1

Tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a tužitelj VC zahtijeva poništenje odluke Europske agencije za sigurnost i zdravlje na radu (EU‑OSHA) od 13. siječnja 2023. kojom se nalaže njegovo isključenje iz sudjelovanja u postupcima javne nabave, postupcima u vezi s bespovratnim sredstvima, nagradama, dodjelama i financijskim instrumentima, koji su uređeni općim proračunom Europske unije, te u postupcima dodjele koji se odnose na Europski razvojni fond (ERF), koji su uređeni Uredbom Vijeća (EU) 2018/1877 od 26. studenoga 2018. o financijskoj uredbi koja se primjenjuje na 11. europski razvojni fond i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) 2015/323 (SL 2018., L 307, str. 1.), na razdoblje od dvije godine s učinkom od 18. siječnja 2023. (članci 1. i 2.), upis njegova imena u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja za razdoblje isključenja (članak 3.) i objavljivanje određenih informacija o isključenju na internetskoj stranici Europske komisije (članak 4.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

Okolnosti spora i činjenice nastale nakon podnošenja tužbe

2

EU‑OSHA je 11. svibnja 2021. objavila poziv na nadmetanje EUOSHA/2021/OP/F/SE/0144 za pružanje usluga informacijske i komunikacijske tehnologije te internetskih usluga. Ta je javna nabava bila podijeljena u tri grupe.

3

Istog je dana Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC, Nacionalno povjerenstvo za javnu nabavu i tržišno natjecanje, Španjolska) donio odluku kojom je utvrdio da je tužitelj sudjelovao u jedinstvenoj i trajnoj povredi prava tržišnog natjecanja i kaznio ga novčanom kaznom i zabranom sklapanja ugovora o javnoj nabavi sa španjolskom upravom (u daljnjem tekstu: CNMC‑ova odluka). Prema CNMC‑ovim navodima, tužitelj je od ožujka 2009. do svibnja 2017., s nekoliko drugih poduzetnika, sudjelovao u suradničkoj mreži unutar koje su sudionici razmjenjivali poslovno osjetljive informacije te bili uključeni u zajedničke strategije za uklanjanje konkurencije u određenim postupcima javne nabave za pružanje savjetodavnih usluga španjolskim upravama i drugim javnim tijelima.

4

Tužitelj je 21. lipnja 2021. podnio ponudu za drugu grupu predmetne javne nabave, koja se odnosila na pružanje usluga podrške i savjetovanja u vezi s upravljanjem projektom.

5

Nakon što je saznala za CNMC‑ovu odluku, EU‑OSHA je 29. srpnja 2021. zatražila od tužitelja da joj pojasni razloge nenavođenja te odluke u svojoj osobnoj izjavi i je li poduzeo korektivne mjere kako bi otklonio utvrđenu povredu.

6

Tužitelj je 24. kolovoza 2021. odgovorio da nije prijavio CNMC‑ovu odluku jer ona, s jedne strane, nije konačna, s obzirom na to da Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska) nije odlučila ni o tužbi podnesenoj protiv te odluke ni o zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu i, s druge strane, nije sadržavala stvarnu zabranu sudjelovanja u postupcima javne nabave, s obzirom na to da španjolski ministar gospodarstva i financija nije odredio doseg zabrane.

7

Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje je 10. veljače 2022. od sazvanog povjerenstva zatražio, na temelju članka 143. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.) (u daljnjem tekstu: Financijska uredba), da donese preporuku u vezi s isključenjem ili financijskom sankcijom tužitelju.

8

Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud) je 11. travnja 2022. naložila suspenziju primjene CNMC‑ove odluke (u daljnjem tekstu: nacionalna odluka o suspenziji).

9

Povjerenstvo sazvano na temelju članka 143. Financijske uredbe (u daljnjem tekstu: povjerenstvo) obavijestilo je 13. srpnja 2022. tužitelja o preliminarnoj ocjeni njegova postupanja u smislu članka 136. stavka 2. Financijske uredbe.

10

Tužitelj je 22. kolovoza 2022. podnio svoja očitovanja o toj preliminarnoj ocjeni.

11

Povjerenstvo je 8. prosinca 2022. uputilo svoju preporuku EU‑OSHA‑i. Smatrajući da tužiteljevo postupanje treba smatrati „teškom povredom dužnosti”, preporučila je njegovo isključenje i objavu informacija o isključenju.

12

Pobijanom odlukom, koja je tužitelju dostavljena 17. siječnja 2023., EU‑OSHA je slijedila tu preporuku i naložila:

–

isključenje tužitelja iz sudjelovanja u postupcima javne nabave i onima u vezi s bespovratnim sredstvima, nagradama, dodjelama i financijskim instrumentima, koji su uređeni općim proračunom Unije, kao i u postupcima dodjele koji se odnose na ERF, koji su uređeni Uredbom 2018/1877, na razdoblje od dvije godine, s učinkom od 18. siječnja 2023. (članci 1. i 2.);

–

upis tužiteljeva imena u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja iz članka 142. stavka 1. Financijske uredbe tijekom razdoblja isključenja (članak 3.);

–

objavu na Komisijinoj internetskoj stranici, tri mjeseca nakon obavijesti o navedenoj odluci, određenih informacija koje se odnose na isključenje tužitelja iz sudjelovanja u postupcima dodjele, u skladu s člankom 140. Financijske uredbe (članak 4.);

–

priopćenje te odluke tužitelju (članak 5.).

13

Nakon podnošenja tužbe u ovom predmetu, tužitelj je 21. studenoga 2023. od EU‑OSHA‑e zatražio reviziju pobijane odluke na temelju članka 136. stavka 8. Financijske uredbe.

Zahtjevi stranaka

14

Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:

–

poništi pobijanu odluku,

–

podredno, zamijeni mjeru isključenja financijskom sankcijom i/ili poništi članak 4. pobijane odluke;

–

naloži EU‑OSHA‑i snošenje troškova.

15

EU‑OSHA od Općeg suda zahtijeva da:

–

odbije tužbu;

–

tužitelju naloži snošenje troškova.

Pravo

16

Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe pet tužbenih razloga. Prvim tužbenim razlogom kritizira se nepoštovanje nacionalne odluke o suspenziji, a drugim tužbenim razlogom ocjena korektivnih mjera koje je donio tužitelj. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti donošenjem sankcije isključenja. Četvrti tužbeni razlog osporava objavu informacija o isključenju. Petim tužbenim razlogom, koji je istaknut podredno, tužitelj EU‑OSHA‑i predbacuje da nije ocijenila primjenu financijske sankcije kao alternativu isključenju.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi nacionalne odluke o suspenziji

Prvi dio, koji se temelji na povredi članka 106. stavka 2. stare Financijske uredbe, članka 136. stavka 2. Financijske uredbe, članka 4. stavka 3. UEU‑a i članka 325. stavka 1. UFEU‑a

17

Tužitelj tvrdi da iz članka 106. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), kako je izmijenjena, među ostalim, Uredbom (EU, Euratom) 2015/1929 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. listopada 2015. (SL 2015., L 286, str. 1.) (u daljnjem tekstu: stara Financijska uredba), i članka 136. Financijske uredbe proizlazi da – kako u mjeri u kojoj u stavku 1. propisuju isključenje subjekata koji su počinili tešku povredu dužnosti utvrđenu konačnom nacionalnom odlukom tako i u mjeri u kojoj u stavku 2. omogućavaju takvo isključenje na temelju preliminarne ocjene tijelâ Unije na temelju nacionalne odluke koja nije konačna – tijela Unije moraju također poštovati preventivne odluke koje su nacionalni sudovi donijeli u pogledu nekonačnih nacionalnih upravnih odluka, osobito kada, kao u ovom slučaju, navedena tijela sama ne provode nikakvu istražnu aktivnost. Tako, u slučaju suspenzije odluke koja služi kao isključiva osnova prethodno spomenute preliminarne ocjene, ta se odluka više ne bi mogla koristiti za navedenu ocjenu. Tužitelj ističe da nacionalna odluka o suspenziji, čak i bez navođenja ispitivanja pretpostavke fumus boni iuris, dovodi u pitanje valjanost i zakonitost CNMC‑ove odluke. Također ističe sličnost između cilja koji se želi postići isključenjem o kojem je odlučeno pobijanom odlukom i cilja koji se nastoji postići mjerom zabrane provedbe postupka javne nabave koju je donio CNMC, koja odgovara sankciji karakterističnoj za područje javne nabave i koja je suspendirana nacionalnom odlukom o suspenziji.

18

Usto, tužitelj se poziva na članak 325. UFEU‑a, koji se odnosi na borbu protiv prijevara, i na članak 4. stavak 3. UEU‑a, kojim se postavlja načelo lojalne suradnje, kako bi istaknuo očitu proturječnost između nacionalne odluke o suspenziji i pobijane odluke, koja proizlazi iz očitog nedostatka koordinacije između nadležnih tijela u zaštiti financijskih interesa Unije, koja se, pak, zahtijeva tim odredbama.

19

Uvodno valja podsjetiti na to da se postupovna pravila načelno primjenjuju na sve postupke koji su u trenutku njihova stupanja na snagu u tijeku, za razliku od materijalnih pravila, koja se obično tumače na način da se, načelno, ne primjenjuju na situacije okončane prije njihova stupanja na snagu (vidjeti u tom smislu presude od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr., 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 9.; od 6. srpnja 1993., CT Control (Rotterdam) i JCT Benelux/Komisija, C‑121/91 i C‑122/91, EU:C:1993:285, t. 22. i od 26. ožujka 2015., Komisija/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, t. 33.). Slijedom toga, pravila koja se primjenjuju na predmetni postupak isključenja ona su iz Financijske uredbe, koja je stupila na snagu 2018., dok su materijalna pravila koja se primjenjuju na to isključenje ona iz stare Financijske uredbe, koja je bila na snazi na dan jedinstvene i trajne povrede koja je dovela do isključenja, a koja je završila 2017.

20

Uostalom, valja istaknuti da su članak 106. stare Financijske uredbe i članak 136. Financijske uredbe istovjetni u svojim odredbama koje su relevantne za ovaj slučaj.

21

Tako se, u skladu s njihovim stavkom 1. točkom (c) podtočkom ii. osoba ili subjekt isključuje iz sudjelovanja u postupcima javne nabave, koji su uređeni Financijskom uredbom, ako je pravomoćnom presudom ili konačnom upravnom odlukom utvrđeno da je osoba ili subjekt kriv za tešku povredu dužnosti zbog kršenja primjenjivih zakona ili drugih propisa ili etičkih normi profesije kojoj osoba ili subjekt pripada ili zbog protupravnog postupanja koje ima učinka na njegovu profesionalnu vjerodostojnost ako takvo postupanje upućuje na protuzakonitu namjeru ili krajnju nepažnju, uključujući, među ostalim, dogovaranje s drugim osobama ili subjektima s ciljem narušavanja tržišnog natjecanja.

22

Isto tako, na temelju njihova stavka 2. prvog i drugog podstavka, u nedostatku pravomoćne presude ili, ako je to primjenjivo, konačne upravne odluke u slučaju iz stavka 1. točke (c), odgovorni dužnosnik za ovjeravanje isključuje osobu ili subjekt na temelju preliminarne pravne ocjene postupanja te osobe ili subjekta, uzimajući u obzir utvrđene činjenice ili druge nalaze sadržane u preporuci povjerenstva. Tom preliminarnom ocjenom ne prejudicira se ocjenjivanje postupanja dotične osobe ili subjekta koje, u skladu s nacionalnim pravom, provode nadležna tijela država članica. Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje nakon obavijesti o pravomoćnoj presudi ili konačnoj upravnoj odluci bez odgađanja preispituje svoju odluku o isključenju osobe ili subjekta i/ili određivanju financijske sankcije osobi ili subjektu. Ako pravomoćnom presudom ili konačnom upravnom odlukom nije određeno trajanje isključenja, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje određuje to trajanje na temelju utvrđenih činjenica i nalaza te uzimajući u obzir preporuku povjerenstva.

23

U skladu s njihovim stavkom 2. trećim podstavkom, ako je pravomoćnom presudom ili konačnom upravnom odlukom utvrđeno da osoba ili subjekt nije kriv za postupanje na koje se primjenjuje preliminarna pravna ocjena i na temelju kojega je ta osoba ili subjekt bio isključen, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje bez odlaganja okončava to isključenje i/ili nadoknađuje, ako je to primjereno, svaku izrečenu financijsku sankciju. Osim toga, na temelju njihova stavka 2. četvrtog podstavka, činjenice i nalazi iz prvog podstavka posebno uključuju činjenice utvrđene u kontekstu revizija ili istraga koje provodi Europski revizorski sud, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) ili bilo koje druge provjere, revizije ili kontrole za čiju je provedbu odgovoran dužnosnik za ovjeravanje, kao i odluke Komisije u vezi s kršenjem prava Unije o tržišnom natjecanju ili nadležnog nacionalnog tijela u vezi s kršenjem prava Unije ili nacionalnog prava tržišnog natjecanja.

