Les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Faits et procédure</TXT></NP></TI>La société Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman BV, établie à Naarden (Pays-Bas), spécialisée dans l'importation de pain, importe de France, entre autres, de la brioche, qu'elle commercialise sur le marché néerlandais sous le nom de eierbrood (pain aux œufs). Ce pain a un poids minimal de 400 grammes dont environ 300 grammes de matière sèche.
Or la réglementation néerlandaise est très stricte sur la teneur en matière sèche du pain. Ainsi, en application des articles 14 et 15 de la loi du 19 septembre 1919 (StB 793) — appelée Warenwet — portant prescriptions relatives à la qualité et à la dénomination des marchandises, l'arrêté du 21 décembre 1925 (StB 478) — appelé Broodbesluit — stipule en son article 10 que la quantité de matière sèche contenue dans le pain doit se situer à l'intérieur de fourchettes bien précises.
II ressort de ce texte qu'un poids d'environ 300 grammes de matière sèche ne rentre pas dans une des fourchettes prescrites de sorte que le pain aux œufs importé par la firme Kelderman ne satisfait pas aux prescriptions imposées aux Pays-Bas.
Dans ces circonstances, procès-verbal a été dressé à charge de cette firme entraînant l'ouverture d'une instance pénale devant le juge de police économique de l'Arrondissementsrechtbank d'Amsterdam. Devant le juge, le prévenu au principal a reconnu les faits de la prévention mais il a soutenu que ceux-ci ne sont pas punissables étant donné que l'article 10 du Broodbesluit n'a pas force obligatoire, au motif qu'ils seraient contraires à l'article 30 du traité CEE.
En conséquence, le juge de renvoi a suspendu la procédure et demandé à la Cour de justice de se prononcer par voie de décision préjudicielle sur la question suivante:
La notion de mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation de l'article 30 du traité CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle vise la condition inscrite à l'article 10 du Broodbesluit (Warenwet) [arrêté relatif au pain (loi sur les produits alimentaires)] — selon laquelle la quantité de matière sèche contenue dans un pain doit se situer à l'intérieur d'une fourchette déterminée — qui a pour conséquence que des produits traditionnels d'autres États membres, dont la teneur en matière sèche se situe en dehors de cette fourchette, ne peuvent être mis en vente aux Pays-Bas.
L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 29 mai 1980. Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées le 22 juillet 1980 par la Commission, représentée à ces fins par MM. Rolf Wägenbaur et Auke Haagsma, en qualité d'agents, le 14 août 1980 par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, représenté à ces fins par M. Reimer von Borries, en qualité d'agent, le 18 août 1980 par le gouvernement des Pays-Bas, représenté à ces fins par le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, M. Italianer, en qualité d'agent.
La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesures d'instruction préalable.
Par ordonnance du 1er octobre 1980, la Cour, en application de l'article 95, paragraphe 1, du règlement de procédure, a décidé de renvoyer l'affaire devant la deuxième chambre.
<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Observations déposées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour</TXT></NP></TI><TI><NP><NO.P>A —</NO.P><TXT>Observations du gouvernement des Pays-Bas</TXT></NP></TI>Le gouvernement néerlandais se borne à présenter à la Cour des éclaircissements concernant le Broodbesluit. Selon lui, cet arrêté aurait eu pour but de poser du point de vue de la santé publique et de la loyauté du commerce, certaines exigences en matière de composition et d'appellation du pain. Sur la base de ces objectifs, le gouvernement néerlandais aurait souhaité:
- 1)instituer une délimitation (claire pour le consommateur) entre les divers poids du pain,
- 2)veiller à ce que la population reçoive des substances nutritives suffisantes.
Le pain représentant une partie importante de la gamme des produits alimentaires, il conviendrait d'éviter que le consommateur ne soit induit en erreur en ce qui concerne la quantité de pain qui lui est offerte. Du fait que le pain est toujours principalement vendu sans emballage, une classification selon le poids serait considérée comme revêtant une importance essentielle.
Après avoir fourni ces explications, le gouvernement néerlandais signale par ailleurs que les dispositions combinées de l'article 14, alinéa 4, et de l'article 16, alinéa 3, de la Warenwet autoriseraient le ministre à accorder une dispense à l'égard des conditions exigées par les arrêtés d'exécution.
<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Observations du gouvernement de la république fédérale d'Allemagne</TXT></NP></TI>Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne rappelle tout d'abord, à titre préalable, que la procédure de l'article 177 du traité CEE donne compétence à la Cour de justice pour statuer sur des questions relatives à l'interprétation et à la validité du droit communautaire, mais non sur la validité des dispositions du droit national; et il en conclut qu'en l'espèce, il convient de déterminer dans l'abstrait si les dipositions du traité sur la libre circulation des marchandises tolèrent les réglementations nationales du type de l'arrêté néerlandais en question.
Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne est d'avis que de telles réglementations se justifieraient au titre de la première phrase de l'article 36 du traité dans la mesure où elles seraient nécessaires à la protection du consommateur contre les tromperies. Certes, cette protection du consommateur contre les tromperies ne serait pas un principe expressément énuméré à l'article 36. Mais le gouvernement fédéral soutient que cette protection serait un élément nécessaire de l'ordre public cité à l'article 36 et que la Cour aurait reconnu et confirmé qu'une telle protection du consommateur devait faire partie des intérêts juridiquement protégés (voir l'arrêt du 20. 2. 1975, Commission/Allemagne, affaire 12/74, Recueil 1975, p. 181 et arrêt du 26. 6. 1980, Procédure pénale/Gilli, affaire 788/79, non encore publiée).
Mais les réglementations nationales relatives à la défense du consommateur contre les tromperies, prises dans le cadre de l'article 36 du traité, ne seraient justifiées que dans la mesure où elles n'iraient pas au-delà de ce qui est nécessaire pour garantir cette protection. Selon le gouvernement fédéral, la défense du consommateur pourrait exiger, soit des interdictions de mise en vente, soit des réglementations relatives à la désignation, soit des dispositions en matière de marquage des produits.
En s'appuyant sur des exemples tirés à la fois de la réglementation allemande et de la réglementation communautaire, le gouvernement fédéral montre que l'interdiction de mise en vente peut constituer un impératif lorsqu'une espérance légitime du consommateur ne serait pas suffisamment protégée par des mesures moins radicales. Par contre, des dispositions en matière de désignation pourraient être suffisantes pour éviter que le consommateur ne soit induit en erreur lorsque ces dispositions reposent sur le fait que les consommateurs lient à certaines désignations des attentes et des représentations précises, et le marquage serait suffisant lorsqu'il permet au consommateur de se faire, généralement au vu d'indications appropriées sur l'emballage, une idée de la composition et du caractère des produits alimentaires et de reconnaître et d'apprécier sans difficulté d'éventuels écarts par rapport aux caractéristiques typiques.
En conclusion de cette démonstration, le gouvernement fédéral soutient que, en Pabsence d'une réglementation de droit communautaire, les dispositions qu'un État membre veut instaurer dans le domaine en question doivent être établies en fonction du besoin de protection du consommateur et en tenant compte du principe de proportionnalité. Certes, pour cette dernière raison, les mesures envisagées pourront maintes fois se limiter à des règles en matière de marquage et de désignation. Mais, le gouvernement fédéral estime néanmoins que la défense du consommateur peut, ans certains cas, exiger une réglementation plus stricte, prenant la forme d'une interdiction de mise en vente de produits alimentaires au motif que la simple indication de la composition réelle ne serait d'aucune utilité au consommateur s'il n'est pas en mesure de la comprendre.
En conséquence, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne propose à la Cour de justice de répondre comme suit à la question préjudicielle :
Les réglementations de droit interne, qui prescrivent pour des produits alimentaires une composition ou des caractéristiques particulières et excluent la mise en vente des produits alimentaires dont la composition ou les caractéristiques s'écartent de celles ainsi prescrites, sont compatibles avec les dispositions du traité sur la libre circulation des marchandises dans la mesure où ces réglementations sont, dans les circonstances de l'espèce, nécessaires pour garantir une protection appropriée du consommateur contre les tromperies.
<TI><NP><NO.P>C —</NO.P><TXT>Observations de la Commission</TXT></NP></TI>La Commission fait tout d'abord état du fait que le procès-verbal d'audience envoyé par le juge de renvoi ne contiendrait aucune information sur les faits. Ensuite, après avoir analysé les dispositions du droit national applicables, elle constate qu'il n'existe au niveau communautaire aucune mesure ni même aucune proposition de mesure destinée à harmoniser les législations des États membres relatives au pain, étant donné que la seule proposition de directive soumise au Conseil par la Commission en janvier 1973 n'a jamais été discutée au Conseil.
Tout comme le gouvernement fédéral allemand, la Commission estime qu'il ne serait pas possible de répondre à la question telle qu'elle a été formulée par le juge de renvoi mais que, par contre, l'interprétation du droit communautaire permettrait de fournir au juge national les données à l'aide desquelles il serait en mesure de trancher le litige qui lui est soumis.
Disposant de trop peu d'informations sur les faits de la présente affaire, la Commission estime qu'il ne lui serait pas possible de se faire une idée exacte du caractère des dispositions de l'arrêté sur le pain et qu'il n'existerait, en conséquence aucune certitude sur le point de savoir si la vente de la brioche en question pourrait être totalement interdite ou si l'on pourrait interdire que cette brioche soit vendue sous une dénomination dans laquelle apparaît le mot pain.
Selon la Commission, l'interdiction de la mise en vente de la brioche pourrait avoir trois causes possibles :
- a)en premier lieu, il se pourrait que la brioche ne satisfasse pas aux prescriptions néerlandaises en ce qui concerne sa composition; mais la Commission (elle-même) estime qu'il ressort apparemment des notes de plaidoirie du conseil de Kelderman que ce n'est pas la composition de la brioche qui aurait suscité des problèmes;
- b)il se pourrait également que la dénomination eierbrood (pain aux oeufs) soit contraire aux dispositions de l'arrêté néerlandais sur le pain, mais dans cette hypothèse encore, la Commission est d'avis que cette dénomination ne semble pas contraire à cette prescription et elle ajoute que si tel devait, toutefois, être le cas, il n'en résulterait aucune incompatibilité avec l'article 30 pour autant que cette dénomination n'ait été utilisée par la firme Kelderman qu'à un stade ultérieur, c'est-à-dire après que ce f>roduit a été fabriqué et commerciaisé en France conformément aux dispositions légales de ce pays;
- c)enfin, il se pourrait que l'interdiction de vendre la brioche aux Pays-Bas découlerait uniquement du fait que sa teneur en matière sèche ne rentre pas dans une des fourchettes de poids prévue à cet égard par l'arrêté sur le pain (article 10). La Commission est d'avis que l'objet des dispositions prévues à l'article 10 ne serait pas parfaitement clair et qu'il existerait deux interprétations possibles:
- 1)cet article 10 n'aurait d'effet que pour autant qu'un produit déterminé soit vendu comme pain; ainsi l'impossibilité de vendre de la brioche aux Pays-Bas reposerait sur le fait que celle-ci soit offerte en vente sous le nom de eierbrood. Cependant, cette interdiction pourrait alors être aisément tournée par l'importateur par la vente de la brioche sous une autre dénomination. Si cette interprétation s'avérait correcte, l'arrêté sur le pain constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation, dès lors qu'il interdit la commercialisation aux Pays-Bas de pain ou de marchandises analogues produits dans un autre État membre, conformément aux prescriptions en vigueur dans cet État, et commercialisés sous une dénomination déterminée cependant que cette dénomination doit être considérée aux Pays-Bas comme une dénomination suffisamment claire et précise pour désigner ce produit;
- 2)une autre interprétation de l'arrêté sur le pain se fonderait sur le texte de son article 3 dont on pourrait déduire que l'arrêté sur le pain est applicable à toutes les espèces de pain ainsi qu'à des marchandises analogues au pain et susceptibles de remplacer ce dernier. Par conséquent, la brioche en question ne pourrait être commercialisée que pour autant que les dispositions de l'arrêté sur le pain, et notamment celles de l'article 10, soient respectées. Dans cette hypothèse, la commercialisation aux Pays-Bas de produits fabriqués et commercialisés dans un Etat membre déterminé, conformément aux prescriptions en vigueur dans cet État, serait rendue impossible et l'article 10 de cet arrêté devrait être considéré comme une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation interdite par l'article 30 du traité CEE. Il importerait néanmoins de rechercher si cette disposition pourrait être justifiée au regard de l'article 36 du traité. Certes, l'arrêté sur le pain aurait été pris dans l'intérêt de la santé publique et de la loyauté commerciale mais, selon la Commission, cet arrêté ne constituerait pas la garantie indispensable pour la poursuite de ces deux objectifs. Tout d'abord, en ce qui concerne l'intérêt de la santé publique, l'article 10 ne concerne pas la composition du pain en tant que telle puisque le poids de matière sèche n'est pas fixé par référence au poids total du pain. Quant à la loyauté commerciale, cet intérêt pourrait être défendu par d'autres moyens qui susciteraient moins d'entraves aux échanges entre les États membres: il y aurait lieu notamment d'envisager de fournir aux acheteurs les informations nécessaires, par exemple sous forme de prescriptions en matière d'étiquetage.
En conclusion, la Commission propose de répondre à la question posée à la Cour de la façon suivante:
L'expression mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, utilisée à l'article 30 du traité, doit être entendue en ce sens que l'interdiction énoncée à cet article vise également la condition fixée dans une réglementation légale d'un État membre et prescrivant que la quantité de matière sèche d'un pain doit se situer à l'intérieur d'une fourchette de valeurs déterminée dès lors qu'il s'agit de l'importation de pain légalement produit et commercialisé à l'intérieur d'un autre État membre.
<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>Procédure orale</TXT></NP></TI>La société Kelderman BV, prévenue au principal, représentée par Me van Ewijk, le gouvernement des Pays-Bas, représenté par M. Bos, assisté de M. De Koe, inspecteur en matière de santé publique, et la Commission, représentée par M. van Rijn, assisté de M. Wägenbaur, ont été entendus en leurs observations orales et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l'audience du 27 novembre 1980.
L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 18 décembre 1980.