1

Kantaja TotalEnergies Marketing Nederland NV vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan 23.3.2022 annetun Euroopan komission päätöksen C(2022) 1949 final, jolla komissio epäsi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EUVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan nojalla asiakirjoihin pääsyä koskevat kantajan uudistetut hakemukset (jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Komissio antoi 13.9.2006 SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevan päätöksen (asia N:o COMP/F/38.456 – Bitumi –Alankomaat), jossa se totesi, että useat yritykset, kantaja mukaan lukien, olivat syyllistyneet SEUT 101 artiklan rikkomiseen, ja määräsi sakkoja näille yrityksille (jäljempänä bitumiasia).

3

Kantaja jätti 24.6.2021 viisi hakemusta, joilla se pyysi pääsyä bitumiasiaan liittyviin asiakirjoihin.

4

Kantajan esittämistä hakemuksista ilmenee, että ne oli muotoiltu seuraavasti:

5

Komissio hylkäsi 4.7.2021 antamallaan päätöksellä viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203, GESTDEM 2021/4204, GESTDEM 2021/4206 ja GESTDEM 2021/4207 rekisteröidyt hakemukset sillä perusteella, että pyydetyt asiakirjat kuuluivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjen poikkeusten alaan, ja nojautui tässä tarkoituksessa SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin sovellettavaan yleiseen luottamuksellisuusolettamaan. Viitenumerolla GESTDEM 2021/4205 rekisteröidystä hakemuksesta komissio sitä vastoin ilmoitti, että pyydetyt asiakirjat eivät koske nimenomaisesti bitumiasiaa vaan ovat julkisia, ja viittasi verkkosivustoihin, joilla kyseiset asiakirjat olivat saatavilla.

6

Kantaja jätti 25.8.2021 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan mukaisen uudistetun hakemuksen (jäljempänä uudistettu hakemus), jossa se kehotti komissiota tarkistamaan 4.7.2021 annettua päätöstä. Kantaja arvosteli uudistetussa hakemuksessa sitä, ettei komissio ollut lähettänyt sille 28.5.2020 annetun tuomion Campbell v. komissio (T–701/18, EU:T:2020:224) mukaan yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan kuuluvien asiakirjojen luetteloa, ja kiisti, että viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat kuuluisivat komission soveltaman yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan.

7

Komissio antoi 23.3.2022 riidanalaisen päätöksen, jolla se hylkäsi uudistetun hakemuksen. Komissio ilmoitti päätöksessään yhtäältä, että viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat olivat osa sen ja Alankomaiden kilpailuviranomaisen tai Alankomaiden muiden viranomaisten välistä bitumiasiassa käytyä viestintää ja että viitenumerolla GESTDEM 2021/4206 rekisteröidyn hakemuksen kohteena oli kaksi asiakirjaa ja viitenumerolla GESTDEM 2021/4207 rekisteröidyn hakemuksen kohteena yksi asiakirja, joiden tyypin, päivämäärän ja numeron komissio oli ilmoittanut. Komissio ilmoitti toisaalta, että asiakirjoihin pääsyn epääminen perustui asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyihin poikkeuksiin ja että se oli tässä nojautunut SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin sovellettavaan yleiseen luottamuksellisuusolettamaan. Komissio myös muistutti, että viitenumerolla GESTDEM 2021/4205 rekisteröidyn hakemuksen kohteena olevat asiakirjat olivat jo julkisia ja siten saatavilla.

8

Kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta:

9

Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta:

10

Kantaja vaatii ensimmäisen vaatimuksensa yhteydessä yleistä tuomioistuinta ”varmistamaan riidanalaisten asiakirjojen luovuttamisen”. Komission mukaan vaatimus on jätettävä tutkimatta, koska se ei kuulu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

11

Kuten komissio tähdentää, edellä todetusta riittää muistutus siitä, että unionin yleisellä tuomioistuimella ei SEUT 263 artiklaan perustuvan laillisuusvalvonnan yhteydessä ole toimivaltaa antaa määräyksiä unionin toimielimille, elimille tai laitoksille (ks. määräys 26.10.1995, Pevasa ja Inpesca v. komissio, C–199/94 P ja C–200/94 P, EU:C:1995:360, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja tuomio 25.9.2018, Ruotsi v. komissio, T–260/16, EU:T:2018:597, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toimielinten tehtävänä on näet toteuttaa SEUT 266 artiklaan perustuvat kumoamistuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet (ks. tuomio 25.9.2018, Amicus Therapeutics UK ja Amicus Therapeutics v. EMA, T–33/17, ei julkaistu, EU:T:2018:595, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

12

Edellä todetusta seuraa, että edellä 10 kohdassa mainittu kantajan vaatimus on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, ettei unionin yleisellä tuomioistuimella ole toimivalaa käsitellä sitä.

