EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 15.10.2026
COM(2026) 551 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om tillämpningen av förordning (EU) 2019/1240 av den 20 juni 2019 om inrättande av ett europeiskt nätverk av sambandsmän för invandring
1.Inledning
1.1 Politisk bakgrund
Det europeiska nätverket av sambandsmän för invandring (ILO-nätverket) består av sambandsmän som utplacerats i tredjeländer av medlemsstater, Schengenassocierade länder, EU:s byråer för inrikes frågor ( 1 ) och Europeiska kommissionen (medlemmarna av ILO-nätverket) för att på heltid eller deltid arbeta med invandringsrelaterade uppgifter. ILO-nätverkets övergripande mål är att säkerställa bästa tänkbara samarbete och samordning mellan sambandsmän för invandring (ILO eller invandringssambandsmän) som ett stöd för EU:s politik på migrationsområdet.
ILO-nätverket inrättades 2004 genom rådets förordning (EG) nr 377/2004 ( 2 ) och förstärktes genom förordning (EU) 2019/1240 ( 3 ) om inrättande av ett europeiskt nätverk av sambandsmän för invandring (ILO-nätverksförordningen).
Syftet med ILO-nätverksförordningen är att modernisera och stärka ILO-nätverket så att det kan spela en effektivare roll i EU:s migrationshantering genom att bland annat främja en Team Europe-ansats. Förordningen breddade definitionen av begreppet ”sambandsman för invandring” och införde andra nyheter, till exempel en ny styrelse för ILO-nätverket ( 4 ) och en starkare roll för sambandsmän som utplaceras av kommissionen och EU:s byråer för inrikes frågor. Den stärkte invandringssambandsmännens roll i insamling och utbyte av information genom att bland annat inrätta en säker webbaserad plattform för informationsutbyte, och breddade ILO-nätverkets tillämpningsområde till att omfatta alla slags uppgifter som rör migrationshantering.
ILO-nätverksförordningen är en viktig del av EU:s övergripande strategi för migrationshantering inom ramen för migrations- och asylpakten (pakten), som började tillämpas den 12 juni 2026 ( 5 ). ILO-nätverket spelar en viktig roll när det gäller att integrera migrationsfrågan i internationella partnerskap, vilket är en hörnsten i pakten. Invandringssambandsmännen, som är ute på fältet och dagligen samarbetar med lokala myndigheter i alla slags uppgifter som rör migrationshantering, har en nyckelroll i migrationssamarbetet med tredjeländer.
I den strategi för asyl- och migrationshantering som föreskrevs i pakten och som antogs i januari 2026 erinras om att kommissionen är beroende av stödet från ILO-nätverket, som är en av de partner som deltar i kampen mot smuggling av migranter längs rutterna och som hjälper länder i dessa områden att skaffa sig beredskap ( 6 ). ILO-nätverket spelar därför en viktig roll i genomförandet av den globala alliansen mot smuggling av migranter ( 7 ) – i synnerhet när det gäller det ”hela rutten”-synsätt som föreslogs i dess gemensamma förklaring från december 2025 ( 8 ). Nätverket förbättrar bland annat insamlingen och utbytet av data som bidrar till situationsmedvetenhet när det gäller smuggling av migranter och främjar gemensamma brottsbekämpningsutredningar och operativt samarbete med partnerländer.
ILO-nätverket bidrar också till genomförandet av EU:s alla åtgärder och rättsakter inom migrationshantering, däribland EU:s förnyade åtgärdsplan mot smuggling av migranter (2021–2025) ( 9 ), EU:s strategi mot människohandel (2021–2025) ( 10 ), återvändandedirektivet ( 11 ), EU:s viseringskodex ( 12 ), EU:s viseringsstrategi ( 13 ), Eurosurförordningen ( 14 ) och förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen ( 15 ).
1.2 Mål och metod för denna rapport ( 16 )
Denna rapport, som bygger på information från medlemsstaterna, Schengenassocierade länder ( 17 ) och relevanta EU-byråer för inrikes frågor ( 18 ), utvärderar hur förordningen har genomförts hittills, kartlägger och analyserar de framsteg som gjorts och det arbete som fortfarande återstår, samt föreslår åtgärder för att fortsätta genomförandet och på det sättet öka ILO-nätverkets operativa inverkan.
Rapporten bidrar också till kommissionens agenda för förenkling och genomförande. Genom att analysera medlemsstaternas genomförande av ILO-nätverksförordningen bidrar rapporten till att stresstesta förordningen för att säkerställa att den förblir relevant, proportionell och ändamålsenlig när det gäller att uppnå målen på ett kostnadseffektivt sätt.
2.Utplacering av invandringssambandsmän och deras roller och uppgifter
2.1 Strategiska och operativa överväganden vid utplacering av invandringssambandsmän
En invandringssambandsman är en sambandsman som utses och utplaceras utomlands av en medlemsstats behöriga myndigheter, av kommissionen eller av en EU-byrå för att arbeta med invandringsrelaterade frågor, även om sådana frågor endast utgör en del av sambandsmannens uppgifter.
I linje med ILO-nätverksförordningen uppmanas invandringssambandsmännen att bättre samordna och optimera användningen av nätverket så att man på ett mer ändamålsenligt sätt kan gripa sig an EU:s prioriteringar i fråga om att förebygga och bekämpa olaglig invandring och därmed relaterad gränsöverskridande brottslighet, underlätta återvändande, återtagande och återintegrering under värdiga och effektiva former, bidra till en integrerad förvaltning av unionens yttre gränser samt stödja hanteringen av laglig invandring, inbegripet på området för internationellt skydd, vidarebosättning och integrationsåtgärder inför avresan.
