De feiten van de zaak, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>De feiten en het procesverloop</TXT></NP></TI>De besloten vennootschap Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman BV, te Naarden (Nederland), is gespecialiseerd in de import van brood. Zo voert zij uit Frankrijk onder meer brioche in, dat zij in Nederland onder de benaming eierbrood op de markt brengt. Dit brood heeft een gewicht van minimaal 400 g, waarvan ongeveer 300 g aan droge stof.
In Nederland bestaat er echter een zeer strenge wettelijke regeling voor wat het gehalte aan droge stof in brood betreft. Volgens artikel 10 van het Broodbesluit van 21 december 1925 (Stb. 478), vastgesteld krachtens de artikelen 14 en 15 van de Warenwet van 19 september 1919 (Stb. 793), houdende voorschriften inzake de kwaliteit en aanduiding van waren, dient de hoeveelheid droge stof in brood te liggen tussen nauwkeurig bepaalde waarden.
Uit dit artikel volgt dat een gewicht van ongeveer 300 g droge stof niet binnen de vastgestelde waarden valt, zodat het door Kelderman geïmporteerde eierbrood niet aan de in Nederland gestelde eisen voldoet.
Op die gronden werd tegen Kelderman proces-verbaal opgemaakt, leidende tot een strafvervolging voor de Economische politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam. Verdachte geeft de feiten ter zake waarvan procesverbaal is opgemaakt toe, doch stelt dat deze niet strafbaar zijn omdat artikel 10 van het Broodbesluit niet verbindend zou zijn wegens strijd met artikel 30 EEG-Verdrag.
De nationale rechter heeft mitsdien de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie gevraagd om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag :
Moet het begrip maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen van artikel 30 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat de in artikel 10 van het Broodbesluit (Warenwet) vastgestelde eis — dat de hoeveelheid droge stof van een brood moet liggen tussen bijzondere waarden —, die tot gevolg heeft dat traditionele produkten uit andere Lid-Staten, waarvan het droge stof gehalte buiten de vastgestelde grenzen valt, in Nederland niet in het verkeer kunnen worden gebracht, onder dit begrip valt?
De verwijzingsbeschikking is op 29 mei 1980 ter griffie van het Hof ingeschreven. Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend op 22 juli 1980 door de Commissie, te dezen vertegenwoordigd door R. Wagenbaur en A. Haagsma als gemachtigden; op 14 augustus 1980 door de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, te dezen vertegenwoordigd door R. von Borries als gemachtigde, en op 18 augustus 1980 door de regering van het Koninkrijk der Nederlanden, te dezen vertegenwoordigd door F. Italiane!, secretaris-generaal van het ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en de advocaat-generaal gehoord, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Bij beschikking van 1 oktober 1980 heeft het Hof krachtens artikel 95, paragraaf 1, van het Reglement voor de procesvoering besloten de zaak naar de Tweede kamer te verwijzen.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG</TXT></NP></TI><TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Opmerkingen van de Nederlandse regering</TXT></NP></TI>De Nederlandse regering beperkt zich tot enkele toelichtingen omtrent het Broodbesluit. Het doel van dit besluit was, uit het oogpunt van de volksgezondheid en de eerlijkheid in de handel bepaalde eisen te stellen aan de samenstelling en de benaming van brood.
Met het oog op die doeleinden wenste de Nederlandse regering:
- 1.te komen tot een (voor de consument duidelijke) afbakening tussen de diverse gewichten van brood,
- 2.ervoor te zorgen dat de bevolking voldoende voedingsstoffen tot zich krijgt.
Aangezien brood een belangrijk deel van het voedselpakket uitmaakt, moest worden voorkomen dat bij de consument misverstand ontstaat omtrent de hoeveelheid brood die hem wordt aangeboden. Omdat brood nog steeds voornamelijk onverpakt wordt verkocht, werd een klasse-indeling op gewicht van essentieel belang geacht.
Na deze toelichtingen wijst de Nederlandse regering er nog op, dat artikel 14, lid 4, juncto artikel 16, lid 3, van de Warenwet de minister de mogelijkheid geeft vrijstelling te verlenen van de eisen gesteld in de uitvoeringsbesluiten.
<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Opmerkingen van de Duitse regering</TXT></NP></TI>De regering van de Bondsrepubliek Duitsland merkt vooraf op, dat in de procedure van artikel 177 EEG-Verdrag het Hof van Justitie uitspraak doet over vragen betreffende de uitlegging en de geldigheid van het gemeenschapsrecht, doch niet over de geldigheid van nationale rechtsvoorschriften. In casu moet derhalve in abstracto worden uitgemaakt of de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen nationale regelingen zoals het in geding zijnde Nederlandse besluit toelaten.
