SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)

de 14 de septiembre de 2022 (*)

«Ayudas de Estado — Transporte en autobús — Préstamo para equipamiento y préstamos de capital concedidos por al Ayuntamiento de Helsinki — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior y se ordena su recuperación — Continuidad económica — Derechos procesales de las partes interesadas — Artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Obligación de motivación»

En el asunto T‑603/19,

Helsingin Bussiliikenne Oy, con domicilio social en Helsinki (Finlandia), representada por el Sr. O. Hyvönen y la Sra. N. Rosenlund, abogados,

parte demandante,

apoyada por

República de Finlandia, representada por el Sr. J. Heliskoski y la Sra. H. Leppo, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

contra

Comisión Europea, representada por el Sr. M. Huttunen y la Sra. F. Tomat, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

Nobina Oy, con domicilio social en Espoo (Finlandia),

Nobina AB, con domicilio social en Solna (Suecia),

representadas por los Sres. J. Åkermarck y T. Kalliokoski, abogados,

partes coadyuvantes,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada),

integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y la Sra. A. Marcoulli (Ponente) y los Sres. J. Schwarcz, C. Iliopoulos y R. Norkus, Jueces;

Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

celebrada la vista el 24 de marzo de 2022;

dicta la siguiente

Sentencia (1)

1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Helsingin Bussiliikenne Oy, solicita la anulación de la Decisión (UE) 2020/1814 de la Comisión, de 28 de junio de 2019, relativa a la ayuda estatal SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedida por Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy (DO 2020, L 404, p. 10; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

I.      Antecedentes del litigio

2        Helsingin Bussiliikenne (en lo sucesivo, «antigua HelB») fue creada el 1 de enero de 2005 por Suomen Turistiauto Oy, sociedad privada de transporte de propiedad de Helsingin kaupunki (Ayuntamiento de Helsinki, Finlandia), a raíz de que esta adquiriera los activos y pasivos de HKL-Bussiliikenne Oy, empresa que había sido creada en 1995 y tenía su origen en el departamento de servicios de transporte del Ayuntamiento de Helsinki. La antigua HelB explotaba líneas de autobús en el área de Helsinki (Finlandia) y ofrecía servicios especiales de transporte y de alquiler de autobuses. Estaba participada al 100 % por el Ayuntamiento de Helsinki.

3        Durante los años 2002 a 2012, el Ayuntamiento de Helsinki adoptó diversas medidas a favor de HKL-Bussiliikenne y de la antigua HelB (en lo sucesivo, «medidas controvertidas»). Así, en primer lugar, en 2002 se concedió a HKL‑Bussiliikenne un préstamo para equipamiento de 14,5 millones de euros destinado a financiar la adquisición de material de transporte en autobús. Este préstamo fue asumido por la antigua HelB el 1 de enero de 2005. En segundo lugar, el Ayuntamiento de Helsinki concedió a esta última, en el momento de su creación, un préstamo de capital por un importe total de 15 893 700,37 euros destinado a refinanciar determinados pasivos de HKL-Bussiliikenne y de Suomen Turitiauto. En tercer lugar, el 31 de enero de 2011 y el 23 de mayo de 2012, el Ayuntamiento de Helsinki concedió a la antigua HelB dos nuevos préstamos de capital, por un importe respectivo de 5,8 millones de euros y de 8 millones de euros.

4        El 31 de octubre de 2011, las empresas de transporte público Nobina Sverige AB y Nobina Finland Oy presentaron una denuncia ante la Comisión Europea, a la que el 15 de noviembre de 2011 se unió su sociedad matriz, Nobina AB. En dicha denuncia alegaban que la República de Finlandia había concedido una ayuda ilegal a la antigua HelB. El 22 de noviembre de 2011, la Comisión remitió dicha denuncia a la República de Finlandia.

5        Mediante la Decisión C(2015) 80 final, de 16 de enero de 2015, relativa a la ayuda estatal SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Finlandia — Helsingin Bussiliikenne Oy (DO 2015, C 116, p. 22; en lo sucesivo, «Decisión de incoación»), la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación, en particular, con las medidas controvertidas. Esta decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 10 de abril de 2015 y se invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones en el plazo de un mes a partir de dicha publicación. La Comisión no recibió observaciones de la demandante.