När medlemsstaterna beslutar att utplacera invandringssambandsmän i tredjeländer baseras deras beslut till största delen på bedömningar av strategiska nationella faktorer och operativa prioriteringar. Dessa bedömningar omfattar vanligtvis faktorer såsom i) olaglig migration som påverkar deras länder, inbegripet både nuvarande och förväntade migrationsrörelser, ii) smuggling av migranter och människohandel i ursprungs- eller transitländer, iii) identitets- och dokumentbedrägerier, iv) risker som identifierats på lokala flygplatser, v) behovet av att stödja utredningar av smuggling av migranter och människohandel, vi) samarbete om återvändande, och vii) samarbete inom gränsförvaltning.
Ungern, Nederländerna och Portugal har uppgett att uppgifter med anknytning till laglig migration också är en faktor vid beslut om utplacering (t.ex. stöd till lagliga snabbspårsmekanismer för arbetskraftsrörlighet och hantering av bedrägerier i migrationsförfaranden som inte är asylrelaterade).
I Belgien rangordnas prioriterade tredjeländer på grundval av en strategisk analys av en uppsättning kriterier som omfattar förekomsten av diasporagrupper, handelsförbindelser, nivåer av brottslig verksamhet och effektiviteten hos befintliga officiella samarbetskanaler. Belgien överväger att utplacera sambandsmän, till exempel invandringssambandsmän, i de fall där man bedömer att ett nära samarbete i tredjeländer är nödvändigt som ett komplement till formella mekanismer. Även Tyskland baserar sina beslut om utplacering av invandringssambandsmän på strategiska och taktiska bedömningar som tar hänsyn till migrationstrender i tredjeländer, operativa uppgifter och nationella strategiska intressen.
Bilaterala avtal som underlättar samarbete mellan medlemmar i ILO-nätverket som har utplacerade invandringssambandsmän och värdländer är en annan viktig faktor vid beslut om utplacering. När sådana avtal finns utgör de en viktig grund för utplacering av invandringssambandsmän. Säkerhetsvillkor och tillgängliga resurser påverkar också beslut om utplacering.
Lettland, Slovenien och Sverige har slutligen betonat att det är viktigt att ta hänsyn till EU:s övergripande intressen och prioriteringar vid utplacering av invandringssambandsmän. I detta sammanhang har åtta länder ( 19 ) för närvarande utplacerat europeiska återvändandesambandsmän (s.k. EURLO) ( 20 ) med stöd från Frontex som ska arbeta för EU:s räkning i tredjeländer och därigenom tillämpa en Team Europe-ansats i återvändandefrågor.
Europeiska migrationssambandsmän (EMLO) utgör själva kärnan i ILO-nätverken. De är särskilda invandringssambandsmän som kommissionen (generaldirektoratet för migration och inrikes frågor) ( 21 ) har utplacerat sedan 2015 för att samordna och företräda EU:s intressen på migrationsområdet. Syftet med utplaceringen av europeiska migrationssambandsmän är att maximera effekten av EU:s migrationshantering i partnerländer och stärka samarbetet med viktiga ursprungs- och transitländer. Deras uppgifter omfattar att samla in information om migrationstrender, bidra till EU:s situationsmedvetenhet och prognoser, stödja genomförandet av EU:s politiska prioriteringar samt underlätta för och stödja lokala och regionala ILO-nätverk. Europeiska migrationssambandsmän är för närvarande utplacerade i 17 tredjeländer ( 22 ) som prioriterats av kommissionen.
När det gäller utplaceringar som görs av EU-byråer har Frontex för närvarande sambandsmän utplacerade i sju länder som täcker in totalt 14 partnerländer ( 23 ). Frontex prioriterar utplacering av sambandsmän i partnerländer som på grundval av en riskanalys utgör ursprungs- eller transitländer för olaglig migration. Länder som är relevanta för återvändanden beaktas också ( 24 ). Europol samlar å sin sida sambandsmän från medlemsstaterna och internationella partner framför allt vid sitt huvudkontor och har i dagsläget bara sambandsmän utplacerade vid Interpol och i Washington. Europeiska unionens asylbyrå har ännu inte utplacerat några invandringssambandsmän.
2.2 Gemensam utplacering
Med tanke på det övergripande målet att säkerställa samarbete och samordning understryks i ILO-nätverksförordningen betydelsen av gemensam utplacering. Det anges specifikt att gemensam utplacering bör främjas för att stärka det operativa samarbetet och informationsutbytet mellan medlemsstaterna samt tillgodose behov på unionsnivå, såsom de fastställs av styrelsen. I enlighet med artikel 6 i ILO-nätverksförordningen får medlemmar i ILO-nätverket bilateralt eller multilateralt komma överens om att invandringssambandsmän som en medlemsstat utplacerar i ett tredjeland eller vid en internationell organisation även kan företräda deras intressen. I sådana fall kan de berörda medlemsstaterna få ekonomiskt stöd från EU.
Medlemmarna i ILO-nätverket har ännu inte utnyttjat denna möjlighet och pekar på flera hinder för detta. Enligt vissa medlemsstater bör invandringssambandsmän i första hand utplaceras i linje med nationella migrationsprioriteringar, med fokus på regioner av strategisk betydelse för medlemsstaterna. Andra medlemsstater har framhållit att gemensam utplacering är en känslig fråga samt pekat på juridiska svårigheter eller förfarandemässiga krav. Begränsad kapacitet och begränsade resurser ses också som faktorer som hindrar gemensam utplacering.
2.3 Omfattningen av mandatet för invandringssambandsmän
Enligt artikel 2 i ILO-nätverksförordningen ska sambandsmän betraktas som invandringssambandsmän även om invandringsrelaterade frågor ”endast utgör en del av deras arbetsuppgifter”. ILO-nätverket består därför både av utplacerade sambandsmän som enbart arbetar med invandringsrelaterade uppgifter och sambandsmän som arbetar med sådana frågor inom ramen för ett bredare uppdrag.