13

Kantaja vetoaa kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu siihen, että komissio oli lainvastaisesti kieltäytynyt toimittamasta pyydettyjen asiakirjojen luetteloa eikä ollut perustellut kieltäytymistään, ja toinen siihen, että komissio oli soveltanut lainvastaisesti yleistä luottamuksellisuusolettamaa viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena oleviin asiakirjoihin. Näitä kahta kanneperustetta on syytä käsitellä yhdessä, sillä ne koskevat käsiteltävän asian olosuhteissa lähinnä komission mahdollisuutta soveltaa yleistä luottamuksellisuusolettamaa (toinen kanneperuste) sekä olettaman soveltamista koskevia säännöksiä (ensimmäinen kanneperuste).

14

Kantaja vetoaa toisessa kanneperusteessaan keskeisesti siihen, että komissio katsoi virheellisesti, että viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat kuuluvat yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan. Kantaja kiistää etenkin sen, että komission ja Alankomaiden kilpailuviranomaisten välinen viestintä olisi osa bitumiasiaa koskevaa hallinnollista asiakirja-aineistoa, ja moittii komissiota siitä, ettei se ollut perustellut, mistä syistä erikseen pyydettyjä asiakirjoja ei voitu luovuttaa.

15

Kantaja vetoaa ensimmäisessä kanneperusteessaan keskeisesti siihen, että komissio teki oikeudellisen virheen, kun se ei toimittanut pyydettyjen asiakirjojen luetteloa eikä perustellut asianmukaisesti laiminlyöntiään. Kantaja vetoaa perustelujensa tueksi 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T–701/18, EU:T:2020:224), jossa komissio sen mukaan velvoitetaan luettelon toimittamiseen. Kantajan mukaan se olisi voinut luettelon ansiosta kumota yleisen luottamuksellisuusolettaman.

16

Komissio kiistää kantajan perustelut.

17

Heti alkuun on syytää huomata, että vaikka toinen kanneperuste koskee nimenomaisesti ainoastaan viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjä hakemuksia, kantajan ensimmäisessä kanneperusteessaan esittämät perustelut koskevat niin ikään ainoastaan komission ja Alankomaiden viranomaisten välistä samoja hakemuksia koskenutta viestintää. Näin ollen koska kantajan perustelut eivät koske suoraan tai välillisesti komission riidanalaisessa päätöksessään antamaa vastausta viitenumeroilla GESTDEM 2021/4205, GESTDEM 2021/4206 ja GESTDEM 2021/4207 rekisteröityihin hakemuksiin, on todettava, että kanteen kohde rajoittuu ainoastaan yhteen komission vastaukseen, jonka se antoi riidanalaisessa päätöksessään viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityihin hakemuksiin.

18

Muistutettakoon, että asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että avoimuudella voidaan demokraattisessa järjestelmässä lisätä Euroopan unionin toimielinten legitimiteettiä, tehokkuutta ja vastuuta suhteessa unionin kansalaisiin. Tässä tarkoituksessa mainitun asetuksen 1 artiklassa säädetään, että sen tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin (ks. tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

19

Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklasta, jolla otetaan käyttöön asiakirjoihin pääsyä koskeva poikkeusjärjestelmä, ilmenee, että tähän oikeuteen liittyy kuitenkin tiettyjä yleistä tai yksityistä etua koskeviin syihin perustuvia rajoituksia. Koska poikkeuksilla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä olisi oltava mahdollisimman laaja pääsy asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 52 ja 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

20

Edellä todetusta on syytä muistaa, että jos asiakirjaan pääsyä koskevaa hakemusta käsittelevä unionin toimielin, elin tai laitos päättää hylätä hakemuksen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella, sen on lähtökohtaisesti toimitettava selvitykset siitä, millä tavoin asiakirjaan pääsy voisi käytännössä ja tosiasiallisesti loukata poikkeuksella suojattua etua, sillä loukkauksen mahdollisuus on oltava kohtuullisen hyvin ennakoitavissa eikä pelkästään hypoteettinen (ks. tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