De Duitse regering is van mening dat dergelijke regelingen gerechtvaardigd zijn uit hoofde van artikel 36, eerste zin, EEG-Verdrag, voor zover zij noodzakelijk zijn om de verbruiker tegen misleiding te beschermen. De bescherming van de verbruiker tegen misleiding behoort weliswaar niet tot de in artikel 36 genoemde rechtsgoederen, doch de Duitse regering is van mening dat deze bescherming een noodzakelijk bestanddeel is van de in artikel 36 genoemde openbare orde. In de rechtspraak van het Hof is herhaaldelijk erkend en bevestigd dat de bescherming van de verbruiker behoort tot de door het recht beschermde belangen (zie arrest van 20 februari 1975, zaak 12/74, Commissie t. Bondsrepubliek, Jurispr. 1975, blz. 181; arrest van 26 juni 1980, zaak 788/79, Gilli, nog niet gepubliceerd).
Nationale regelingen ter bescherming van de verbruiker tegen misleiding, die zijn vastgesteld in het kader van artikel 36 EEG-Verdrag, zijn evenwel slechts dan gerechtvaardigd wanneer zij niet verder gaan dan ter waarborging van die bescherming noodzakelijk is. Al naar gelang de omstandigheden kan de consumentenbescherming verhandelingsverboden vereisen, dan wel voorschriften inzake aanduiding en/of kenbaarmaking.
Aan de hand van voorbeelden uit het Duitse recht en het gemeenschapsrecht toont de Duitse regering aan dat een verhandelingsverbod noodzakelijk kan zijn wanneer de gewettigde verwachting van de verbruiker niet door minder ingrijpende maatregelen kan worden beschermd. Daarentegen kunnen aanduidingsvoorschriften voldoende zijn om dwaling bij de consument te voorkomen, wanneer die bepalingen berusten op het feit dat de consumenten aan bepaalde aanduidingen vaste voorstellingen en verwachtingen koppelen. Kenbaarmaking tenslotte kan voldoende zijn wanneer zij de verbruiker in staat stelt — meestal door desbetreffende vermeldingen op de verpakking — zich een beeld te vormen van de samenstelling en aard van de levensmiddelen en eventuele afwijkingen van typische eigenschappen zonder meer te onderkennen en te beoordelen.
Welke bepalingen een Lid-Staat op dit gebied wil vaststellen, zo besluit de Duitse regering haar betoog, dient af te hangen van de behoefte aan bescherming van de verbruiker, zulks met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Wegens dit laatste zullen de maatregelen dan ook vaak beperkt kunnen blijven tot voorschriften inzake aanduiding en kenbaarheid. Niettemin kan de bescherming van de verbruiker in bepaalde gevallen een strengere regeling, in de vorm van een verhandelingsverbod voor levensmiddelen, noodzakelijk maken, op grond dat de enkele aanduiding van de werkelijke samenstelling van geen enkel nut is voor de verbruiker indien hij deze niet kan begrijpen.
De Duitse regering geeft het Hof derhalve in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
Nationale regelingen die een bepaalde samenstelling of hoedanigheid van levensmiddelen voorschrijven en het in het verkeer brengen van levensmiddelen met een afwijkende samenstelling of hoedanigheid verbieden, zijn verenigbaar met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, voor zover zij onder de gegeven omstandigheden noodzakelijk zijn om een passende bescherming van de verbruiker tegen misleiding te waarborgen.
<TI><NP><NO.P>C —</NO.P><TXT>Opmerkingen van de Commissie</TXT></NP></TI>De Commissie merkt vooreerst op, dat het proces-verbaal ter terechtzitting dat de verwijzende rechter aan het Hof heeft toegezonden, geen enkele informatie bevat omtrent de feiten van de zaak. Na de toepasselijke nationale bepalingen te hebben besproken, stelt zij vervolgens vast dat er op gemeenschapsniveau geen enkele regeling of zelfs maar een ontwerpregeling bestaat voor de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake brood. De enige ontwerp-richtlijn die de Commissie in januari 1973 aan de Raad heeft aangeboden, is in de Raad nooit ter discussie gesteld.
Evenals de Duitse regering is de Commissie van mening dat de prejudiciële vraag in de formulering van de verwijzende rechter niet kan worden beantwoord, maar dat het wel mogelijk is, door uitlegging van het gemeenschapsrecht de nationale rechter de gegevens te verschaffen aan de hand waarvan hij het hem voorgelegde geschil kan beslissen.
Waar zij over te weinig gegevens beschikt omtrent de feiten van de onderhavige zaak, kan de Commissie zich geen juist beeld vormen van de aard van de bepalingen van het Broodbesluit en kan zij daardoor niet met zekerheid zeggen of de brioche in kwestie in het geheel niet mag worden verkocht, of dat zij enkel niet mag worden verkocht onder een benaming waarin het woord brood voorkomt.