6        Por otro lado, el 24 de junio de 2015, en el transcurso del procedimiento, el Ayuntamiento de Helsinki informó a la Comisión de que se había puesto en marcha el proceso de venta de la antigua HelB. El 5 de noviembre de 2015, la República de Finlandia remitió a la Comisión el proyecto de contrato de venta acordado con la demandante.

7        El 14 de diciembre de 2015, la antigua HelB fue vendida a la demandante, anteriormente denominada Viikin Linja Oy. Con arreglo a lo dispuesto en el contrato de venta, esta pasó a denominarse Helsingin Bussiliikenne Oy (en lo sucesivo, «nueva HelB»). Los actos relativos a la operación de venta incluían una cláusula que garantizaba la indemnización total del adquirente de la antigua HelB en caso de requerimiento de recuperación de una ayuda estatal (en lo sucesivo, «cláusula de indemnización») y una parte del precio de la venta se depositó en una cuenta de garantía bloqueada hasta la adopción de una decisión definitiva sobre la ayuda estatal o, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 2022. En tales actos figuraba asimismo un mecanismo de pagos adicionales en función de rendimientos futuros sobre cuya base el adquirente se comprometía a abonar al vendedor una prima en la misma cuenta de garantía bloqueada si se superaban los niveles de beneficios previamente acordados.

8        La cesión a favor de Viikin Linja comprendía la totalidad de las actividades comerciales de la antigua HelB. La antigua HelB ya no conservaba ningún activo, con excepción de las cantidades consignadas o que debieran consignarse en la cuenta de garantía bloqueada. El pasivo resultante de las medidas controvertidas no fue transferido a la nueva HelB. Tras su venta, la antigua HelB fue eximida por el Ayuntamiento de Helsinki del reembolso del importe restante adeudado en concepto de préstamo para equipamiento de 2002. Por otra parte, el 11 de diciembre de 2015, el Ayuntamiento de Helsinki convirtió los préstamos de capital de 2005, 2011 y 2012, que no habían sido reembolsados, en capital social de la antigua HelB.

9        El 28 de junio de 2019, la Comisión adoptó la Decisión impugnada. La parte dispositiva de dicha Decisión está redactada en los siguientes términos:

«Artículo 1

La ayuda estatal de 54 231 850 [euros] concedida ilegalmente por [la República de] Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy en el marco de las medidas de ayuda [controvertidas], infringiendo el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] es incompatible con el mercado interior.

Artículo 2

1.      [La República de] Finlandia deberá recuperar del beneficiario la ayuda definida en el artículo 1.

2.      Con vistas a la continuidad de actividades entre la antigua HelB (ahora Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) y la nueva HelB (nombre completo: Helsingin Bussiliikenne Oy, anteriormente Viikin Linja Oy), la obligación de devolver la ayuda se extenderá a la nueva HelB (nombre completo: Helsingin Bussiliikenne Oy).

3.      Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación efectiva.

[…]

Artículo 4

1.      A más tardar dos meses a partir de la fecha en que se notifique la presente Decisión, [la República de] Finlandia deberá enviar a la Comisión la siguiente información:

a)      el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;

[…]».

II.    Pretensiones de las partes

10      La demandante, apoyada por la República de Finlandia, solicita al Tribunal que:

–        Anule total o parcialmente la Decisión impugnada.

–        Condene a la Comisión al pago de las costas, incrementadas con los intereses legales.

11      La Comisión solicita al Tribunal que:

–        Desestime el recurso;

–        Condene en costas a la demandante.

12      Nobina apoya las pretensiones de la Comisión y solicita que se condene en costas a la demandante.

III. Fundamentos de Derecho

[omissis]

B.      Sobre el primer motivo, basado en un error sustancial de procedimiento por cuanto la adopción de la Decisión impugnada vulnera los derechos procesales de la demandante

[omissis]

27      A este respecto, cabe recordar que, habida cuenta de su sistema general, el procedimiento de control de las ayudas de Estado es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable, respecto a sus obligaciones conforme al Derecho de la Unión, de la concesión de la ayuda. Así, para respetar el derecho de defensa, en la medida en que no se ha dado al Estado miembro en cuestión la posibilidad de comentar ciertas informaciones, la Comisión no puede incluirlas en su decisión contra dicho Estado (sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, apartado 73).

