3.O Regulamento (CEE) n.° 1573/80 da Comissão, de 20 de Junho de 1980, que fixa as disposições de aplicação do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 QO L 161, p. 1; EE 02 F6 p. 273) inclui, nomeadamente, as duas disposições seguintes:Artigo 2.°Quando a autoridade competente do Es-tado-membro onde tiver sido cometido o erro que conduziu à cobrança de um montante insuficiente estiver em condições de assegurar, pelos seus próprios meios, de que todas as condições referidas no n.° 2 do artigo 5.° do regulamento de base se encontram preenchidas, essa autoridade decidirá ela própria não proceder à cobrança a posteriori dos direitos não cobrados, desde que o montante dos direitos em causa seja inferior a 2000 ECUTodos os sublinhados das presentes conclusões são da minha responsabilidade.
.Artigo 4. °Quando a autoridade competente do Es-tado-membro onde foi cometido o erro não estiver em condições de se assegurar, pelos seus próprios meios, de que todas as condições definidas no n.° 2 do artigo 5.° do regulamento de base estão preenchidas, ou quando o montante dos direitos em causa for igual ou superior a 2000 ECU, essa autoridade submete à Comissão um pedido de decisão contendo todos os elementos de apreciação necessários.
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Quanto à primeira questão</TXT></NP></TI>5.A primeira questão tem o seguinte teor:Deve o direito comunitário aplicável, em especial o artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1573/80 da Comissão, de 20 de Junho de 1980, ser interpretado no sentido de que, tratando-se da cobrança a posteriori de direitos aduaneiros de um montante igual ou superior a 2000 ECU, não é necessário submeter à Comissão um pedido de decisão sobre a possibilidade de não proceder à cobrança a posteriori quando a autoridade competente do Estado-membro em que foi cometido o erro que ocasionou a não cobrança dos direitos aduaneiros em causa considerar não preenchidas as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2 do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979?
6.Devido aos termos em que estão redigidos os textos em causa, o meu primeiro reflexo foi propor-vos uma resposta negativa a esta questão e dizer que, mesmo na hipótese em causa, a autoridade competente de um Estado-membro deve submeter à Comissão um pedido de decisão.7.Com efeito, o artigo 4.° dá a impressão muito nítida de querer opor duas hipóteses, ou seja, de um lado, o caso em que a autoridade competente não está em condições de se assegurar que todas as condições definidas no artigo 5.°, n.° 2, do regulamento de base estão preenchidas e, do outro, o caso em que o montante em causa ultrapassa 2000 ECU, qualquer que seja a opinião da autoridade quanto às condições definidas no artigo 5.°, n.° 2.8.Esta impressão é ainda reforçada pelo teor do terceiro considerando do regulamento da Comissão, que reza o seguinte:Considerando que, quando as autoridades competentes dos Estados-membros não estiverem em condições de se assegurarem, pelos seus próprios meios, de que o caso em questão satisfaz o conjunto de condições previstas no n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 e, em qualquer caso, quando o montante dos direitos que não foram cobrados for igual ou superior a 2000 ECU, convém subordinar qualquer tomada de posição dessas autoridades competentes a uma decisão da Comissão, deliberando após consulta de um grupo de peritos composto por representantes de todos os Estados-membros.
9.E certo que a versão em língua alemã deste considerando se distingue das outras versões linguísticas por a sua segunda parte não se iniciar com termos como und in allen Fällen, wenn der Betrag... 2000 ECU oder mehr beträgt, o que corresponderia melhor às expressões utilizadas nas outras versões, isto é, og under alle omstændigheder hvis, and in any event where, et, dans tous les cas, lorsque, e in tutti casi qualora, en, in elk geval, wanneerLimitei-me a comparar as línguas oficiais da Comunidade no momemo da adopção do regulamento.
.10.Mas a oposição que se pode verificar, também na versão em língua alemã, entre a primeira e a segunda parte deste texto e a utilização da expressão subordinar qualquer tomada de posição dessas autoridades competentes a uma decisão da Comissão não pretendem demonstrar que a obrigação de submeter à Comissão um pedido de decisão existe sempre que o montante em causa ultrapasse 2000 ECU? Se o legislador tivesse pretendido, na segunda parte da frase, referir-se apenas à hipótese em que as autoridades competentes, pelo contràrio, estão em condições de se assegurar pelos seus próprios meios de que as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, estão preenchidas, ter--lhe-ia sido fácil utilizar, em vez da expressão e, em qualquer caso, as palavras e quando estão em condições de o fazer, mas o montante é igual ou superior a 2000 ECU.11.A Comissão, que defende a tese de que só lhe deve ser submetido um pedido de decisão quando a autoridade competente está convencida de que as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, não estão preenchidas e que afirma que a prática das autoridades aduaneiras nacionais vai neste sentido, admite no entanto nas suas observações escritas (p. 5 da versão francesa) queo texto do Regulamento n.° 1573/80 não impõe necessariamente
a interpretação por ela defendida. A Comissão acrescenta:
assim, o terceiro considerando deste regulamento parece antes opor-se à prática geralmente seguida.