Het verbod om de brioche te verkopen kan drieërlei reden hebben:
- a)allereerst is het mogelijk dat de brioche qua samenstelling niet aan de Nederlandse voorschriften voldoet. Volgens de Commissie blijkt echter uit de pleitnota van Keldermans raadsman, dat het niet de samenstelling van de brioche is, die problemen oplevert;
- b)het is ook mogelijk dat de benaming eierbrood in strijd is met het Nederlandse Broodbesluit. De Commissie gelooft echter niet dat dit het geval is. Mocht dit wel het geval zijn, aldus vervolgt zij, dan kan daaruit geen onverenigbaarheid met artikel 30 resulteren, voor zover deze benaming door Kelderman eerst later is aangebracht, dat wil zeggen nadat het brood op wettelijke wijze in Frankrijk is gefabriceerd en in de handel gebracht;
- c)tenslotte is het mogelijk dat het verbod om brioche in Nederland in het verkeer te brengen, slechts voortkomt uit het feit dat het gehalte aan droge stof niet valt binnen de gewichtsklassen, genoemd in artikel 10 van het Broodbesluit. De Commissie vindt de strekking van deze bepaling niet erg duidelijk en meent dat tweeërlei uitlegging mogelijk is:
- 1.artikel 10 geldt slechts voor zover een bepaald produkt als brood wordt verkocht; de onmogelijkheid om in Nederland brioche in het verkeer te brengen, zou dan berusten op het feit dat het onder de naam eierbrood wordt aangeboden. Dit verbod zou dan echter door de importeur op eenvoudige wijze kunnen worden omzeild, door brioche onder een andere aanduiding te verkopen. Zou deze interpretatie de juiste zijn, dan is het Broodbesluit een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, aangezien het verbiedt in Nederland brood of daarop gelijkende waren in het verkeer te brengen, die in een andere Lid-Staat overeenkomstig de daar geldende voorschriften zijn vervaardigd en onder een bepaalde naam worden verhandeld, terwijl deze naam in Nederland moet worden beschouwd als een voldoende duidelijke en juiste benaming om dit produkt aan te duiden;
- 2.een andere interpretatie van het Broodbesluit berust op de tekst van artikel 3 daarvan, waaruit men zou kunnen afleiden dat het Broodbesluit van toepassing is op alle soorten brood alsmede op waren die op brood gelijken en dit kunnen vervangen. Brioche zou dus enkel in de handel kunnen worden gebracht voor zover de bepalingen van het Broodbesluit en met name artikel 10 daarvan in acht worden genomen. In dit geval zou het Broodbesluit het in de handel brengen in Nederland van produkten die in een bepaalde Lid-Staat volgens de daar geldende voorschriften zijn geproduceerd en in de handel gebracht, onmogelijk maken, en zou artikel 10 van het Broodbesluit zijn te beschouwen als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, welke verboden is bij artikel 30 EEG-Verdrag. Men dient echter na te gaan of deze bepaling gerechtvaardigd kan zijn uit hoofde van artikel 36 van het Verdrag. Stellig is het Broodbesluit vastgesteld in het belang van de volksgezondheid en van de eerlijkheid in de handel, maar het kan volgens de Commissie niet de noodzakelijke garantie vormen voor het nastreven van deze twee doelen. Voor wat het belang van de volksgezondheid betreft, heeft artikel 10 geen betrekking op de samenstelling van het brood als zodanig, aangezien het gewicht aan droge stof niet gerelateerd wordt aan het totale gewicht van het brood. De eerlijkheid in de handel kan worden gewaarborgd door andere middelen, die minder restrictief zijn voor de handel tussen de Lid-Staten. Daarbij valt met name te denken aan het verschaffen van de nodige informatie aan de koper door, bijvoorbeeld, etiketteringsvoorschriften.
Concluderend geeft de Commissie in overweging de gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
De term maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen zoals in artikel 30 van het Verdrag gebezigd, is aldus te verstaan, dat de verbodsbepaling van dat artikel ook betrekking heeft op de in de wettelijke regeling van een Lid-Staat vastgelegde eis dat de hoeveelheid droge stof van een brood moet liggen tussen bepaalde waarden, zolang er sprake is van de invoer van brood dat in een andere Lid-Staat rechtmatig geproduceerd en in de handel is gebracht.
<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>Mondelinge behandeling</TXT></NP></TI>Ter terechtzitting van 27 november 1980 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt en vragen van het Hof beantwoord door Kelderman BV, verdachte in het hoofdgeding, te dezen vertegenwoordigd door A. Th. van Ewijk, advocaat; de regering van het Koninkrijk der Nederlanden, te dezen vertegenwoordigd door A. Bos, bijgestaan door W. J. de Koe, inspecteur van de Volksgezondheid; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, te dezen vertegenwoordigd door T. van Rijn, bijgestaan door R. Wägenbaur.
De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 18 december 1980 conclusie genomen.