28      Por otra parte, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal relativo a una medida de ayuda, debe dar a las partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones. Dicha norma tiene el carácter de formalidad esencial (sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, apartado 55; véase, asimismo, la sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 63 y jurisprudencia citada).

29      Así pues, si bien las partes interesadas no pueden invocar el derecho de defensa, disponen, en cambio, del derecho a participar en el procedimiento administrativo seguido por la Comisión en una medida adecuada a las circunstancias del caso. A este respecto, la publicación de un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados que se incoa un procedimiento. Esta comunicación tiene por objeto obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión. Tal procedimiento también proporciona a los demás Estados miembros y a los sectores afectados la garantía de que serán oídos (sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, apartados 71 y 72).

30      Con tal fin, el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento 2015/1589 impone a la Comisión la obligación de «resumir», en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluir en ella una valoración inicial en cuanto al carácter de ayuda de la medida de que se trate y exponer las dudas sobre la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.

31      En el presente asunto, en el supuesto de que la demandante pretenda alegar la vulneración de su derecho de defensa, tal alegación debe desestimarse por inoperante, ya que, como se ha recordado en el apartado 29 anterior, no dispone de ese derecho.

32      Por lo que respecta a la supuesta vulneración de su derecho a participar en el procedimiento con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, procede señalar que la demandante, como confirmó en la vista, no cuestiona la regularidad de la Decisión de incoación, en la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

33      En cambio, la demandante alega que, a raíz de la cesión de la antigua HelB, la Comisión estaba obligada a rectificar o completar la Decisión de incoación o, al menos, a permitirle presentar observaciones.

34      En primer lugar, en la medida en que la demandante sostiene que la Comisión debería haber adoptado una decisión de incoación modificativa, procede señalar que, si bien los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente la posibilidad de adoptar una decisión de rectificación y de ampliación de un procedimiento pendiente (sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 50), en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se apercibiera de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos, ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, debería tener la posibilidad, o incluso la obligación, de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación o una nueva decisión de incoar el procedimiento, con el fin de permitir a las partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 76 y jurisprudencia citada).

35      En particular, cuando la Comisión modifica su razonamiento, a raíz de la decisión de incoar una investigación sobre los hechos o una calificación jurídica de tales hechos que resultan determinantes para su apreciación sobre la existencia de una ayuda o de su compatibilidad con el mercado interior, debe rectificar la decisión de incoación o ampliarla, con el fin de permitir a las partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 77).

36      En el presente asunto, la demandante funda la obligación de la Comisión de rectificar la Decisión de incoación en el hecho de que la Comisión modificó en la Decisión impugnada su percepción del beneficiario de las medidas controvertidas y el objeto del procedimiento.

37      Pues bien, de la Decisión impugnada resulta que la Comisión no modificó el análisis que había efectuado en la Decisión de incoación respecto al beneficiario de las medidas controvertidas ni, más en general, a la existencia de una ayuda o de su compatibilidad con el mercado interior. Así pues, la Decisión impugnada identifica claramente a la antigua HelB como la empresa a la que se concedieron las medidas controvertidas y el análisis sobre la existencia de una ayuda y su compatibilidad con el mercado interior se efectúa exclusivamente en relación con esta empresa.

38      A tal respecto, cabe recordar que la parte dispositiva de una decisión en materia de ayudas de Estado es indisociable de la motivación de esta, de modo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que llevaron a su adopción [véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, apartado 21, y de 29 de abril de 2021, Comisión/España (TDT en Castilla-La Mancha), C‑704/19, no publicada, EU:C:2021:342, apartado 74 y jurisprudencia citada]. Por lo tanto, si bien es cierto que el artículo 1 de la Decisión impugnada identifica al beneficiario de las medidas controvertidas como «Helsingin Bussiliikenne», sin precisar si se trata de la antigua HelB o de la nueva HelB, de una lectura global de dicha resolución se desprende que esta denominación se refiere necesariamente a la antigua HelB.

