Gli antefatti della causa, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia, si possono riassumere come segue:
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Gli antefatti e il procedimento</TXT></NP></TI>La Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman BV, con sede in Naarden (Paesi Bassi), specializzata nell'importazione di pane, importa dalla Francia, fra l'altro, della brioche, che essa smercia sul mercato olandese col nome di eierbrood (pane all'uovo). Questo pane ha un peso minimo di 400 grammi, di cui circa 300 grammi di materia secca.
Ora, la normativa olandese è molto rigorosa circa il tenore di materia secca del pane. Così, a norma degli artt. 14 e 15 della legge 19 settembre 1919 (StB 793) — chiamata Warenwet — che reca prescrizioni relative alla qualità ed alla denominazione delle merci, il decreto 21 dicembre 1925 (StB 478) — chiamato Broodbesluit — stabilisce all'art. 10 che la quantità di materia secca contenuta nel pane deve oscillare entro valori massimi e minini ben precisi.
Da questa disposizione si desume che il peso di circa 300 grammi di materia secca non rientra in una delle forcelle ivi contemplate, cosicché il pane all'uovo importato dalla Kelderman non possiede i requisiti prescritti nei Paesi Bassi.
Stando così le cose, a carico della ditta è stata promossa l'azione penale dinanzi al giudice di polizia economica presso l'Ar-rondissementsrechtbank di Amsterdam. Dinanzi al giudice, l'imputato ha ammesso i fatti addebitatigli ma ha sostenuto che questi non sono punibili, dato che l'art. 10 del Broodbesluit non ha forza obbligatoria, in quanto in contrasto con l'art. 30 del Trattato CEE.
Di conseguenza, il giudice nazionale ha sospeso il giudizio ed ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione:
Se la nozione di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione di cui all'art. 30 del Trattato CEE vada intesa nel senso che in essa rientra la condizione posta dall'art. 10 del Broodbesluit (Warenwet) — decreto sul pane (legge sulla qualità e sulla designazione delle merci) — secondo cui il quantitativo di sostanza secca contenuto nel pane deve rimanere entro determinati valori, con la conseguenza che certi prodotti tradizionali di altri Stati membri, il cui tenore in sostanza secca va oltre i limiti stabiliti, non possono essere posti in commercio nei Paesi Bassi.
L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 29 maggio 1980. Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, osservazioni scritte sono state depositate il 22 luglio 1980 dalla Commissione, rappresentata a tal fine dai sigg. Rolf Wägenbaur e Auke Haagsma, in qualità di agenti; il 14 agosto 1980 dal Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato a tal fine dal sig. Reimer von Borries, in qualità d'agente; il 18 agosto 1980 dal Governo dei Paesi Bassi, rappresentato a tal fine dal segretario generale del Ministero degli affari esteri, sig. Italianer, in qualità di agente.
La Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
Con ordinanza 1o ottobre 1980 la Corte, a norma dell'art. 95, § 1, del regolamento di procedura, ha deciso di rimettere la causa alla Seconda Sezione.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Osservazioni depositate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte</TXT></NP></TI><TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Osservazioni del Governo dei Paesi Bassi</TXT></NP></TI>Il Governo olandese si limita a presentare alla Corte dei chiarimenti circa il Broodbesluit. A suo parere, questo decreto avrebbe avuto lo scopo di porre, nell'interesse della salute pubblica e della lealtà del commercio, determinate esigenze in fatto di composizione e di denominazione del pane. In base a questi scopi, il Governo olandese desiderava:
1.stabilire una delimitazione (chiara per il consumatore) fra i vari pesi del pane,2.provvedere che la popolazione riceva sostanze nutritive sufficienti.Dato che il pane costituisce una parte importante nella gamma dei prodotti alimentari, è opportuno evitare che il consumatore sia indotto in errore per quanto riguarda la quantità di pane che gli viene offerta. Dato che il pane viene sempre venduto soprattutto senza imballaggio, la classificazione secondo il peso viene considerata d'importanza essenziale.
Dopo aver fornito questi chiarimenti, il Governo olandese rileva che il combinato disposto dell'art. 14, 4o comma, e dell'art. 16, 3o comma, della Warenwet autorizza il Ministro a concedere una dispensa dai requisiti prescritti dai decreti d'esecuzione.
<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Osservazioni del Governo della Repubblica federale di Germania</TXT></NP></TI>Il Governo della Repubblica federale di Germania ricorda anzitutto in via preliminare che, in sede di art. 177 del Trattato CEE, la Corte di giustizia è competente a statuire sulle questioni relative all'interpretazione e alla validità del diritto comunitario, non già sulla validità delle norme nazionali; e ne conclude che è opportuno determinare in astratto se le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle merci tollerino delle normative nazionali del genere del decreto olandese di cui trattasi.