Det råder jämn balans mellan medlemsstater som väljer att utplacera invandringssambandsmän som enbart arbetar med invandringsrelaterade frågor och medlemsstater som utplacerar invandringssambandsmän som arbetar med sådana frågor inom ramen för ett bredare uppdrag. Medlemsstater som i högre grad påverkas av migrationsrörelser tenderade att prioritera utplacering av invandringssambandsmän som enbart arbetar med invandringsrelaterade frågor i syfte att stödja migrationssamarbetet med viktiga partnerländer, i synnerhet för att minska olaglig migration och underlätta återvändande. Medlemsstater som integrerade invandringsuppgifter i ett bredare uppdrag pekade å andra sidan på den operativa flexibilitet som detta leder till, men även på resursbegränsningar, såsom budgetmässiga överväganden. Slutligen rapporterade vissa av ILO-nätverkets medlemmar att de använde en kombination av både exklusiva och bredare mandat beroende på de strategiska behoven och det operativa sammanhanget för varje utplacering.
2.4 Uppgifter och ansvarsområden
Invandringssambandsmän utför sina uppgifter inom ramen för de ansvarsområden som fastställs av de utplacerande myndigheterna. ILO-nätverksförordningen överlåter åt utplacerande myndigheter att fastställa omfattningen och fördelningen av uppgifter samt rapporteringsvägarna för sina invandringssambandsmän.
I artikel 3 i ILO-nätverksförordningen beskrivs en rad olika uppgifter, däribland en fullständig uppsättning migrationsrelaterade uppgifter. Enligt nästan alla medlemmar i ILO-nätverket handlar invandringssambandsmännens ansvar i grunden om att samla in, utbyta och analysera information om migrationstrender, särskilt om olaglig migration och smuggling av migranter, för att ge underlag för strategiska beslutsprocesser vid deras huvudkontor. Att underlätta återvändandeinsatser genom att bistå i de logistiska och rättsliga processer som krävs för att stödja återvändande ingår enligt de flesta medlemmarna i ILO-nätverket också i invandringssambandsmännens uppgifter.
Omkring hälften av alla medlemmar i ILO-nätverket uppgav att invandringssambandsmännens uppgifter innefattade stöd till utredningar om smuggling av migranter eller människohandel och stöd till uppgifter inom laglig migration, inbegripet förfaranden för laglig migration, insamling av information om lagliga migrationsvägar och viseringsansökningsprocessen.
Utbildning, både i form av kapacitetsuppbyggnad för värdmyndigheter och utbildning för konsulär personal, är också en uppgift som invandringssambandsmännen ofta utför. Medan det förstnämnda till stor del fokuserar på gränsförvaltningsuppgifter, däribland dokumentbedrägeri, Schengenregler och passagerarbedömningar, ger det sistnämnda stöd till viseringshandläggning i syfte att förebygga viseringsbedrägeri genom lokalt Schengensamarbete ( 25 ). Uppgifter som utförs av sambandsmän på flygplatser, såsom bistånd vid dokumentkontroll och passagerarbedömningar, nämndes av ett fåtal medlemmar i ILO-nätverket.
För närvarande har inga medlemmar i ILO-nätverket rapporterat att deras invandringssambandsmän deltar i skydds- eller vidarebosättningsrelaterad verksamhet.
Slutligen rapporterade medlemsstaterna att invandringssambandsmännen ofta spelar en viktig roll för att främja samarbetet med myndigheterna i värdlandet och därigenom förbättra de bilaterala förbindelserna i syfte att gemensamt hantera migrationsutmaningar.
De flesta medlemmarna i ILO-nätverket uppgav att de gör betydande satsningar på att skapa robusta utbildningssystem för sina invandringssambandsmän, med inledande och/eller fortlöpande utbildning som är skräddarsydd för att ge sambandsmännen de färdigheter och den kunskap som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter effektivt. Ungefär en tredjedel av medlemmarna i ILO-nätverket uppgav dock att de inte hade någon standardiserad inledande eller fortlöpande utbildning för invandringssambandsmän.
2.5 Åtkomst till EU:s storskaliga informationssystem
För att göra det möjligt för invandringssambandsmän att utföra sina uppgifter får medlemmarna i ILO-nätverket (med undantag för kommissionens invandringssambandsmän) bevilja dem åtkomst till EU:s storskaliga informationssystem för inrikes frågor, däribland Europeiska databasen över asylsökandes fingeravtryck (Eurodac), Schengens informationssystem (SIS), informationssystemet för viseringar (VIS), in- och utresesystemet (EES) och systemet för falska och äkta handlingar online (FADO) inom ramen för unionens specifika rättsliga instrument som reglerar dessa system ( 26 ).
Medlemmarna i ILO-nätverket rapporterade olika grader av åtkomst till och användning av dessa informationssystem. Ungefär hälften av medlemsstaternas invandringssambandsmän har, liksom Europols sambandsmän, direkt åtkomst till och kan göra sökningar i minst ett av EU:s storskaliga informationssystem för inrikes frågor. De vanligaste system som uppgavs var SIS och VIS, men Eurodac och FADO nämndes också. Flera medlemsstater ( 27 ) rapporterade att deras invandringssambandsmän inte kunde göra sökningar direkt i EU:s storskaliga informationssystem för inrikes frågor men att de kunde begära information centralt via den behöriga myndigheten.
De varierande nivåerna av åtkomst till EU:s storskaliga informationssystem för inrikes frågor återspeglar den stora variationen när det gäller invandringssambandsmännens profiler, som omfattar alltifrån tjänstemän inom brottsbekämpning, som på grund av sina brottsbekämpande uppgifter oftast har åtkomst, till personal från migrations- eller utrikesministerier, som inte lika ofta har åtkomst eftersom deras uppgifter inte innefattar brottsbekämpning. Tekniska överväganden och säkerhetsöverväganden nämndes också som ett skäl till att begränsa invandringssambandsmännens åtkomst. Utöver dessa överväganden har den operativa åtkomsten till EU:s storskaliga informationssystem för ILO-nätverkets medlemmar dock visat sig vara mycket skiftande.