24

Iz tih odredaba slijedi da je subjekt isključen iz sudjelovanja u predmetnim postupcima bilo kada je utvrđeno da je počinio tešku povredu dužnosti utvrđenu pravomoćnom presudom ili konačnom upravnom odlukom bilo, ako ne postoji pravomoćna presuda ili konačna upravna odluka, na temelju preliminarne pravne ocjene njegova postupanja od strane nadležnog tijela Unije s obzirom na činjenice koje su utvrđene ili nalaze do kojih se došlo, među ostalim, u odlukama nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.

25

To znači da nepostojanje pravomoćne presude ili konačne odluke kojom se utvrđuje predmetno protupravno postupanje ne sprječava nadležno tijelo Unije da donese mjeru isključenja kako bi se zaštitili financijski interesi Unije (vidjeti u tom smislu presude od 9. veljače 2022., Elevolution – Engenharia/Komisije, T‑652/19, neobjavljena, EU:T:2022:63, t. 76. i od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 142.).

26

Iz toga proizlazi i volja zakonodavca Unije da nadležnom tijelu Unije omogući provođenje vlastite ocjene o djelima koja je počinio dotični gospodarski subjekt, bez čekanja da sud donese svoju presudu (vidjeti po analogiji presudu od 19. lipnja 2019., Meca, C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 31.). To vrijedi i za djelotvornost sustava isključenja, koja podrazumijeva da se primjenjuje što je brže moguće, bez potrebe da se čeka pravomoćna presuda (vidjeti u tom smislu presudu od 9. veljače 2022., Elevolution – Engenharia/Komisija, T‑652/19, neobjavljena, EU:T:2022:63, t. 77.).

27

Elementi koji se mogu uzeti u obzir u tom pogledu također su navedeni, pri čemu nabrajanje nije iscrpno, u članku 106. stavku 2. četvrtom podstavku stare Financijske uredbe kao i u članku 136. stavku 2. četvrtom stavku Financijske uredbe (vidjeti točku 23. ove presude) i temelje se, među ostalim, na istražnim aktivnostima drugih tijela Unije ili država članica, tako da je nevažno ako nadležno tijelo Unije samo ne provede istragu prije donošenja svoje eventualne odluke o isključenju.

28

Stoga je u ovom slučaju EU‑OSHA, u nedostatku konačne odluke, s obzirom na to da je protiv CNMC‑ove odluke bila podneseno pravno sredstvo i da je postupak po njemu bio u tijeku na dan donošenja pobijane odluke, bila dužna provesti vlastitu ocjenu tužiteljeva postupanja na temelju CNMC‑ove odluke koja se nalazi među elementima nabrojenima u relevantnim odredbama (vidjeti točku 23. ove presude), ali i na temelju drugih relevantnih elemenata konteksta, među kojima je osobito suspenzija te odluke. Naime, slučaj uređen člankom 106. stavkom 2. stare Financijske uredbe odnosno člankom 136. stavkom 2. Financijske uredbe upravo je onaj u kojem odluka koja može biti osnova za isključenje nije konačna, bilo da rok za podnošenje pravnog sredstva koje se protiv nje može podnijeti nije istekao, bilo da je takvo pravno sredstvo podneseno ili, pak, da je odluka suspendirana, kao u ovom slučaju. Smatrati, kao što to tvrdi tužitelj, da suspendirana odluka više ne može biti osnova za odluku o isključenju značilo bi lišiti učinka taj slučaj predviđen primjenjivim odredbama, kao uostalom i članak 106. stavak 7. točku (c) stare Financijske uredbe odnosno članak 136. stavak 6. točku (a) Financijske uredbe, kojima se osobe ili subjekti protiv kojih nije donesena pravomoćna presuda potiču na donošenje korektivnih mjera kako bi se dokazala njihova pouzdanost unatoč odluci kojom se utvrđuje povreda prava tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. lipnja 2019., Meca, C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 40.; vidjeti i točku 55. ove presude).

29

Kao prvo, valja utvrditi da je EU‑OSHA doista, slijedeći utvrđenja iz preporuke povjerenstva, uzela u obzir suspenziju CNMC‑ove odluke, u odgovoru na tužiteljev argument koji se temelji na takvoj suspenziji. U uvodnim izjavama 35. do 37. pobijane odluke ona je započela podsjećanjem na taj argument, prije nego što je navela razloge zbog kojih, prema njezinu mišljenju, ta suspenzija u ovom slučaju ne prejudicira primjenu pravila Unije. Konkretno, EU‑OSHA je smatrala da nacionalna odluka o suspenziji, s obzirom na nezauzimanje stajališta o fumus boni iuris, ne potiče sumnje u pogledu valjanosti i zakonitosti CNMC‑ove odluke te da se temeljila na razmatranjima koja nisu povezana s ovim upravnim postupkom, a čiji je cilj različit od onoga koji je doveo do nacionalne sankcije. Dodala je da ta odluka o suspenziji po definiciji nije konačna i stoga je ne obvezuje.

30

Kao drugo, također valja istaknuti da je EU‑OSHA pravilno smatrala da suspenzija CNMC‑ove odluke ne sprečava da se utvrđenja iz te odluke uzmu u obzir radi dokazivanja postojanja tužiteljeve teške povrede dužnosti i donošenja mjere isključenja.

31

Naime, s jedne strane, činjenice koje se tužitelju stavljaju na teret ne temelje se na pukim pretpostavkama ili predmnjevama, nego su utvrđene na temelju elemenata koji proizlaze iz istrage koju je proveo CNMC (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 143.; vidjeti također po analogiji presudu od 21. prosinca 2023., Infraestruturas de Portugal i Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, t. 78.).

32

S druge strane, iz nacionalne odluke o suspenziji ne proizlazi nikakvo zauzimanje stajališta o osnovanosti CNMC‑ove odluke. Njegova utvrđenja i razmatranja koja se odnose na tužiteljevu povredu prava tržišnog natjecanja stoga ni na koji način nisu dovedena u pitanje niti je u njih posumnjao nacionalni sud. Potonji svoju odluku o suspenziji temelji na razmatranjima koja se temelje isključivo na posljedicama izrečene novčane kazne i zabrane sklapanja ugovora o obavljanju tužiteljevih djelatnosti. Tužitelj, uostalom, priznaje da nacionalni sud nije izričito ispitao postojanje fumus boni iuris. Budući da tužitelj tvrdi da je nacionalni sud implicitno, ali nužno priznao vjerodostojnost tužiteljevih tvrdnji kojima se osporava CNMC‑ova odluka, s obzirom na to da, prema nacionalnoj sudskoj praksi, određivanje privremene mjere pretpostavlja takvu vjerodostojnost, valja istaknuti da takva implicitna razmatranja ni u kojem slučaju ne mogu biti dovoljna da se dovedu u pitanje izričita utvrđenja i razmatranja iz CNMC‑ove odluke.

33

Usto, nije važno to što se nacionalnom odlukom o suspenziji, osim plaćanja novčane kazne izrečene CNMC‑ovom odlukom, također suspendira zabrana tužitelju da sklopi ugovore o javnoj nabavi u Španjolskoj, koja je također određena tom odlukom. Točno je da je riječ o zabrani koja je slična isključenju izrečenom u pobijanoj odluci, i to tim više što se, prema tužiteljevim tvrdnjama, određene zabrane sklapanja ugovora o javnoj nabavi ne izriču ili ne primjenjuju kada je dotični subjekt donio korektivne mjere ili mjere usklađivanja kako bi se nadoknadila šteta prouzročena njegovim nezakonitim postupanjem. Međutim, razlog suspenzije zabrane sklapanja ugovora o javnoj nabavi, kao što to proizlazi iz točke 32. ove presude, ne ovisi o utvrđenjima i razmatranjima iz CNMC‑ove odluke i stoga ih ne može dovesti u pitanje. Stoga, čak i ako, kao što tvrdi tužitelj, razlika u predmetu između postupka isključenja predviđenog propisima Unije i nacionalnog postupka nije dovoljna, kao takva, da isključi to da EU‑OSHA uzme u obzir nacionalnu odluku o suspenziji (vidjeti točku 28. ove presude), ostaje da, u ovom slučaju, razlozi za suspenziju CNMC‑ove odluke ne dovode u pitanje postojanje činjenica na kojima se u pobijanoj odluci temeljilo izricanje isključenja tužitelja. Usto, iz nacionalne odluke o suspenziji ne proizlazi nijedna informacija u vezi s tužiteljevim donošenjem korektivnih mjera i opravdanjem suspenzije donošenjem takvih mjera.

34

Osim toga, iz odvagivanja – koje je u ovom slučaju pravilno provela EU‑OSHA – između CNMC‑ove odluke i nacionalne odluke o suspenziji proizlazi da mu se ne može predbaciti ni proturječje između obrazloženja pobijane odluke i obrazloženja nacionalne odluke o suspenziji ni nedostatak koordinacije s nacionalnim tijelima kojim bi se povrijedilo načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i borba protiv prijevare koja je uređena člankom 325. UFEU‑a.

35

Iz toga proizlazi da treba odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.

Drugi dio, koji se temelji na povredi članka 47. Povelje i članka 19. stavka 1. UEU‑a

36

Tužitelj ističe da pobijana odluka, time što lišava nacionalnu odluku o suspenziji svake relevantnosti, dovodi u pitanje sudsku zaštitu koju je on dobio od nacionalnog suda te se njome stoga povređuje članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), u vezi s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a. Poštovanje nacionalnih sudskih postupaka tim više je potrebno u slučaju „kompozitnih postupaka”, kao što je postupak isključenja u kojem tijela Unije donose odluke na temelju nacionalnih odluka. Tužitelj dodaje da pravo da se zahtijeva preispitivanje odluke o isključenju ili mogućnost podnošenja očitovanja nadležnom tijelu ili odgovornom dužnosniku za ovjeravanje predstavljaju upravna jamstva kojima se ne mogu zamijeniti jamstva nadzora zakonitosti akata koji negativno utječu odnosno jamstva poštovanja sudskih odluka, karakteristična za djelotvornu sudsku zaštitu.

37

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo djelotvorne pravne zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje (vidjeti presudu od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

38

Iz sudske prakse također proizlazi da su učinci podnošenja upravnog ili sudskog pravnog sredstva usko povezani s izvršavanjem i zaštitom temeljnih prava koja se odnose na sudsku zaštitu, a čije poštovanje osigurava i pravni poredak Unije, i da bi propis koji u potpunosti zanemaruje učinke podnošenja upravnog ili sudskog pravnog sredstva na mogućnost sudjelovanja u postupku javne nabave mogao povrijediti temeljna prava zainteresiranih osoba (vidjeti po analogiji presudu od 9. veljače 2006., La Cascina i dr., C‑226/04 i C‑228/04, EU:C:2006:94, t. 38.).

39

Ne može se, međutim, smatrati da je u ovom slučaju nacionalna odluka o suspenziji bila ignorirana i da je ugrožena sudska zaštita tužitelja.

40

Naime, s jedne strane, kao što to proizlazi iz točaka 29. do 33. ove presude, tu je odluku na odgovarajući način u obzir uzelo povjerenstvo, a zatim i EU‑OSHA u pobijanoj odluci. Konkretno, EU‑OSHA je pravilno smatrala da se, s obzirom na to da se u nacionalnoj odluci o suspenziji nije zauzelo stajalište o osnovanosti CNMC‑ove odluke, ona mogla osloniti na utvrđenja iz te odluke kako bi utvrdila postojanje teške povrede dužnosti i donijela mjeru isključenja (vidjeti točke 30. i 32. ove presude). Usto, u skladu s primjenjivim odredbama, ako ne postoji pravomoćna presuda ili konačna odluka, o sankciji isključenja može se odlučiti samo na temelju preliminarne pravne ocjene spornog postupanja, koju provede povjerenstvo uzimajući u obzir sve relevantne elemente, uključujući suspenziju CNMC‑ove odluke (vidjeti točke 22., 23. i 28. ove presude), preliminarnu pravnu ocjenu u pogledu koje je tužitelj, osim toga, imao priliku iznijeti svoja očitovanja (vidjeti točku 10. ove presude) u skladu s člankom 143. stavkom 5. Financijske uredbe. Točno je da je riječ, kao što to ističe tužitelj, o jamstvima upravne prirode, ali ona ipak omogućuju da se osigura pravilno uzimanje u obzir nacionalne sudske odluke. Također valja istaknuti da pobijana odluka, kojom se tužitelja isključuje iz postupaka javne nabave koje provode uprave Unije, nipošto ne dovodi u pitanje učinke nacionalne odluke o suspenziji, s obzirom na to da se njome suspendira zabrana sklapanja ugovora o javnoj nabavi sa španjolskom upravom.

41

S druge strane, kao što to proizlazi iz točaka 24. do 26. ove presude, iz primjenjivih odredaba proizlazi da ako, kao u ovom slučaju, ne postoji pravomoćna presuda ili konačna odluka, tijelo Unije nije vezano upravnim ili sudskim odlukama donesenima na nacionalnoj razini te na taj način raspolaže mogućnošću da iz postupaka dodjele ugovora o javnoj nabavi Unije isključi osobu ili subjekt, u ovom slučaju tužitelja, na temelju preliminarne pravne ocjene njegova postupanja.