Il Governo della Repubblica federale di Germania è del parere che normative del genere sono giustificate ai sensi dell'art. 36, primo inciso, del Trattato, qualora siano necessarie per tutelare il consumatore contro le frodi. Senza dubbio, questa tutela del consumatore contro le frodi non è un principio espressamente enumerato dall'art. 36. Il Governo federale ritiene tuttavia che tale tutela sia un elemento necessario dell'ordine pubblico di cui all'art. 36 e che la Corte ha ammesso e confermato che la tutela del consumatore fa parte degli interessi giuridicamente protetti (si vedano la sentenza 20 febbraio 1975, causa 12/74, Commissione c/Germania, Race. pag. 181 e la sentenza 26 giugno 1980, causa 788/79, procedimento penale a carico di Gilli, Race. 1980, pag. 2071).
Tuttavia le normative nazionali relative alla difesa del consumatore contro le frodi, normative adottate nell'ambito dell'art. 36 del Trattato, sono giustificate solo qualora non vadano oltre ciò che è necessario per garantire la difesa stessa. Secondo il Governo federale, la difesa del consumatore piò esigere, vuoi divieti di messa in vendita, vuoi normative relative alla designazione, vuoi disposizioni in materia di marchio.
Basandosi su esempi tratti dalla normativa tedesca nonché dalla normativa comunitaria, il Governo federale mostra che il divieto di messa in vendita può essere necessario qualora la legittima aspettativa del consumatore non sia adeguatamente tutelata da provvedimenti meno drastici. Viceversa, disposizioni in materia di designazione possono bastare ad evitare che il consumatore sia indotto in errore qualora queste disposizioni si basino sul fatto che i consumatori associano a determinate designazioni delle aspettative e delle rappresentazioni precise, e il marchio è sufficiente quando consente al consumatore di farsi, generalmente in base ad indicazioni appropriate sull'imballo, un'idea della composizione e della natura dei prodotti alimentari e di riconoscere e valutare senza difficoltà eventuali scostamenti respetto alle caratteristiche tipiche.
Come conclusione di questa dimostrazione, il Governo federale sostiene che, in mancanza di una normativa di diritto comunitario, le norme che uno Stato membro voglia istituire nel campo di cui trattasi vanno determinate in funzione delle esigenze di tutela del consumatore e tenendo conto del principio di proporzionalità. Senza dubbio, per questa ultima ragione, i provvedimenti da adottarsi possono spesso limitarsi a norme in fatto di marchio e di designazione. Il Governo federale ritiene tuttavia che la difesa del consumatore possa, in determinati casi, esigere una normativa più rigorosa, che prenda la forma del divieto di messa in vendita di prodotti alimentari per il motivo che la semplice indicazione della composizione reale non giova affatto al consumatore se esso non è in grado di comprenderla.
Di conseguenza, il Governo della Repubblica federale di Germania propone alla Corte di giustizia di risolvere come segue la questione pregiudiziale:
Le normative di diritto nazionale che prescrivono per dei prodotti alimentari una composizione o delle caratteristiche particolari ed escludono la messa in vendita dei prodotti alimentari la cui composizione o le cui caratteristiche si discostano da quelle in tal modo prescritte, sono compatibili con le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci qualora esse siano, nel caso concreto, necessarie per garantire un'adeguata tutela del consumatore contro le frodi.
<TI><NP><NO.P>C —</NO.P><TXT>Osservazioni della Commissione</TXT></NP></TI>La Commissione constata anzitutto che il verbale d'udienza trasmesso dal giudice nazionale non contiene alcuna informazione sugli antefatti. Indi, dopo aver esaminato le norme nazionali da applicarsi, essa rileva che non esiste sul piano comunitario alcun provvedimento né alcuna proposta di provvedimento destinato ad armonizzare le legislazioni degli Stati membri relative al pane, dato che la sola proposta di direttiva sottoposta al Consiglio dalla Commissione nel gennaio 1973 non è mai stata discussa dal Consiglio.
Esattamente come il Governo federale tedesco, la Commissione ritiene che sia impossibile risolvere la questione quale è stata formulata dal giudice nazionale ma che, per contro, l'interpretazione del diritto comunitario consenta di fornire al giudice nazionale i dati mediante i quali egli sarà in grado di decidere la causa dinanzi ad esso pendente.
Disponendo di troppo pochi dati di fatto circa la presente causa, la Commissione ritiene di non potersi fare un'idea precisa del carattere delle disposizioni del decreto sul pane e che non è quindi affatto certo se la vendita della brioche di cui trattasi possa essere totalmente vietata ovvero se si possa vietare che la stessa brioche sia venduta sotto una denominazione nella quale figura la parola pane.
