville blive godkendt.

Beslutningen bør efter min opfattelse annulleres under henvisning til dette andet anbringende om, at der ikke blev truffet beslutning inden for blot nogenlunde rimelig tid.

RSV's tredje anbringende — der, som argumentationen er opbygget, burde være placeret før det andet anbringende — går ud på, at Kommissionen ikke indledte proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, inden to måneder efter anmeldelsen, som hævdes at have fundet sted den 19. juli 1982. Støtten blev rent faktisk anmeldt til Kommissionen den 20. juli 1982, dvs. den dag, hvor den nederlandske regerings telex af 19. juli 1982 blev fremsendt til Kommissionen af Nederlandenes faste repræsentation i Bruxelles. Der synes at være enighed mellem parterne om, at proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, blev indledt den 8. oktober 1982, dvs. den dag, hvor Kommissionen i en skrivelse til den nederlandske regering meddelte, at den indledte proceduren. Dette indebærer, at der er enighed mellem parterne om, at datoen den 14. oktober, som er anført i beslutningen, ikke er korrekt. RSV støtter — så vidt ses — dette krav om en frist på to måneder på afgørelserne i en række sager, hvori Domstolen afsagde dom den 11. december 1973, herunder sag 120/73, Lorenz mod Forbundsrepublikken Tyskland (Sml. 1973, s. 1471), og på dommen i sag 84/82, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen (Sml. 1984, s. 1451).

I disse sager tog Domstolen stilling til Traktatens artikel 93, stk. 3, hvorefter Kommissionen skal underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger. Domstolen fandt i Lorenz-sagen, at Kommissionen under den indledende fase i henhold til artikel 93, stk. 3, skal have en rimelig frist til at overveje, om en foreslået støtte er forenelig med Fællesmarkedet. Ved afgørelsen af, hvad der kan betragtes som en rimelig frist, henviste Domstolen til Traktatens artilder 173 og 175, hvori der i tilsvarende situationer opstilles en frist på to måneder. Hvis Kommissionen ikke inden udløbet af denne frist har kunnet godkende støtten, skal den indlede en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, eller også kan medlemsstaten — efter at have underrettet Kommissionen — gennemføre støtteforanstaltningerne, som derved bliver til en eksisterende støtteordning, jfr. Traktatens artikel 93, stk. 2. I sag 84/82, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, omtalte Domstolen den frist, der normalt er påkrævet for en indledende undersøgelse i henhold til artikel 93, stk. 3, og det kan således tænkes, at en længere frist kan være påkrævet i særlige tilfælde.

I den her foreliggende sag var der imidlertid ikke tale om, at Kommissionen fik underretning om en påtænkt støtte. Støtten var allerede ydet, eller den eksisterende støtteordning var ændret, før anmeldelsen fandt sted. I stedet for at tage sigte på at afgive en erklæring om, at støtten var indført i strid med Traktatens artikel 93, stk. 3, meddelte Kommissionen ved skrivelse af 8. oktober 1982 den nederlandske regering, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, og samtidig opfordrede den regeringen til at fremsætte sine bemærkninger inden to måneder. De øvrige medlemsstaterne blev underrettet om støtten den 10. november 1982, og der blev givet meddelelse til andre ved offentliggørelsen i EF-Tidende den 20. november 1982.

Kommissionen har først og fremmest anført, at afgørelsen i Lorenz-sagen ikke angår allerede gennemførte støtteordninger, men kun påtænkte støtteforanstaltninger, som er behørigt anmeldt til Kommissionen.

Det er rigtigt, at Lorenz-sagen kun angik påtænkte støtteforanstaltninger. Det må være åbenbart, at en medlemsstat, der har anmeldt en påtænkt støtteordning, ikke kan vente i ubestemt tid på afgørelsen om, hvorvidt støtten kan gennemføres. Af denne årsag (som forekommer mig at være det centrale i afgørelsen) stillede Domstolen lorav om, at Kommissionen skulle tage stilling inden to måneder efter anmeldelsen. Hvis støtten ikke kan godkendes, skal der indledes en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, eller også kan medlemsstaten gennemføre støtteordningen efter at have givet underretning herom.