39      Así pues, contrariamente a cuanto sostiene la demandante, la circunstancia de que, en la parte dispositiva de la Decisión impugnada, la Comisión estimara que la obligación de recuperación de la ayuda derivada de las medidas controvertidas debía extenderse a la nueva HelB, en razón de la continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB, no puede asimilarse a una modificación del beneficiario de las medidas respecto al cual la Comisión deba apreciar la existencia de una ayuda y su compatibilidad con el mercado interior.

40      Tal circunstancia tampoco puede asimilarse a una ampliación del objeto del procedimiento, que siguió estando limitado a las cuatro medidas controvertidas a las que se ha hecho mención en el apartado 3 anterior. Así, la Comisión examinó la cesión de la actividad de la antigua HelB únicamente en el marco de su análisis de la existencia de continuidad económica entre la antigua HelB y la demandante. En particular, la Comisión no amplió el procedimiento de investigación formal a la cuestión de si la cesión de la actividad de la antigua HelB a favor de la demandante podía configurar una ayuda de Estado. Del mismo modo, como se desprende claramente de los considerandos 269 y 270 de la Decisión impugnada, la Comisión no apreció si la cláusula de indemnización y el acuerdo sobre la cuenta de garantía bloqueada constituían una ayuda de Estado.

41      De ello se deduce que la demandante no puede sostener fundadamente que la Comisión estaba obligada a adoptar una decisión de rectificación o de ampliación del procedimiento de investigación formal.

42      En segundo lugar, en la medida en que la demandante reprocha a la Comisión que no le diera la posibilidad de presentar sus observaciones, cabe recordar que el derecho de las partes interesadas a participar en el procedimiento debe apreciarse a la luz de las circunstancias de cada caso concreto (véase el apartado 29 anterior). Ahora bien, puede haber circunstancias en las que la aparición de hechos nuevos respecto a los mencionados en la decisión de incoación pueda requerir dar mayor participación a las partes interesadas (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 71).

43      En el presente asunto, de los documentos obrantes en autos se desprende que, tras la publicación de la Decisión de incoación el 10 de abril de 2015, la Comisión fue informada, mediante escrito del Ayuntamiento de Helsinki de 24 de junio de 2015, de la puesta en marcha de un proceso de venta de las actividades de la antigua HelB. Este escrito iba acompañado de un memorando fechado en abril de 2015 relativo al proyecto de venta, denominado «proyecto Viima». El 5 de noviembre de 2015, la República de Finlandia hizo llegar a la Comisión el contrato de venta que debía celebrarse con la demandante. La Comisión formuló preguntas a la República de Finlandia respecto a dicha cesión, en particular durante el año 2016. La Comisión concluyó que procedía que en la Decisión impugnada se pronunciase acerca de si la ayuda resultante de las medidas controvertidas había sido transferida a la demandante a raíz de dicha cesión y lo hizo en el sentido de que existía una continuidad económica entre la antigua y la nueva HelB. De este modo, y como confirmó en la vista, la Comisión estimó que la demandante se había convertido en el beneficiario efectivo de la ayuda de que se trata y, por tanto, en deudor potencial de la obligación de devolución de tal ayuda.

44      También se desprende del memorando explicativo sobre el precio de venta con fecha de 21 de septiembre de 2015, elaborado a petición del Ayuntamiento de Helsinki por una sociedad independiente (en lo sucesivo, «informe sobre el precio de venta») y aportado como anexo de la demanda, que el grupo al que pertenece la demandante presentó su oferta en firme de compra el 3 de junio de 2015 y que el contrato de cesión fue firmado el 14 de diciembre de 2015, siendo estas dos fechas posteriores a la expiración del plazo concedido a las partes interesadas para presentar sus observaciones tras la publicación de la Decisión de incoación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

45      Asimismo, procede señalar que la Comisión no envió ninguna solicitud de información a la demandante sobre la base del artículo 7 del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 12, apartado 2, párrafo segundo, del mismo.