Secondo la Commissione, il divieto di mettere in vendita la brioche può avere tre cause:
- a)in primo luogo, è possibile che la brioche non soddisfi le norme olandesi per quanto riguarda la sua composizione; la Commissione stessa rileva però che dalle note per l'udienza dell'avvocato della Kelderman pare risultare che non è la composizione della brioche quella che ha suscitato dei problemi;
- b)è del pari possibile che la denominar zione eierbrood (pane all'uovo) sia contraria alle norme del decreto olandese sul pane, ma anche in questo caso la Commissione è del parere che questa denominazione non pare in contrasto con detta prescrizione ed essa aggiunge che se ciò tuttavia fosse vero, non ne deriverebbe alcuna incompatibilità con l'art. 30 qualora tale denominazione sia stata usata dalla Kelderman solo in un secondo momento, cioè dopo che il prodotto era stato fabbricato e smerciato in Francia in conformità alle disposizioni legali di questo paese;
- e)infine, è possibile che il divieto di vendere la brioche nei Paesi Bassi derivi unicamente dal fatto che il suo tenore di materia secca non rientra in una delle forcelle di peso contemplate dal decreto sul pane (art. 10). La Commissione sostiene che l'oggetto delle disposizioni di cui all'art. 10 non è perfettamente chiaro e che vi sono due possibili interpretazioni:
- 1.l'art. 10 si applica unicamente se una determinata merce è venduta come pane, quindi, l'impossibilità di vendere della brioche nei Paesi Bassi deriva dal fatto che questa viene offerta in vendita sotto il nome di eierbrood. Tuttavia, questo divieto potrebbe in tal caso essere facilmente eluso dall'importatore vendendo la brioche sotto un'altra denominazione. Se questa interpretazione fosse esatta, il decreto sul pane costituirebbe una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, in quanto vieta lo smercio nei Paesi Bassi di pane o di merci analoghe prodotte in un altro Stato membro, in conformità alle norme in vigore in questo Stato, e distribuite sotto una denominazione determinata, mentre questa denominazione va considerata nei Paesi Bassi come una denominazione sufficientemente chiara e precisa per designare il prodotto stesso;
- 2.un'altra interpretazione del decreto sul pane si basa sull'art. 3 di questo, da cui si può desumere che il decreto si applica a qualsiasi specie di pane, nonché alle merci analoghe che lo possono sostituire. Di conseguenza, la brioche di cui trattasi non può essere smerciata se non qualora siano osservate le norme del decreto sul pane ed in particolare l'art. 10 di esso. In quest'ipotesi, lo smerico nei Paesi Bassi di prodotti fabbricati e smerciati in uno Stato membro determinato, in conformità alle norme in vigore in questo Stato, sarebbe resa impossibile e l'art. 10 del decreto andrebbe considerato come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, misura vietata dall'art. 30 del Trattato CEE. Va tuttavia accertato se questa disposizione possa giustificarsi ai sensi dell'art. 36 del Trattato. Senza dubbio, il decreto sul pane è stato adottato nell'interesse della salute pubblica e della lealtà commerciale; secondo la Commissione, tuttavia, questo decreto non costituisce la garanzia indispensabile per il conseguimento di questi due scopi. In primo luogo, per quanto riguarda l'interesse della salute pubblica, l'art. 10 non riguarda la composizione del pane come tale, giacché il peso della materia secca non è stabilito con riguardo al peso totale del pane. Quanto alla lealtà commerciale, quest'interesse può essere tutelato con altri mezzi che provochino meno ostacoli per gli scambi fra gli Stati membri: si potrebbe in particolare proporsi di fornire agli acquirenti le informazioni necessarie, ad esempio, sotto forma di prescrizioni in fatto di etichette.
Concludendo, la Commissione propone di risolvere la questione sottoposta alla Corte nel seguente modo:
L'espressione misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, di cui all'art. 30 del Trattato va intesa nel senso che il divieto imposto da tale articolo riguarda del pari il requisito stabilito in una normativa di uno Stato membro, requisito il quale prescriva che la quantità di materia secca di un pane deve situarsi entro una determinata forcella di valori, qualora si tratti dell'importazione di pane legalmente prodotto e smerciato nell'ambito di un altro Stato membro.
<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>La fase orale del procedimento</TXT></NP></TI>La ditta Kelderman BV, imputata nella causa principale, rappresentata dall'avv.to van Ewijk, il Governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. Bos, assistito dal sig. De Koe, ispettore in materia di sanità pubblica, e la Commissione, rappresentata dal sig. van Rijn, assistito dal sig. Wägenbaur, hanno presentato osservazioni orali e risposto alle domande loro rivolte dalla Corte all'udienza del 27 novembre 1980.
L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 dicembre 1980.