Når støtten allerede er ydet, men ikke i overensstemmelse med Traktatens artikel 93, stk. 3, og der efterfølgende gives underretning til Kommissionen, kan der ikke være tale om, at medlemsstaten forhindres i at handle. Man kan sige, at der ikke i denne situation er det samme behov for, at medlemsstaten så hurtigt som muligt får andaret, om støtten godkendes, og at det — hvis støtten allerede er blevet ydet i nogen tid — kan vare længere tid for Kommissionen at tage stilling til, om støtten kan godkendes, end hvis den skal tage stilling til en påtænkt støtteordning.

Behandlingen af sagen må dog ikke trækkes ud på ubestemt tid. Efter min opfattelse må det — i analogi med afgørelsen i Lorenz-sagen i forbindelse med anmeldte støtteforanstaltninger — kræves, at Kommissionen træffer en foreløbig afgørelse inden rimelig tid. Kommissionen skal, inden for et tidsrum, som på baggrund af afgørelsen i Lorenz-sagen normalt kan fastsættes til to måneder, tage stilling til, om støtten umiddelbart kan betragtes som forenelig med Fællesmarkedet. Hvis Kommissionen ikke finder, at støtten kan betragtes som forenelig med Fællesmarkedet, må den — også inden for rimelig tid — indlede en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2. Jeg mener dog ikke, at en sådan procedure nødvendigvis skal indledes inden tomånedersfristens udløb, men den skal dog indledes uden unødigt ophold. I den foreliggende sag blev proceduren, når sagens omstændigheder tages i betragtning, rent faktisk indledt inden rimelig tid og uden al for stor forsinkelse, og dette må gælde uanset om proceduren efter artikel 93, stk. 2 — som efter min opfattelse — antages at være indledt ved skrivelsen af 8. oktober 1982, hvori den nederlandske regering blev anmodet om at fremsætte sine bemærkninger, eller om den antages at være indledt den 10. eller 20. november 1982, da medlemsstaterne og andre blev underrettet. I denne sag foreligger der intet om, at nogen er påført en skade som følge af udsættelsen til den 8. oktober eller 20. november 1982. Men hvis der godtgøres at være sket en skade, kan forholdet være et andet (jfr sagen Forbundsrepubliklien Tyskland mod Kommissionen, hvor medlemsstaterne ikke var blevet hørt i fornødent omfang, eller Lorenz-sagen, hvor en medlemsstat ikke kunne gennemføre støtteforanstaltningerne på grund af forsinkelsen.

Sagsøgerens tredje anbringende kan derfor efter min opfattelse ikke lægges til grund for en annullation af beslutningen.

Hvis jeg var nået til det modsatte resultat, dvs. at proceduren skulle være indledt inden to måneder efter anmeldelsen, ville jeg dog ikke have kunnet tiltræde Kommissionens argumentation for, at en anmodning om oplysninger suspenderer tidsfristen, indtil besvarelsen er nået frem. Dette ville nemlig indebære, at Kommissionen i alle tilfælde og mere end én gang kunne udskyde fristen ved at anmode om oplysninger.

RSV's fjerde anbringende — som støttes på EØF-Traktatens artikel 190 — går ud på, at begrundelsen for beslutningen ikke er fyldestgørende, eller at den i det mindste ikke har været forståelig og /eller har været selvmodsigende.

RSV har i denne forbindelse fremført en række konkrete forhold, som efter min opfattelse kan sammenfattes i fire hovedpunkter. De første tre er: a) at Kommissionen ikke har redegjort for, på hvilket grundlag den har kvalificeret foranstaltningerne som en statsstøtte, jfr. artikel 92, stk. 1; b) at den ikke har anført, hvorledes foranstaltningerne påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene; c) at den ikke har givet en fyldestgørende begrundelse for ikke at meddele dispensation i henhold til artikel 93, stk. 3, specielt da der var meddelt dispensation for de tidligere gennemførte foranstaltninger.