42

Korištenjem te mogućnosti se, pak, ne povređuje članak 47. Povelje. Naime, postojanje pravnog sredstva za osporavanje pobijane odluke pred sudom Unije – koje tužitelj nije osporio i koje potvrđuje ova tužba – omogućuje upravo da se osigura sudska zaštita tužitelja. Konkretno, Opći je sud u ovom slučaju nadležan i za poništavanje pobijane odluke i za preispitivanje te odluke, na temelju svoje neograničene nadležnosti predviđene u članku 143. stavku 9. Financijske uredbe (presuda od 9. veljače 2022., Elevolution – Engenharia/Komisija, T‑652/19, neobjavljena, EU:T:2022:63, t. 80.; vidjeti i t. 127. ove presude). Privremenu sudsku zaštitu, osim toga, jamči sudac privremene pravne zaštite Općeg suda, koji može naložiti suspenziju primjene pobijane odluke, osobito ako smatra, kao što je to bio slučaj u ovom predmetu, da se na prvi pogled ne može isključiti da je EU‑OSHA trebala izvesti zaključke iz nacionalne odluke o suspenziji (rješenje od 14. srpnja 2023., VC/EU‑OSHA, T‑126/23 R, neobjavljeno, EU:T:2023:405, t. 51.).

43

Stoga nacionalnoj odluci o suspenziji ne treba priznati isti učinak kao što je to onaj koji se priznaje konačnim odlukama ili pravomoćnim presudama koje obvezuju tijela Unije da, u skladu s člankom 136. stavkom 1. Financijske uredbe, isključe dotičnu osobu ili subjekt ili, ovisno o slučaju, da prihvate njegovo sudjelovanje u postupcima javne nabave Unije. Ako bi ovlast isključenja tijelâ Unije bila onemogućena samom činjenicom podnošenja pravnog sredstva sa suspenzivnim učinkom protiv nacionalne odluke koja može služiti kao osnova za isključenje ili suspenzijom te odluke, time bi se takva ovlast lišila korisnog učinka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. lipnja 2019., Meca, C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 37. i 38.).

44

Valja dodati da je, u slučaju da nakon nacionalne odluke o suspenziji uslijedi pravomoćna presuda kojom se poništava CNMC‑ova odluka, člankom 136. stavkom 2. trećim podstavkom Financijske uredbe predviđeno da dužnosnik za ovjeravanje bez odlaganja okončava isključenje, čime daje puni učinak nacionalnoj sudskoj odluci i istodobno jamči sudsku zaštitu tužitelja, koja je u ovom slučaju povezana s nacionalnom sudskom odlukom koja u tom slučaju obvezuje tijelo Unije.

45

Iz toga proizlazi da drugi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti, tako da taj tužbeni razlog također treba odbiti.

Drugi tužbeni razlog, koji se odnosi na korektivne mjere koje je donio tužitelj

46

Prema tužiteljevu mišljenju, pobijana odluka sadržava ozbiljne pogreške u ocjeni i povređuje članak 106. stavak 7. točku (a) stare Financijske uredbe odnosno članak 136. stavak 6. točku (a) Financijske uredbe jer je, na temelju elemenata koje je dostavio EU‑OSHA‑i, potonja trebala utvrditi da je tužitelj poduzeo dostatne korektivne mjere. EU‑OSHA je, pak, za svaku od korektivnih mjera od tužitelja zahtijevala pretjeran i neproporcionalan standard dokazivanja a da mu pritom nije dala nikakvu mogućnost da ispravi ili dopuni tražene informacije. Tužitelj se u tom pogledu žali na to što povjerenstvo nije samostalno ocijenilo te mjere kao i na to što se oslonilo na CNMC‑ovu procjenu, koja se, pak, temelji na različitim dokumentima. Usto, smatra da se široka diskrecijska ovlast u pogledu dodjele ugovora o javnoj nabavi ne može prenijeti na odluku o sankciji koja prelazi okvir konkretnog postupka javne nabave i dovodi do značajne štete koja ne proizlazi iz pukog nedodjeljivanja ugovora.

47

Tužitelj dodaje da, s obzirom na to da Opći sud ima neograničenu nadležnost za preispitivanje pobijane odluke na temelju članka 143. stavka 9. Financijske uredbe, koji se temelji na članku 261. UFEU‑a, on u okviru ovog postupka dostavlja nove dokumente koji potvrđuju pouzdanost korektivnih mjera. U tom pogledu ističe da korektivne mjere nisu konstitutivni elementi povrede, za koje Opći sud nije nadležan. Prema tužiteljevu mišljenju, u svakom slučaju, neovisno o toj neograničenoj nadležnosti, ti su dokumenti relevantni za nadzor zakonitosti pobijane odluke jer se odnose na korektivne mjere donesene prije pobijane odluke.

48

Zaključno, tužitelj u replici naglašava da od 2018. nije sudjelovao ni u kakvoj protutržišnoj praksi, što dokazuje da sustav koji je uspostavio posjeduje, kao cjelina, potrebnu pouzdanost. Radi sveobuhvatnosti, u prilogu replici dostavlja dokumente koji potvrđuju tu pouzdanost.

49

Uvodno valja istaknuti da tužitelj pred Općim sudom ne osporava da je počinio povredu koja je CNMC‑ovom odlukom utvrđena i sankcionirana. Ne osporava ni to da njegovo isključenje, o kojem je odlučeno nakon tog utvrđenja povrede španjolskog prava tržišnog natjecanja i članka 101. UFEU‑a, ima karakter sankcije.

50

Tužitelj, međutim, osporava svoje isključenje u ovom slučaju na temelju teške povrede dužnosti, zbog toga što je donio korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost, u skladu s člankom 106. stavkom 7. točkom (c) stare Financijske uredbe odnosno člankom 136. stavkom 6. točkom (a) Financijske uredbe, odredbama koje su se uzastopno primjenjivale u ovom slučaju, s obzirom na datum donošenja predmetnih korektivnih mjera.

51

Prije ispitivanja tužiteljevih argumenata kojima osporava EU‑OSHA‑inu ocjenu donesenih korektivnih mjera valja pojasniti prirodu nadležnosti te intenzitet kontrole koju Opći sud može izvršiti nad predmetnim ocjenama, koje su također sporne između stranaka.

Priroda nadležnosti i intenzitet kontrole Općeg suda nad korektivnim mjerama

52

U skladu s člankom 143. stavkom 9. Financijske uredbe:

53

Pritom se zakonodavac Unije poslužio mogućnošću koju nudi članak 261. UFEU‑a koji određuje da „[u]redbama koje na temelju odredaba Ugovorâ zajednički donose Europski parlament i Vijeće te onima koje donosi Vijeće, Sudu Europske unije može se dati neograničena nadležnost u vezi s kaznama predviđenima u tim uredbama”.

54

Članak 143. stavak 9. Financijske uredbe stoga treba tumačiti u svjetlu članka 261. UFEU‑a, na način da je doseg te neograničene nadležnosti strogo ograničen na utvrđivanje sankcije, što isključuje bilo kakvu izmjenu konstitutivnih elemenata postupanja koje opravdava tu sankciju (vidjeti po analogiji presudu od 21. siječnja 2016., Galp Energía España i dr./Komisija, C‑603/13 P, EU:C:2016:38, t. 76. i 77. i navedenu sudsku praksu).

55

Međutim, u ovom slučaju, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, valja smatrati da je ispitivanje korektivnih mjera obuhvaćeno ocjenom takvog postupanja. Na temelju članka 106. stavka 7. točke (c) stare Financijske uredbe odnosno članka 136. stavka 6. točke (a) Financijske uredbe, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje „ne isključuje” osobu ili subjekt „ako su korektivne mjere […] koje su […] poduzeli dostatne za dokazivanje njihove pouzdanosti”. Tom se odredbom stoga propisuje nemogućnost isključenja iz ugovora gospodarskog subjekta koji je poduzeo određene korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost (presuda od 27. lipnja 2017., NC/Komisija, T‑151/16, EU:T:2017:437, t. 58.). Naime, u skladu s ciljem zaštite financijskih interesa Unije koji se nastoji postići sankcijom isključenja (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 159. i 164.; vidjeti također točku 25. ove presude), ne treba isključivati gospodarski subjekt koji je postupao protupravno pa ponovno postao pouzdan. U tom je slučaju prvotno utvrđena teška povreda dužnosti ispravljena do te mjere da više ne može biti temelj za isključenje. Ocjena koju treba donijeti o korektivnim mjerama odgovara, dakle, tomu da se provjeri postoji li i dalje teška povreda dužnosti, koja u ovom slučaju proizlazi iz povrede koju je utvrdilo nacionalno tijelo, i je li moguće da se ona ponovi, što spada u ocjenu postupanja dotičnog gospodarskog subjekta kao i činjeničnih okolnosti koje su s njim izravno povezane, a ne u ocjenu njegove sankcije.

56

U tom je pogledu nevažno to što do korektivnih mjera obično dolazi nakon nastanka povrede koju je utvrdilo nacionalno tijelo. Naime, kao što proizlazi iz točaka 26. do 28. ove presude, takvo utvrđenje povrede od strane nacionalnog tijela predstavlja samo preduvjet koji, nakon procjene tijela Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 15. veljače 2023., RH/Komisija, T‑175/21, neobjavljena, EU:T:2023:77, t. 29.), može dovesti do toga da potonje prihvati kvalifikaciju teške povrede dužnosti. Postupanje koje treba razlikovati od sankcije radi određivanja područja primjene neograničene nadležnosti nije – u području javne nabave, uzimajući u obzir osobito dvostupanjski postupak predviđen Financijskom uredbom – ograničeno na povredu koju je utvrdilo nacionalno tijelo i njezine sastavne elemente, nego uključuje i druge elemente, koji su, ovisno o slučaju, kasniji u odnosu na tu povredu, a mogu navesti tijelo Unije da iz njih izvede zaključak o pouzdanosti gospodarskog subjekta o kojem je riječ, unatoč navedenoj povredi.

57

Iz toga slijedi da Opći sud ne može izvršavati svoju neograničenu nadležnost, kako je predviđena člankom 143. stavkom 9. Financijske uredbe, za potrebe ispitivanja ovog tužbenog razloga. On stoga ne može EU‑OSHA‑inu ocjenu zamijeniti vlastitom ocjenom predmetnih korektivnih mjera te će se ograničiti na nadzor zakonitosti navedene ocjene.

58

Valja pojasniti, s jedne strane, s obzirom na različita stajališta stranaka o tom pitanju, da je taj nadzor zakonitosti ograničen na provjeru poštovanja pravnih pravila, osobito pravila postupka i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i nepostojanja očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (vidjeti presudu od 15. veljače 2023., RH/Komisija, T‑175/21, neobjavljena, EU:T:2023:77, t. 30. i navedenu presudu). Kad je riječ o ocjeni suda Unije o postojanju očite pogreške u ocjeni kojom je zahvaćen akt neke institucije, valja pojasniti da, kako bi se utvrdilo da je ta institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje navedenog akta, dokazi koje je podnio tužitelj moraju biti dovoljni da se ocjena činjenica iz tog akta učini nevjerodostojnom (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 1996., AIUFFASS i AKT/Komisija, T‑380/94, EU:T:1996:195, t. 59. i od 28. veljače 2012., Grazer Wechselseitige Versicherung/Komisija, T‑282/08, EU:T:2012:91, t. 158.). Podložno tom ispitivanju vjerodostojnosti, nije na Općem sudu da svojom ocjenom složenih činjenica zamijeni ocjenu autora te odluke (presude od 15. listopada 2009., Enviro Tech (Europe), C‑425/08, EU:C:2009:635, t. 47. i od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija, T‑289/03, Zb., EU:T:2008:29, t. 221.).

59

Naime, budući da institucije raspolažu marginom prosudbe pri ocjenu može li se postupanje kvalificirati kao teška povreda dužnosti (presuda od 15. veljače 2023., RH/Komisija, T‑175/21, neobjavljena, EU:T:2023:77, t. 30.; vidjeti također po analogiji presude od 4. srpnja 2008., Entrance Services/Parlament, T‑333/07, neobjavljena, EU:T:2008:250, t. 59. i od 9. veljače 2022., Companhia de Seguros Índico/Komisija, T‑672/19, neobjavljena, EU:T:2022:64, t. 50. i navedenu sudsku praksu) i da ocjena korektivnih mjera čini sastavni dio ocjene takvog postupanja (vidjeti točku 55. ove presude), također im se mora dati margina prosudbe pri ocjeni korektivnih mjera.

60

Valja dodati, kao odgovor tužitelju, da su moguće posljedice odluke o isključenju, koje prelaze okvir konkretnog postupka javne nabave i mogu uzrokovati znatnu štetu isključenom subjektu, elementi koje treba uzeti u obzir pri izvršavanju margine prosudbe kojom raspolaže institucija i ne mogu, kao takvi, podrazumijevati dovođenje u pitanje te margine prosudbe.

61

S druge strane, također treba pojasniti elemente koje Opći sud može uzeti u obzir kako bi izvršio nadzor zakonitosti EU‑OSHA‑ine ocjene korektivnih mjera koje je donio tužitelj, uzimajući u obzir razilaženja među strankama u tom pogledu.