3.ILO-nätverkens funktion
3.1 Deltagande i lokala och regionala ILO-nätverk
Enligt artikel 5 i ILO-nätverksförordningen ska invandringssambandsmän som utplacerats i samma länder eller regioner bilda nätverk på lokal eller regional nivå. Dessutom kräver den att sådana lokala och regionala nätverk ska mötas regelbundet och så snart det krävs samt fungera som forum för samarbete, samordning och informationsutbyte. Utöver kraven i förordningen är fortlöpande samordning och informationsutbyte mellan invandringssambandsmän, EU:s delegationer och GSFP-uppdrag på plats (särskilt när dessa uppdrag har ett invandringsmandat) avgörande för en effektiv migrationshantering i EU.
När det gäller deltagandet i lokala ILO-nätverk har medlemmarna i ILO-nätverket visat varierande grad av engagemang. De allra flesta rapporterade att de deltar aktivt och uppgav att de regelbundet deltar i möten och utbyter information. Ett fåtal medlemmar i ILO-nätverket hade deltagit i begränsad utsträckning eller inte alls i lokala ILO-nätverk, ofta på grund av begränsningar som hade att göra med arbetsbelastning, invandringssambandsmännens omfattande ansvarsområden eller, i ett fall, att det saknades tillgängliga nätverk i värdländerna för tjänstemännen att delta i.
Europols sambandsmän i Washington deltog aktivt i lokala samordningsmöten för invandringssambandsmän, bland annat om smuggling av migranter och människohandel. Frontex sambandsmän deltog också aktivt i lokala nätverk på alla platser där de var utplacerade.
Omkring hälften av medlemmarna i ILO-nätverket uppgav att de aktivt deltar i regionala ILO-nätverk med fokus på informationsutbyte, samordning och deltagande i regionala forum såsom Khartoum- och Rabatprocesserna, och i regionala konferenser såsom ILO-konferensen inom Afrika-Frontexunderrättelsetjänsten (AFIC). Andra deltog bara då och då på grund av brist på regionala nätverksstrukturer inom vissa områden, arbetsbelastning, budgetbegränsningar eller begränsat intresse.
Medlemmarna i ILO-nätverket rapporterade inga större svårigheter med att få eller utbyta information mellan invandringssambandsmän. Vissa medlemmar i ILO-nätverket betonade dock att det behövs större tydlighet på EU-nivå när det gäller utbyte av personuppgifter mellan invandringssambandsmän eller att de hade stött på juridiska svårigheter i samband med skyddet av personuppgifter. Artikel 10 innehåller i detta avseende bestämmelser som gör det möjligt för invandringssambandsmän att behandla personuppgifter för vissa specifika uppgifter ( 28 ).
Till följd av detta, men även på grund av att det saknas ett användarvänligt verktyg för informationsutbyte för invandringssambandsmän, använde sambandsmännen ofta mindre formella kommunikationsmekanismer, såsom mobila meddelandeapplikationer, eftersom sådana fanns tillgängliga på de platser där de var utplacerade.
3.2 Kontaktpunktens roll i lokala nätverk
Kontaktpunkten för nätverket spelar en avgörande roll både för att inrätta lokala och regionala nätverk och för att dessa nätverk ska fungera effektivt. Kontaktpunkten för nätverket fungerar som den dagliga drivkraften bakom invandringssambandsmännens samarbete och samordning, både på lokal och regional nivå, och spelar en viktig roll för att maximera deras operativa genomslag.
I enlighet med ILO-nätverksförordningen tilldelas de invandringssambandsmän som utplaceras av kommissionen (dvs. europeiska migrationssambandsmän eller EMLO), i kraft av sitt europeiska mandat, automatiskt ansvaret för att underlätta och stödja nätverken. ILO-nätverkets medlemmar framhöll ofta de europeiska migrationssambandsmännen som avgörande för att främja en starkare samordning och en mer proaktiv och sammanhållen dynamik inom nätverket. Vid många EU-delegationer har europeiska migrationssambandsmän blivit centrala resurser på migrationsområdet och fungerat som en viktig bro mellan EU-delegationer, medlemsstater och lokala myndigheter. Effekten av europeiska migrationssambandsmän begränsades dock av de ökande svårigheterna att tillsätta lediga tjänster för sambandsmän. Detta problem beror på att de utsändande medlemsstaterna bär den ekonomiska bördan för utplaceringen av europeiska migrationssambandsmän. Till följd av detta finns det för närvarande ingen utplacerad europeisk migrationssambandsman i flera prioriterade partnerländer ( 29 ) och merparten av dessa tjänster är tillsatta av personal från Tyskland.
I länder där kommissionen inte utplacerar invandringssambandsmän ska de invandringssambandsmän som utplaceras av EU:s byråer för inrikes frågor underlätta och stödja de lokala och regionala nätverkens arbete. Frontex sambandsmän har tagit och/eller fortsätter att ta en ledande roll i Marocko, Senegal, Moldavien och Turkiet. Europols sambandsmän i Washington har tagit ledande roller i forum såsom organisationen för sambandsmän (Liaison Officer Association) och den internationella brottsbekämpningsorganisationen (International Law Enforcement Association). ILO-nätverkets medlemmar framhöll också överlag att sambandsmännen från EU:s byråer för inrikes frågor, trots att de var få till antalet, bidrog positivt till arbetet i de lokala och regionala nätverken.
I länder där varken kommissionen eller EU-byråerna utplacerat invandringssambandsmän ska lokala och regionala nätverk främjas genom en invandringssambandsman från en medlemsstat enligt överenskommelse mellan medlemmarna i det lokala eller regionala nätverket. Vissa medlemsstater har tagit på sig en ledande roll när det gäller att utgöra kontaktpunkt för lokala ILO-nätverk för invandringssambandsmän, däribland Ungern, Italien, Nederländerna, Norge, Spanien och Schweiz. Det rör sig dock fortfarande om ett litet antal. De medlemmar i ILO-nätverket som uppgav att de inte hade tagit på sig en ledande roll i lokala eller regionala nätverk hänvisade framför allt till arbetsbördan som skäl till detta. De förklarade att en sådan roll potentiellt skulle kunna gå ut över de övriga uppgifter som utförs av invandringssambandsmän med tanke på deras bredare operativa ansvar eller övergripande arbetsbörda.