Kommissionen har om det første forhold anført, at der ikke er nogen grund til udtrykkeligt at omtale den retlige kvalifikation, når en medlemsstat betragter foranstaltninger som en støtte, når den anmelder dem som en støtteordning, og når Kommissionen tilslutter sig dette. Under alle omstændigheder anser Kommissionen det for åbenbart, at der er tale om en statsstøtte, når staten udbetaler 294 (eller 286) mio HFL til RSV.

Dette kan jeg tilslutte mig. Der kan ikke tænkes et klarere tilfælde af statsstøtte end direkte udbetaling af betydelige beløb til dækning af en virksomheds gæld. Der var ikke uenighed mellem Kommissionen og den nederlandske regering på dette punkt, og RSV bestrider i det væsentlige heller ikke, at udbetalingerne må betragtes som en støtte (der er derimod ikke enighed mellem parterne om indvirkningen på samhandelen og konkurrencen og om foreneligheden med Fællesmarkedet). RSV gør derimod gældende, at Kommissionen burde have taget udtrykkelig stilling på dette punkt, i stedet for blot at forudsætte det, og at denne undladelse er en afgørende mangel ved begrundelsen. Dette anser jeg for at være for formalistisk. Kommissionen måtte have ret til at lægge en omstændighed til grund, som ikke blev bestridt af den nederlandske regering, og som heller ikke nu bestrides af RSV, nemlig at de støttebeløb, den nederlandske regering udbetalte, rent faktisk var støttebeløb.

Vedrørende det andet og tredje af de nævnte punkter — dvs. om beslutningen var ledsaget af en fyldestgørende begrundelse for støttens indvirkning på samhandelen og konkurrencen og for afslaget på at meddele dispensation — har Kommissionen udtalt sig yderst forbeholdent eller overhovedet ikke taget stilling.

I de forenede sager 296 og 318/82, Kongeriget Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek BV mod Kommissionen (i det følgende omtalt som LPF-sagen), dom af 13. marts 1985 (Sml. s. 809) udtalte Domstolen, at en begrundelse — for at opfylde kravene i artikel 190 — skal gøre det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol og for de berørte at give deres opfattelse til kende vedrørende rigtigheden og relevansen af de anførte omstændigheder (præmis 21). I afgørelsen fandt Domstolen, at beslutningen var fyldestgørende begrundet med hensyn til, om foranstaltningerne var en statsstøtte. Derimod fandt den (i præmisserne 22-24), at beslutningen ingen begrundelse indeholdt med hensyn til de øvrige kriterier i artikel 92, stk. 1, dvs. påvirkningen af samhandelen og fordrejningen af konkurrencevilkårene, idet den omtvistede beslutning ikke indeholder den mindste angivelse vedrørende situationen på det omhandlede marked, (sagsøgerens) markedsandel, handelen med de pågældende produkter mellem medlemsstaterne eller om virksomhedens eksport. Begrundelsen for ikke at anvende undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra c), fandtes heller ikke at være fyldestgørende, idet Kommissionen blot havde gentaget, at den ikke fandt, at støtten ville fremme udviklingen af visse erhvervsgrene, og at det ikke forekom at være i den fælles interesse at opretholde produktionskapaciteten i den pågældende sektor; det var ikke anført, om Kommissionen havde taget hensyn til, at støtten indgik som et led i et omstruktureringsprogram, hvorefter LPF skulle omlægge sin produktion til produkter af høj kvalitet og samtidig indskrænke sin produktionskapacitet og markedsandel.