21

Unionin tuomioistuin on kuitenkin myöntänyt unionin toimielimille, elimille tai laitoksille vapauden nojautua tiettyihin asiakirjaluokkiin sovellettaviin yleisiin olettamiin, sillä samantapaisia yleisluonteisia seikkoja voidaan soveltaa samantapaisten asiakirjojen luovuttamista koskeviin hakemuksiin (ks. tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

22

Yleisten olettamien tavoitteena on antaa unionin toimielimille, elimille tai laitoksille mahdollisuus katsoa yleisluonteisten seikkojen perusteella, että tiettyihin luokkiin kuuluvien asiakirjojen luovuttaminen lähtökohtaisesti loukkaa sillä poikkeuksella suojattua etua, johon kyseinen toimielin, elin, tai laitos vetoaa, jolloin tämä ei käytännössä ole velvollinen tutkimaan jokaista pyydettyä asiakirjaa erikseen (ks. tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23

Koska yleiset olettamat merkitsevät poikkeusta unionin toimielimen velvollisuudesta tutkia käytännössä erikseen jokaista asiakirjaan pääsyä koskevassa hakemuksessa tarkoitettua asiakirjaa ja yleisemmin poikkeusta periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä olisi oltava mahdollisimman laaja pääsy unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 80 kohta).

24

Yleinen luottamuksellisuusolettama ei sulje pois mahdollisuutta osoittaa, että asiakirja, jonka luovuttamista pyydetään, ei kuulu yleisen olettaman alaan, tai että asiakirjan luovuttaminen voidaan oikeuttaa ylivoimaisella yleisellä edulla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan nojalla (tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 126 kohta).

25

Unionin tuomioistuin on tunnustanut yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamisen viiteen asiakirjaluokkaan, joita ovat: ensinnäkin valtiontukien valvontamenettelyä koskevaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyvät asiakirjat, toiseksi unionin tuomioistuimille oikeudenkäynnin kuluessa toimitetut kirjelmät oikeudenkäynnin ollessa vireillä, kolmanneksi komission ja tiedonannon toimittaneiden tai kolmansien välillä yrityskeskittymien valvontamenettelyn kuluessa vaihdetut asiakirjat, neljänneksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan oikeudenkäyntiä edeltävään menettelyyn liittyvät asiakirjat, mukaan lukien komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä EU Pilot ‑menettelyn puitteissa vaihdetut asiakirjat, sekä viidenneksi SEUT 101 artiklan mukaiseen menettelyyn liittyvät asiakirjat. Asiakirjaan pääsyn epääminen koski kaikissa näissä tapauksissa sellaista asiakirjakokonaisuutta, joka oli voitu selkeästi rajata kuuluvaksi vireillä olleeseen hallinnolliseen menettelyyn tai tuomioistuinmenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 81 kohta).

26

Unionin tuomioistuin on todennut etenkin kilpailusääntöjen soveltamista koskevista menettelyistä, että yleistä luottamuksellisuusolettamaa sovelletaan hakemukseen, jolla pyydetään pääsyä kaikkiin SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaan asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 81 kohta).

27

Unionin tuomioistuin on pannut merkille tässä yhteydessä, että asetuksen N:o 1049/2001 perusteella myönnettävä yleinen pääsy SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaan asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin saattaisi horjuttaa tasapainoa, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut turvata [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1/2003 (EUVL 2003, L 1, s. 1) sekä [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 773/2004 (EUVL L 123, s. 18) seuraavien seikkojen välillä: yhtäältä yritysten velvollisuus toimittaa komissiolle mahdollisesti arkaluonteisia kaupallisia tietoja, joiden perusteella komissio voisi paljastaa kartelleja ja arvioida niiden yhdenmukaisuutta mainitun artiklan kanssa, ja toisaalta komissiolle toimitettuihin tietoihin salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuksien perusteella liittyvä tietosuojan vahvistuminen (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 90 kohta).

28

Unionin tuomioistuin on siis todennut, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjä poikkeuksia soveltaakseen komissiolla on, ilman että sen tarvitsee käytännössä tutkia erikseen jokaista SEUT 101 artiklan mukaiseen menettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon sisältyvää asiakirjaa, oikeus olettaa, että asiakirjojen luovuttaminen lähtökohtaisesti loukkaa kyseiseen menettelyyn osallistuneiden yritysten taloudellisten etujen suojaa ja haittaa menettelyyn liittyvän tutkintatoiminnan tavoitteiden turvaamista (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 93 kohta).