3.3 Hur invandringssambandsmän bidrar till att skapa en europeisk lägesbild
För att bättre tillgodose EU:s prioriteringar betonas i ILO-nätverksförordningen att det ”finns ett behov av att sambandsmän för invandring säkerställer att deras insikter och kunskaper fullt ut bidrar till att skapa en heltäckande lägesbild med avseende på tredjeländer” ( 30 ).
Europeiska migrationssambandsmän bidrar inom olika forum, bland annat i rådets mekanism för operativ samordning av migrationens yttre dimension (Mocadem) och beredskaps- och krisplanen för migration. Europeiska migrationssambandsmän förväntas dessutom ta fram månads- och ad hoc-rapporter som bland annat bidrar till rapporter om integrerad situationsmedvetenhet och analys (ISAA-rapporter) och till möten om beredskaps- och krisplanen för migration. Rapporterna offentliggörs på webbplatsen för integrerad politisk krishantering (IPCR).
Utöver att medlemsstaternas invandringssambandsmän rapporterar till sina behöriga nationella myndigheter uppmanas i artikel 9 i ILO-nätverksförordningen till ett EU-omfattande informationsutbyte genom en säker webbaserad plattform för informationsutbyte. I detta syfte har kommissionen använt det europeiska migrationsnätverkets befintliga systemplattform för informationsutbyte (EMN-IES) som ILO-nätverkets verktyg för informationsutbyte, även för administrativa ändamål med anknytning till nätverket ( 31 ).
Hittills har mycket få medlemmar i ILO-nätverket registrerat sig på EMN-IES-plattformen, och ännu färre använder den i syfte att utbyta information. Alla medlemmar i ILO-nätverket bekräftade att de använde plattformen i mycket begränsad utsträckning, om ens alls. De utmaningar och hinder som angavs som anledningar till att EMN-IES-plattformen har använts i så liten utsträckning omfattade dålig användarupplevelse, bristande standardisering av informationsutbytet, krav på förhandstillstånd från centrala myndigheter innan information laddas upp samt bristande kännedom om plattformen och brist på relevant information om den. Slutligen pekade vissa medlemmar i ILO-nätverket, trots bestämmelserna i ILO-nätverksförordningen, även på rättsliga hinder som gjorde att de inte kunde använda EMN-IES-plattformen på ett effektivt sätt.
Endast ett litet antal invandringssambandsmän som utplacerats av ILO-nätverkets medlemmar är anslutna till Europols nätapplikation för säkert informationsutbyte (Siena), trots att det i nätverkets tvååriga arbetsprogram efterfrågas ett pilotprojekt för att ansluta invandringssambandsmän som är utplacerade i tredjeländer av brottsbekämpande myndigheter. Europol skulle välkomna en förbättrad anslutning av invandringssambandsmän till Siena och betonar att sambandsmännens aktiva rapportering till Europol skulle förbättra informationsflödet om smuggling av migranter och relaterad brottslighet. Detta skulle i sin tur bidra till en mer exakt underrättelsebild i realtid och stödja en mer datadriven och uppströmsinriktad strategi för att motverka kriminella nätverk. Enligt Europolförordningen, senast ändrad genom förordning (EU) 2025/2611 ( 32 ), ska medlemsstaterna ansluta sina invandringssambandsmän till Siena för att lämna relevant information till Europol direkt eller genom nationella behöriga myndigheter. ( 33 ).
När det gäller europeiska återvändandesambandsmän betonade Frontex att Irma (Integrated Return Management Application) möjliggjorde utbyte av information om återvändande, men att dessa sambandsmän inte hade tillgång till system för utbyte av andra typer av operativ information, däribland information för att skapa situationsmedvetenhet. Till exempel har varken europeiska återvändandesambandsmän eller Frontex-sambandsmän tillgång till det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur).
Medlemmarna i ILO-nätverket har flera gånger efterlyst strukturerade kommunikationsramar och motsvarande verktyg för att effektivisera det säkra utbytet av information, som ett sätt att förbättra genomförandet av ILO-nätverksförordningen.
3.4 ILO-nätverkets bidrag till migrationshanteringen
Medlemmarna i ILO-nätverket framhöll överlag nätverkets positiva bidrag till migrationshanteringen. De betonade i synnerhet ILO-nätverkets viktiga roll när det gäller att samla in och utbyta viktig operativ och strategisk information, bland annat om trender för olika migrationsrutter, migrantsmugglares verksamhetsmetoder och framväxande hot. Dessutom betonade de att det var avgörande för situationsmedvetenhet, riskanalys och välgrundat beslutsfattande att invandringssambandsmännen tillhandahöll aktuell, tillförlitlig och användbar information från fältet.
Ur ett operativt perspektiv är även den roll som invandringssambandsmän spelar på återvändandeområdet mycket uppskattad. Invandringssambandsmän, särskilt europeiska återvändandesambandsmän, främjar dialog och samarbete, bland annat genom program för kapacitetsuppbyggnad och genom att stödja insatser för att identifiera återvändande personer. De underlättar också återvändandeinsatser och hjälper till att övervaka de lokala återintegreringspartnerna i det europeiska återintegreringsprogrammet.
Invandringssambandsmän är också centrala för ILO-nätverkets medlemmars insatser för att motverka smuggling av migranter. Invandringssambandsmän bidrar genom att bland annat identifiera smugglingsrutter och nya trender och upptäcka falska handlingar och misstänkta resemönster. Andra bidrag omfattar rådgivning till flygbolag på flygplatser och samarbete på plats med utredningar och insatser för att upplösa organiserade kriminella grupper som är inblandade i smuggling av migranter och människohandel. Därutöver framhålls invandringssambandsmännens värdefulla bidrag till att stödja det lokala Schengensamarbetet och till de konsulära myndigheternas handläggning av viseringsansökningar, i synnerhet deras bistånd när det gäller att upptäcka falska handlingar.