62

Iz sudske prakse nastale u području tržišnog natjecanja proizlazi da se opseg nadzora zakonitosti predviđenog u članku 263. UFEU‑a proteže na sve elemente Komisijinih odluka u vezi s postupcima na temelju članaka 101. i 102. UFEU‑a, nad kojima Opći sud provodi nadzor, u pogledu razloga koje navedu tužitelji i uzimajući u obzir sve elemente koje su tužitelji naveli, prije ili nakon donošenja pobijane odluke, ranije u okviru upravnog postupka ili pak prvi put u okviru postupka pred Općim sudom, ako su ti elementi važni za nadzor zakonitosti Komisijine odluke (presude od 21. siječnja 2016., Galp Energía España i dr./Komisija, C‑603/13 P, EU:C:2016:38, t. 72. i od 14. rujna 2022., Google i Alphabet/Komisija (Google Android), T‑604/18, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2022:541, t. 89.).

63

Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, iz te sudske prakse ne može se zaključiti da u ovom slučaju Opći sud mora uzeti u obzir dokumente koje mu tužitelj podnosi u okviru ovog postupka, pri čemu oni nisu bili prethodno podneseni tijekom upravnog postupka pred EU‑OSHA‑om.

64

Naime, u skladu s člankom 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.), u slučaju spora o postojanju povrede pravila o tržišnom natjecanju, Komisija mora dokazati povrede koje je utvrdila i predočiti dokaze koji dostatno pravno dokazuju postojanje okolnosti koje predstavljaju povredu (vidjeti presudu od 8. rujna 2016., Lundbeck/Komisija, T‑472/13, EU:T:2016:449, t. 105. i navedenu sudsku praksu). U tom slučaju dotični poduzetnik može podnijeti dokaz o protivnom, uključujući i oslanjanjem na elemente koji nisu bili izneseni tijekom upravnog postupka (vidjeti presudu od 9. lipnja 2016., PROAS/Komisija, C‑616/13 P, EU:C:2016:415, t. 43. i navedenu sudsku praksu).

65

S druge strane, time što predviđa da se osoba ili subjekt ne isključuju ako su poduzeli korektivne mjere dostatne za dokazivanje svoje pouzdanosti, članak 106. stavak 7. točka (c) stare Financijske uredbe, a zatim članak 136. stavak 6. točka (a) Financijske uredbe, prebacuju na osobu ili subjekt o kojem je riječ teret dokazivanja toga da su donesene korektivne mjere takve prirode da mogu spriječiti njihovo isključenje (vidjeti također članak 106. stavak 10. stare Financijske uredbe i članak 137. stavak 1. Financijske uredbe). Iz toga proizlazi da se, osim ako bi se teret dokazivanja koji se nameće tim odredbama lišio učinka, ne može prihvatiti da dotični gospodarski subjekt Općem sudu podnese dokaze koji nisu bili dostavljeni tijekom postupka isključenja, a kako bi ishodio poništenje odluke kojom je proglašeno njegovo isključenje, zbog toga što taj gospodarski subjekt nije podnio dokaze koji su dostatni za dokazivanje njegove pouzdanosti. A fortiori, Opći sud ne može u okviru ovog postupka odlučivati o korektivnim mjerama koje nisu bile iznesene pred EU‑OSHA‑om.

66

To vrijedi tim više jer se člankom 136. stavkom 8. Financijske uredbe uređuje slučaj korektivnih mjera ili elemenata podnesenih nakon odluke o isključenju, pri čemu se u tom slučaju predviđa da će odgovorni dužnosnik za ovjeravanje tu odluku bez odlaganja preispitati. Međutim, bilo bi štetno za dobro sudovanje i za institucionalnu ravnotežu to da Opći sud odlučuje o novim korektivnim mjerama ili novim dokazima koji su, ovisno o slučaju, istodobno dostavljeni dužnosniku za ovjeravanje i koji bi ga mogli navesti da preispita pobijanu odluku tijekom postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 13. svibnja 2020., Agmin Italy/Komisija, T‑290/18, neobjavljena, EU:T:2020:196, t. 46. i 47.). Takav je rizik, uostalom, realan u ovom slučaju, s obzirom na to da je tužitelj pred EU‑OSHA‑om 21. studenoga 2023., tijekom ovog postupka, podnio zahtjev za preispitivanje na temelju članka 136. stavka 8. Financijske uredbe, pri čemu mu je priložio elemente iz priloga tužbi i replici, a koji prethodno nisu bili podneseni EU‑OSHA‑i.

67

Drukčije bi bilo u slučaju da EU‑OSHA nije, tijekom postupka pred njom, dopustila tužitelju da iznese sve elemente koje je želio istaknuti kako bi se utvrdilo da korektivne mjere koje je donio dokazuju njegovu pouzdanost (vidjeti u tom smislu po analogiji presudu od 7. lipnja 2023., TC/Parlament, T‑309/21, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2023:315, t. 131. i navedenu sudsku praksu). Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu.

68

Naime, tužiteljevi navodi prema kojima mu EU‑OSHA nije ostavila nikakvu mogućnost da ispravi ili dopuni informacije o korektivnim mjerama koje je donio nisu osnovani. Kao što to proizlazi iz spisa, EU‑OSHA je dopisom od 29. srpnja 2021. (vidjeti točku 5. ove presude) pozvala tužitelja da joj navede poduzete korektivne mjere te je, nakon priopćavanja tih mjera, zatražila od njega – pri čemu ga je obavijestila o preliminarnoj ocjeni povjerenstva od 13. srpnja 2022. (vidjeti točku 9. ove presude) – da joj dostavi relevantnu dokaznu dokumentaciju kako bi povjerenstvu omogućio „da procjeni sadržaj tih mjera na temelju trajanja primjene i dokaza o načinu i opsegu njihove provedbe”. Osim toga, povjerenstvo je u svojoj ocjeni pojasnilo da ga tužitelj također može obavijestiti o eventualnim korektivnim mjerama donesenima nakon 24. kolovoza 2021. i dokazati na koji su način i u kojem opsegu provedene te dovoljne za dokazivanje njegove pouzdanosti.

69

Iz toga proizlazi da će se, u svrhu ispitivanja tužiteljevih argumenata kojima osporava EU‑OSHA‑inu ocjenu njegovih korektivnih mjera, u obzir uzeti samo dokazi koji su potonjoj dostavljeni prije donošenja pobijane odluke.

Donesene korektivne mjere

70

Na temelju članka 106. stavka 8. točke (a) stare Financijske uredbe, a zatim članka 136. stavka 7. točke (a) Financijske uredbe, koji su u tom pogledu istovjetni, korektivne mjere mogu, među ostalim, uključivati „mjere za utvrđivanje uzroka situacija za isključenje i konkretne tehničke, organizacijske i kadrovske mjere […] prikladne za ispravljanje postupanja te sprečavanje njegova ponavljanja”.

71

Kao što to proizlazi iz teksta tih odredaba, koje zahtijevaju, među ostalim, „konkretne […] mjere […] prikladne za ispravljanje postupanja”, dotična osoba ili subjekt ne mogu se zadovoljiti time da dokažu donošenje novih internih pravila ili uspostavu novih subjekata, nego moraju dokazati njihovu provedbu i djelotvornost, to da samo one mogu „ispraviti” postupanje koje se stvarno dogodilo, do te mjere da se isključenje može opravdati. Prema tome, zahtijevajući takve dokaze, EU‑OSHA‑i se ne može predbaciti to da je tužitelju nametnula pretjeran i neproporcionalan standard dokazivanja. To vrijedi tim više što valja napomenuti da se osnova za isključenje o kojoj je riječ temelji na ključnom obilježju odnosa uspješnog ponuditelja i javnog naručitelja, odnosno na pouzdanosti prvog na kojoj se temelji povjerenje koje mu poklanja drugi (vidjeti presudu od 21. prosinca 2023., Infraestruturas de Portugal i Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, t. 76. i navedenu sudsku praksu).

72

U ovom je slučaju tužitelj podnio dokaze kako bi dokazao da je usvojio sljedeće korektivne mjere:

–

unutarnju istragu;

–

prestanak dužnosti osoba uključenih u predmetno postupanje;

–

program usklađenosti;

–

praćenje i ažuriranje programa usklađenosti;

–

poboljšanje kanala za prijavljivanje;

–

postojanje odbora za upravljanje rizicima i odbora za sprečavanje rizika;

–

usvajanje politika i postupaka u području etike

–

i osposobljavanje zaposlenikâ.

73

Uvodno valja naglasiti da je sve te mjere, od kojih su neke donesene prije CNMC‑ove odluke, ispitala EU‑OSHA, i to bez spominjanja CNMC‑ovih razmatranja, koji je neke od njih već bio uzeo u obzir. Iz toga se može zaključiti da je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, EU‑OSHA provela samostalnu ocjenu i nije samo preuzela CNMC‑ova razmatranja. Ta samostalna ocjena, opravdana vlastitom diskrecijskom ovlasti tijela Unije u odnosu na nacionalna tijela (vidjeti točke 26. do 28. ove presude) stoga implicira, suprotno onomu što tvrdi EU‑OSHA, da korektivne mjere koje je CNMC već analizirao nisu isključene iz analize.

–

Unutarnja istraga

74

U skladu s uvodnim izjavama 57. do 61. pobijane odluke, EU‑OSHA smatra da akcijski plan koji je tužitelj dostavio kako bi dokazao pokretanje unutarnje istrage ne pruža nikakvu informaciju o datumu istrage, primijenjenom postupku, opsegu istrage, sredstvima kojima se u istrazi raspolagalo ili osobi koja je provela istragu i razini njezine ovlasti. Isto tako, EU‑OSHA smatra da tužitelj nije izvijestio ni o rezultatima istrage ni, osobito, o mjerama koje je poduzeo nakon istrage, o zajamčenoj razini odgovornosti, o izvedenim posljedicama ni, naposljetku, o obavještavanju zaposlenika i uprave o njezinim rezultatima. EU‑OSHA iz toga zaključuje da, iako provođenje unutarnje istrage može biti prikladno sredstvo za utvrđivanje uzroka postupanja o kojem je riječ, u ovom slučaju nedostatak informacija o prethodno navedenim aspektima sprečava da je se smatra potpunom korektivnom mjerom.

75

Tužitelj naglašava da je akcijski plan koji je dostavljen povjerenstvu bio samo prikaz ključnih informacija koje su poslužile za provođenje unutarnje istrage, da je ta istraga trajala najmanje tri mjeseca, da je omogućila dobivanje informacija o procesima i osobama na koje se odnosi postupanje koje je predmet istrage te da su nakon nje uslijedili posebni akcijski planovi za ispravljanje predmetnog postupanja kao i donošenje stegovnih mjera protiv utvrđenih odgovornih osoba.

76

Valja podsjetiti na to da, na temelju članka 106. stavka 8. točke (a) stare Financijske uredbe, a zatim članka 136. stavka 7. točke (a) Financijske uredbe, korektivne mjere kojima se može spriječiti isključenje moraju, kada se njima nastoji utvrditi uzrok situacije za isključenje, biti popraćene konkretnim mjerama koje su prikladne za ispravljanje te situacije te sprečavanje njezina ponavljanja.

77

Iz toga slijedi da se mjera ograničena na utvrđivanje poteškoće koja je uzrok isključenja, kao što je unutarnja istraga, ne može sama po sebi smatrati dostatnom korektivnom mjerom.

78

Iz toga također slijedi da, čak i ako se prizna, kao što to tvrdi tužitelj, da je unutarnja istraga o kojoj je riječ trajala najmanje tri mjeseca, valja ispitati druge donesene korektivne mjere kako bi se provjerilo je li ih, promatrane zajedno s tom istragom, EU‑OSHA trebala smatrati dokazom pouzdanosti tužitelja.

–

Prestanak dužnosti osoba uključenih u predmetno postupanje

79

EU‑OSHA je u uvodnim izjavama 62. i 63. pobijane odluke smatrala da su otkaz ili ostavka osoba uključenih u predmetno postupanje pozitivne radnje ako su one izravan rezultat stegovnih postupaka povezanih s navedenim postupanjem, što u ovom slučaju nije utvrđeno.

80

Tužitelj ističe da je prestanak dužnosti dviju osoba uključenih u predmetno postupanje bio spomenut u CNMC‑ovoj odluci i tvrdi da je EU‑OSHA počinila tešku pogrešku u ocjeni time što je smatrala da je ta mjera nedostatna zbog toga što nije rezultat stegovnog postupka, dok odvraćajući učinak navedene mjere proizlazi iz njezina priopćavanja zaposlenicima. U svakom slučaju, tužitelj u prilogu tužbi dostavlja dodatne dokumente kojima se potvrđuje prestanak dužnosti člana odgovornog za sporno postupanje.