29

Kantajan kanneperusteita on syytä tarkastella juuri edellä esitettyjen periaatteiden valossa.

30

Riidanalaisen päätöksen perusteluista on syytä huomata, että SEUT 296 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytettyjen perustelujen on oltava toimen luonteen mukaisia, ja niistä on käytävä selkeästi ja yksiselitteisesti ilmi riidanalaisen toimen antaneen toimielimen päättely siten, että toimen kohteena oleville selviävät toteutetun toimenpiteen perusteet, ja toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (tuomio 25.11.2020, Bronckers v. komissio, T‑166/19, EU:T:2020:557, 22 kohta).

31

Käsiteltävässä asiassa todettakoon, että kuten edellä 7 kohdasta käy ilmi, komissio oli riidanalaisessa päätöksessä ensin yksilöinyt pyydetyt asiakirjat ja sen jälkeen selvittänyt kantajalle, että asiakirjat olivat osa SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaa hallinnollista asiakirja-aineistoa. Komissio oli lopuksi ilmoittanut, että hakemusten käsittely sai sen päättelemään, että pyydetyt asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjen poikkeusten sekä 27.2.2014 annetussa tuomiossa komissio v. EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112) vahvistetun yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan.

32

Edellä esitetystä seuraa, että riidanalainen päätös sisältää riittävät perustelut edellä 30 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä, koska päätöksessä yksilöidään kyseiset asiakirjat sekä peruste, jonka nojalla komissio epäsi asiakirjoihin pääsyn asetuksen N:o 1049/4 artiklan nojalla soveltamalla yleistä luottamuksellisuusolettamaa. Perustelujen puutteellisuutta koskevat kantajan perustelut on siten hylättävä, eikä niiden tutkittavaksi ottamisesta, jonka komissio riitautti, ole edes tarpeen lausua.

33

Kysymykseen siitä, kuuluvatko viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat komission soveltaman yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan, on syytä huomata, että asiakirjat ovat, kuten kantajan hakemuksista ja riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, osa komission ja Alankomaiden kilpailuviranomaisen (tai Alankomaiden muiden viranomaisten) välillä käytyä viestintää bitumiasiaa koskeneessa tutkinnassa, joka johti lopullisen päätöksen antamiseen 13.9.2006.

34

Kantajan hakemuksista ilmenee erityisesti, että kyseiset asiakirjat sisältävät alustavaa tutkintaa sekä tarkastuksia ja tietopyyntöjä koskevaa komission ja Alankomaiden viranomaisten välistä viestintää sekä bitumiasiassa tehtyjä päätöksiä. Kuten komissio toi esiin riidanalaisessa päätöksessä, nämä asiakirjat ovat osa viestintää, jota komission ja Alankomaiden viranomaisten oli tarkoitus käydä mainitussa asiassa.

35

Edellä todetusta muistutettakoon, että SEUT 101 artiklan soveltamiseen tähtäävässä tutkinnassa komission on asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 2 kohdan mukaan toimitettava jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille jäljennökset päätöksenteon kannalta tärkeimmistä kokoamistaan asiakirjoista. Komissio voi myös saman asetuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan vaihtaa kaikenlaisia tietoja kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa. Komission on niin ikään saman asetuksen 20 artiklan 3 kohdan nojalla ilmoitettava tarkastuksesta sen jäsenvaltion kilpailuviranomaiselle, jonka alueella tarkastus on määrä suorittaa.

36

Kantajan käsiteltävässä asiassa pyytämien asiakirjojen kaltaiset asiakirjat, jotka sisältävät komission ja Alankomaiden viranomaisten välillä bitumiasiaa koskeneessa tutkinnassa vaihdettua viestintää ja koskevat tarkastuksia, tietopyyntöjä, päivityksiä ja asiassa tehtyjä päätöksiä, ovat siis ovat asiakirjoja, jotka kuuluvat selvästi SEUT 101 artiklan mukaisen menettelyn piiriin ja ovat tällä perusteella asiakirjatyyppinsä vuoksi osa bitumiasiaa koskevaa komission hallinnollista asiakirja-aineistoa.

