a)

De Commissie heeft terecht opgemerkt dat bij deze vraag eerst moet worden onderzocht wat het karakter is van de uitkering die in Frankrijk uit het solidariteitsfonds wordt betaald ter aanvulling van het invaliditeitspensioen. Derhalve moet worden nagegaan — en de bevindingen zullen overigens evenzeer gelden voor verordening nr. 3 als voor verordening nr. 1408/71 — of, zoals de Franse Regering meent, de onderhavige uitkering het karakter van sociale bijstand heeft en dus ingevolge artikel 2, lid 3, van verordening nr. 3 en artikel 4, lid 4 van verordening nr. 1408/71 in het ge heel niet onder deze beide verordeningen valt, of dat die uitkering, zoals de Italiaanse Regering en de Commissie menen, althans onder bepaalde omstandigheden als een uitkering bij invaliditeit kan worden beschouwd en als zodanig onder de sociale verzekering en — op grond van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 3 respectievelijk artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 — dus wel onder de toepassing van deze verordening valt.

Het antwoord op deze eerste vraag volgt — zoals de Italiaanse Regering en de Commissie terecht hebben opgemerkt — reeds uit de rechtspraak van het Hof en met name uit de uitlegging die het Hof in de zaak 1-72 (Frilli t. Belgische Staat, arrest van 22 juni 1972, Jurispr. 1972, blz. 457) heeft gegeven aan verordening nr. 3 in verband met een Belgische wet die bejaarden in behoeftige omstandigheden een gegarandeerd minimum inkomen verzekert.

Zoals bekend, overwoog het Hof in die zaak dat bepaalde nationale wettelijke regelingen gelijktijdig verwant zijn met zowel de sociale bijstand als de sociale zekerheid. De betrokken Belgische wet is volgens het Hof verwant aan de sociale bijstand, voorzover zij uitgaat van de behoefte als criterium voor uitkeringen en geen enkele eis stelt met betrekking tot de tijdvakken van beroepsarbeid, van lidmaatschap of bijdrage. Anderzijds vertoont zij overeenkomst met de sociale zekerheid doordat zij afziet van een individuele beoordeling en de begunstigde een wettelijk omschreven positie toekent, die recht geeft op een uitkering, analoog aan de in artikel 2 van verordening nr. 3 genoemde uitkering bij ouderdom. Aangezien echter — aldus het arrest — verordening nr. 3 van toepassing is op alle uitkeringen bij ouderdom en volgens artikel 1, sub s, dezer verordening onder uitkeringen in de meest ruime zin alle pensioenen of renten worden verstaan, met inbegrip van alle bedragen ten laste van de openbare middelen, de bijslagen, de uitkeringen op grond van herziening of de aanvullende uitkeringen, kan worden aangenomen „dat ten aanzien van een werknemer in loondienst of daarmee gelijkgestelde die tijdvakken van arbeid in een Lid-Staat heeft verricht en daar woonachtig is en een pensioen geniet, de wettelijke bepalingen die aan alle bejaarde ingezetenen een wettelijk beschermd recht op een minimumpensioen toekennen, vallen binnen het gebied van sociale zekerheid, bedoeld in artikel 51 van het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde regeling”.

Deze overwegingen — evenals trouwens die in de zaak 187-73 (Callemeyn t. Belgische Staat, arrest van 28 mei 1974) inzake de toekenning van tegemoetkomingen aan minder-validen die invaliditeitspensioen genieten — zijn van overeenkomstige toepassing op de Franse aanvullende uitkering, die wordt toegekend aan minvermogende bejaarden met een ontoereikend ouderdomspensioen en aan personen met een ontoereikend invaliditeitspensioen.

In casu is enerzijds sprake van verwantschap met de sociale bijstand, immers: de behoefte speelt een rol — het salaris mag een bepaald bedrag niet te boven gaan —, de uitkeringen zijn niet afhankelijk van tijdvakken van beroepsarbeid, van lidmaatschap of bijdrage, en het orgaan dat de uitkering doet, kon aanvankelijk nog wel verhaal zoeken op onderhoudsplichtige familieleden, doch vanaf 1 januari 1974 alleen nog op de nalatenschap van de begunstigde. Anderzijds is er in zoverre een verwantschap met de sociale verzekering, dat geen beoordeling van individuele omstandigheden in het kader van een discretionaire bevoegdheidsuitoefening plaatsvindt, doch een wettelijke aanspraak is gegeven, en wel op uitkeringen die gelijkenis vertonen met ouderdoms- en invaliditeitspensioenen in de zin van verordening nr. 3. Daar bovendien in artikel 2, sub b, van verordening nr. 3, evenals in artikel 4, sub b, van verordening nr. 1408/71 — om ons tot de onderhavige zaak te beperken — sprake is van „prestaties bij invaliditeit” en in artikel 1, sub s, van verordening nr. 3 evenals in artikel 1, sub t, van verordening nr. 1408/71 onder „uitkeringen”, „pensioenen” en „renten” worden verstaan alle uitkeringen, pensioenen en renten met inbegrip van alle bedragen ten laste van de openbare middelen, verhogingen in verband met de aanpassing aan het loon- of prijsniveau „of aanvullende uitkeringen”, kunnen de Franse voorschriften inzake de toekenning van een aanvullende uitkering uit het nationale solidariteitsfonds worden gerekend tot de sociale verzekering, althans wanneer het werknemers betreft die bepaalde tijdvakken in Frankrijk werkzaam zijn geweest en uit hoofde daarvan aanspraak kunnen maken op invaliditeitspensioen.

Daarvoor pleit overigens ook — al is het niet doorslaggevend — dat de desbetreffende bepalingen zijn opgenomen in de Code de la sécurité sociale. Voorts vormt de litigieuze regeling ook kennelijk een onderdeel van het stelsel van sociale zekerheid in de zin van de Europese interimovereenkomst betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid en het Europees Verdrag inzake de sociale zekerheid.

Daarentegen kan — het moet volledigheidshalve worden gezegd — geen betekenis worden gehecht aan de definitie van sociale verzekering die de Franse Regering aan de Franse literatuur ontleent, en evenmin aan haar argumenten uit Franse wetsteksten met desbetreffende definities en bepalingen over de inrichting van de sociale zekerheid, of aan de omstandigheid dat de toekenning en financiering van de uitkeringen anders is geregeld dan bij de betrokken basisprestaties, en het feit dat de uitkering buiten bilaterale overeenkomsten inzake sociale zekerheid is gehouden. Dit zijn bijzonderheden van nationale aard die voor de onderhavige zaak geen gewicht in de schaal leggen. Veeleer zijn die omschrijvingselementen beslissend, die uit het systeem van het Gemeenschapsrecht kunnen worden afgeleid en de mogelijkheid bieden het toepassingsgebied van de verordeningen inzake sociale zekerheid voor alle Lid-Staten op dezelfde wijze af te bakenen.

b)

Terwijl het eerste deel van de gestelde vraag dus betrekkelijk weinig moeilijkheden oplevert, is dit slechts ogenschijnlijk het geval met het tweede deel van de vraag, te weten of uitkeringen als de onderhavige naar het buitenland kunnen worden betaald („geëxporteerd”), dus of de uitkering wordt doorbetaald bij verplaatsing van de woonstede buiten de grenzen van de Lid-Staat die de uitkering toekent.

Ten deze bepaalt artikel 10 van verordening nr. 3, dat pensioenen of renten en de uitkeringen bij overlijden verkregen op grond van de wettelijke regelingen van een of meer van de Lid-Staten niet kunnen worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit, dat de rechthebbende woonachtig is op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die op welks grondgebied het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt. Volgens artikel 10, lid 2, is zulks evenwel niet van toepassing op uitkeringen, vermeld in bijlage E. Waar de hierbedoelde Franse uitkering niet voorkomt in bijlage E, schijnt de vraag of zij kan worden „geëxporteerd” geen moeilijkheden op te leveren. — Hetzelfde geldt voor artikel 10 van verordening nr. 1408/71. Dit luidt: „Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is”. Aangezien ook hier geen afwijkende bepaling voor de Franse uitkering te vinden is, lijkt de situatie onder verordening nr. 1408/71 eveneens duidelijk.

Zoals de Commissie echter heeft aangetoond, is de zaak in werkelijkheid minder eenvoudig.

Men kan zich afvragen of het in artikel 51 van het EEG-Verdrag neergelegde basisvoorschrift, dat de Raad een stelsel dient in te voeren, waardoor het mogelijk is te waarborgen dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de Lid-Staten verblijven, zullen worden betaald, in verordeningen nr. 3 en nr. 1408/71 wel volledig tot zijn recht is gekomen, dit wil zeggen of daarbij wel rekening is gehouden met bijzondere regelingen, zoals de uitkeringen uit het Franse solidariteitsfonds. Mijns inziens valt er iets te zeggen voor het standpunt dat bij de opneming in genoemde verordeningen van de mogelijkheid tot „export”, een rol heeft gespeeld dat de sociale verzekeringsstelsels van de meeste oorspronkelijke Lid-Staten ten doel hadden bepaalde inkomsten te waarborgen, die verband houden met een eerder genoten arbeidsloon, dus als het ware een „uitgesteld” arbeidsinkomen vormen. De zaak ligt duidelijk anders in landen waar de sociale verzekering bejaarde en arbeidsongeschikte inwoners een minimum inkomen waarborgt. Dergelijke stelsels hebben een bijstandskarakter in die zin dat de solidariteitsgedachte en het behoren tot een gemeenschap op de voorgrond staan. Bij dergelijke stelsels die steeds meer veld winnen kan de woonplaats — de nationaliteit mag immers in het Gemeenschapsrecht geen beslissende rol meer spelen — doorslaggevend zijn, met als mogelijk gevolg dat wanneer bij ontbreken van deze band de ene Lid-Staat de uitkeringen staakt, daarvoor een betalingsplicht van een andere Lid-Staat, waar de betrokkene een nieuwe woonplaats vestigt, in de plaats treedt.

Bovendien moet niet uit het oog worden verloren dat de toepassing van het beginsel dat uitkeringen van deze aard kunnen worden „geëxporteerd”, in de praktijk op ernstige moeilijkheden stuit. Zij vloeien voort uit het feit dat een raming van het inkomen in een andere Lid-Staat moet geschieden, hetgeen een vergaande samenwerking tussen de betrokken administraties veronderstelt, voorts dat op onderhoudsplichtigen of op een nalatenschap in een andere Lid-Staat verhaal noodzakelijk kan zijn, en dat bij betaling van een uitkering door meerdere Lid-Staten een of andere verdeelsleutel zou moeten worden gezocht. De thans geldende Gemeenschapsverordeningen bevatten dienaangaande geen enkele bepaling.

Uit het voorgaande kan naar ik meen toch op zijn minst worden afgeleid dat er geen sprake kan zijn van een globale toepassing van de in de artikelen 10 van de verordeningen nrs. 3 en 1408/71 voorziene exportmogelijkheid op alle gevallen van aanvullende uitkeringen van sociale zekerheid of gegarandeerde minimuminkomens. De Commissie heeft duidelijk aangetoond tot welke krasse gevolgen dit zou kunnen leiden. Het beginsel van artikel 10 moet derhalve worden beperkt, en wel mede ten aanzien van uitkeringen als de hierbedoelde.

In dit verband kan worden gewezen op een uitdrukkelijk voorbehoud in genoemd arrest 1-72 (Frilli), waar aan de overweging dat op de rechter het recht en de plicht rust „zorg te dragen voor de bescherming van migrerende werknemers in alle gevallen waar dit mogelijk blijkt met inachtneming van de beginselen van de sociale wetgeving der Gemeenschap” wordt toegevoegd „zonder dat daarmede het stelsel der betrokken nationale wetgevingen wordt doorkruist”.

In zoverre zou misschien betekenis kunnen worden toegekend aan het feit dat bijlage E van verordening nr. 3 onder de „uitkeringen welke niet in het buitenland worden uitbetaald”, de Franse uitkering aan bejaarde werknemers vermeldt en dat het daarom onlogisch aandoet om iets anders te laten gelden voor een uitkering uit het solidariteitsfonds, die naast deze ouderdomsuitkering wordt toegekend en ten doel heeft deze aan te vullen. Doch uiteindelijk kan dit punt dat voor het hoofdgeding niet relevant is, in het midden blijven. In het hoofdgeding gaat het immers om een uitkering ter aanvulling van een invaliditeitspensioen, en bij de invaliditeitsverzekering heeft de duur van de verzekering of de duur van het verblijf in een bepaald land niet hetzelfde gevolg voor het recht op uitkering als bij ouderdomspensioenen. Op grond hiervan zou, zelfs met het voorbehoud in het arrest Frilli, artikel 10 der Gemeenschapsverordeningen en de daarin vervatte exportmogelijkheid althans kunnen worden toegepast op een uitkering aan een werknemer die gerechtigd is tot een invaliditeitspensioen, door hem voordien als werknemer verworven in een Lid-Staat, en die in die Lid-Staat woonde op het tijdstip waarop de invaliditeit intrad. Op deze wijze is het mogelijk bezwaren die in de loop der procedure naar voren zijn gekomen, geredelijk in aanmerking te nemen, dat wil zeggen een doorkruising van het Franse stelsel in de zin van het arrest Frilli te vermijden en tevens, ter wille van de bescherming van migrerende werknemers, verordening nr. 3 en nr. 1408/71 ruim uit te leggen. In die zin ware dan ook het tweede deel van de gestelde vraag te beantwoorden.