81

Valja istaknuti da iz dokumenata koje je tužitelj podnio ne proizlazi nikakva veza između prestanka dužnosti dotičnih osoba i predmetnog postupanja. Točno je da je na temelju CNMC‑ove odluke, na koju se tužitelj uglavnom oslonio, barem jedan član tužiteljeva osoblja prestao obavljati svoje dužnosti 31. prosinca 2018. Međutim, ne postoji nikakva naznaka u pogledu razloga i prirode tog prestanka dužnosti, ostavke ili otkaza, zbog čega se ne može utvrditi poveznica s predmetnim postupanjem. Ta poveznica s predmetnim postupanjem je, osim toga, tim manje vjerojatna jer su između početka unutarnje istrage i prestanka dužnosti protekle gotovo dvije godine.

82

Međutim, samo takva poveznica može proizvesti odvraćajući učinak, kojim se može izbjeći ponavljanje predmetnog postupanja, a koji navodi tužitelj.

83

EU‑OSHA je stoga smatrala, a da pritom nije počinila očitu pogrešku u ocjeni, da prestanak dužnosti osoba uključenih u predmetno postupanje u ovom slučaju ne predstavlja dostatnu korektivnu mjeru.

–

Program usklađenosti

84

U skladu s uvodnim izjavama 64. do 71. pobijane odluke, nije utvrđeno da je program usklađenosti, koji je uspostavljen nakon unutarnje istrage, a sastoji se od posebnog plana usklađenosti za pregovaračke postupke bez objave (svibanj 2017.) i novog akcijskog plana za jačanje usklađenosti u javnom sektoru (studeni 2017.), stvarno proveden. Osim toga, EU‑OSHA dvoji u pogledu djelotvornosti kontrola koje je proveo „posebni član za kontrolu”, uspostavljen planom iz svibnja 2017.

85

Tužitelj naglašava, s jedne strane, da su posebni plan usklađenosti za pregovaračke postupke bez objave iz svibnja 2017. i novi akcijski plan za jačanje usklađenosti u javnom sektoru iz studenoga 2017. postali konačni i, s druge strane, da „posebni član za kontrolu” svaki mjesec kontrolira projekte savjetovanja u javnom sektoru, što potvrđuju tri kontrolna izvješća tog člana dostavljena EU‑OSHA‑i kao i sva izvješća o kontroli sastavljena 2018., dostavljena u prilogu tužbi. Također dodaje da je proveo mjere kojima se nastoji izbjeći ponavljanje predmetnog postupanja, što dokazuju dokumenti dostavljeni u prilogu tužbi.

86

Valja istaknuti, kao prvo, da su dokumenti koje je tužitelj dostavio radi dokazivanja svojeg akcijskog plana iz studenoga 2017. „interni dokument” – s tim datumom i u kojem se navode različite mjere, koji ne sadržava naznaku svojega autora, čak ni navođenje tužiteljeva naziva – i shematski prikaz koji sadržava te mjere, s istim datumom i tužiteljevim nazivom. Takvim dokumentima, obama datiranima na dan donošenja plana, ne mogu se učiniti nevjerodostojnima EU‑OSHA‑ine sumnje u pogledu stvarne provedbe plana iz studenoga 2017., tim više što je tužitelj, kako bi otklonio te sumnje, mogao podnijeti dokumente koji potvrđuju provedbu kasnijih etapa predviđenih tim planom a detaljno opisanih u oba dokumenta, osobito tako da dostavi „izvješće koje sadržava zaključke, upotrijebljenu metodologiju i opis provedene procjene”, čije je podnošenje bilo predviđeno planom.

87

Kao drugo, što se tiče plana usklađenosti iz svibnja 2017., valja utvrditi da je on također podnesen u obliku „Internog dokumenta”, bez naznake njegova autora ni navođenja tužiteljeva naziva. Jedini dokumenti kojima se dokazuje njegova provedba odnose se na jednu od mjera predviđenih planom, a to je mjesečna kontrola koju provodi „posebni član za kontrolu”. Međutim, dostavljena mjesečna izvješća o kontroli, uključujući ona dostavljena u okviru ovog postupka, odnose se samo na 2018., dok u planu nije bio predviđen nikakav datum završetka te kontrole, zbog čega se EU‑OSHA‑ine sumnje u pogledu nastavka navedene kontrole nakon 2018. pa do datuma donošenja pobijane odluke ne mogu učiniti nevjerodostojnima.

88

Iz toga slijedi da je EU‑OSHA mogla smatrati, a da pritom ne počini očitu pogrešku u ocjeni, da dva plana izrađena u okviru programa usklađenosti usvojenog nakon unutarnje istrage nisu činila dostatne korektivne mjere.

–

Praćenje i ažuriranje programa usklađenosti

89

EU‑OSHA je, u uvodnim izjavama 78. i 79. pobijane odluke, ocijenila da tužitelj nije podnio bitne dokaze o stvarnim aktivnostima praćenja mjera donesenih u okviru programa usklađenosti.

90

Tužitelj smatra da je primjer ažuriranja mjera donesenih u okviru programa usklađenosti od 29. travnja 2019., koji je dostavljen EU‑OSHA‑i i kojim se potvrđuje praćenje tog programa, dostatan dokaz te u okviru ovog postupka dostavlja, u slučaju da Opći sud to smatra potrebnim, dvije poruke elektroničke pošte direktora za rizike upućene zainteresiranim zaposlenicima, kojima ih se obavještava o ažuriranju, među ostalim, modelâ ugovora koji se odnose na najčešće poslovne odnose.

91

U tom je pogledu dovoljno utvrditi da je tužitelj EU‑OSHA‑i dostavio samo poruku elektroničke pošte od 29. travnja 2019., koja je najavljivala dodatak „Politici poduzeća o darovima i sličnom”, pri čemu poruci elektroničke pošte nije priložio priloženi dokument koji sadržava ažurirani dokument. U nedostatku drugih dokumenata koji bi se mogli uzeti u obzir, s obzirom na to da nisu bili podneseni EU‑OSHA‑i, na temelju same te poruke elektroničke pošte ne može se dovesti u pitanje utvrđenje nedostatnosti dokaza o praćenju i ažuriranju tužiteljeva programa usklađenosti, s obzirom na to da se ona odnosi samo na jedan aspekt tog programa i to, štoviše, na aspekt na koji se predmetno postupanje ne odnosi izravno, tako da se ne može smatrati da na taj način „ispravlja” pogrešku koja je dovela do njegova isključenja.

92

EU‑OSHA stoga nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da ažuriranje i praćenje programa usklađenosti nisu utvrđeni u mjeri koja je dostatna da bi bili označeni kao korektivne mjere povrede koja je dovela do isključenja.

–

Prijavljivanje

93

U uvodnim izjavama 72. do 74. pobijane odluke EU‑OSHA je pozdravila poboljšanja internog kanala za prijavljivanje, ističući da je postojanje povjerljivog mehanizma prijavljivanje te djelotvornog i pouzdanog postupka istrage o navodima o neprimjerenom postupanju jedna od najdjelotvornijih korektivnih mjera. Ipak, utvrdila je nedostatnost dokaza koje je tužitelj podnio kako bi dokazao provedbu i djelotvornost poboljšanjâ njegova kanala za prijavljivanje.

94

Tužitelj ističe da je njegov kanal za prijavljivanje eksternaliziran trećem poduzetniku kako bi ga poboljšao, što je utvrđeno dokumentima podnesenima EU‑OSHA‑i kojima se pruža dokaz o postupku obrade prijava, godišnjoj ocjeni korištenja tog postupka i njegovom promicanju unutar poduzeća, a kojima se pridodaju podaci iz njegova izvješća o učinku iz 2021., koje je dostupno na njegovoj internetskoj stranici.

95

Iz dokaza koje je podnio tužitelj može se zaključiti da je novi postupak prijavljivanja stvarno bio donesen i promoviran unutar poduzeća u srpnju 2018.

96

S druge strane, na temelju poruke elektroničke pošte koja je 22. svibnja 2019. poslana tužiteljevim zaposlenicima kako bi ih se pozvalo da odgovore na upitnik u okviru godišnjeg etičkog istraživanja ne može se, s obzirom na to da priloženi upitnik nije dostavljen, dokazati postojanje godišnjeg praćenja provedbe novog postupka. Što se tiče podataka o zaprimljenim prijavama i postupanjima povodom tih prijava za 2021., kako su navedeni u tužbi, oni uopće nisu dokazani, osim upućivanjem na tužiteljevu internetsku stranicu. Iako je takvo upućivanje načelno dopušteno (vidjeti rješenje od 13. prosinca 2023., Hamoudi/Frontex, T‑136/22, neobjavljeno, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2023:821, t. 51. i navedenu sudsku praksu), podaci koji se nalaze na tužiteljevoj internetskoj stranici ne mogu se uzeti u obzir u ovom slučaju jer nisu dostavljeni EU‑OSHA‑i, ni materijalno, ni upućivanjem na internetsku stranicu, dok je teret dokazivanja na tužitelju. U svakom slučaju, valja utvrditi da se u izvješću o učinku iz 2021., koje je dostupno na tužiteljevoj internetskoj stranici, samo navodi broj prijava zaprimljenih 2021. (18), činjenica da su se one odnosilae osobito, na „integritet” i da su sve bile riješene na datum izvješća, bez drugih pojašnjenja, što ne omogućuje da se utvrdi navodno znatno povećanje broja prijava niti se u njemu navode konkretne informacije o postupanjima povodom tih prijava.

97

Iz toga proizlazi da tužitelj nije podnio dokaze koji bi omogućili da se učini nevjerodostojnim EU‑OSHA‑ino utvrđenje o nedostatnosti dokaza o provedbi i djelotvornosti novog postupka prijavljivanja.

–

Odbor za upravljanje rizicima i odbor za sprečavanje rizika

98

U skladu s uvodnim izjavama 75. do 77. pobijane odluke, navodno postojanje odbora za upravljanje rizicima i odbora za sprečavanje rizika uopće nije potkrijepljeno kao ni iskustvo i staž njihovih članova te aktivnosti tih odbora.

99

Tužitelj naglašava da priručnik o politikama grupacije predviđa postojanje nadzornika rizika s određenim stažem i iskustvom, koji izvještava upravu.

100

U tom je pogledu dovoljno utvrditi da se – uzimajući u obzir njegov sadržaj, odnosno smjernice u kojima se, uostalom, ne spominju odbori za upravljanje rizikom odnosno za sprečavanje rizika, i datum njegova donošenja 2016., odnosno tijekom razdoblja povrede – dokumentom koji je dostavio tužitelj ne može utvrditi da ti odbori, promatrani zajedno s drugim mjerama, čine korektivni sustav kojim se može dokazati tužiteljeva pouzdanost. 

101

Stoga se ne može utvrditi nikakva očita pogreška u ocjeni kad je riječ o EU‑OSHA‑inoj ocjeni djelotvornosti tužiteljeva odbora za upravljanje rizicima odnosno odbora za sprečavanje rizika.

–

Postupci i politike u području etike

102

EU‑OSHA je u uvodnim izjavama 80. do 87. pobijane odluke smatrala da se na temelju dokaza koje je dostavio tužitelj ne može utvrditi stvarna primjena etičkog kodeksa u poduzeću, ni autonomija odbora za etiku, ni pitanja kojima se stvarno bavio ili mjere koje je u pogledu osoblja poduzeo odbor. Što se tiče drugih politika koje je usvojio tužitelj, ništa ne upućuje na to da se one provode i primjenjuju unutar poduzeća.

103

Tužitelj ističe da je etički kodeks javno odobrio glavni izvršni direktor grupe i da ga se može pregledati na njegovoj internetskoj stranici. Usto dostavlja Općem sudu ažuriranu verziju etičkog kodeksa kao i niz priopćenja upućenih osoblju 2019., u kojima se podsjeća na važnost poštovanja etičkog kodeksa. Osim toga, tužitelj podsjeća na funkcije etičkog odbora i pokretanje posljednje istrage 2019., na temelju kojih se mogu doznati pitanja kojima se bavi taj odbor i mjere koje on donosi. Što se tiče drugih donesenih mjera, odnosno priručnika o politikama grupe, priručnika o usklađenosti i borbi protiv korupcije, politike usklađenosti te vodiča za usklađenost u području tržišnog natjecanja, tužitelj se poziva na to da ih je priopćio svojem osoblju, dopunjujući dokaze podnesene u tom pogledu, i, što se konkretno tiče priručnika o politikama grupe, ističe nedostatak u obrazloženju zbog izostanka objašnjenja u pogledu nedostatnosti te mjere u pobijanoj odluci.

104

Što se tiče etičkog kodeksa, valja istaknuti da se na temelju elemenata koje je podnio tužitelj, koji potvrđuju njegovo postojanje, ne može učiniti nevjerodostojnim EU‑OSHA‑ino utvrđenje o nepostojanju dokaza o stvarnoj provedbi tog kodeksa, iako su se takvi dokazi mogli dostaviti, osobito na temelju radnji koje je poduzeo odbor za etiku osnovan etičkim kodeksom.