46      De ello se deduce que, si bien la Comisión estaba informada del proceso de cesión de las actividades de la antigua HelB desde junio de 2015 y había transcurrido un plazo de tres años y medio entre la fecha de esa cesión y la de adopción de la Decisión impugnada, en ningún momento invitó a la demandante, en su condición de beneficiaria efectiva de las medidas controvertidas, a que participara en el procedimiento, aun cuando al término del mismo decidiera extender a esta la obligación de recuperación de la ayuda controvertida.

47      A tal respecto, no cabe duda de que la demandante estaba necesariamente informada del procedimiento de investigación formal en curso y de las consecuencias de una eventual obligación de recuperación de la ayuda de que se trata, desde el momento en que el contrato de venta incluía la cláusula de indemnización que, como se ha indicado, la cubría frente a toda solicitud de recuperación de una ayuda de Estado. Pese a que la demandante, actuando como un operador diligente, habría podido aportar espontáneamente a la Comisión toda la información pertinente relativa a la reanudación de las actividades de la antigua HelB, tal circunstancia no puede dispensar a la Comisión de sus obligaciones procedimentales.

48      En consecuencia, las circunstancias particulares del presente asunto justificaban que la Comisión, dado que tenía la intención de examinar la cuestión de la continuidad económica entre las actividades de la antigua HelB y las de la nueva HelB, permitiera una mayor participación de la demandante en el procedimiento, en su calidad de beneficiaria efectiva de las medidas controvertidas. Al no haber ofrecido a esta la posibilidad de presentar sus observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica, la Comisión vulneró el derecho garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2.

49      En tercer lugar, en cuanto respecta a la cuestión de si, como sostiene la demandante, la Comisión incumplió un requisito sustancial de forma, procede recordar que la obligación a cargo de la Comisión de permitir a los interesados presentar observaciones en la fase de la decisión de incoación del procedimiento es un requisito sustancial de forma (véase el apartado 28) cuya inobservancia conlleva la anulación de pleno derecho del acto viciado (véase la sentencia de 10 de marzo de 2022, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 94 y jurisprudencia citada).

50      Ahora bien, en el presente asunto consta que la Decisión de incoación contenía todas las indicaciones requeridas y que fue debidamente publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (véase el apartado 32 anterior). Por tanto, el incumplimiento constatado en el apartado 48 anterior no se refiere a las obligaciones que pesaban sobre la Comisión en la fecha de incoación del procedimiento de investigación formal, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, sino a las obligaciones que pesan sobre ella en razón de una circunstancia especial derivada de un acontecimiento acaecido después de que se hubiera instado a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones y antes de que se adoptase la Decisión impugnada. En este sentido, el presente asunto se distingue de los que dieron lugar a las sentencias de 22 de febrero de 2006, Le Levant 001 y otros/Comisión (T‑34/02, EU:T:2006:59), y de 12 de diciembre de 2018, Freistaat Bayern/Comisión (T‑683/15, EU:T:2018:916), invocadas por la demandante, que se refieren al incumplimiento por la Comisión de sus obligaciones relativas al contenido de la Decisión de incoación en la fecha de incoación del procedimiento de investigación formal. Por otra parte, se ha declarado que, en el presente asunto, la Comisión no estaba obligada a adoptar una decisión de rectificación o de ampliación del procedimiento de investigación formal (véase el apartado 41 anterior).

51      De ello se deduce que, al no respetar el derecho garantizado por el artículo 108 TFUE, apartado 2, como se ha señalado en el apartado 48 anterior, la Comisión no incurrió en un vicio sustancial de forma, sino en una irregularidad de procedimiento, que solo implica la anulación total o parcial de la Decisión impugnada en la medida en que se pruebe que, de no haber existido tal irregularidad, la Decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente (véase la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, apartado 80 y jurisprudencia citada).