12.No sentido contrário a esta prática, pode também invocar-se a forma como é resumido o alcance do Regulamento n.° 1573/80 no primeiro considerando do Regulamento (CEE) n.° 2380/89Regulamento (CEE) n.° 2380/89 da Comissão, de 2 de Agosto de 1989, que fixa as regras de aplicação do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor para mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 225 de 3.8.1989, p. 30).
, de 2 de Agosto 1989, que substituiu o Regulamento n.° 1573/80. Dele consta o seguinte:Considerando que o Regulamento n.° 1573/80 da Comissão, alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 946/83, fixou as disposições de aplicação do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1697/79; que essas disposições de aplicação consistem essencialmente em regras processuais que definem as condições em que podem ser as próprias autoridades competentes dos Estados-membros a decidir se se deve ou não proceder à cobrança a posteriori e as condições em que essa decisão deve ser tomada pela Comissão; que é necessária uma decisão da Comissão sempre que o montante dos direitos em causa for igual ou superior a 2000 ECU.
13.Também a última parte deste considerando dá a impressão de que, no momento em que adoptou o antigo regulamento, em causa no presente processo, a Comissão pretendia velar pela harmonização das práticas dos Estados-membros sempre que o montante dos direitos em causa revestisse uma certa importância.14.No entanto, os argumentos que podem invocar-se em apoio da tese da Comissão, defendida também, pelo menos na audiência, pelo Governo espanhol, não deixam também de ter um certo peso.15.Resulta em primeiro lugar do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do regulamento de base, (o Regulamento n.° 1697/79 do Conselho, já citado) que:Sempre que as autoridades aduaneiras verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, legalmente devidos por uma mercadoria declarada para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar os referidos direitos, não foi exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.
16.No acórdão de 21 de Setembro de 1989, Comissão/Grécia (68/88, Colect., p. 2965), o Tribunal lembrou mais uma vez que a cobrança a posteriori de direitos constitui uma obrigação dos Estados-membros.17.Por seu lado, o Regulamento n.° 1573/80 da Comissão tem como único objecto fixar as condições de aplicação do artigo 5.°, n.° 2, do regulamento de base, ou seja, da disposição que permite, em certos casos, não proceder à cobrança. (Nos dois primeiros considerandos deste regulamento, encontram-se por três vezes as palavras não proceder à cobrança).18.Portanto, é possível defender que o artigo 4.° do regulamento da Comissão e o considerando a ele relativo não se referem de forma alguma aos casos em que as autoridades nacionais estão convencidas de que as condições do artigo 5.°, n.° 2, não estão preenchidas e que nesses casos a questão da intervenção da Comissão não pode sequer colocar-se, qualquer que seja o montante em causa.19.Nesta óptica, a expressão em qualquer caso utilizada no terceiro considerando do Regulamento n.° 1573/80 (excepto na versão alemã) não pretende alargar o artigo 4.° aos casos em que a autoridade nacional considera dever proceder à cobrança, mas indica apenas que, quando existem argumentos sérios a favor da não cobrança de um montante superior a 2000 ECU, é sempre obrigatório submeter à Comissão um pedido de decisão, isto é, mesmo quando a autoridade nacional não tem dúvidas de que estão preenchidas todas as condições da não cobrança.20.É certamente este o regime instituído pelo Regulamento n.° 2380/89, que substituiu o Regulamento n.° 1573/80. O artigo 2.°, alínea b), deste regulamento é, essencialmente, idêntico ao antigo artigo 2.°, uma vez que permite à autoridade competente não submeter à Comissão um pedido de decisão quando considerar que estão preenchidas todas as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, do regulamento de base, desde que o montante em causa seja inferior a 2000 ECU. Quanto ao novo artigo 4.°, tem a seguinte redacção:Exceptuando os casos previstos no artigo 2.°, sempre que a autoridade competente de um Estado-membro em que tenha sido cometido o erro considere que as condições do n. ° 2 do artigo 5. ° do regulamento de base se encontram reunidas ou tenha uma dúvida quanto ao alcance preciso dos critérios desta disposição relativamente ao caso em questão, essa autoridade transmite o caso à Comissão....