På det hela taget betraktade ILO-nätverkets medlemmar invandringssambandsmännen som en ”avgörande länk till partnerländernas myndigheter” som bidrar till att bygga upp ett nära dagligt samarbete med motparter i värdländerna och förtroendebaserade förbindelser som ligger till grund för ett effektivt samarbete och möjliggör snabb pragmatisk problemlösning. Samarbetet och samordningen inom ILO-nätverken är dock ibland oenhetlig och starkt beroende av kontaktpunkternas personliga engagemang och ledarskap.
4.Genomförande av styrelsens mandat
4.1 Inrättande av styrelsen och dess funktion
Genom artikel 7 i ILO-nätverksförordningen inrättas en styrelse för ILO-nätverket med kommissionen som ordförande. Mellan juni 2019, när ILO-nätverksförordningen antogs, och december 2025 sammankallades styrelsen till tolv möten, antingen på plats eller online. Den 4 oktober 2019 antog styrelsen sin arbetsordning i enlighet med artikel 8 i ILO-nätverksförordningen.
Utöver att utföra sina administrativa uppgifter som nätverkets styrande organ förväntas styrelsen, som är ett konkret uttryck för Team Europe-ansatsen för gruppen av utplacerade invandringssambandsmän, ge strategisk vägledning för genomförandet av ILO-nätverksförordningen och förverkligandet av Team Europe-ansatsen ute på fältet.
Den verksamhet som faller under styrelsens ansvar, såsom att identifiera luckor i utplaceringen, bedöma möjligheten till ytterligare utplaceringar av investeringssambandsmän och enas om ad hoc-åtgärder som ska vidtas av lokala och regionala nätverk för invandringssambandsmän, kräver strategisk styrning från styrelsen. Styrelsen har dock hittills nästan helt förlitat sig på kommissionens ledning, medan andra medlemmar i ILO-nätverket ännu inte riktigt har utnyttjat styrelsens fulla potential, till exempel för att identifiera prioriterade tredjeländer för gemensam utplacering eller föreslå projekt eller operativa möten för invandringssambandsmän vid lämpliga tidpunkter.
I artikel 7 i ILO-nätverksförordningen uppmanas också styrelsens ordförande att säkerställa att överenskomna gemensamma verksamheter är förenliga och samordnade med relevanta unionsinstrument och unionsstrukturer och återspeglar unionens prioriteringar på migrationsområdet. De verksamheter som ingår i det tvååriga arbetsprogrammet är anpassade till EU:s prioriteringar, men samordningen med rådets berörda arbetsgrupper har hittills varit begränsad.
4.2 Genomförande av det tvååriga arbetsprogrammet
Enligt artikel 8 i ILO-nätverksförordningen ska styrelsen fastställa prioriteringar och planera verksamhet inom ramen för ett tvåårigt arbetsprogram. Det tvååriga arbetsprogrammet för det europeiska nätverket av sambandsmän för invandring 2021–2022 antogs den 7 december 2020 och fastställde tre prioriteringar: i) att förebygga olaglig migration och bekämpa smuggling, ii) att stödja EU:s återvändandepolitik, och iii) att stödja främjandet av lagliga vägar till EU. Inom var och en av de tre prioriteringarna fastställdes en rad verksamheter ( 34 ) som skulle genomföras med ekonomiskt stöd från Fonden för inre säkerhet – gränser och visering (2014–2020) ( 35 ).
På grundval av detta kan ILO-nätverkets medlemmar föreslå att de tar på sig ansvaret för att genomföra ett projekt. Sedan ILO-nätverksförordningen antogs har totalt tio projekt tilldelats stöd på cirka 8,5 miljoner EUR för att genomföra åtgärder inom de tre prioriteringarna som anges i det tvååriga arbetsprogrammet. Endast fyra medlemsstater – Frankrike, Tyskland, Polen och Spanien ( 36 ) – har tagit på sig ansvaret för att genomföra ett projekt. ILO-nätverkets medlemmar uppgav flera skäl till att de inte hade utnyttjat de tillgängliga medlen, däribland otillräckliga personalresurser, särskilt inom projektförvaltning, låga finansieringstak, tillgång till andra EU-finansieringsflöden och operativt arbete som prioriterats framför projekt.
Det tvååriga arbetsprogrammet, i den form det antogs och därefter ändrades, anses fortfarande vara giltigt. Styrelsen har därför låtit det tvååriga arbetsprogrammet gälla även under efterföljande år. Arbetsprogrammet för det europeiska nätverket av sambandsmän för invandring 2021–2022 var därför i kraft när denna rapport antogs.
4.3 ILO-nätverkets kapacitetsuppbyggnad
I artikel 8 anges att styrelsen måste stödja och bygga upp invandringssambandsmännens operativa kapacitet, inbegripet genom utarbetande av kompletterande och icke-obligatoriska gemensamma läroplaner, förberedande utbildning inför utplacering och riktlinjer för att i verksamheten säkerställa respekt för de grundläggande rättigheterna, med särskild hänsyn till utsatta personer.
Även om majoriteten av medlemmarna i ILO-nätverket var positiva till idén att utarbeta och erbjuda en gemensam läroplan om EU-frågor för invandringssambandsmän har detta ännu inte följts upp i praktiken. Flera medlemsstater betonade att en gemensam läroplan skulle säkerställa en enhetlig kunskapsbas, öka förståelsen för EU:s prioriteringar, bidra till att linjera målen, stärka etablerade förfaranden för kommunikation och utbyte av information, åsikter och bästa praxis och därmed göra invandringssambandsmännen mer effektiva genom den Team Europe-ansats som förutses i ILO-nätverksförordningen. Majoriteten av medlemmarna i ILO-nätverket ansåg att en gemensam läroplan skulle leda till ökad samstämmighet i genomförandet av EU:s lagstiftning och policy genom att säkerställa en mer enhetlig tolkning och tillämpning av reglerna, förebygga olika handlingssätt och stärka samarbetet mellan nätverkets medlemmar.