37

Asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdasta käy näet ilmi, että SEUT 101 artiklan soveltamista koskevan komission suorittaman tutkinnan yhteydessä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen viestintä, mukaan lukien mainitun asetuksen 11 ja 14 artiklan mukaisesti laaditut asiakirjat, ovat osa komission asiakirja-aineistoon kuuluvia sisäisiä asiakirjoja (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 86 kohta). Oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistoon koskevista säännöistä [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan, ETA-sopimuksen 53, 54 ja 57 artiklan ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 soveltamistapauksissa annetun komission tiedonannon (EUVL 2005, C 325, s. 7) 1 ja 15 kohdasta ilmenee toisaalta, että komission ja muiden viranomaisten välinen viestintä, kuten tutkinnan kuluessa jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten tai jäsenvaltioiden muiden viranomaisten kanssa käytävä viestintä, on osa komission asiakirja-aineistoon sisältyviä sisäisiä asiakirjoja, joihin ei myönnetä pääsyä.

38

Kuten edellä 26 kohdassa todetaan, unionin tuomioistuin on tunnustanut, että yleistä luottamuksellisuusolettamaa voidaan asetuksen N:o 1049/2001 säännösten soveltamisen yhteydessä soveltaa SEUT 101 artiklan mukaiseen menettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon sisältyviin asiakirjoihin, joihin sisältyy myös komission ja kansallisten viranomaisten välinen viestintä (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 16 ja 81 kohta).

39

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissiolla oli käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan nojalla oikeus vedota yleiseen luottamuksellisuusolettamaan, jonka mukaan bitumiasiaa koskevaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen luovuttaminen lähtökohtaisesti haittaa tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoiminnan tavoitteiden turvaamista ja loukkaa taloudellisten etujen suojaa.

40

Edellä esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan esittämillä perusteluilla.

41

Kuten edellä 24 kohdassa todettiin, yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltaminen ei tosin sulje pois oikeutta osoittaa, että asiakirja, jonka luovuttamista pyydetään, ei kuulu yleisen olettaman alaan, tai sitä, että asiakirjan luovuttaminen voidaan oikeuttaa ylivoimaisella yleisellä edulla.

42

Osoittaakseen, että pyydetyt asiakirjat eivät kuulu yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan, kantaja väittää pääasiallisesti, että komission ja Alankomaiden viranomaisten välinen viestintä kokonaisuudessaan ei kuulu bitumiasiaa koskevaan asiakirja-aineistoon. Tältä osin huomautettakoon vain, ettei kantaja pyytänyt pääsyä komission ja Alankomaiden viranomaisten väliseen viestintään yleisesti vaan nimenomaan ja ainoastaan bitumiasian puitteissa käytyyn viestintään.

43

On syytä muistaa myös, että kantaja oli yksi komission bitumiasiassa tekemän päätöksen adressaateista ja että kantajalla oli asian asianosaisena erityinen ja rajoitettu oikeus tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 32 perustelukappaleen ja 27 artiklan sekä asetuksen N:o 773/2004 15 artiklan 2 kohdan säännösten nojalla. Näin ollen olisi asetusten N:o 1/2003 ja 773/2004 hengen vastaista, että hakija hyödyntäisi asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiä kiertääkseen mainituilla asetuksilla käyttöön otettuja luottamuksellisuussääntöjä ja saadakseen SEUT 101 artiklan mukaisen menettelyn yhteydessä luottamuksellisina pidettyjä asiakirjoja (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 88 kohta).

44

Toisaalta on syytä huomata, ettei kantaja ole esittänyt minkäänlaisia perusteluja ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon toteen näyttämiseksi. Kantaja tyytyi näet vain ilmoittamaan, että sen asiakirjoihin pääsyä koskeva hakemukset olivat perusteltavissa välittömien ja välillisten asiakkaiden sille tekemillä reklamaatioilla, mutta se ei ollut sen kummemmin näyttänyt toteen, että reklamaatioita oli todella tehty. Puolustautumisoikeudet kuuluvat tosin sinällään yleisen edun piiriin. Niiden näyttäytyminen kantajan subjektiivisena intressinä puolustautua vahingonkorvausasiassa merkitsee kuitenkin, että intressi, johon kantaja vetoaa, ei ole yleinen vaan yksityinen etu (tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 138 kohta).