21.Pode certamente ser-se tentado a afirmar que, quando um novo texto, redigido de forma diferente, vem substituir um texto anterior que regulamentava exactamente a mesma matéria, é necessário fazer um raciocínio a contrario e concluir que, se o texto foi alterado, é porque se pretendeu exprimir uma outra ideia.22.No entanto, no caso em apreço, parece-nos possível aceitar o argumento segundo o qual o novo texto do artigo 4.° pretende precisamente suprimir as ambiguidades do antigo.23.Com efeito, a Comissão referiu que a prática das autoridades aduaneiras alemãs, que consiste em não submeter à Comissão um pedido de decisão quando estão persuadidas de que as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, não estão preenchidas, está em conformidade com a prática dos outros Estados-membros e com a posição da Comissão.24.Ora, como o Regulamento n.° 1573/80 foi adoptado sob parecer conforme do comité das franquias aduaneiras, em que todos os Estados-membros, em princípio, estão representados, pode supor-se que a identidade das práticas destes corresponde à interpretação que a Comissão e os Estados-membros davam a este texto no momento em que o adoptaram. Além disso, partilho no essencial os argumentos da Comissão baseados na finalidade das disposições em causa.25.Em primeiro lugar, esta afirma que a aplicação uniforme do direito comunitário está suficientemente garantida mesmo não sendo as autoridades nacionais obrigadas a requerer a sua intervenção cada vez que o montante em causa é igual ou superior a 2000 ECU. Para além dos argumentos expostos pela Comissão e reproduzidos no relatório para audiência, referirei ainda que, por força do artigo 3.° do Regulamento n.° 1573/80, os Estados-membros devem comunicar à Comissão a lista dos casos, expostos sumariamente, nos quais, relativamente a montantes inferiores a 2000 ECU, consideraram poder assegurar-se pelos seus próprios meios de que não se devia proceder à cobrança (artigo 2° do mesmo regulamento). Ainda que o texto do regulamento não o preveja, a Comissão poderá certamente dar a conhecer aos Estados-membros, por exemplo no âmbito do comité das franquias aduaneiras, as suas observações relativamente aos casos em que, em sua opinião, não se justificava a não cobrança.26.Por outro lado, a discussão no comité das franquias aduaneiras dos casos em que os Estados-membros têm dúvidas e daqueles a respeito dos quais a não cobrança de direitos aduaneiros do montante igual ou superior a 2000 ECU é considerado justificado permite, a contrario, elaborar progressivamente critérios que permitam aos Estados-membros identificar os casos em que podem, legitimamente, decidir eles próprios que as condições previstas no artigo 5.°, n.° 2, não estão preenchidas.27.Em contrapartida, convence-me muito menos o argumento da Comissão segundo o qual não é necessário atribuir um poder de decisão à Comissão quando as autoridades nacionais ordenam a cobrança a posteriori, por nesses casos estar garantida a cobrança dos recursos próprios. Levado ao extremo, isso poderia querer dizer que, desde que o dinheiro entre na caixa, todo o resto é acessório e mesmo uma interpretação demasiadamente desfavorável aos particulares do disposto no artigo 5.°, n.° 2, deve ser tolerada.28.Em minha opinião, o argumento essencial para dar uma resposta afirmativa à primeira questão é o seguinte: quando uma instituição, autora de uma regulamentação adoptada após consulta dos representantes dos Estados-membros, a interpreta num determinado sentido (que, aliás, não conduz a atribuir-lhe o máximo possível de competência) e esta interpretação é corroborada pela prática dos Estados-membros autores, enquanto membros do Conselho, do regulamento de base, e quando, além disso, um novo regulamento consagra essa interpretação, não devem utilizar-se as ambiguidades do antigo texto para basear uma interpretação contrária à que lhe dá a instituição autora desse texto.29.Por todas estas razões, propomos ao Tribunal que responda à primeira questão da forma sugerida pela Comissão e pelo Governo espanhol.<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Quanto à segunda questão</TXT></NP></TI>30.A segunda questão está formulada da seguinte forma:Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o artigo 5.°, n.° 2 do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 deve ser interpretado no sentido de que a não detectabilidade do erro pelo devedor se deve determinar segundo o critério objectivo, devendo considerar-se detectável o erro que o devedor podia ter descoberto com base nas disposições aplicáveis — publicadas — que não sejam equívocas nem incompletas, ou deve antes considerar-se o erro como não detectável quando as autoridades alfandegárias tenham expressado ao interessado, por duas vezes, em informações juridicamente não vinculativas, a opinião errada em que se baseou o tratamento aduaneiro aplicado?