I artikel 8 krävs också att nätverkets kapacitet ska byggas upp genom anordnande av gemensamma seminarier som omfattar hela spektrumet av migrationshanteringsuppgifter. Sedan antagandet av ILO-nätverksförordningen har ett regionalt evenemang för invandringssambandsmän anordnats inom ramen för nätverket, nämligen ett regionalt möte för det europeiska nätverket av sambandsmän för invandring om bekämpning av smuggling av migranter och genomförandet av det operativa partnerskapet mot smuggling med västra Balkan, som ägde rum i Tirana i Albanien den 28–29 mars 2023. Ett annat mycket uppskattat regionalt evenemang för invandringssambandsmän – även om det inte formellt anordnas inom ramen för nätverket – är det årliga mötet för invandringssambandsmän inom Afrika-Frontexunderrättelsetjänsten (Afic).
ILO-nätverkets medlemmar betonade att det är viktigt med möten för invandringssambandsmän. Nätverket är först och främst en yrkesgemenskap. Det finns ett starkt intresse av fysiska sammankomster, inte bara på lokal nivå utan även på regional nivå, så att den bredare gemenskapen, inbegripet sambandsmän från likasinnade länder, kan träffas.
5.Slutsatser och nästa steg
5.1 Slutsatser
Framsteg har gjorts när det gäller att uppnå målen att förbättra samarbetet och samordningen mellan invandringssambandsmän och säkerställa att de i högre grad bidrar till att det europeiska nätverket av sambandsmän fungerar väl.
Lokala ILO-nätverk är i allmänhet aktiva och deltagandet i dem är väletablerat och de erkänns för sitt mervärde, särskilt när det gäller informationsutbyte. Medlemsstaterna fortsätter att utplacera invandringssambandsmän för att framför allt arbeta med uppgifter som rör olaglig migration och återvändande, även om de i allt större utsträckning uppmanas att hantera uppgifter som rör laglig migration. I flera jurisdiktioner har invandringssambandsmän deltagit aktivt i det lokala Schengensamarbetet och bistått konsulat med råd om riskprofiler och upptäckt av falska viseringsansökningar. De invandringssambandsmän som utplaceras av kommissionen och EU:s byråer för inrikes frågor och europeiska återvändandesambandsmän som utplacerats av medlemsstaterna har i uppgift att främja en positiv dynamik i lokala och regionala nätverk och denna roll är något som medlemmarna i ILO-nätverket framhåller överlag. Det finns därför ett brett stöd bland medlemmarna i ILO-nätverket för utplacering av ytterligare sådana invandringssambandsmän för att stärka samarbetsdynamiken i värdländerna och Team Europe-ansatsen inom nätverket. ILO-nätverkets styrelse anses ha ett mervärde som styrande organ, särskilt genom sitt tvååriga arbetsprogram och sina åtgärder som styrs av fastställda prioriteringar.
För att förverkliga nätverkets fulla potential, till exempel att göra det möjligt för det att på ett övergripande sätt bidra till ett ”hela rutten”-synsätt, återstår dock fortfarande flera utmaningar.
Samtidigt som Europols, Frontex och kommissionens utplacering av invandringssambandsmän och medlemsstaternas utplacering av europeiska återvändandesambandsmän har bidragit till att främja en Team Europe-ansats inom ILO-nätverket beslutar och bedömer medlemsstaterna fortfarande i stor utsträckning huruvida de ska utplacera invandringssambandsmän på grundval av nationella strategiska och operativa intressen, dvs. inte utifrån en Team Europe-ansats. Dessutom visar skillnaderna i fråga om ILO-nätverkets medlemmars åtkomst till EU:s storskaliga informationssystem på ytterligare bristande enhetlighet.
På operativ nivå har interaktionen mellan invandringssambandsmän i stort sett varit begränsad till fysiska möten och utbyten via meddelandeapplikationer, eftersom det har saknats användarvänliga mekanismer eller verktyg för informationsutbyte inom lokala och regionala gemenskaper samt den bredare gemenskapen av invandringssambandsmän. Samordningen mellan lokala ILO-nätverk och det lokala Schengensamarbetet var ofta resultatet av initiativ från enskilda invandringssambandsmän snarare än av en kultur av strukturerat engagemang mellankontaktpunkten för det lokala nätverket och kontaktpersonen för lokalt Schengensamarbete vid EU-delegationen.
I fall där inga invandringssambandsmän har utplacerats av kommissionen eller EU:s byråer för inrikes frågor har lokala och regionala nätverksaktiviteter ofta förefallit vara beroende av ledarskapet hos enskilda invandringssambandsmän från medlemsstaterna. Till följd av detta anser nästan alla medlemmar i ILO-nätverket att en ökning av antalet europeiska migrationssambandsmän och Frontex-sambandsmän som utplaceras i tredjeländer skulle medföra betydande fördelar på grund av deras ledande roll när det gäller att underlätta för lokala och regionala ILO-nätverk. ILO-nätverkets medlemmar har också betonat att utplaceringen av invandringssambandsmän genom kommissionen och EU:s byråer för inrikes frågor kan förbättra den operativa effektiviteten och samarbetet genom förbättrad samordning ( 37 ).
Utöver det dagliga utbytet mellan invandringssambandsmän på lokal nivå har information till stor del utbytts via nationella kanaler eftersom det saknas lämpliga strukturer för informationsutbyte. Tekniska brister och problem med utformningen av EMN-IES-plattformen för informationsutbyte, men också begränsningar frånmedlemsstaternas myndigheters sida, har förhindrat ett bredare informationsutbyte. Dessutom har det mycket begränsade antalet invandringssambandsmän som är anslutna till Siena försvårat informationsutbytet med Europol, medan avsaknaden av en lämplig kanal och rättslig ram för utbyte av information för situationsmedvetenhet med Frontex har begränsat invandringssambandsmännens möjligheter att utbyta uppgifter med Frontex och på detta sätt hjälpa EU att skapa en situationsbild före gränserna. Eftersom regionala evenemang för invandringssambandsmän endast sällan anordnas har ett bredare informationsflöde förhindrats, vilket har begränsat nätverkets förmåga att bidra till att skapa en heltäckande situationsbild för tredjeländerna.