52      A este respecto, la demandante sostiene que, si se le hubiera dado la posibilidad de presentar observaciones, habría proporcionado a la Comisión información adicional decisiva sobre la cuestión de si la ayuda de que se trata le había sido transferida y que, por tanto, no cabe excluir que, de haberse contando con tal información, la Decisión impugnada hubiera sido diferente. En particular, la demandante alega que durante el procedimiento la Comisión había preguntado a la República de Finlandia acerca de la adquisición de las actividades de la antigua HelB por la nueva HelB y que cuestiones relativas al plan de explotación y a la eventual continuidad de la estrategia comercial de la antigua HelB quedaron sin respuesta. Precisa, en el marco del tercer motivo, que realizó numerosas inversiones y adoptó medidas con vistas a integrar la actividad de la antigua HelB en el grupo al que pertenece (transferencia de tareas de dirección y de gestión a la sociedad matriz del grupo, puesta en común de los autobuses con los de las demás sociedades del grupo, puesta en común del personal, integración de los servicios de depósito, de las actividades de taller y de los servicios informáticos). Alega que, por tanto, la Comisión se pronunció sobre la continuidad económica sin disponer de toda la información requerida.

53      En primer término, procede subrayar que, en el marco del examen de la incidencia en la Decisión impugnada de la irregularidad del procedimiento constatada, no se trata de determinar si las alegaciones de la demandante son fundadas, sino de apreciar si al haber dispuesto de la información a la que se ha hecho referencia la Comisión habría podido adoptar una decisión con un contenido diferente.

54      A este respecto, procede señalar que, según la jurisprudencia, la continuidad económica entre las sociedades que participan en la transmisión de activos se aprecia en función del objeto de la transmisión, a saber, los activos y los pasivos, la continuidad de la mano de obra y los activos agrupados, del precio de la transmisión, de la identidad de los accionistas o los propietarios de la nueva empresa titular y de la originaria, del momento en el que se realizó la transmisión, a saber, después de que se iniciasen las investigaciones, de la incoación del procedimiento o de la decisión final, o, por último, de la lógica económica de la operación (véase la sentencia de 7 de marzo de 2018, SNCF Mobilités/Comisión, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, apartado 108 y jurisprudencia citada).

55      En el presente asunto, por una parte, en la Decisión impugnada la Comisión concluyó que la recuperación de la ayuda estatal de que se trata debía ampliarse a la demandante tras haber examinado, en primer lugar, el ámbito de la operación de cesión de la actividad; en segundo lugar, el precio de la transferencia; en tercer lugar, la identidad del antiguo y del actual propietario; en cuarto lugar, el calendario de la transacción, y, en quinto lugar, la lógica económica de la transacción.

56      La argumentación de la demandante tiene por objeto demostrar que mediante sus observaciones habría podido influir en la apreciación realizada por la Comisión sobre el criterio vinculado a la lógica económica de la transacción. Por tanto, las observaciones que, según la demandante, se habrían podido formular de no haberse producido la irregularidad del procedimiento constatada se refieren tan solo a uno de los criterios utilizados para determinar la existencia de una continuidad económica.

57      Por otra parte, en cuanto concierne a la lógica económica de la operación, procede señalar que este factor tiene por objeto determinar si los activos se adquieren para ejercer la actividad económica que se ha beneficiado de la ayuda en cuestión o si se utilizan para desarrollar actividades diferentes o según una estrategia o un modelo comercial diferente. El hecho de que la empresa que se haya hecho cargo de los activos de la empresa que inicialmente se benefició de una medida de ayuda los utilice de la misma manera que esta última, sin que se produzca un cambio de estrategia comercial, es un argumento a favor de la continuidad económica entre ambas empresas (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2021, Fortischem/Comisión, C‑890/19 P, no publicada, EU:C:2021:345, apartado 88).

58      En el presente asunto, la Comisión constató, en los considerandos 250 y 251 de la Decisión impugnada, que la adquisición por parte de la demandante comprendía todos los activos necesarios para la continuación de la actividad de la antigua HelB como empresa en funcionamiento, a todos los empleados de la antigua HelB y los derechos y obligaciones relacionados (excepto el préstamo para equipamiento de 2002 y los préstamos de capital de 2005, 2011 y 2012) y que la venta se había llevado a cabo sin interrupción de la actividad. La Comisión consideró asimismo que la reanudación de la actividad por una sociedad que operaba en el mismo mercado que la antigua HelB indicaba que la actividad de esta última debía continuar sin grandes diferencias, con los mismos autobuses, los mismos itinerarios y los mismos colores.