31.Refira-se desde já que o Bundesfinanzhof não pergunta quais os casos em que se deve considerar que o devedor agiu de boa fé, mas que vos interroga apenas sobre a noção de erro que não podia ser detectado pelo devedor.32.Com efeito, o órgão jurisdicional a quo refere expressamente (no início do ponto II da decisão de reenvio) que é pacífico que a recorrida agiu de boa fé e cumpriu as disposições relativas à declaração para a alfândega.33.Efectivamente, não pode ser considerado de má fé um devedor que, antes de efectuar a primeira importação, se dirigiu à autoridade aduaneira para perguntar qual era o regime aplicável e que, após uma primeira operação de desalfandegamento em que não foram cobrados direitos aduaneiros, verificou segunda vez a questão.34.Isto demonstra que a boa f é e o facto de não ter podido detectar o erro da alfândega não podem ser sempre considerados como uma só e mesma condição, contrariamente ao que o Tribunal afirmou no acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, n.° 25 (314/85, Colect., p. 4225, 4233).35.Quanto à questão de saber se se deve utilizar um critério objectivo ou um critério subjectivo para apreciar se o devedor podia ou não detectar o erro da administração, note-se desde já que partilho a opinião da Comissão de que se devem tomar em consideração tantos os elementos objectivos como os elementos subjectivos do caso em questão. Se o artigo 5.°, n.° 2, só fosse aplicável nos casos em que as disposições — publicadas — são confusas ou incompletas, o seu âmbito de aplicação seria demasiadamente reduzido para que esta disposição pudesse ainda desempenhar a sua função de cláusula de equidade.36.Em segundo lugar, como referiu o Hessische Finanzgericht em primeira instância, é da própria natureza de um erro ser detectável, de tal forma que, em última análise, com os conhecimentos e os cuidados necessários, todos os erros de uma autoridade podem ser detectados pelos interessados.37.Finalmente, resulta também de uma palavra que falta na versão alemã do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79, mas que consta, nomeadamente, nas versões francesa e inglesa, isto é, o termo raisonnablement, reasonably (erro que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor), que também devem ser tidos em consideração factores subjectivos.38.Chegamos assim à segunda parte da questão, que visa se se deve considerar que o erro não era detectável quando a autoridade aduaneira forneceu ao devedor, por duas vezes, uma informação errada que, no entanto, não a vinculava.39.Deve responder-se afirmativamente a esta questão com base no princípio de que não deve esperar-se, por parte de um importador, conhecimentos mais profundos que os dos próprios funcionários das alfândegas?40.Reconheço, com o Bundesfinanzhof e a Comissão, que se essa tese fosse adoptada de forma absolutaseria praticamente impossível proceder a uma cobrança a posteriori, uma vez que o erro é sempre necessariamente cometido por um funcionario competente que não examinou sob todos os aspectos uma determinada situação de facto ou de direito (p. 9 das observações da Comissão).
41.Considero, no entanto, que, em determinadas circunstâncias de facto, erros repetidos várias vezes, cometidos também por autoridades aduaneiras de um grau superior, mesmo não tomando a forma de um parecer que vincula essas autoridades, permitem concluir que o erro não era detectável pelo importador. Assim, no ponto 50 das minhas conclusões de 2 de Março de 1989 no processo 378/87 (Top Hit Holzvertrieb GmbH/Comissão, Colect., p. 1359), afirmei queo erro cometido não era razoavelmente detectável pelo devedor, até porque a autoridade aduaneira encarregada da verificação das actividades das estâncias de desalfandegamento o não detectou. Não se pode, com efeito, esperar, mesmo de duma empresa especializada no comércio de determinado tipo de produtos, uma perspicácia maior do que a dos funcionários aduaneiros mais bem informados, sobretudo quando esses funcionários procederam efectivamente a numerosos exames da mercadoria em causaNo acórdão de 23 de Maio de 1989 (Colect., p. 1359) a decisão foi proferida com base num dos outros critérios referidos no artigo 5.°, n.° 2, do regulamento de base.