På institutionell nivå har endast begränsade framsteg, och i vissa fall inga alls, gjorts när det gäller vissa av styrelsens uppgifter – såsom de anges i ILO-nätverksförordningen – som bidrar till att främja en Team Europe-ansats. Detta omfattar anordnandet av regionala evenemang för invandringssambandsmän och utarbetandet av en gemensam läroplan för dem. Bristande engagemang från medlemmarna i ILO-nätverket och otillräckliga kopplingar till andra EU-forum har hindrat styrelsen från att maximera sin potential som strategisk enhet och man har på detta sätt misslyckats med att få till stånd en verklig Team Europe-ansats för ILO-nätverket och att effektivt införa ett ”hela rutten”-synsätt för EU:s migrationshantering.
När en Team Europe-ansats har kunnat märkas inom ILO-nätverket har den till stor del drivits av invandringssambandsmän som utplacerats av kommissionen och EU:s byråer för inrikes frågor inom lokala ILO-nätverk eller av kommissionen själv i dess egenskap av ordförande för ILO-nätverkets styrelse. En starkare Team Europe-ansats och ökat engagemang från styrelsens sida är avgörande för att ta tillvara ILO-nätverksförordningens fulla potential och skapa möjligheter för ILO-nätverket att bli ett viktigt verktyg för genomförandet av den globala alliansen mot smuggling av migranter.
5.2 Nästa steg
Det migrationspolitiska landskapet har förändrats avsevärt sedan ILO-nätverksförordningen antogs 2019. Migration är en politisk prioritering för EU som har kopplingar till bland annat inre säkerhet och ekonomisk konkurrenskraft. Det finns starka signaler på att invandringssambandsmän bör spela en starkare roll till stöd för EU:s migrationshantering, att migrationsdiplomatin bör vara mer samordnad och kraftfull och att Team Europe-ansatsens fulla potential bör tas tillvara ute på fältet för att genomföra migrations- och asylpakten och dess övergripande strategi för migrationshantering i partnerskap med tredjeländer. Viktiga initiativ i detta avseende innefattar den globala alliansen mot smuggling av migranter med en starkare roll för Europol, EU:s talangreserv och Legal Gateau-kontoren för att främja talangers rörlighet och öka återvändandet och återtagandet, strategin för asyl- och migrationshantering och EU:s viseringsstrategi.
Mot bakgrund av detta är följande åtgärder nödvändiga för att gå vidare med genomförandet av ILO-nätverksförordningen i detta föränderliga politiska landskap, med målet att öka de operativa effekterna både av nätverket – till stöd för EU:s migrationshantering – och den globala alliansen mot smuggling av migranter:
Ett ”hela rutten”-synsätt
1.Bredda täckningen genom de invandringssambandsmän som utplacerats av kommissionen och EU:s byråer för inrikes frågor till viktiga länder längs migrationsrutterna, bland annat genom att använda nätverkets styrelse för att identifiera luckor i utplaceringen, uppmuntra och ge ekonomiskt stöd till gemensam utplacering och öka finansieringen för utplaceringen av europeiska migrationssambandsmän.
2.Förbättra invandringssambandsmännens deltagande alla slag av migrationsuppgifter som beskrivs i ILO-nätverksförordningen, inbegripet bekämpning av smuggling av migranter och människohandel, stöd till återvändande, återtagande och återintegrering samt underlättande av lagliga migrationsförfaranden (t.ex. genom lokalt Schengensamarbete) och effektiv tillgång till internationellt skydd.
3.Underlätta operativa möten för invandringssambandsmän med fokus på prioriterade migrationsrutter och tredjeländer för att öka informationsutbytet, förbättra förståelsen för migrationsdynamiken och smugglingsnätverkens operativa metoder och utarbeta skräddarsydda motåtgärder.
Informationsutbyte och kunskapsuppbyggnad
4.Uppmuntra medlemsstaterna att ansluta invandringssambandsmän till Siena och stödja dem med detta för att förbättra informationsutbytet och därigenom stödja genomförandet av förordning (EU) 2025/2611.
5.Främja kontinuerlig samordning och ett kontinuerligt informationsutbyte mellan sambandsmän, EU-delegationer och GSFP-uppdrag på plats (särskilt när dessa uppdrag har ett invandringsmandat).
6.Arbeta för att ge invandringssambandsmän användarvänliga verktyg för informationsutbyte för att förbättra det operativa samarbetet och utbytet av uppgifter.
7.Uppmuntra invandringssambandsmän att bidra till verksamhet för tidig varning för migrationsändamål som en del av projektet för situationsmedvetenhet, tidig varning och prognostisering ( 38 ) för att stödja EU:s och medlemsstaternas planering och operativa åtgärder när det gäller migrationshantering.
8.Utarbeta en gemensam läroplan för invandringssambandsmän i samarbete med nätverkets styrelse för att standardisera kunskapen om ILO-nätverksförordningen, EU:s viktigaste politikområden för migrationshantering och EU:s migrationsdiplomati inom nätverkets gemenskap.
ILO-nätverkets styrelse
9.Förbättra samordningen mellan styrelsens ordförande och rådets ordförandeskap för att anpassa nätverksinitiativet för invandringssambandsmän till relevanta arbetsgrupper inom rådet (t.ex. arbetsgruppen för de externa aspekterna av asyl och migration och mekanismen för operativ samordning av migrationens yttre dimension [Mocadem]).
10.Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i förordningen uppmuntra de medlemsstater som innehar ordförandeskapet i rådet att spela en aktiv roll i ILO-nätverkets styrelse, i nära samordning och under kommissionens ordförandeskap.
11.Utarbeta ett nytt tvåårigt arbetsprogram för nätverket som omfattar dessa nästa steg för att vägleda framtida operativa prioriteringar.