59      La demandante no discute el alcance de la reanudación de la actividad, la falta de interrupción de la misma ni su continuación con los mismos autobuses, los mismos itinerarios y el mismo color. Tampoco discute el hecho de que, como se indica en el considerando 221 de la Decisión impugnada, el acuerdo de venta celebrado el 14 de diciembre de 2015 estipulaba que la actividad de la antigua HelB se transfería como empresa en funcionamiento y que la venta incluía todos los activos y todos los contratos y pasivos necesarios para la continuación de la actividad. A este respecto, es pacífico que la demandante sucedió a la antigua HelB en los contratos celebrados con la autoridad concedente encargada de los transportes públicos en el área de Helsinki, de modo que opera en el estricto marco de las condiciones definidas en dichos contratos, que no pueden modificarse de forma significativa. La demandante indica también que toda la actividad que asumió se basa en esos contratos.

60      De igual modo, la demandante no discute el hecho de que la actividad fue retomada por una sociedad perteneciente a un grupo que operaba en el mercado del transporte en autobús en Finlandia, es decir, el mismo mercado en el que operaba la antigua HelB. En particular, en sus escritos, la demandante no ha negado en ningún momento el hecho, señalado en el considerando 23 de la Decisión impugnada, de que en 2016 ese grupo poseía una cuota de mercado del 21,9 % en este ámbito La circunstancia de que la demandante, o el grupo al que pertenece, dejara de operar en dicho mercado en el área de Helsinki desde 2001 carece de relevancia a efectos de la apreciación de la continuidad económica.

61      En cambio, la demandante niega que utilice los activos de la antigua HelB de la misma manera. Sostiene que habría podido aportar pruebas en tal sentido que resultan de las circunstancias de que, por una parte, el grupo al que pertenece realizó importantes inversiones consistentes, en particular, en la adquisición de 83 nuevos autobuses y, por otra parte, dicho grupo adoptó numerosas medidas para integrar la actividad de la antigua HelB, permitiéndole producir importantes efectos de sinergia.

62      A este respecto, procede observar que, en respuesta a las preguntas relativas a la estrategia comercial de la demandante que la Comisión había formulado a la República de Finlandia, esta, al tiempo que indicaba que no conocía la estrategia ni los planes de negocio del grupo al que pertenece la demandante, reprodujo la información que figuraba en el sitio de Intranet de dicho grupo, evocando en particular el procedimiento de fusión de la demandante en él. Sin embargo, como alega la Comisión, el hecho de racionalizar la gestión de la explotación de una actividad comercial a través de medidas dirigidas a integrarla en el seno del grupo, en particular, mediante la puesta en común de determinados costes, no permite acreditar la existencia de una modificación del modelo o de la estrategia comercial si se tiene en cuenta que la demandante continuó la actividad con arreglo a los contratos existentes, que no sufrieron ninguna modificación significativa.

63      De lo anterior resulta que, contrariamente a lo sostenido por la demandante, a la vista de las circunstancias del presente asunto, las medidas de integración de la actividad de la antigua HelB en el grupo al que pertenece la demandante no permiten demostrar la existencia de una modificación de la estrategia comercial. Lo mismo cabe decir de la circunstancia de que dicho grupo realizara las inversiones mencionadas a favor de la demandante.

64      Por tanto, procede considerar que la demandante no ha demostrado que, si se le hubiera dado la posibilidad de presentar observaciones sobre la cuestión de la continuidad económica, tales observaciones habrían podido modificar la apreciación realizada por la Comisión a este respecto.

65      De cuanto antecede resulta que debe desestimarse el primer motivo de recurso.

[omissis]

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      Helsingin Bussiliikenne Oy cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, así como con las de Nobina Oy y Nobina AB.

3)      La República de Finlandia cargará con sus propias costas.

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de septiembre de 2022.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: finés.

1      Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.