45

Kysymyksestä, onko komissio laiminlyönyt 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) perustuvia velvoitteitaan, on syytä muistaa, että mainitusta tuomiosta ilmenee, että kun toimielin katsoo, että yleinen luottamuksellisuusolettama on sovellettavissa, se voi vastata asiakirjaan pääsyä koskevaan hakemukseen yleisluonteisesti siinä mielessä, että olettama vapauttaa toimielimen sen velvollisuudesta toimittaa selvitykset siitä, millä tavoin hakemuksen kohteena olevaan asiakirjaan pääsy käytännössä loukkaisi suojan piiriin kuuluvaa etua. Luottamuksellisuusolettaman soveltamista ei kuitenkaan pidä tulkita siten, että se antaisi toimielimelle mahdollisuuden vastata yleisluonteisesti, että kaikki hakemuksen kohteena olevat asiakirjat kuuluvat yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan kuuluvaan asiakirja-aineistoon, ilman että toimielimen tarvitsisi yksilöidä niitä tai laatia niistä luetteloa. On näet todettava, että vasta kun toimielin on yksilöinyt hakemuksen kohteena olevat asiakirjat, se voi luokitella ne niiden yhteisten ominaisuuksien, samankaltaisuuden tai samaan asiakirja-aineistoon kuulumisen perusteella, ja vasta tällöin se voi soveltaa niihin yleistä luottamuksellisuusolettamaa. Ilman yksilöintiä luottamuksellisuusolettamaa ei ole mahdollista kumota (ks. vastaavasti tuomio 28.5.2020, Campbell v. komissio, T‑701/18, EU:T:2020:224, 40, 41, 45 ja 46 kohta).

46

Edellä todetusta on aiheellista huomata, että 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) johtaneessa asiassa kantaja oli pyytänyt pääsyä ”kaikkiin niihin asiakirjoihin, jotka koskevat sitä, onko Irlanti noudattanut [useiden] puitepäätösten mukaisia velvoitteitaan” (ks. vastaavasti tuomio 28.5.2020, Campbell v. komissio, T‑701/18, EU:T:2020:224, 59 kohta). Kantajan hakemus oli siis muotoiltu yleisluonteisesti ja ylimalkaisesti koskemaan kaikkia komission hallussa olleita asiakirjoja. Unionin yleinen tuomioistuin totesikin, että komissio oli katsonut virheellisesti, että hakemus koski ainoastaan siihen menettelyyn liittyneitä asiakirjoja, jossa vaadittiin toteamaan, ettei Irlanti ollut pannut täytäntöön kyseisiä puitepäätöksiä.

47

Komissio oli 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) johtaneessa asiassa uudistettuun hakemukseen antamassaan vastauksessa lisäksi tyytynyt vain toteamaan, että kantajan hakemusta vastaaviksi asiakirjoiksi yksilöidyt asiakirjat ”sisäl[si]vät [sen] yksiköiden – – ja Irlannin– – välistä viestintää, joka koski kolmea EU Pilot ‑menettelyä”. Kuten 28.5.2020 annetun tuomion Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) 56 kohdasta ilmenee, unionin yleisen tuomioistuimen mukaan kantaja ei voinut ensinnäkään tämänkaltaisen muotoilun perusteella arvioida, oliko saatavilla muita asiakirjoja, jotka olisivat voineet kuulua hänen hakemuksensa piiriin, eikä sitä, liittyivätkö kaikki hakemuksen kohteena olevat asiakirjat EU Pilot ‑menettelyihin. Komission käyttämästä muotoilusta käy toisaalta ilmi, että komissio oli tyytynyt kantajan uudistetun hakemuksen käsittelyn yhteydessä ainoastaan toteamaan puitepäätösten täytäntöönpanoa Irlannissa koskeneiden EU Pilot ‑menettelyjen käynnistämisen ja että komissio oli päätellyt, että luottamuksellisuusolettamaa voitiin soveltaa. Kuten mainitun tuomion 57 kohdasta ilmenee, yleisen tuomioistuimen mukaan tämänkaltaisella vastauksella ei voitu näyttää riittävällä tavalla toteen, että komissio olisi ennakolta tosiasiallisesti käsittelyt kantajan hakemuksen, tai sitä, että komissio olisi todellisuudessa yksilöinyt asiakirjoihin pääsyä koskeneen hakemuksen kohteena olevat asiakirjat.

48

Unionin yleinen tuomioistuin päätteli juuri edellä mainitussa yhteydessä, että komission vastauksessaan käyttämä muotoilu ei ollut riittävä, jotta kantaja olisi voinut yksilöidä asiakirjoihin pääsyä koskevan hakemuksensa kohteena olleet asiakirjat, eikä kantaja siten voinut kumota luottamuksellisuusolettamaa, johon komissio oli vedonnut (ks. vastaavasti tuomio 28.5.2020, Campbell v. komissio, T‑701/18, EU:T:2020:224, 58 ja 65 kohta).