105

Kad je riječ upravo o odboru za etiku, na temelju elemenata koje je tužitelj dostavio, koji se uglavnom odnose na pravila koja uređuju taj odbor, ne mogu se utvrditi njegove konkretne radnje, osobito u svrhu osiguranja potpune primjene etičkog kodeksa. Točno je da je tužitelj dostavio poruku elektroničke pošte koja potvrđuje to da je odbor za etiku pokrenuo etičku istragu nad svim osobljem kako bi ocijenio poznavanje kodeksa i utvrdio moguća poboljšanja. Međutim, osim činjenice da tužitelj nije priložio upitnik koji je bio priložen toj poruci elektroničke pošte (vidjeti točku 96. ove presude), ostaje to da nisu priopćene nikakve informacije u vezi s rezultatima te istrage i daljnjim postupanjem povodom tih rezultata.

106

Naposljetku, kad je riječ o priručnicima, vodičima i politikama koje je tužitelj usvojio radi promicanja etike, dokaz o njihovu postojanju, kada je stvarno dostavljen, odnosno o njihovoj distribuciji, ne može dovesti u pitanje EU‑OSHA‑ino utvrđenje o nepostojanju dokaza o njihovoj stvarnoj provedbi. Osim toga, umnožavanje objavljenih dokumenata nije nužno takve prirode da pogoduje takvoj stvarnoj provedbi. Kad je, konkretno, riječ o priručniku o politikama grupe, u vezi s kojim tužitelj ističe nedostatak u obrazloženju pobijane odluke, valja pojasniti da ga je EU‑OSHA uzela u obzir te se u uvodnim izjavama 81. do 83. pobijane odluke izjasnila u odnosu na njega zajedno s drugim politikama poduzetnika, smatrajući da je njihovo puko iznošenje, bez dodatnog dokaza o njihovoj provedbi, nedostatno.

107

EU‑OSHA stoga nije počinila očitu pogrešku u ocjeni provedbe postupaka i politika u području etike u okviru tužitelja.

–

Osposobljavanje zaposlenikâ

108

Prema uvodnim izjavama 88. do 90. pobijane odluke, na temelju elemenata koje je dostavio tužitelj ne može se ocijeniti vjerojatni ukupni učinak njegove ponude za osposobljavanje na postupanje njegovih zaposlenika, s obzirom na nepostojanje dokaza o stopi prisutnosti na osposobljavanjima i o njihovim učincima na stvarna znanja zaposlenikâ.

109

Tužitelj tvrdi da program osposobljavanja uspostavljen prije CNMC‑ove istrage, kao i onaj koji je posebno stvoren nakon te istrage, nedvosmisleno odražavaju njegovu volju da postupi u skladu s propisima, pri čemu tužitelj naglašava da pri njemu postoji služba posvećena internom osposobljavanju, kao i obveznu prirodu predmetnih osposobljavanja, što potvrđuju različiti dokumenti dostavljeni Općem sudu.

110

Nesporno je da su neka od predmetnih osposobljavanja posebno uspostavljena kako bi se izbjeglo ponavljanje predmetnog postupanja, što je uostalom utvrđeno dokumentima koje je dostavio tužitelj, a u kojima se navodi ili preuzima sadržaj tih osposobljavanja.

111

Međutim, u tim se dokumentima ne identificiraju korisnici predmetnih osposobljavanja niti se dokazuje njihova djelotvornost. Točno je da njihova navodna obvezatnost doprinosi većem širenju poduke o kojoj je riječ, ali ona sama po sebi ne omogućuje da se dozna točna stopa sudjelovanja ni, pogotovo, o kojim je kategorijama korisnika riječ – iako je usmjerenost na određene kategorije odlučujuća za njihov koristan učinak – ni, još manje, usvojenost pružene poduke, što se moglo potvrditi podnošenjem dokaza o provođenju testova na kraju osposobljavanja i rezultata tih testova.

112

Slijedom toga, EU‑OSHA nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da osposobljavanja koja je organizirao tužitelj ne predstavljaju dostatnu korektivnu mjeru.

113

Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da EU‑OSHA nije počinila očitu pogrešku u svojoj ocjeni korektivnih mjera koje je donio tužitelj, bez obzira na to jesu li uzete pojedinačno ili čak zajedno te u njihovu kronološkom slijedu, uzimajući u obzir nedostatnost dokaza o njihovoj provedbi i njihovoj djelotvornosti, zajedničku svim mjerama.

114

Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom koji je tužitelj istaknuo u replici, a prema kojem on više nije bio sankcioniran nakon CNMC‑ove odluke koja se odnosi na činjenice iz 2017., što potvrđuje njegovu pouzdanost od tog datuma. Naime, izostanak sankcije od strane tijela nadležnog za tržišno natjecanje ne podrazumijeva to da radnje koje predstavljaju povredu nisu bile počinjene ni a fortiori djelotvornost donesenih korektivnih mjera.

115

Posljedično, drugi tužbeni razlog treba odbiti.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na neproporcionalnosti odluke o isključenju

116

Tužitelj se poziva na povredu članka 106. stavaka 3. i 7. točaka (a) i (d) stare Financijske uredbe i članka 136. stavka 3. točke (a) Financijske uredbe, u vezi s načelom proporcionalnosti, te smatra da je analiza proporcionalnosti sankcije izrečene tim odredbama zahvaćena očitim pogreškama u ocjeni.

117

Što se tiče otegotne okolnosti u pogledu težine situacije i učinka postupanja, tužitelj smatra da se u ovom slučaju ne radi o teškoj situaciji i da se ne može prihvatiti navodno visoka razina učinka. U tom pogledu ističe nepostojanje izravne štete za financijske interese Unije, nepostojanje korupcije ili prijevare, ograničen teritorijalni doseg predmetnog postupanja, sudjelovanje samo jednog tužiteljeva člana, vrijeme koje je proteklo od nastanka činjenica i nepostojanje otegotnih okolnosti u vezi s učinkom postupanja na tržišno natjecanje u Financijskoj uredbi, pri čemu se u obzir uzima samo financijski učinak. Međutim, prema tužiteljevu mišljenju, to da mu se dopusti da sudjeluje u postupcima javne nabave institucija i tijela Unije ne može imati učinka na proračun Unije jer se predmetno postupanje odvijalo u sektoru koji nije uređen propisima o javnoj nabavi Unije.

118

Što se tiče njegove navodne uloge poticatelja na predmetno postupanje, tužitelj tvrdi da je EU‑OSHA počinila tešku pogrešku u ocjeni time što je pretpostavila da je CNMC smatrao da je on imao vodeću ulogu u povredi i da, u svakom slučaju, takva okolnost nije predviđena Financijskom uredbom, s obzirom na to da se u potonjoj spominju samo namjera i stupanj nepažnje, koji u ovom slučaju nisu utvrđeni.

119

Tužitelj u replici kritizira to što je EU‑OSHA u svojem odgovoru na tužbu dodala nove otegotne okolnosti koje nisu bile utvrđene u pobijanoj odluci i iz toga zaključuje da su predmetne tvrdnje nedopuštene.

120

Tužitelj naposljetku ponavlja da je, s obzirom na korektivne mjere koje je poduzeo i koje bi ponavljanje predmetnog postupanja učinile malo vjerojatnim, sankcija isključenja neproporcionalna.

121

Na temelju članka 106. stavka 3. stare Financijske uredbe kao i članka 136. stavka 3. točke (a) Financijske uredbe odluke dužnosnika za ovjeravanje donose se u skladu s načelom proporcionalnosti i uzimajući posebno u obzir ozbiljnost situacije, uključujući učinak na financijske interese Unije i njezin ugled, vrijeme koje je proteklo od relevantnog postupanja, trajanje postupanja i njegovu opetovanost, je li ponašanje uključivalo namjeru ili stupanj nepažnje te sve ostale olakotne okolnosti, kao što je suradnja osobe ili subjekta s relevantnim nadležnim tijelom i doprinos te osobe ili subjekta istrazi. Isto tako, člankom 106. stavkom 7. točkom (c) stare Financijske uredbe, a zatim člankom 136. stavkom 6. točkom (c) Financijske uredbe određuje se da se osoba ili subjekt ne isključuju ako bi takvo isključenje bilo neproporcionalno. Usto, u skladu s člankom 106. stavkom 14. točkom (c) stare Financijske uredbe, a zatim člankom 139. stavkom 1. točkom (b) podtočkom ii. Financijske uredbe, trajanje isključenja ne smije biti dulje od tri godine ako se to isključenje temelji, kao u ovom slučaju, na članku 106. stavku 1. točki (c) stare Financijske uredbe ili članku 136. stavku 1. točki (c) Financijske uredbe i ako ne postoji pravomoćna presuda ili konačna upravna odluka.

122

Osim toga, iz ustaljene sudske prakse u području prava sankcija proizlazi da, na temelju načela proporcionalnosti, akti institucija ne smiju prekoračiti ono što je prikladno i nužno za ostvarenje željenog cilja. Težina povreda mora se utvrditi na temelju brojnih elemenata i nijednom od tih elemenata ne treba pripisati neproporcionalnu važnost u odnosu na druge elemente ocjene. Načelo proporcionalnosti u tom kontekstu podrazumijeva da se sankcija odredi proporcionalno elementima uzetima u obzir prilikom ocjene težine povrede i da ti elementi budu primijenjeni na dosljedan i objektivno opravdan način (presuda od 9. veljače 2022., Companhia de Seguros Índico/Komisija, T‑672/19, neobjavljena, EU:T:2022:64, t. 80.; vidjeti također u tom smislu i po analogiji presudu od 17. svibnja 2011., Arkema France/Komisija, T‑343/08, EU:T:2011:218, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

123

EU‑OSHA je, u svojoj ocjeni proporcionalnosti eventualnog isključenja, smatrala da treba uzeti u obzir CNMC‑ovu ocjenu tužiteljeva sudjelovanja u zabranjenom sporazumu, što predstavlja tešku povredu nacionalnih pravila tržišnog natjecanja i pravila Unije o tržišnom natjecanju (uvodna izjava 99. pobijane odluke) te je, iako priznajući da ne postoji izravna šteta financijskim interesima Unije, smatrala da ta povreda predstavlja oblik teške povrede dužnosti koji također uključuje rizike za proračun Unije (uvodna izjava 101. pobijane odluke). EU‑OSHA je iz toga zaključila da isključenje tužitelja nije neproporcionalno u ovom slučaju.

124

Što se tiče trajanja isključenja, EU‑OSHA je odredila isključenje od dvije godine – koje je kraće od najduljeg trajanja od tri godine – na temelju triju otegotnih okolnosti, a to su dugo trajanje spornog postupanja (99 mjeseci), učinak tog postupanja (više od 80 predmetnih ugovora i tužiteljevo posjedovanje najviše stope pokrivenosti u dotičnoj mreži) i vodeća uloga koju je imao tužitelj (uvodna izjava 112. pobijane odluke), uzimajući također u obzir vrijeme koje je proteklo od predmetnog postupanja (više od pet godina), nepostojanje izravne štete za financijske interese Unije i donošenje korektivnih mjera koje predstavljaju korak u dobrom smjeru, čak i ako su nedostatne za dokazivanje tužiteljeve pouzdanosti (uvodne izjave 113. do 115. pobijane odluke).

125

U ovom slučaju, argumentaciju u okviru koje tužitelj osporava proporcionalnost odluke o isključenju na razdoblje od dvije godine s obzirom na okolnosti slučaja treba tumačiti na način da od Općeg suda zahtijeva da, prilikom izvršavanja svoje neograničene nadležnosti, ocijeni proporcionalnost sankcije isključenja i njezina trajanja, uzimajući u obzir navedene okolnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2022., LA International Cooperation/Komisija, T‑609/20, EU:T:2022:407, t. 158.). Naime, s obzirom i na podredni dio tužbenog zahtjeva, kojim tužitelj od Općeg suda zahtijeva da zamijeni mjeru isključenja financijskom sankcijom, ovaj se tužbeni razlog tumači na način da se njime od Općeg suda zahtijeva da, ako smatra da je sankcija isključenja neproporcionalna, nju zamijeni blažom mjerom, što je tužitelj potvrdio na raspravi odgovarajući na pitanje koje je postavio Opći sud.

126

Doduše, izvršavanje neograničene nadležnosti ne znači da se nadzor provodi po službenoj dužnosti, a postupak je kontradiktoran. Stoga neograničena nadležnost ne obvezuje Opći sud da po službenoj dužnosti pristupi novom sveobuhvatnom preispitivanju spisa, neovisno o prigovorima koje je istaknuo tužitelj (vidjeti u tom smislu presudu od 8. studenoga 2018., „Pro NGO!”/Komisija, T‑454/17, EU:T:2018:755, t. 83.; vidjeti također po analogiji presudu od 26. siječnja 2017., Duravit i dr./Komisija, C‑609/13 P, EU:C:2017:46, t. 32., 33. i 36.). Međutim, kako bi, što se tiče sankcija, udovoljio zahtjevima nadzora neograničene nadležnosti u smislu članka 47. Povelje, sud Unije dužan je ispitati svaki pravni ili činjenični prigovor kojim se želi dokazati da sankcija nije u skladu s težinom i trajanjem protupravnog postupanja (vidjeti po analogiji presudu od 26. rujna 2018., Infineon Technologies/Komisija, C‑99/17 P, EU:C:2018:773, t. 195. i navedenu sudsku praksu). Međutim, time što osporava proporcionalnost svojeg isključenja, tužitelj u ovom slučaju osporava upravo tu usklađenost. 