Kravet går ikke nødvendigvis ud på, at der skal gives en fuldstændig begrundelse på samtlige punkter, men det må forlanges, at begrundelsen skal være tilstrækkelig klar på alle væsentlige punkter. I sag 40/85 (Kongeriget Belgien mod Kommissionen, dom af 10. juli 1986, Sml. s. 2263), fandt Domstolen således, at Kommissionens begrundelse med hensyn til støttens indvirkning på samhandelen og konkurrencen var fyldestgørende, selv om den kun var udtrykt i følgende sætninger:

en sådan støtte, der tager sigte på at opretholde produktionskapacitet, vil i særlig alvorlig grad kunne fordreje konkurrencevilkårene, for normalt ville markedsforholdene føre til lukning af den pågældende virksomhed, således at mere konkurrencedygtige virksomheder kunne få mulighed for at udvikle sig; den pågældende virksomhed eksporterer over 70% af sin produktion af sanitetsartikler af keramik til de øvrige medlemsstater, og den belgiske regerings støtte vil derfor kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene som omhandlet i EØF-Traktatens artikel 92, stk. 1... (EFT 1985, L 59, s. 22).

Selv på dette grundlag, og uden at kræve en alt for detaljeret redegørelse for Kommissionens argumentation, er det min opfattelse, at den anfægtede beslutning ikke opfylder kravene i artikel 190, således som Domstolen har fortolket dem med hensyn til de to indbyrdes beslægtede spørgsmål om støttens indvirkning på samhandelen og konkurrencen samt dens forenelighed med Fællesmarkedet. For det første indeholder beslutningen praktisk talt ingen oplysninger om det relevante marked eller om RSV's andel af dette, og det kan i den foreliggende sag ikke hævdes (som det var tilfældet i sag 40/85), at Kommissionen led under følgerne af et manglende samarbejde, idet Kommissionen i sit svar på det første af Domstolens skriftlige spørgsmål har oplyst, at den ikke havde søgt at fremskaffe oplysninger fra den nederlandske regering om RSV's markedsandel inden for off-shore-sektoren. For det andet har Kommissionen intet anført til støtte for de i beslutningen fremsatte udtalelser om, at der var overkapacitet på det relevante marked. For det tredje — og dette er alvorligere — indeholder beslutningen i afsnit IV følgende udtalelse: ifølge de oplysninger, som Kommissionen råder over vedrørende denne sektor, der er præget af alvorlige vanskeligheder, har virksomheder, der konkurrerer med den støttemodtagende virksomhed, både i Nederlandene og i andre medlemsstater, i over to år været forhindret i at afgive tilbud på bygning af et eller flere store offshoreanlæg til det marked, hvor den støttemodtagende virksomhed opererer; herved modvirkes de spredningsbestræbelser, som skibsbygningsindustrien i Fællesskabet har udvist. I det tredje af Domstolens skriftlige spørgsmål blev Kommissionen anmodet om at redegøre for de oplysninger, der lå til grund for denne udtalelse, og at fremlægge de relevante dokumenter. Kommissionen svarede, at den havde benyttet sætningen i overført betydning, og at den ikke var i besiddelse af dokumenter, som kunne støtte udtalelsen, idet der ikke var fremkommet Idager. Dette kan ikke accepteres. Hvis Kommissionen vil drage den slutning, at konkurrenterne afholdes fra at påtage sig de betydelige udgifter til licitationer, hvis de mener at vide, at en virksomhed som RSV får sine tab dækket af det offentlige, bør den sige det og ikke fremstille en slutning som om det var en kendsgerning, at konkurrenterne ifølge oplysninger, Kommissionen var i besiddelse af, var blevet forhindret i at afgive tilbud. Endelig er argumentationen efter min opfattelse mangelfuld, fordi Kommissionen ikke forklarer, på hvilket grundlag den var i stand til at godkende den støtte, der blev anmeldt i december 1980, og som i det væsentlige blev ydet med henblik på en afvikling af RSV's skibsværfts- og off-shore-divisioner, mens den ikke kunne godkende 1982-aftalerne, der — så vidt Kommissionen var underrettet — tog sigte på at dække uforudsete, yderligere tab i samme forbindelse. Dette kan der eventuelt være gode grunde til, men hvis det er tilfældet, burde de være anført.