49

Nyt käsiteltävässä asiassa viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröidyt hakemukset koskevat puolestaan asiakirjoja, jotka kantaja yksilöi edellä 4 kohdan ensimmäisessä ja toisessa luetelmakohdassa esitetyin sanamuodoin. Hakemuksista kuitenkin ilmenee, että kantaja oli pyytänyt pääsyä tietyntyyppisiin asiakirjoihin (toisin sanon komission ja Alankomaiden viranomaisten välillä käytyyn viestintään) SEUT 101 artiklan mukaisen tarkasti rajatun menettelyn (bitumiasia) yhteydessä, toisin kuin 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) johtaneessa asiassa, jossa asiakirjoihin pääsyä koskeva hakemus ei kohdistunut tietyntyyppisiin asiakirjoihin tai tiettyyn menettelyyn vaan kaikkiin asiakirjoihin, jotka koskivat sitä, oliko jäsenvaltio noudattanut tiettyjä neuvoston puitepäätöksiä.

50

Lisäksi komissio yksilöi riidanalaisessa päätöksessä viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat yhdessä sekä täsmensi arvioinnissaan, että asiakirjat koskivat Alankomaiden valtion kanssa bitumiasiassa käytyä viestintää ja kattoivat sekä asiakirjat, joista se oli velvollinen tiedottamaan kansallisille kilpailuviranomaisille asetuksen N:o 1/2003 nojalla, että suoran viestinnän Alankomaiden kilpailuviranomaisen kanssa, ja että asiakirjat kuuluivat sellaisenaan bitumiasiaa koskevaan asiakirja-aineistoon ja 27.2.2014 annetussa tuomiossa komissio v. EnBW (C‑365/12 P,EU:C:2014:112) vahvistetun yleisen luottamuksellisuusolettaman piiriin. Komissio myös hahmotteli yleisen luottamuksellisuusolettaman rajat ja selosti sen soveltamista käsiteltävässä asiassa.

51

Kantaja ei edes kiistä, että käsitellessään asiakirjoihin pääsyä koskevia kantajan hakemuksia komissio oli käytännössä asianmukaisesti yksilöinyt viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevat asiakirjat, vaan se ainoastaan vetoaa siihen, että komission olisi pitänyt toimittaa selostus tai luettelo näistä asiakirjoista.

52

Huomattakoon edellä todetusta kuitenkin, että toisin kuin kantaja esittää, 28.5.2020 annetusta tuomiosta Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) ei käy ilmi, että asiakirjoihin pääsyä koskevaan hakemukseen vastaava unionin toimielin, elin tai laitos olisi yleistä luottamuksellisuusolettamaa soveltaessaan velvollinen kaikissa tapauksissa toimittamaan hakijalle luettelon olettaman alaan kuuluvista asiakirjoista. Kuten edellä 45 kohdasta ilmenee, luettelon toimittaminen on päinvastoin vain yksi mahdollisista keinoista yksilöidä pyydetyt asiakirjat, jotta hakijalla olisi mahdollisuus kumota olettaman soveltaminen.

53

Asiassa Campbell v. komissio28.5.2020 annetussa tuomiossa (T‑701/18, EU:T:2020:224) täsmennetään, että yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan kuuluvien asiakirjojen luetteloa ei tarvitse toimittaa, jos asiakirjat käyvät ainakin tyypiltään ilmi jo niihin pääsyä koskevasta hakemuksesta ja jos hakijalla on lähtökohtaisesti mahdollisuus vedota siihen, ettei asiakirja kuulu yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan (ks. vastaavasti tuomio 28.5.2020, Campbell v. komissio, T‑701/18, EU:T:2020:224, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

54

Näin on käsiteltävässä asiassa, sillä viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröidyissä hakemuksissa ja riidanalaisessa päätöksessä yksilöidään hakemuksissa tarkoitetut asiakirjat sekä niiden luonteen että niiden SEUT 101 mukaiseen menettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon kuulumisen perusteella.