127

Iz toga slijedi da valja ispitati ovaj tužbeni razlog, koji se odnosi na sankciju izrečenu tužitelju u ovom slučaju, kao i sve argumente istaknute u njegovu potporu, koji se odnose na ocjenu otegotnih i olakotnih okolnosti uzetih u obzir, uz korištenje neograničene nadležnosti Općeg suda u skladu s člankom 143. stavkom 9. Financijske uredbe (vidjeti također točke 52. do 54. ove presude).

128

Iz toga također slijedi da je, suprotno onomu što tvrdi EU‑OSHA, Opći sud na temelju svoje neograničene nadležnosti ovlašten izmijeniti pobijani akt, vodeći računa o svim činjeničnim okolnostima, kako bi, primjerice, izmijenio trajanje isključenja (presuda od 29. lipnja 2022., LA International Cooperation/Komisija, T‑609/20, EU:T:2022:407, t. 157.) te se ne može ograničiti na provođenje ograničenog nadzora ocjene predmetnih otegotnih i olakotnih okolnosti.

129

Kad je riječ, kao prvo, o otegotnoj okolnosti koja se odnosi na težinu situacije, prije svega valja napomenuti da iz upotrebe izraza „uključujući”, koji prethodi navodu „učinak na financijske interese Unije i njezin ugled” u primjenjivim odredbama (vidjeti točku 121. ove presude), proizlazi da taj učinak nije jedini koji se može uzeti u obzir pri ocjeni te otegotne okolnosti. U obzir se, stoga, može uzeti i težina predmetnog postupanja (vidjeti u tom smislu presude od 29. lipnja 2022., LA International Cooperation/Komisija, T‑609/20, EU:T:2022:407, t. 159. i od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 160.), kako je to učinjeno u pobijanoj odluci (uvodne izjave 99. i 101.).

130

Nadalje, treba smatrati da se tužiteljevo postupanje može kvalificirati kao teško. Naime, tužitelj ne osporava da je CNMC, donositelj odluke koja je dovela do ovog isključenja, povredu prava tržišnog natjecanja u kojoj je tužitelj sudjelovao kvalificirao kao „tešku”. Tužitelj ne osporava ni to da je njegovo postupanje moglo, bez korektivnih mjera, predstavljati „tešku povredu dužnosti” u smislu odredaba primjenjivih u ovom slučaju. Doduše, kao što to pravilno ističe tužitelj, takve kvalifikacije nisu dostatne za karakteriziranje „težine situacije”, bez čega bi se svaka teška povreda dužnosti smatrala proporcionalno sankcioniranom isključenjem. Međutim, u ovom slučaju, kao što proizlazi iz pobijane odluke i bez da tužitelj osporava podatke o kojima je riječ, takva je težina potkrijepljena znatnim brojem ugovora na koje se odnosi povreda (80) i time što tužitelj posjeduje najvišu stopu pokrivenosti u dotičnoj mreži (uvodna izjava 112. točke (b) i (c) pobijane odluke). U tom je pogledu nevažno to što su izravno odgovorne osobe otada prestale obavljati svoje dužnosti pri tužitelju, s obzirom na to da taj prestanak, koji je nastupio nakon završetka protupravnog postupanja i čija poveznica s tim postupanjem nije utvrđena, ne dovodi u pitanje ni to postupanje ni njegovu težinu. Isto vrijedi i za vrijeme proteklo od nastupanja činjenica, na koje se također poziva tužitelj, što, ako se može uzeti u obzir (vidjeti točku 139. ove presude), ne utječe na inherentnu težinu postupanja. Što se tiče nepostojanja korupcije ili prijevare, na temelju tog nepostojanja, kao takvog, ne može se zaključiti da sva druga postupanja, iako manje težine, nisu dostatne težine da bi mjera isključenja bila opravdana.

131

Naposljetku, može se utvrditi da je nepostojanje izravne štete za financijske interese Unije, na koje se poziva tužitelj, u obzir uzela i EU‑OSHA (uvodne izjave 101. i 113. pobijane odluke). Međutim, budući da predmetno postupanje predstavlja tešku povredu dužnosti, ono predstavlja rizik za proračun Unije jer bi se moglo ponoviti u okviru budućih postupaka javne nabave Unije ako bi tužitelj odlučio u njima sudjelovati (vidjeti uvodne izjave 101. i 107. pobijane odluke). Naime, iz odredaba primjenjivih u ovom slučaju proizlazi da je njihova svrha spriječiti da nepouzdani subjekti, među ostalim zbog toga što su povrijedili pravo tržišnog natjecanja, mogu sklapati ugovore o javnoj nabavi Unije (vidjeti točke 21. do 24. i 71. ove presude). Osim toga, proizlazi da je u ovom slučaju, osobito s obzirom na njegovu inherentnu težinu, nevažan ograničeni teritorijalni doseg predmetnog postupanja.

132

Kad je riječ, kao drugo, o njegovoj navodnoj ulozi poticatelja, tužitelj pogrešno iščitava CNMC‑ovu odluku. Naime, iz odlomaka te odluke koji se odnose na određivanje sankcije (stranice 271. i 272.) proizlazi da je CNMC utvrdio, s jedne strane, okolnosti predviđene u članku 64. stavku 1. leya 15/2007 de defensa de la competencia (Zakon 15/2007 o zaštiti tržišnog natjecanja) od 3. srpnja 2007. (BOE br. 159 od 4. srpnja 2007., str. 28848.), koje se odnose na trajanje povrede, broj predmetnih postupaka javne nabave i promet na tržištu pogođenom povredom i, s druge strane i pored toga, otegotnu okolnost predviđenu u članku 64. stavku 2. točki (b) istog zakona, koja se odnosi na položaj odgovorne osobe ili poticatelja na povredu. Dakle, CNMC je prepoznao posebnu ulogu tužitelja u povredi, u smislu te odredbe. Usto, takva je uloga dovoljna da bude riječ barem o određenoj nepažnji, koja se u primjenjivim odredbama izričito navodi među otegotnim okolnostima (vidjeti točku 121. ove presude).

133

Kad je riječ, kao treće, o olakotnoj okolnosti koju predstavljaju korektivne mjere koje je donio tužitelj, najprije valja precizirati da je te korektivne mjere, koje se smatraju korakom u dobrom smjeru, u ovom slučaju u obzir uzela EU‑OSHA, ne da bi izvela zaključak o dostatnoj pouzdanosti tužitelja, što bi omogućilo da ga se ne isključi (vidjeti drugi tužbeni razlog; vidjeti također uvodne izjave 102. i 103. pobijane odluke), nego radi ograničavanja trajanja isključenja na temelju članka 106. stavka 3. stare Financijske uredbe, a zatim članka 136. stavka 3. Financijske uredbe (uvodne izjave 114. i 115. pobijane odluke). Stoga je u ovom slučaju riječ o tome da se korektivne mjere koje je donio tužitelj analiziraju ne u mjeri u kojoj doprinose utvrđivanju protupravnog postupanja, nego utvrđivanju sankcije za njega, čime se opravdava to da Opći sud izvršava svoju neograničenu nadležnost. Pritom, čak i ako su navedene iste korektivne mjere, EU‑OSHA ih je uzela u obzir u različite svrhe u svojoj analizi te, uostalom, na temelju različitih odredaba, s jedne strane, radi provjere postojanja postupanja koje opravdava isključenje (članak 106. stavak 7. točka (c) stare Financijske uredbe i članak 136. stavak 6. točka (a) Financijske uredbe) i, s druge strane, radi određivanja trajanja isključenja (članak 106. stavak 3. stare Financijske uredbe i članak 136. stavak 3. Financijske uredbe) (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2024., Westpole Belgium/Parlament, T‑640/22, neobjavljena, EU:T:2024:188, t. 83. do 86.), što također podrazumijeva to da Opći sud različito ispituje te dvije ocjene.

134

Dakle, u izvršavanju svoje neograničene nadležnosti u ovom predmetu Opći sud ima pravo uzeti u obzir dokazne elemente koji su prvi put dostavljeni u okviru ovog postupka a da prethodno nisu bili dostavljeni EU‑OSHA‑i (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 16. studenoga 2000., Stora Kopparbergs Bergslags/Komisija, C‑286/98 P, EU:C:2000:630, t. 57. i od 12. srpnja 2011., Fuji Electric/Komisija, T‑132/07, EU:T:2011:344, t. 209. i 210.), pod uvjetom, međutim, da se poštuju pravila o dopuštenosti utvrđena Poslovnikom Općeg suda.

135

Stoga, na temelju članka 85. Poslovnika, dokaze podnesene u prilogu replici valja odbaciti kao nedopuštene. Naime, svi su ti dokazi mogli biti podneseni ranije, bilo da nose datum koji prethodi datumu tužbe (prilozi C.1 i C.3), bilo da, iako nose kasniji datum, sadržavaju godišnje izvješće i godišnju izjavu (prilozi C.2 i C.4), čija je verzija iz prethodnih godina mogla biti podnesena, ili da predstavljaju snimku zaslona koja je mogla biti snimljena ranije (prilog C.5). Usto, budući da je EU‑OSHA tužitelju, od pobijane odluke, predbacivala nedostatnost dokaza o provedbi navodnih korektivnih mjera – provedbi koja se tim dokazima nastoji utvrditi – navedeni elementi ne spadaju u dokaze o protivnome, čija se dopuštenost priznaje čak i u fazi replike (vidjeti presudu od 5. listopada 2020., HeidelbergCement i Schwenk Zement/Komisija, T‑380/17, EU:T:2020:471, t. 161. i 162. (neobjavljene) i navedenu sudsku praksu).

136

Nasuprot tomu, valja proglasiti dopuštenima, zbog razloga navedenih u točki 134. ove presude, dokaze koji su prvi put dostavljeni u okviru ovog postupka, u prilogu tužbi, a da prethodno nisu bili dostavljeni EU‑OSHA‑i.

137

Međutim, iz ispitivanja tih dokaza proizlazi da oni potvrđuju podatke već utvrđene dokazima koji su prethodno dostavljeni EU‑OSHA‑i (prilog A.31, kad je riječ o prestanku dužnosti odgovornog člana), da se odnose na nove korektivne mjere (provođenje nasumičnih internih revizija i uspostavljanje funkcije „posebnog savjetnika za rizike”, utvrđene prilozima A.32 do A.34), pa čak i svjedoče o postojanju određenih mjera, odnosno o početku provedbe nekih od njih (prilozi A.35 do A.48, u pogledu ažuriranja programa usklađenosti, postupaka i politika u području etike te osposobljavanja zaposlenika).

138

Iz toga se može zaključiti, kao što je to utvrdila EU‑OSHA, da korektivne mjere koje je tužitelj donio predstavljaju korak u dobrom smjeru. Međutim, smanjenje sankcije, u ovom slučaju trajanja isključenja, na temelju takvih korektivnih mjera mora se poduzimati samo uz veliki oprez, kako se ne bi doživljavalo kao poticanje na počinjenje teških povreda dužnosti uz spekuliranje o mogućem smanjenju sankcije zbog naknadne promjene postupanja dotične osobe ili subjekta (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 18. srpnja 2005., Scandinavian Airlines System/Komisija, T‑241/01, EU:T:2005:296, t. 228.).

139

S obzirom na sva prethodna utvrđenja i okolnosti kao i na neosporenu otegotnu okolnost trajanja predmetnog postupanja te dalje neosporavanu olakotnu okolnost vremena koje je proteklo od predmetnog postupanja, valja smatrati da mjera isključenja od dvije godine, koju je donijela EU‑OSHA i koja je kraća od najduljeg razdoblja od tri godine predviđenog relevantnim odredbama Financijske uredbe, čini sankciju koja je proporcionalna kako bi se spriječilo to da nepouzdani subjekti mogu sklapati ugovore o javnoj nabavi Unije i kako bi se zaštitile financije Unije.

140

Slijedom toga, treba odbiti treći tužbeni razlog.

Četvrti tužbeni razlog, koji se odnosi na objavu informacija o isključenju

141

Tužitelj tvrdi da je EU‑OSHA, odlučivši objaviti sankciju isključenja, povrijedila svoju obvezu obrazlaganja, počinila očitu pogrešku u ocjeni i povrijedila načelo proporcionalnosti.

142

Kao prvo, obrazloženje objave isključenja je stereotipno i stoga ne ispunjava zahtjeve Financijske uredbe, koja zahtijeva obrazloženje u vezi s potrebom objave u okolnostima slučaja i u vezi s odvraćajućim učinkom objave.