Det fjerde hovedpunkt vedrørende begrundelsen består i en kritik fra RSV's side af, at der ikke i beslutningen tages stilling til, om støtten til Simon Stevin-platformen kunne have været i overensstemmelse med det femte direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien (Rådets direktiv 81/363, EFT 1981, L 137, s. 39). Hertil har Kommissionen svaret, at den nederlandske regering ikke anmodede den om at tage stilling til støtten set i forhold til reglerne i det femte direktiv, og at Simon Stevin efter dens opfattelse ikke kunne falde ind under femte direktiv. Kommissionen har i sine indlæg i sagen anført, for det første at Simon Stevin ikke i sig selv var en konstruktion, som var omfattet af direktivets ordlyd og, for det andet at selv hvis den gjorde, omfattede RSV-koncernens virksomhed for mange områder til, at den kunne betragtes som en skibsbygningsvirk-somhed i direktivs forstand. I Domstolens sjette skriftlige spørgsmål til RSV blev koncernen anmodet om at oplyse, om den ville fastholde, at Simon-Stevin måtte betragtes som en muddermaskine, jfr. direktivets artikel 1, litra a), og i givet fald fremlægge en skriftlig erklæring fra en sagkyndig til støtte herfor. Som svar har RSV blot fremlagt en skrivelse fra en ingeniør, som erklærer, at Simon-Stevin-platformen opfylder betingelserne for at være støtteberettiget i henhold til fjerde direktiv. Efter min opfattelse er erklæringen ikke en egentlig sagkyndig erklæring til støtte for RSV's synspunkt. Domstolen kan ikke hente støtte i erklæringen ved afgørelsen af, om Simon-Stevin var omfattet af ordlyden af femte direktiv. Jeg er derfor ikke ud fra de foreliggende oplysninger overbevist om, at platformen var en muddermaskine som omhandlet i femte direktiv, og at Kommissionen skulle have taget hensyn hertil i begrundelsen. Desuden fandt Kommissionen — efter min opfattelse med rette — at selv hvis Simon-Stevin-platformen var omfattet af femte direktiv, var det ikke godtgjort, at RSV-koncernen som sådan opfyldte betingelserne for at få tilkendt støtte i henhold til direktivet. På dette grundlag må argumentet forkastes, og det er herefter ikke nødvendigt at tage stilling til, om Kommissionen på eget initiativ skal overveje, om skibsbygningsdirektiverne finder anvendelse, når der i henhold til artikel 93, stk. 2, gives meddelelse om en støtteordning eller en påtænkt støtte.

I betragtning af, hvor komplicerede og betydningsfulde spørgsmål, der her er tale om, er beslutningen under alle omstændigheder kortfattet, og den indeholder ikke en nærmere gennemgang af handlingsforløbet. Når alt kommer til alt, er det min opfattelse, at RSV bør gives medhold i, at beslutningen må annulleres, fordi den ikke opfylder kravene i Traktatens artikel 190 på de første tre af de hovedpunkter, der er fremført.

RSV's femte anbringende går ud på, at aftalerne af april 1982 ikke kan betragtes som en statsstøtte, jfr. artikel 92, stk. 1, idet de ikke kunne adskilles fra de tidligere indgåede aftaler, men indebar, at RSV skulle afholde ROS-tabene på statens vegne. Beløb, der blev betalt til dækning af disse tab, var derfor ikke udtryk for gavmildhed fra statens side, men var et led i opfyldelsen af en egentlig kontrakt mellem RSV og staten. Kommissionen har blot anført, at 1982-afta-lerne var en videreudvikling af aftalerne af april 1980, som på intet tidspunkt var blevet godkendt af Kommissionen og aldrig ville være blevet godkendt, og at det følger af artikel 93, stk. 3, at medlemsstaterne har pligt til at give meddelelse om påtænkte ændringer af eksisterende støtteordninger. Efter min opfattelse forholder det sig således, at ROS-tabene — uanset om de blev afholdt efter påbud fra staten — blev dækket ind ved midler fra det offentlige, og dette er efter omstændighederne i denne sag tilstrækkeligt til, at der foreligger en statsstøtte. Det er uden betydning, om RSV-koncernen kunne have nægtet at udføre ROS-ordrerne, hvis den havde haft fuld klarhed over konsekvenserne.

I RSV's sjette anbringende gentages et af de punkter, der er blevet fremført som et led i det fjerde anbringende, nemlig at formålet med støtten ikke var at forbedre RSV's markedsstilling eller at styrke koncernens virksomhed på nogle områder, men derimod at afvilde dem. Som følge heraf påvirkede støtten ikke samhandelen eller konkurrencen. Her henholder RSV sig til afgørelsen i LPF-sagen, der i præmis 24 indeholder følgende udtalelse: Selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse.

Dette citat fra LPF-dommen angår naturligvis begrundelsen og ikke beslutningens indhold. Kommissionen har imidlertid i sine indlæg for Domstolen indtaget samme standpunkt som i beslutningen, dvs. at man må gå ud fra, at samhandelen og konkurrencen blev påvirket, idet de divisioner i RSV-koncernen, der var tale om, ville være blevet nedlagt på et tidligere tidspunkt som følge af markedskræfternes frie spil, hvis støtten ikke var blevet ydet.

Selv om det er min opfattelse, at begrundelsen ikke er fyldestgørende, og at Kommissionen ikke har påvist, hvordan samhandelen mellem medlemsstaterne blev påvirket (ikke mindst fordi de fleste ordrer var for nederlandsk regering, og eksporten skete til tredjelande) er det på den anden side ikke godtgjort, at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke skulle være blevet påvirket. Også selv om RSV i det pågældende tidsrum ikke accepterede ordrer, ville RSV's konkurrenter have været i stand til at deltage i tilbudsgivning på de ordrer, som ROS modtog, men som blev udført af RSV, og de kunne specielt have givet tilbud på ordrer fra nederlandsk side. RSV's sjette anbringende kan således ikke lægges til grund.

Det syvende anbringende går ud på, at Kommissionen — hvis 1982-aftalerne må betragtes som en støtteordning (hvilket RSV bestrider) — burde have henført aftalerne under undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra c). RSV har bestridt Kommissionens udtalelse om, at der på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, ikke til støtteordningen var knyttet noget strukturomlægningsprogram, som kunne bidrage til at fremme et af de fællesskabsmål, der er opregnet i artikel 92, stk. 3. RSV har særlig fremhævet, at hele formålet netop var at gennemføre en omlægning af RSV-koncernens skibsværfts-og off-shore-virksomhed. Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i beslutningens afsnit I, femte betragtning, udtalte følgende: Kommissionen konstaterede desuden, at der i dette tilfælde var tale om at redde en virksomhed, der var kommet i vanskeligheder som følge af mangelfuld ledelse og ugunstige markedsforhold, og at den pågældende støtte tilsyneladende ikke havde til formål at sanere virksomheden og således at sikre dens levedygtighed. Ved hjælp af støtten kunne virksomheden afvikle sin gæld og dermed opretholde urentable produktionsanlæg på et marked, der er præget af overkapacitet. Forholdet var efter min mening det, at der i april 1982 var et vist håb om, at denne sidste kapitalindsprøjtning fra statens side ville give mulighed for en rolig afvikling af de pågældende dele af RSV's virksomhed, men at dette håb fuldstændig bristede af grund af den senere udvikling. Dette kunne eventuelt betegnes som en form for strukturomlægning, men det var ikke nødvendigvis en omlægning, som Kommissionen var forpligtet til at henføn under undtagelsesbestemmelsen i artikel 92 stk. 3, litra c). Eksempelvis ville det måske have været bedre (som det rent faktisk skete på et senere tidspunkt) enten at have udskil de divisioner af RSV-koncernen, som kunne tænkes at være levedygtige på længere sigt, selvstændige selskaber, eller at have solgi aktiverne og de igangværende ordrer til konkurrerende virksomheder. I indlæggende har RSV ikke gjort nærmere rede for sine synspunkter på dette punkt, og det forekommer mig tvivlsomt, om det indehold« momenter, som ikke allerede er omfattet af de øvrige anbringender. Jeg finder ikke, at Kommissionen har overskredet grænserne for sit skøn i forbindelse med, om støtten kan henføres under undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, og jeg skal derfor indstille, at RSV's syvende anbringende forkastes.

RSV's ottende og sidste anbringende vedrører det tilbagesøgningspåbud, der er indeholdt i beslutningens artikel 2. RSV-koncernen har gjort gældende, at den ikke med rimelighed kunne forventes at vide, at støtteudbetalingen var retsstridig. Den nederlandske stat gav den ingen oplysning om, at støtten kunne være i strid med EF-retten, og RSV måtte derfor have grund til at forvente, at anmeldelse var ufornøden (eftersom 1982-aftalerne kun tjente til at fastlægge den øverste grænse for de tidligere aftaler, som RSV havde fået oplyst var godkendt af Kommissionen. RSV blev ikke inddraget i anmeldelsesproceduren, hverken fra statens eller Kommissionens side, og fik ikke kendskab til meddelelsen i EF-Tidende om indledningen af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2. Under alle omstændigheder fremkom denne meddelelse først efter, at beløbene var udbetalt, og den indeholdt ikke den nu benyttede standardpassage i sådanne meddelelser, hvorefter støttemodtagernes gøres bekendt med, at støttebeløb, som udbetales før Kommissionen har haft lejlighed til at tage stilling til, om støtten er forenelig med Fællesmarkedet, vil kunne kræves tilbagebetalt. Tilsyneladende gav den nederlandske regering ikke RSV oplysning om afslaget (som naturligvis kun var rettet til regeringen) før i maj 1985. RSV har i replikken tilføjet, at meddelelsen om indledningen af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, i RSV's tilfælde fremkom før Kommissionens meddelelse i november 1983 (EFT C 318) om, at den havde til hensigt for fremtiden i videre omfang at gøre brug af muligheden for at kræve støttebeløb tilbagebetalt.

Det er ikke påkrævet at tage stilling til dette anbringende, idet beslutningen bør annulleres på grundlag af sagsøgerens andet anbringende. Hvis min indstilling var gået ud på, at beslutningen blev truffet rettidigt, ville jeg være af den opfattelse, at dette ottende anbringende burde forkastes. Uanset hvorledes forholdet betragtes, kan Kommissionen ikke bære ansvaret for forventninger, den nederlandske regering giver anledning til, og — bortset fra den tid der medgik til sagens behandling — er der intet der tyder på, at Kommissionen tog skridt, som kunne bestyrke RSV's opfattelse af, at støtten ville blive godkendt og ikke kunne kræves tilbagebetalt. Det er ikke tilstrækkeligt for RSV-koncernen blot at hævde, at den ikke blev advaret om, at støtten kunne være retsstridig og eventuelt kunne kræves tilbagebetalt.

Sammenfattende bør beslutningen efter min opfattelse annulleres af to grunde, dels fordi Kommissionen tilsidesatte sin forpligtelse til at fremme sagen med fornøden hurtighed ved først den 19. december 1984 at tage stilling til anmeldelsen af støtten, der fandt sted den 20. juli 1982, dels fordi beslutningen ikke er fyldestgørende begrundet. Det bør pålægges Kommissionen at betale RSV's omkostninger.