55

Kantaja ei myöskään ollut unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyssä oikeudenkäynnissä millään tavoin osoittanut, millä tavoin pyydettyjen asiakirjojen luettelon toimittamatta jättäminen olisi estänyt sitä kumoamasta komission soveltamaa yleistä luottamuksellisuusolettamaa, vaikka se oli osapuolena komission bitumiasiassa vireille panemassa menettelyssä. Kantajahan oli komission bitumiasiassa antaman lopullisen päätöksen adressaatti, joten se osallistui komission päätöksen antamiseen johtaneeseen hallinnolliseen menettelyyn. On myös syytä muistaa, että unionin tuomioistuin on jo aiemmin täsmentänyt, että olettaman kumoamiseen tarvittavan näytön esittämisen vaikeus ei sinällään merkitse, ettei olettamaa olisi mahdollista kumota (ks. tuomio 13.3.2019, AlzChem v. komissio, C‑666/17 P, ei julkaistu, EU:C:2019:196, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen on todettava, että kantajalla oli periaatteessa mahdollisuus kumota yleinen luottamuksellisuusolettama, vaikka komissio ei ollut toimittanut sille kyseisten asiakirjojen tyhjentävää luetteloa.

56

Kannekirjelmässä ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esitetyistä perusteluista sitä vastoin ilmenee, ettei kantaja ollut pyytänyt 28.5.2020 annetussa tuomiossa Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) tarkoitettua luetteloa voidakseen mahdollisesti kumota komission soveltaman yleisen luottamuksellisuusolettaman. Kantaja näet ilmoittaa, että luettelon tarkoituksena oli antaa sille mahdollisuus saada selville, ”oliko, ja tarvittaessa milloin ja millä tasolla, valtio ollut yhteydessä komissioon”, jotta kantaja voisi ”saada tarkan ja kattavan selvyyden kaikista niistä tosiseikoista, joiden yhteyteen [kilpailusääntöjen rikkomisen väitetysti aiheuttamaan vahinkoon perustuvat asiakkaiden sille tekemät] reklamaatiot [oli] sijoitettava”, mikä ei kuulu unionin yleisen tuomioistuimen 28.5.2020 antamassa tuomiossa Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) esille tuomaan asiakirjojen yksilöintiä koskevan velvollisuuden taustalla olevaan logiikkaan.

57

Luovuttamispyynnön kohteena olleiden asiakirjojen sama tyyppiluokitus ja kuuluminen SEUT 101 artiklan mukaista menettelyä koskevaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon riittivät siten käsiteltävässä asiassa oikeuttamaan yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamisen mainittua menettelyä koskeviin asiakirjoihin, jolloin komissio ei ollut velvollinen toimittamaan kantajalle näiden asiakirjojen luetteloa.

58

Jos kantajan esittämät perustelut on ensinnäkin ymmärrettävä siten, että niissä vedotaan siihen, että kantaja oli viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröidyissä hakemuksissaan pyytänyt pääsyä komission ja Alankomaiden viranomaisten välillä käydyn viestinnän yhteenvetoon, perustelujen lähtökohdat ovat virheellisiä ja ne on siten hylättävä.

59

Viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten (ks. edellä 4 kohta) sanamuodosta ei näet ensinnäkään käy ilmi, että kantaja olisi varsinaisesti pyytänyt bitumiasiaan liittyvien asiakirjojen luetteloa tai etenkään yhteenvetoa komission ja Alankomaiden viranomaisten välisestä viestinnästä.

60

Toisaalta on syytä muistuttaa, että kantajan uudistetusta hakemuksesta ilmenee, että riitauttaessaan pyydettyjen asiakirjojen luettelon toimittamatta jättämisen kantaja vetosi siihen, että komissio oli laiminlyönyt velvollisuutensa – joka kantajan mukaan perustuu 28.5.2020 annettuun tuomioon Campbell v. komissio (T‑701/18, EU:T:2020:224) – toimittaa yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan kuuluvien asiakirjojen luettelon, eikä jotakin asiakirjaa, joka olisi sellaisenaan kantajan mukaan sisältynyt viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityihin kantajan hakemuksiin.

61

Toiseksi koska komission velvollisuutena ei ollut toimittaa luetteloa viitenumeroilla GESTDEM 2021/4203 ja GESTDEM 2021/4204 rekisteröityjen hakemusten kohteena olevista asiakirjoista, kantajan perustelu, jonka mukaan luettelon toimittamisen epäämistä koskevat perustelut olivat puutteelliset ja jonka tutkittavaksi jättämistä komissio vaatii unionin yleiseltä tuomioistuimelta, on niin ikään hylättävä tarvitsematta lausua sen tutkittavaksi ottamisesta.

62

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ensimmäinen ja toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan ja että kanne on siten hylättävä kokonaisuudessaan.

63

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

64

Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)

on ratkaissut asiat seuraavasti: