I de forenede sager 41, 121 og 796/79, alle angående anmodninger om præjudiciel afgørelse, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 af Bayerisches Landessozialgericht (sag 41/79), af Bundessozialgericht (sag 121/79) og af Hessisches Landessozialgericht (sag 796/79) er indgivet til Domstolen for i de sager, som verserer for de nævnte retter mellem
Vittorio Testa, Salerno, Italien, (sag 41/79)
Salvino Maggio, Karlsruhe, (sag 121/79)
Carmine Vitale, Cava dei Tirreni, (sag 796/79)
Bundesanstalt für Arbeit, Nürnberg,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 69, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1408/71 af
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten H. Kutscher, afdelingsformændene A. O'Keeffe og A. Touffait, dommerne J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans og O. Due,
generaladvokat: G. Reischl
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
Arbejdsformidlingen udstedte den
Den
Sagsøgeren har indanket denne afgørelse for Bayerisches Landessozialgericht, der ved kendelse af
Bayerisches Landessozialgericht har herved navnlig henholdt sig til Domstolens dom af
Bundessozialgericht, til hvilken sagsøgeren (i hovedsagen) har anket denne afgørelse, har udsat sagen og anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål :
Mister en arbejdsløs, som efter en periode på mere end tre måneder vender tilbage til den
Bundessozialgericht lægger i kendelsen navnlig følgende betragtninger til grund:
Endelig finder Bundessozialgericht det påkrævet at oplyse, at såfremt Domstolens fortolkning af artikel 69, stk. 2, kommer i strid med den tyske forfatning, skal bestemmelsen i givet fald forelægges Bundesverfassungsgericht.
Under henvisning til artikel 69 i forordning nr. 1408/71 afslog Bundesanstalt für Arbeit at genoptage udbetalingen af ydelserne. Bundesanstalt für Arbeit mente ikke på grundlag af de af den indhentede oplysninger, at Vitale havde haft nogen udsigt til at få arbejde dér, hvor han var rejst hen, og at han, når han unødigt forlængede sit ophold i Italien, selv måtte bære risikoen for ikke rettidigt at kunne vende tilbage på grund af uforudsete omstændigheder.
Vitale anlagde sag til efterprøvelse af denne afgørelse. Ved dom af
Bundesanstalt für Arbeit ankede denne afgørelse til Hessisches Landessozialgericht den
I forelæggelseskendelsen har den nationale ret fremført, at anken efter dens opfattelse må tages til følge i det omfang Bundesanstalt für Arbeit ikke ved at afslå at forlænge fristen har begået en fejl ved udøvelsen af de skøn, som tilkommer denne institution i henhold til artikel 69, stk. 2. Den forelæggende ret ønsker imidlertid en afklaring af, i hvilket omfang en arbejdstagers forsinkede tilbagekomst efter artikel 69, stk. 2, medfører fortabelse af rettigheder.
I medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af hr. Testa, repræsenteret af advokat Helga Niesei, München, af Bundesanstalt für Arbeit, repræsenteret af hr. Müller, af regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland, repræsenteret af Martin Seidel, af regeringen for Den italienske Republik, repræsenteret af sin befuldmægtigede Adolfo Maresca, bistået af Franco Favara, avvocato dello Stato og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske konsulent, Norbert Koch.
Ved kendelse af
På grundlag af den referende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Hr. Testa henviser til, at tysk ret indeholder regler om en række forskellige sanktioner, når en arbejdsløs ikke opfylder forpligtelsen til at tilmelde sig arbejdsformidlingen i den kompetente stat eller til at vende tilbage fra en anden medlemsstat inden for en frist på tre måneder. Det er således muligt at træffe afgørelse om, at den arbejdsløse i en vis periode ikke kan modtage støtte (
Der kan med henblik på det tilfælde, at den arbejdsløse vender tilbage efter tremåneders fristens udløb meget hensigtsmæssigt sondres mellem tre perioder.
Hr. Testa gør gældende, at en i medfør af artikel 69, stk. 2, bibeholdt rets fuldstændige bortfald er en uforholdsmæssig streng retsfølge, der ikke kan støttes på nogen tysk internretlig regel. Det fuldstændige bortfald af en ydelse er i realiteten ensbetydende med, at den tyske grundlovs regel om ejendomsrettens ukrænkelighed tilsidesættes. Resultatet må nødvendigvis blive det samme efter fællesskabsretten.
Det foreliggende problem er ifølge sagsøgte i hovedsagen allerede blevet afgjort indirekte i Domstolens dom af
I så fald har den arbejdsløse i en vis udstrækning samme stilling som en arbejdstager, der af sin arbejdsgiver bevilges tre måneders orlov med løn. Såfremt arbejdstageren ved orlovsperiodens udløb ikke stiller sig til rådighed for arbejdsgiveren, kan denne eventuelt opsige arbejdsaftalen uden varsel. Såfremt arbejdsgiveren på forhånd var klar over, at arbejdstageren muligvis ikke ville vende tilbage, ville han bevilge orlov med den tilføjelse, at arbejdsaftalen automatisk faldt bort, hvis arbejdstageren ved udløbet af den aftalte frist ikke stillede sig til rådighed.
Enhver undladelse fra den arbejdsløses side af at overholde forpligtelsen til at stå til rådighed for den kompetente myndighed får efter de regler om arbejdsløshedsforsikring, der gælder i samtlige medlemsstater, følger til skade for hans ret til ydelser. Ifølge tysk ret (artikel 119, stk. 3, i
Ifølge regeringen for Den italienske Republik kan der ikke ved en fællesskabsforordning, der i det hele knytter sig til gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed (EØF-traktatens artikel 51) og navnlig har til formål at sikre udbetaling af de i den kompetente stats lovgivning fastsatte ydelser, indføres en regel om, at en social ydelse bortfalder af grunde, som ikke er angivet i den kompetente stats lovgivning.
Domstolen har allerede i
Artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 skal derfor fortolkes således, at den i artiklens stk. 1, litra c), fastsatte frist udgør, den længste periode (når bortses fra en eventuel forlængelse), i hvilken den arbejdsløse fortsat kan oppebære ydelser ved arbejdsløshed uden at stå til rådighed for den kompetente stats arbejdsformidling. Regeringen for Den italienske Republik er af den opfattelse, at den omhandlede bestemmelse er ugyldig, såfremt den skal fortolkes på den måde, at enhver ret til ydelser mistes efter tremåneders periodens udløb.
Regeringen for Den italienske Republik skal herefter konkludere:
Regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at de stillede spørgsmål må besvares bekræftende. Artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at overskridelse af den deri fastsatte tremåneders frist medfører tab af alle krav på ydelser ved arbejdsløshed fra den kompetente medlemsstat uden hensyn til, hvilket resultat der i denne situation måtte følge af den berørte stats nationale regler.
Artikel 69 er en særlig fællesskabsretlig regel, der ikke alene har hensynet til koordineringen af de nationale lovgivninger for øje. Den ved artikel 69 bestemte fritagelse for forpligtelsen til at stille sig til rådighed for den kompetente stats arbejdsformidling må anses for en radikal nydannelse i samtlige medlemsstaters socialret. Artikel 69 skal, som en selvstændig fællesskabsretlig regel, i alle enkeltheder binde medlemsstaterne på samme måde. Dette betyder navnlig, at regler, hvorved der fastsættes sanktioner, der indgår som en nødvendig del af ordningen, skal fortolkes på samme måde i Fællesskabet og altså have samme retsvirkning for samtlige medlemsstaters vedkommende. Det er derfor ikke muligt at fremføre noget til støtte for det i forelæggelseskendelsen anførte synspunkt, hvorefter artikel 69, stk. 2, 2. del af 1. punktum indeholder en henvisning til den nationale rets betingelser.
Forpligtelsen til at vende tilbage skal gøre det muligt at få den arbejdsløse ind på arbejdsmarkedet igen ved beskæftigelsesfremmende foranstaltninger (anvisning af stilling, omskoling, osv.). Disse foranstaltninger kan kun træffes med henblik på arbejdstagere, der opholder sig i landet. En udvidelse uden begrænsning af den i artikel 69 givne mulighed ville medføre en betydelig stigning i udgifterne til arbejdsløshedsforsikring, uden at den berørte medlemsstat har mulighed for gennem arbejdsmarkedsmæssige foranstaltninger at ophæve denne byrde.
Der pålægges det land, hvori arbejdstageren sidst har haft beskæftigelse, pligt til at udbetale arbejdsløshedsunderstøttelse i tre måneder; efter udløbet af dette tidsrum har arbejdstageren ikke længere noget krav i det land, hvori han sidst har haft beskæftigelse (jf. Rådets dokument 916/69 (Soc 83) af
Den nugældende artikel 69, stk. 2, er en lovgivningsteknisk formuleret gengivelse af denne opfattelse. I den endelige formulering er ordene
Hele ordningen vedrørende bevarelse af retten til ydelser, hvori artikel 69, stk. 2, 2. del af 1. punktum, indgår som en absolut nødvendig bestanddel, har det direkte formål at sikre arbejdstagernes frie bevægelighed. Der er tale om en væsentlig fordel — der først blev indført med vedtagelsen af forordning nr. 1408/71 — til fremme af arbejdstagernes bevægelighed i Fællesskabet (jf. Domstolens dom af
Det er efter forbundsregeringens opfattelse ikke nødvendigt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt og i givet fald, i hvilket omfang retten til sociale sikringsydelser — navnlig den heromhandlede betingede ret til arbejdsløshedsforsikringsydelser — er omfattet af den beskyttelse af ejendomsretten, som findes i fællesskabsretten. Det er i realiteten ikke muligt at anse den begrænsning, som fællesskabslovgivningen ved artikel 69, stk. 2, 2. del i 1. punktum, har gjort i denne ret til ydelserne, for et indgreb i en bestående formueretsposition. Krav i henhold til arbejdsløshedsforsikring kan kun opstå inden for de i sociallovgivningen fastlagte rammer. Fællesskabslovgiveren har ladet forpligtelsen til at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den kompetente stat, som de nationale retsordener traditionelt har gjort bevarelsen af retten til ydelser betinget af, afløse af en ny forpligtelse, nemlig tilbagevenden til den kompetente stat inden for den fastsatte frist. Denne bestemmelse har ikke medført bortfald af nogen formueret.
Regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland foreslår derfor følgende besvarelse af det spørgsmål, Bundessozialgericht har forelagt:
Kommissionens indlæg falder i fire afsnit:
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at der ved artikel 69, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 skal sikres den arbejdstager, der efter et ophold i en anden medlemsstat, hvor han har søgt arbejde, vender tilbage til den kompetente stat, ret til fortsat at oppebære ydelser i henhold til den nationale lovgivning dér. Forpligtelsen til fortsat udbetaling af ydelser gælder imidlertid kun i forhold til den arbejdstager, der vender tilbage før udløbet af det tidsrum, i hvilket han har ret til ydelser i medfør af artikel 69, stk. 1, litra c). Den pågældende må derfor vende tilbage inden udløbet af den i nævnte bestemmelse anførte frist på tre måneder.
Såfremt den arbejdsløse vender tilbage for sent, er den kompetente stat ikke længere forpligtet til fortsat at udbetale ham ydelser. Dette fremgår allerede klart af ordlyden af nævnte artikels stk. 2,
Det spørgsmål, Domstolen har fået forelagt, må derfor besvares benægtende.
Denne fortolkning strider ikke mod Domstolens af Bayerisches Landessozialgericht omtalte dom af
Selv om de forelæggende retsinstanser ikke har beskæftiget sig med dette spørgsmål, har Kommissionen dernæst undersøgt, i hvilket omfang det kan anses for stridende mod EØF-traktatens artikel 51, at regler i forordning nr. 1408/71 medfører bortfald af rettigheder i medfør af internretlige regler om social sikring.
Resultatet af denne undersøgelse kommer ifølge Kommissionen i alt væsentligt til at afhænge af, om reguleringen af restkrav i artikel 69, stk. 2, ses isoleret eller i sammenhæng med artiklens bestemmelser i øvrigt. Det vil ses, at de to første stykker af artikel 69 betragtet under ét udgør et sammenhængende hele. I stk. 1 bestemmes, at en arbejdsløs arbejdstager for lettere at kunne søge beskæftigelse i andre medlemsstater bevarer sin ret til visse ydelser fra den kompetente stats side uden at behøve at stå til rådighed for denne stats arbejdsformidling og underkaste sig dennes kontrol.
Hermed foreligger der også med artikel 69 i forordning nr. 1408/71 en nydannelse, der har et videre sigte end en blot koordinering af de nationale regelsæt vedrørende social sikkerhed, og hvis indførelse skyldes ønsket om at fremme arbejdstagernes frie bevægelighed. Spørgsmålet vedrørende tab af restkrav ved for sen tilbagevenden kan ikke udskilles af denne sammenhæng. Såfremt fordele og ulemper ved den pågældende ordning afvejes mod hinanden, bliver resultatet, at den sanktion, der pålægges ved for sen tilbagevenden, i givet fald kan få alvorlige følger. Desuden må det særligt påagtes, at den mulighed, der er indført ved artikel 69, let kan føre til misbrug således, at den arbejdsløse arbejdstager ikke udnytter den til arbejdssøgning. På den anden side findes der jo i artikel 69, stk. 2, 2. punktum, hvorefter det er muligt at få den fastsatte frist forlænget, et middel til at råde bod på tilfælde, hvor det fuldstændige bortfald af retten efter fristudløbet ville være et uforholdsmæssigt strengt resultat.
Kommissionen finder, at der ikke efter de ovenfor fremsatte bemærkninger kan udledes noget til støtte for det synspunkt, at artikel 69, stk. 2, 1. punktum i forordning nr. 1408/71 er uforenelig med EØF-traktatens artikler 48 og 51.
Om de lovgivningsbeføjelser, der er tillagt Fællesskabets institutioner, er fastlagt under hensyntagen til princippet om folkesuveræniteten som fastslået ved artikel 20 i den tyske grundlov, er et spørgsmål om grundlovsmæssigheden af den tyske lov af Bundesfinanzhof; dom af Bundesverfassungsgericht; dom af
Det er Kommissionens opfattelse, at de retsregler, der er vedtaget af De europæiske Fællesskabers institutioner i medfør af de beføjelser, der er blevet overdraget dem, ikke kan gøres til genstand for en efterprøvelse for så vidt angår deres forenelighed med den tyske grundlovs bestemmelser. Fællesskabsretten udgør en selvstændig af national ret uafhængig retsorden med egne institutioner og et særligt retsbeskyttelsessystem. Det skal herved bemærkes, at ophøret af den i artikel 69, stk. 2, omhandlede ret under alle omstændigheder udgør en nødvendig begrænsning til fremme af en større bevægelsesfrihed for arbejdstagere.
Kommissionen har desuden anført, at der ikke i nærværende tilfælde kan antages at foreligge nogen kollision med den tyske grundlovs artikel 14. Også Arbeitsförderungsgesetz indeholder i artiklerne 119 og 120 bestemmelser om såvel delvis som fuldstændig bortfald af retten til arbejdsløshedsydelser ved den arbejdsløses undladelse af at opfylde forskellige betingelser, bl.a. forpligtelsen til at melde sig hos arbejdsformidlingen. Disse begrænsninger kan åbenbart ikke anses for stridende mod den tyske grundlovs artikel 14; de er et udslag af rettighedens egenart. Det samme må principielt også gælde for den tilsvarende begrænsning i artikel 69, stk. 2.
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål kan besvares på følgende måde:
Tyskland, ved Martin Seidel og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Norbert Koch, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den
Regeringen for Den italienske Republik, ved Favara, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved Norbert Koch, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt den ved kendelser af 15. februar, 19. juni og
En arbejdstager, som vender tilbage til den kompetente medlemsstat efter udløbet af tremåneders fristen i artikel 69, stk. 1, litra c), er i henhold til artikel 69, stk. 2, 1. pkt., ikke længere berettiget til ydelser i den kompetente stat, medmindre fristen er forlænget i henhold til artikel 69, stk. 2, 2. pkt.
Kutscher
O'Keeffe
Touffait
Mertens de Wilmars
Pescatore
Mackenzie Stuart
Bosco
Koopmans
Due
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg, den
A. Van Houtte
Justitssekretær
H. Kutscher
Præsident