143

Kao drugo, tužitelj ističe da je objava o kojoj je riječ u ovom slučaju očito neosnovana s obzirom na kriterije utvrđene člankom 140. Financijske uredbe, koji predviđaju objavu u slučaju potrebe za jačanjem odvraćajućeg učinka isključenja, a otklanjaju tu objavu ako bi njome dotičnom gospodarskom subjektu bila nanesena neproporcionalna šteta. U tom pogledu ističe nepostojanje izravne štete nanesene financijskim interesima Unije, postojanje brojnih slučajeva isključenja koji su mnogo ozbiljniji od onoga koji opravdava njegovo isključenje, ograničeni teritorijalni doseg spornih činjenica, donošenje korektivnih mjera koje predstavljaju korak u dobrom smjeru, prestanak postupanja prije više od pet godina te iznimno nizak rizik da će ponoviti sporno postupanje, osobito uzimajući u obzir izmjenu španjolskog zakonodavstva i prestanak dužnosti člana odgovornog za navedeno postupanje. Usto, tužitelj osporava neograničenu diskrecijsku ovlast EU‑OSHA‑e u području objavljivanja, uzimajući u obzir nužno poštovanje ograničenja izričito određenih člankom 140. Financijske uredbe.

144

Kao treće, objava je u potpunosti neproporcionalna s obzirom na postojanje samo jedne otegotne okolnosti i na nepopravljivu štetu koju objava uzrokuje ugledu tužitelja kao i ugledu svih subjekata koji posluju pod nazivom grupe. Tužitelj dodaje da objava CNMC‑ove odluke na internetskoj stranici potonjega i u španjolskom tisku potvrđuje beskorisnost objave pobijane odluke.

145

Valja pojasniti da je odredba koja se primjenjuje u ovom slučaju, uzimajući u obzir datum objave pobijane odluke, članak 140. Financijske uredbe, koji je sličan članku 106. stavku 16. stare Financijske uredbe i glasi:

146

U ovom slučaju, EU‑OSHA je u članku 4. pobijane odluke odlučila objaviti isključenje izrečeno tužitelju na Komisijinoj internetskoj stranici tijekom cijelog trajanja tog isključenja. Smatrala je da je tužiteljevo postupanje koje je dovelo do njegova isključenja bilo „osobito štetno i neprihvatljivo”, s obzirom na to da je „pokazao teško nepoštovanje pravila koja uređuju funkcioniranje tržišta, zbog intenzivnog i trajnog sudjelovanja u tajnim djelovanjima čiji je cilj ograničiti i narušiti tržišno natjecanje”. Osim toga, navela je da će objaviti isključenje kako bi ojačala njegov odvraćajući učinak (uvodne izjave 119. do 121. pobijane odluke).

147

Uvodno valja smatrati da je odluka o objavi tužiteljeva isključenja dovoljno obrazložena.

148

Naime, iz uvodnih izjava 119. do 121. pobijane odluke jasno i nedvosmisleno proizlazi EU‑OSHA‑ino rasuđivanje, koje se temelji na težini tužiteljeva postupanja i željenom cilju jačanja odvraćajućeg učinka isključenja (vidjeti točku 146. ove presude), čime se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužitelju omogućuje da se upozna s razlozima poduzimanja mjere, a Općem sudu da provede svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 88. i navedenu sudsku praksu). Usto, uzimajući u obzir specifikaciju koja se odnosi na osobitu težinu tužiteljeva postupanja, koju treba tumačiti osobito s obzirom na uvodne izjave 40. do 44. pobijane odluke u kojima se pobliže određuje kvalifikacija činjenica slučaja kao teške povrede dužnosti, ne može se smatrati da je takvo obrazloženje stereotipno. Isto vrijedi i za navod, bez daljnjeg preciziranja, o potrebi da se pojača odvraćajući učinak isključenja, u mjeri u kojoj je takva potreba neodvojivo povezana s konkretnom težinom počinjene povrede (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t 160.).

149

Što se tiče osnovanosti objave, uvodno valja pojasniti da su, u slučaju postojanja teške povrede dužnosti, isključenje i objava komplementarni jer su u konačnici usmjereni k istom cilju, a to je da se sve zainteresirane osobe navedu na to da odustanu od eventualne povrede pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 152. i 171.). Kao dopuna sankciji isključenja, treba smatrati da se, u skladu sa sudskom praksom koja se odnosi na nadzor zakonitosti sankcija, nadzor koji se provodi nad proporcionalnosti objave ne može ograničiti, već mora predstavljati temeljitu kontrolu prava i činjenica (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 9. lipnja 2021, DI/ESB, T‑514/19, EU:T:2021:332, t. 197. i navedenu sudsku praksu; vidjeti također točku 128. ove presude).

150

Međutim, činjenica je da isključenje i objava nisu istovjetni u svojim učincima, s obzirom na to da je isključenje uglavnom kaznene prirode, dok je objava odvraćajuća i preventivna. Iz toga slijedi da u odnosu na odluku o objavi treba provesti posebnu analizu proporcionalnosti, čak i ako činjenice na temelju kojih je donesena mjera objave i sankcija isključenja mogu biti jednake i ako se mogu istodobno razmatrati te ako su kriteriji za ocjenu njihove proporcionalnosti djelomično zajednički (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2022., Vialto Consulting/Komisija, T‑537/18, neobjavljena, EU:T:2022:852, t. 171. i 173.).

151

U ovom slučaju, kad je riječ, kao prvo, o potrebi jačanja odvraćajućeg učinka isključenja, valja podsjetiti na to da je takva potreba neodvojivo povezana s težinom predmetnog postupanja (vidjeti točku 148. ove presude). Međutim, kao što proizlazi iz ispitivanja proporcionalnosti isključenja, tužitelj u okviru ovog postupka ne osporava počinjenje povrede koju je sankcionirao CNMC niti elemente koji dokazuju njoj svojstvenu težinu (vidjeti točku 130. ove presude; vidjeti također točku 49. ove presude), a koja nije dovedena u pitanje zbog postojanja ozbiljnijih slučajeva isključenja. Usto, iz analize korektivnih mjera koje je usvojio tužitelj proizlazi da, iako predstavljaju korak u dobrom smjeru, ne omogućuju da se donese zaključak da je tužitelj ponovno stekao pouzdanost (vidjeti točke 113. i 138. ove presude), pri čemu se zaključak o toj pouzdanosti ne može izvesti ni samo iz vremena proteklog od prestanka povrede. Osim toga, ni navodni ograničeni teritorijalni doseg spornih činjenica, ni nepostojanje izravne štete nanesene financijskim interesima Unije, ni navodna izmjena španjolskog zakonodavstva kojom se ukida vrsta ugovora o javnoj nabavi na koju se odnosi predmetno postupanje nisu odlučujući za ocjenu potrebe jačanja odvraćajućeg učinka isključenja u smislu članka 140. stavka 1. Financijske uredbe, s obzirom na to da se tim odvraćanjem nastoji izbjeći ponavljanje predmetnog postupanja u okviru budućih odnosa osobe ili subjekta o kojem je riječ s institucijama i tijelima Unije. Što se tiče navodnog posebno niskog rizika da tužitelj ponovi predmetno postupanje, osim činjenice da ga tužitelj potkrepljuje samo izmjenom španjolskog zakonodavstva i korektivnom mjerom koja se sastoji od prestanka dužnosti člana odgovornog za predmetno postupanje, pri čemu je i jedno i drugo otklonjeno u tekstu koji prethodi, važno je podsjetiti na to da se odvraćanje ne odnosi samo na predmetnog poduzetnika, nego i na treće osobe (vidjeti po analogiji presudu od 29. studenoga 2005., Union Pigments/Komisija, T‑62/02, EU:T:2005:430, t. 174.). Iz toga slijedi da EU‑OSHA nije počinila pogrešku u ocjeni kada je smatrala da je potrebno ojačati odvraćajući učinak isključenja njegovim objavljivanjem.

152

Kad je riječ, kao drugo, o šteti nanesenoj tužiteljevu ugledu, valja smatrati da je takva šteta svojstvena objavi isključenja i u ovom slučaju ne predstavlja neproporcionalnu štetu u smislu članka 140. stavka 2. točke (b) Financijske uredbe.

153

Naime, prije te objave, CNMC‑ovoj odluci moglo se pristupiti na njegovoj internetskoj stranici, a španjolski je tisak izvijestio o njoj. Usto, učinak objave o kojoj je odlučila EU‑OSHA ograničen je navođenjem – propisanim člankom 140. stavkom 1. drugim podstavkom Financijske uredbe – da odluka CNMC‑a nije konačna, uzimajući u obzir, u ovom slučaju, pravno sredstvo podneseno protiv te odluke pred Audienciom Nacional (Visoki nacionalni sud) i suspenziju koju je naložio taj sud. Takvo objavljivanje CNMC‑ove odluke koja nije konačna, a koje prelazi nacionalni okvir, može čak ublažiti učinke koji nastaju dijeljenjem CNMC‑ove odluke na njegovoj internetskoj stranici i preuzimanjem te odluke u španjolskim medijima.

154

Iz toga slijedi da četvrti tužbeni razlog treba odbiti.

155

Isto bi vrijedilo da je, kao što je to tužitelj zatražio na raspravi, Opći sud iskoristio svoju neograničenu nadležnost za odlučivanje o ovom tužbenom razlogu. Naime, bez potrebe za odlučivanjem o dopuštenosti tog zahtjeva i o mogućnosti Općeg suda da EU‑OSHA‑inu ocjenu zamijeni vlastitom ocjenom kad je riječ o objavi isključenja na temelju članka 143. stavka 9. Financijske uredbe, valja smatrati da je, u nedostatku dodatnog elementa koji bi tužitelj iznio u prilog svojem zahtjevu i s obzirom na prethodno ispitane elemente, objava tužiteljeva isključenja opravdana.

Peti tužbeni razlog, koji se odnosi na izostanak procjene primjene financijske sankcije kao alternative isključenju

156

Podredno, tužitelj prigovara, kao prvo, da EU‑OSHA nije procijenila primjenu financijske sankcije kao alternativu odluci o isključenju, u skladu s člankom 106. stavkom 13. točkom (a) stare Financijske uredbe, koja se primjenjuje u ovom slučaju. Iz toga u replici zaključuje da je pobijana odluka u tom pogledu zahvaćena očitim nedostatkom u obrazloženju.

157

Tužitelj, kao drugo, u slučaju da Opći sud ne prihvati taj prigovor, zahtijeva da se sankcija isključenja, na temelju njegove neograničene nadležnosti, zamijeni financijskom sankcijom koja je razumna s obzirom na okolnosti slučaja, a koja bi iznosila između 2 % i 10 % vrijednosti ugovora. Naglašava dopuštenost tog zahtjeva, potkrijepljenu posebnim argumentom primjene povoljnije odredbe u području sankcija.

158

Uvodno valja pojasniti da, s obzirom na odbijanje prvog, drugog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga, valja ispitati ovaj tužbeni razlog istaknut podredno, u slučaju odbijanja drugih tužbenih razloga kojima se osporava sankcija isključenja.

159

Valja istaknuti, što uostalom među strankama nije sporno, da je u ovom slučaju primjenjiva odredba stare Financijske uredbe.

160

Naime, samo se tom odredbom predviđa mogućnost da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje zamijeni sankciju isključenja financijskom sankcijom ako bi isključenje bilo neproporcionalno za sve gospodarske subjekte, kao što je to tužitelj, dok članak 138. stavak 1. Financijske uredbe dopušta takvu zamjenu samo za određene gospodarske subjekte, „primatelj[a/e] od koj[eg/ih] je preuzeta pravna obveza”. Stoga, u skladu sa sudskom praksom, pri postojanju razvoja propisa o administrativnim sankcijama, koji dovodi do toga da je novi propis glede određenih vidova blaži, ali glede drugih stroži od prethodnog, treba primijeniti blaži propis (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., NC/Komisija, T‑151/16, EU:T:2017:437, t. 55. i navedenu sudsku praksu), odnosno, u konkretnom slučaju, onaj iz stare Financijske uredbe.

161

Na temelju članka 106. stavka 13. točke (a) stare Financijske uredbe:

162

Kao prvo, iz teksta te odredbe, kojom se predviđa mogućnost zamjene, može se zaključiti da EU‑OSHA u ovom slučaju nije bila dužna ispitati hipotezu zamjene sankcije isključenja financijskom sankcijom. To vrijedi tim više jer iz prethodno navedenog proizlazi da je EU‑OSHA pravilno ocijenila da isključenje ne predstavlja neproporcionalnu sankciju. Stoga joj se ne može predbaciti nedostatak u obrazloženju u tom pogledu.

163

Kao drugo, što se tiče zahtjeva upućenog Općem sudu da on sam provede tu zamjenu u okviru svoje neograničene nadležnosti, valja utvrditi da ga treba odbiti kao neosnovan, a da pritom nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti, koju osporava EU‑OSHA. Naime, tužitelj se samo poziva na primjenu članka 106. stavka 13. točke (a) stare Financijske uredbe, a da pritom ne navodi razloge zbog kojih bi sankciju isključenja u ovom slučaju trebalo zamijeniti financijskom sankcijom. Usto i u svakom slučaju, iz ispitivanja trećeg tužbenog razloga proizlazi da je sankcija isključenja, koja je izrečena u ovom slučaju, prikladna i da je stoga ne treba zamijeniti financijskom sankcijom.

164

Slijedom navedenog, peti tužbeni razlog valja odbiti.

165

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da ovu tužbu valja odbiti.

Troškovi

166

U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova postupka, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite, u skladu s EU‑OSHA‑inim zahtjevom.

1.

Tužba se odbija.

2.

Društvu VC nalaže se snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite.