EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 22.1.2020.
COM(2020) 24 final
2020/0011(NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o ovlašćivanju država članica da u interesu Europske unije ratificiraju Konvenciju protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) Međunarodne organizacije rada
OBRAZLOŽENJE
1.PREDMET PRIJEDLOGA
Predloženom odlukom Vijeća omogućit će se državama članicama da ratificiraju Konvenciju o iskorjenjivanju nasilja i uznemiravanja u svijetu rada, koja se može navoditi kao Konvencija protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) (dalje u tekstu „Konvencija”) i koju je donijela Međunarodna organizacija rada (ILO), kad je riječ o pitanjima koja su u nadležnosti Unije.
2.KONTEKST PRIJEDLOGA
Pokret #metoo i s njime povezani pokreti nedavno su istaknuli da su nasilje i uznemiravanje na radnom mjestu, uključujući rodno uvjetovano nasilje i uznemiravanje, prisutni diljem svijeta. Potrebno je pojačati rad u tom području i zaštititi žrtve.
Kako bi se to učinilo, na 108. (stoljetnoj) Međunarodnoj konferenciji rada održanoj 21. lipnja 2019. donesena je Konvencija ILO-a protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) te Preporuka o nasilju i uznemiravanju iz 2019. (br. 206) (dalje u tekstu „Preporuka”).
Konvencija je prvi međunarodni instrument kojim se utvrđuju posebni, globalno primjenjivi standardi za suzbijanje uznemiravanja i nasilja na radnom mjestu te se detaljno utvrđuju mjere koje moraju poduzeti države i drugi relevantni dionici. Konvencijom i Preporukom nastoji se uspostaviti uključiv, integriran i rodno osjetljiv pristup sprečavanju i iskorjenjivanju nasilja i uznemiravanja u svijetu rada.
Europska unija predana je promicanju ljudskih prava i dostojnog rada, uključujući sigurne i zdrave radne uvjete, ravnopravnosti žena i muškaraca te zaustavljanju diskriminacije, i unutar Unije i u svojim vanjskim odnosima.
Kad je riječ o EU-u, europski socijalni partneri 2007. su sklopili „Okvirni sporazum o uznemiravanju i nasilju na radnom mjestu” 1 , koji se temelji na savjetovanju Komisije s europskim socijalnim partnerima o nasilju na radnom mjestu i njegovim učincima na zdravlje i sigurnost na radu 2 . Poslodavcima, radnicima i njihovim predstavnicima taj sporazum pruža okvir usmjeren na djelovanje za prepoznavanje, sprečavanje i rješavanje problema uznemiravanja i nasilja na radnom mjestu.
U interesu je Europske unije da promiče provedbu međunarodnog instrumenta za borbu protiv nasilja i uznemiravanja u svijetu rada, u skladu sa svojim unutarnjim okvirom, jer se Konvencija odnosi na određena područja prava Unije, a Europska unija ne može joj pristupiti. Sadržaj Konvencije nije sporan u smislu postojeće pravne stečevine EU-a. Stoga je u interesu EU-a da njegove države članice ratificiraju Konvenciju. S tim ciljem te s obzirom na nadležnost EU-a u područjima obuhvaćenima Konvencijom potrebno je ukloniti sve pravne prepreke koje postoje na razini EU-a, a koje onemogućuju državama članicama ratifikaciju Konvencije.
2.1.Sadržaj Konvencije
Sadržaj Konvencije ILO-a protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) može se sažeti kako slijedi:
u preambuli Konvencije:
·priznaje se pravo svake osobe na rad bez nasilja i uznemiravanja;
·prepoznaje se da nasilje i uznemiravanje na radnom mjestu mogu predstavljati kršenje ili povredu ljudskih prava te da su nasilje i uznemiravanje prijetnja jednakim mogućnostima, neprihvatljiva i nespojiva s dostojanstvenim radom;
·prepoznaje se da nasilje i uznemiravanje na radnom mjestu utječu na psihičko, tjelesno i spolno zdravlje, dostojanstvo te obiteljski i društveni život žrtava te im mogu onemogućiti pristup, ostanak i napredovanje na tržištu rada, a posebno ženama;
u dijelu I. Konvencije, pod definicijama:
·utvrđuje se jedinstvena definicija „nasilja i uznemiravanja”, kojom je obuhvaćen niz neprihvatljivih ponašanja i praksi ili prijetnji od takvih ponašanja ili praksi, neovisno o tome je li riječ o izoliranom događaju ili događajima koji se ponavljaju, a čiji je cilj ili stvarna ili potencijalna posljedica tjelesna, psihološka, seksualna ili ekonomska šteta (članak 1.a);
·definira se rodno uvjetovano nasilje i uznemiravanje (članak 1.b);
·utvrđuje se, ne dovodeći u pitanje jedinstvenu definiciju „nasilja i uznemiravanja”, da se nasilje i uznemiravanje mogu u nacionalnim zakonima i propisima definirati kao jedinstven pojam ili kao zasebni pojmovi (članak 1. stavak 2.);
u dijelu II. Konvencije, pod područjem primjene:
·štite se radnici i druge osobe u svijetu rada, uključujući zaposlenike kako su definirani nacionalnim zakonima i praksom te radnike neovisno o njihovu ugovornom statusu, osobe koje se osposobljavaju, uključujući stažiste i naučnike, radnike čiji su ugovori o radu prestali, volontere, tražitelje zaposlenja i podnositelje prijava za posao te pojedince koji izvršavaju ovlasti, zadaće ili odgovornosti poslodavca (članak 2.);
·riječ je o nasilju i uznemiravanju u „svijetu rada”, koji ne podrazumijeva samo radno mjesto, već uključuje prostore, komunikaciju, putovanja i društvene aktivnosti povezane s poslom, smještaj koji osiguravaju poslodavci te putovanje na posao i s posla (članak 3.);
u dijelu III. o temeljnim načelima navodi se da države koje ratificiraju Konvenciju trebaju, među ostalim:
·donijeti uključiv, integriran i rodno osjetljiv pristup sprečavanju i iskorjenjivanju nasilja i uznemiravanja u svijetu rada koji uključuje zakonsku zabranu nasilja i uznemiravanja (članak 4. stavak 2.);
·osigurati da se relevantnim politikama suzbijaju nasilje i uznemiravanje (članak 4. stavak 2. točka (b));
·donijeti sveobuhvatnu strategiju za borbu protiv nasilja i uznemiravanja te žrtvama osigurati pristup pravnim lijekovima i potpori (članak 4. stavak 2. točka (c));
·donijeti zakone, propise i politike kako bi osigurale pravo na jednakost i nediskriminaciju pri zapošljavanju, među ostalim za skupine u ranjivom položaju (članak 6.);
u dijelu IV. o zaštiti i sprečavanju navodi se da države koje ratificiraju Konvenciju trebaju posebno:
·donijeti odgovarajuće mjere za sprečavanje nasilja i uznemiravanja u radnom kontekstu (članak 8.);
·donijeti zakone i propise kojima se od poslodavaca zahtijeva sprečavanje nasilja i uznemiravanja, među ostalim na temelju procjene rizika od nasilja i uznemiravanja te osiguravanja informacija i osposobljavanja za osobe na koje se to odnosi (članak 9.).
Nadalje, u dijelu V. o izvršavanju i pravnim lijekovima navodi se da države koje ratificiraju Konvenciju moraju poduzeti odgovarajuće mjere kako bi osigurale jednostavan pristup odgovarajućim i učinkovitim pravnim lijekovima; prepoznati učinke nasilja u obitelji i, koliko je to razumno izvedivo, ublažiti učinke tog nasilja na svijet rada; te osigurati da radnici imaju pravo maknuti se iz radnog okruženja u kojem im prijeti neposredna i ozbiljna opasnost povezana s nasiljem i uznemiravanjem (članak 10.).