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42.Será que se pode ir mais longe e dizer que basta que a autoridade, a propósito do mesmo problema, exprima mais de uma vez uma concepção errada para que o erro deixe de poder ser considerado detectável pelo importador? Lembre-se que a questão do Bundesfinanzhof se refere expressamente ao caso de uma informação errada dada por duas vezes.43.Não me parece possível construir essa regra geral, que aliás equivaleria a reintroduzir, por esse meio, um critério objectivo que podia provocar uma aplicação quase automática. Considero que é necessário, em cada caso, ter em conta a natureza precisa do erro cometido, verificando se se tratava de uma regulamentação complexa, como o regime do aperfeiçoamento passivo ou, como no processo BinderAcórdão de 12 de Julho de 1989 (161/88, Colect., p. 2415).
, de um erro muito fácil de verificar pela simples comparação da pauta utilizada na Alemanha e da pauta aduaneira comum. Evidentemente, um erro repetido por parte da administração constitui o indício de que o problema a resolver era de natureza complexa. Além disso, deve examinar-se se o devedor em causa efectua de forma habitual importações do tipo de produtos em causa ou se se trata de uma primeira operação ou de uma operação que ele efectua apenas ocasionalmenteVer, a esle propósito, as conclusões apresentadas cm 6 de Maio de 1989 pelo advogado-gcral Darmon no processo 161/88, Binder, n.° 35 (Coicct., p. 2415).
.44.Assim, propomos ao Tribunal que responda à segunda questão que o facto de a autoridade aduaneira, por duas vezes, ter explicado ao devedor a concepção errada que tinha adoptado e que estava na base do tratamento aplicado não é, por si só, suficiente para concluir que o erro não era detectável pelo devedor.45.Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se o duplo erro da autoridade aduaneira, considerado juntamente com todas as outras circunstâncias no caso, permite eventualmente concluir que o erro não era detectável.46.A análise extremamente minuciosa efectuada pela Comissão nas suas observações poderá fornecer, a este propósito, elementos muito úteis. A Comissão reconhece que se está em presença de um caso limite e queas disposições aplicáveis ao caso em apreço são textos que, de forma geral, não são de compreensão fácil. Os não juristas ou os juristas não especializados em matéria aduaneira devem proceder a um estudo aprofundado destas disposições para descobrir as normas concretamente aplicáveis (p. 10).
47.No entanto, a Comissão chega à conclusão de que, mesmo tendo a administração aduaneira mantido o seu ponto de vista errado quando a Deutsche Fernsprecher lhe tinha comunicado as suas dúvidas a esse respeito, esta última deveria ter tido consciência de que o parecer das autoridades aduaneiras não podia verdadeiramente, ou seja, razoavelmente, do ponto de vista de um comerciante, ser correcto (observações da Comissão, p. 11, primeiro parágrafo). Noutros termos, a Deutsche Fernsprecher não devia confiar no facto de a lei poder ser tão desrazoável, do ponto de vista económico, como a administração pretendia fazer crer. Todavia, pode objectar-se a esta opinião que a simples leitura do artigo 2.° da Directiva 76/119/CEE, de 18 de Dezembro de 1975, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao regime do aperfeiçoamento passivo (JO L 24 de 30.1.1976, p. 58; EE 03 F2 p. 41) pode dar a impressão de que uma importação com isenção total, nesta matéria, não é de forma alguma invulgar. Com efeito, este artigo prevêconsidera-se regime do aperfeiçoamento passivo o regime aduaneiro que permite exportar temporariamente mercadorias, de qualquer espécie, de qualquer origem, do território aduaneiro da Comunidade com vista à sua reimportação sob a forma de produtos compensadores definidos no artigo 3.°, com isenção parcial ou total dos direitos de importação, depois de terem sido submetidas, fora do território aduaneiro da Comunidade, a uma ou várias das operações de aperfeiçoamento definidas no artigo 3.°.
48.Além disso, não pode censurar-se à empresa não ter requerido às autoridades competentes uma informação que as vinculasse (artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1697/79 do Conselho, já citado) uma vez que, nos termos do n.° 23 da Zollgesetz, essas informações só podem ser prestadas relativamente à posição pautal na qual uma mercadoria deve ser classificada. Ora, no caso em apreço, não se colocava qualquer problema deste tipo.49.Em minha opinião, em última análise muito depende da questão de saber se a Deutsche Fernsprecher é, como a empresa Binder,um operador económico profissional, cuja actividade consiste, no essencial, em operações de importação-exportação (n.° 2 do acórdão Binder, já citado),
ou se, pelo menos, já tinha uma certa experiência em matéria de tráfego de aperfeiçoamento passivo, ou seja, se no passado já tinha efectuado operações desse tipo relativamente às quais os direitos aduaneiros foram correctamente calculados. Se assim não for, penso que é possível considerar que o erro não era detectável pela Deutsche Fernsprecher.