Konvencija osim toga uključuje odredbe o smjernicama, osposobljavanju i informiranju.
2.2.Pravo Unije u području nasilja i uznemiravanja u svijetu rada
Neki aspekti Konvencije, kako je dopunjena Preporukom, odnose se na područja obuhvaćena pravom EU-a, konkretnije:
·člankom 153. stavkom 1. točkama (a) i (i) te člankom 157. stavkom 3. UFEU-a, u skladu s kojima Unija podupire i dopunjuje aktivnosti država članica u poboljšavanju radne okoline radi zaštite zdravlja i sigurnosti radnika te jednakosti muškaraca i žena u pogledu mogućnosti na tržištu rada i postupanja na radnom mjestu i donosi mjere za osiguranje primjene načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada;
·Direktivom Vijeća 89/391/EEZ 3 , koja se odnosi na sve rizike za zdravlje i sigurnost radnika na radu, uključujući psihosocijalne rizike kao što su uznemiravanje i nasilje;
·„Okvirnim sporazumom o uznemiravanju i nasilju na radnom mjestu” 4 , koji su europski socijalni partneri 2007. sklopili na temelju članka 139. Ugovora o EZ-u (sadašnjeg članka 155. UFEU-a) i kojime se poslodavcima, radnicima i njihovim predstavnicima pruža okvir usmjeren na djelovanje za utvrđivanje, sprečavanje i rješavanje problema uznemiravanja i nasilja na radnom mjestu;
·strateškim okvirom EU-a o zdravlju i sigurnosti na radu za razdoblje od 2014. do 2020. 5 i Komunikacijom Komisije pod naslovom „Sigurniji i zdraviji rad za sve – Modernizacija zakonodavstva i politike EU-a o sigurnosti i zdravlju na radnom mjestu” 6 , u kojima je istaknuta važnost poboljšanja prevencije psihosocijalnih rizika na radnom mjestu;
·Direktivom 2006/54/EZ o provedbi načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada, koja uključuje i odredbe o zabrani uznemiravanja i spolnog uznemiravanja 7 ;
·Direktivom Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja 8 ;
·Direktivom Vijeća 2000/43/EZ o provedbi načela jednakog postupanja prema osobama bez obzira na njihovo rasno ili etničko podrijetlo 9 ;
·odlukama Vijeća od 11. svibnja 2017. o potpisivanju, u ime Europske unije 10 , Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji („Istanbulska konvencija”) 11 i tekućim raspravama u Vijeću o pristupanju Unije Istanbulskoj konvenciji, koja uključuje odredbe o sprečavanju nasilja nad ženama i nasilja u obitelji, uključujući seksualno uznemiravanje, te o zaštiti žrtava takvog nasilja i kažnjavanju počinitelja.
Neki aspekti Konvencije i Preporuke dalje se odnose na područja obuhvaćena pravom Unije u pogledu pravosudne suradnje i prava žrtava 12 , migracija, azila i slobode kretanja 13 , u kojima su sekundarnim pravom Unije 14 utvrđena prava žrtava kaznenih djela i članova njihovih obitelji na odgovarajuće informacije, potporu i zaštitu, sudjelovanje u kaznenom postupku te na to da ih se prepozna i s njima postupa s poštovanjem i bez diskriminacije.
Konvencija i Preporuka sadržavaju i odredbe u područjima koja su u nadležnosti država članica, posebno u pogledu kolektivnih pregovora.
3.REZULTATI SAVJETOVANJA SA ZAINTERESIRANIM STRANAMA I PROCJENE UČINAKA
Nije primjenjivo.
4.OVLAŠTENJE ZA RATIFIKACIJU KONVENCIJE U INTERESU UNIJE
Konvencija se odnosi na određena područja prava Unije, kao što su zdravlje i sigurnost na radu, jednakost i nediskriminacija, u kojima je razina regulacije na naprednoj razini.
U skladu s pravilima o vanjskim nadležnostima koja je razradio Sud Europske unije 15 , ili konkretnije, o sklapanju i ratifikaciji konvencija ILO-a 16 , države članice same ne mogu ratificirati Konvenciju jer su dijelovi Konvencije obuhvaćeni nadležnostima Unije u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU-a.
Međutim, EU ne može ratificirati Konvenciju ILO-a jer prema Statutu ILO-a 17 samo države mogu biti stranke takvih konvencija.
Stoga institucije EU-a i države članice moraju poduzeti potrebne mjere za suradnju u ratifikaciji Konvencije i provedbi obveza koje iz nje proizlaze 18 .
Vijeće je od 2005. ovlastilo države članice da u interesu EU-a ratificiraju pet Konvencija Međunarodne organizacije rada i jedan njezin Protokol, čiji su se dijelovi odnosili na područja obuhvaćena nadležnošću EU-a 19 .
Materijalne odredbe Konvencije nisu sporne u smislu postojeće pravne stečevine EU-a. U skladu s člankom 19. stavkom 8. Statuta ILO-a u Konvenciji su utvrđeni minimalni standardi. Iz toga proizlazi da pravo EU-a može biti strože od odredaba Konvencije ili obratno 20 .
Predloženom odlukom Vijeća države članice ovlastit će se za ratifikaciju, u interesu EU-a, onih dijelova Konvencije koji su obuhvaćeni nadležnosti EU-a te će im se preporučiti da nastoje finalizirati ratifikaciju do kraja 2022.
5.PRAVNA OSNOVA
5.1.Postupovna pravna osnova
Članak 218. stavak 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) primjenjuje se neovisno o tome je li Unija članica organizacije koja je donijela međunarodni sporazum 21 .
5.2.Materijalna pravna osnova
5.2.1.Načela
Materijalna pravna osnova odluke na temelju članka 218. stavka 6. UFEU-a prije svega ovisi o cilju i sadržaju međunarodnog sporazuma čija je ratifikacija u interesu Unije. Ako taj sporazum ima dva cilja ili dva elementa te ako se može utvrditi da je jedan od tih dvaju ciljeva ili elemenata glavni, a drugi samo sporedan, odluka na temelju članka 218. stavka 6. UFEU-a mora se temeljiti na samo jednoj materijalnoj pravnoj osnovi, to jest onoj koju zahtijeva glavni ili prevladavajući cilj ili element. S obzirom na sporazum kojim se istodobno nastoji postići više ciljeva ili koji se sastoji od više elemenata, koji su neodvojivo povezani, a pri čemu nijedan nije sporedan u odnosu na druge, materijalna pravna osnova odluke na temelju članka 218. stavka 6. UFEU-a iznimno će morati uključivati različite odgovarajuće pravne osnove.
5.2.2. Primjena u ovom slučaju (vidjeti pojedinosti prava Unije trenutačno u odjeljku 2.)
Iako Konvencija sadržava i elemente koji se odnose na nediskriminaciju, pravosudnu suradnju i prava žrtava, glavni cilj i sadržaj Konvencije odnose se na socijalnu politiku, konkretnije na poboljšanje radne okoline radi zaštite zdravlja i sigurnosti radnika (članak 153. stavak 1. točka (a) UFEU-a) te jednakosti muškaraca i žena u pogledu mogućnosti na tržištu rada i postupanja na radnom mjestu (članak 153. stavak 1. točka (i) UFEU-a), u područjima u kojima su donesene direktive na temelju članka 153. stavka 2. UFEU-a, te na primjenu načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pitanjima zapošljavanja i rada u skladu s člankom 157. stavkom 3. UFEU-a.
Cilj i sadržaj Konvencije odnose se na borbu protiv diskriminacije u skladu s člankom 19. samo kao pomoć.
Stoga je materijalna pravna osnova predložene odluke članak 153. stavak 2. UFEU-a u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkama (a) i (i) te člankom 157. stavkom 3. UFEU-a.
6.Zaključak
Pravna osnova predložene odluke trebali bi biti članak 153. stavak 1. točke (a) i (i), članak 153. stavak 2. i članak 157. stavak 3. UFEU-a, koji čine glavnu pravnu osnovu prava Unije u pogledu zdravlja i sigurnosti na radu te jednakosti muškaraca i žena u pitanjima zapošljavanja i rada, u vezi s člankom 218. stavkom 6. UFEU-a.
2020/0011 (NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o ovlašćivanju država članica da u interesu Europske unije ratificiraju Konvenciju protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) Međunarodne organizacije rada
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 153. stavak 2. u vezi s člankom 153. stavkom 1. točkama (a) i (i), člankom 157. stavkom 3. te člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom v.,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
uzimajući u obzir suglasnost Europskog parlamenta,
budući da:
(1)Na 108. Međunarodnoj konferenciji rada 2019. donesena je Konvencija Međunarodne organizacije rada o iskorjenjivanju nasilja i uznemiravanja u svijetu rada, koja se može navoditi kao Konvencija protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) (dalje u tekstu „Konvencija”).
(2)Unija promiče ratifikaciju međunarodnih konvencija o radu koje Međunarodna organizacija rada klasificira kao ažurirane radi promicanja dostojanstvenog rada za sve, zdravlja i sigurnosti na radu te rodne ravnopravnosti i radi suzbijanja diskriminacije.
(3)Neke su odredbe Konvencije obuhvaćene pravnom stečevinom Unije u području socijalne politike u skladu s člankom 153. stavkom 1. točkama (a) i (i), člankom 153. stavkom 2. i člankom 157. stavkom 3. UFEU-a u pogledu zdravlja i sigurnosti na radu te jednakosti muškaraca i žena u pitanjima zapošljavanja i rada 22 . Neke su odredbe Konvencije obuhvaćene pravnom stečevinom Unije u području nediskriminacije 23 .
(4)Prema tome, dijelovi Konvencije obuhvaćeni su nadležnošću Unije i države članice ne smiju preuzimati obveze u pogledu tih dijelova izvan okvira institucija Unije 24 .
(5)Unija ne može ratificirati Konvenciju jer samo države mogu biti stranke Konvencije.
(6)Stoga bi države članice trebalo ovlastiti za ratifikaciju, djelujući zajednički u interesu Unije, dijelova Konvencije obuhvaćenih nadležnošću Unije,
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Države članice ovlašćuju se, u odnosu na dijelove koji su na temelju članka 153. stavka 1. točaka (a) i (i), članka 153. stavka 2. i članka 157. stavka 3. UFEU-a u nadležnosti Europske unije, za ratifikaciju Konvencije protiv nasilja i uznemiravanja iz 2019. (br. 190) Međunarodne organizacije rada.
Članak 2.
Države članice trebale bi poduzeti potrebne korake kako bi što prije, a po mogućnosti do 31. prosinca 2022., kod glavnog direktora Međunarodne organizacije rada položile svoje isprave o ratifikaciji Konvencije.
Članak 3.
Ova je Odluka upućena državama članicama.
Sastavljeno u Bruxellesu,
Za Vijeće
Predsjednik
C(2004) 5220.
SL L 204, 26.7.2006., str. 23.–36. Slične su odredbe uključene i u Direktivu Vijeća 2004/113/EZ od 13. prosinca 2004. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pristupu i nabavi robe, odnosno pružanju usluga (SL L 373, 21.12.2004., str. 37.–43.) i Direktivu 2010/41/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 7. srpnja 2010. o primjeni načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama koji su samozaposleni i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 86/613/EEZ (SL L 180, 15.7.2010., str. 1.–6.).
Direktiva 2012/29/EU od 25. listopada 2012. o uspostavi minimalnih standarda za prava, potporu i zaštitu žrtava kaznenih djela, (SL L 315, 14.11.2012., str. 57.–73.).