ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 15.10.2026
COM(2026) 551 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането на Регламент (ЕС) 2019/1240 от 20 юни 2019 г. за създаване на европейска мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията
1.Въведение
1.1 Контекст на политиката
Европейската мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията („мрежата от СВВИ“) е общността от служители за връзка, изпратени в трети държави от държавите членки, асоциираните към Шенген държави, агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи ( 1 ) и Европейската комисия („членове на мрежата от СВВИ“), които работят на пълно или непълно работно време по задачи, свързани с имиграцията. Основната цел на мрежата от СВВИ е да се осигури оптимално сътрудничество и координация между служителите за връзка по въпросите на имиграцията (СВВИ) в подкрепа на политиката на ЕС в областта на миграцията.
Мрежата от СВВИ, създадена през 2004 г. с Регламент (ЕО) № 377/2004 на Съвета ( 2 ), беше подсилена с Регламент (ЕС) 2019/1240 ( 3 ) за създаване на европейска мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията („Регламента за мрежата от СВВИ“).
Регламентът за мрежата от СВВИ има за цел да модернизира и укрепи мрежата, за да ѝ позволи да изпълнява по-ефективна роля в управлението на миграцията в ЕС, включително чрез насърчаване на подхода „Екип Европа“ в рамките на мрежата. С него беше разширено определението за понятието „служител за връзка по въпросите на имиграцията“ и бяха въведени други иновативни аспекти, като нов Управителен съвет на мрежата от СВВИ ( 4 ) и по-силна роля на служителите за връзка, изпратени от Комисията и агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи. Той засили ролята на служителите за връзка по въпросите на имиграцията при събирането и обмена на информация, включително чрез създаването на сигурна уеб-базирана платформа за обмен на информация, и разшири обхвата на мрежата от СВВИ, за да обхване пълния спектър от задачи за управление на миграцията.
Регламентът за мрежата от СВВИ е съществена част от всеобхватния подход на ЕС към управлението на миграцията съгласно Новия пакт за миграцията и убежището („Пакта“), който започна да се прилага на 12 юни 2026 г. ( 5 ). Мрежата от СВВИ играе ключова роля за включването на миграцията в международните партньорства, което е крайъгълен камък на Пакта. Всъщност служителите за връзка по въпросите на имиграцията, които са на място и си сътрудничат ежедневно с местните органи по пълния спектър от задачи за управление на миграцията, са от решаващо значение за сътрудничеството с трети държави по въпросите на миграцията.
В стратегията за управление на убежището и миграцията, предвидена в Пакта и приета през януари 2026 г., се припомня, че Комисията разчита на подкрепата на мрежата от СВВИ като един от партньорите, ангажирани в борбата с контрабандата на мигранти по маршрутите и помагането на държавите по маршрутите да бъдат подготвени ( 6 ). В този смисъл мрежата от СВВИ играе ключова роля в прилагането на Световния алианс за борба с контрабандата на мигранти ( 7 ) — по-специално подхода, основан на целия маршрут, предложен в съвместната декларация от декември 2025 г. ( 8 ) — включително чрез подобряване на събирането и споделянето на данни за ситуационната осведоменост, свързани с контрабандата на мигранти, и насърчаване на съвместни разследвания от правоприлагащите органи и оперативно сътрудничество с партньорски държави.
Мрежата от СВВИ също така помага за прилагането на пълния набор от политики и правни инструменти на ЕС за управление на миграцията, включително подновения План за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти (2021—2025 г.) ( 9 ), стратегията на ЕС за борба с трафика на хора (2021—2025 г.) ( 10 ), Директивата относно връщането ( 11 ), Визовия кодекс на ЕС ( 12 ), визовата стратегия на ЕС ( 13 ), Регламента за EUROSUR ( 14 ) и Регламента за Европейската агенция за гранична и брегова охрана ( 15 ).
1.2 Цели и методика на настоящия доклад ( 16 )
В настоящия доклад, основан на информация, предоставена от държавите членки, асоциираните към Шенген държави ( 17 ) и съответните агенции на ЕС в областта на вътрешните работи ( 18 ), се прави равносметка на това как Регламентът е бил изпълняван до момента, идентифицират се и се анализират постигнатият напредък и работата, която все още предстои да бъде свършена, и се предлагат мерки за продължаване на неговото изпълнението и по този начин увеличаване на оперативното въздействие на мрежата от СВВИ.
Настоящият доклад също така допринася за програмата на Комисията за опростяване и изпълнение. Чрез анализ на изпълнението на Регламента за мрежата от СВВИ от страна на държавите членки той допринася за извършването на стрес тест на Регламента, за да се гарантира, че той остава уместен, пропорционален и подходящ за постигане на целите си по икономически ефективен начин.
2.Изпращане, роли и задачи на служителите за връзка по въпросите на имиграцията
2.1 Стратегически и оперативни съображения за изпращане на служители за връзка по въпросите на имиграцията
„служител за връзка по въпросите на имиграцията“ означава служител за връзка, който е определен и изпратен в чужбина от компетентните органи на държава членка, от Комисията или от агенция на ЕС с цел да се занимава с въпроси, свързани с имиграцията, дори когато тези въпроси представляват само част от задълженията им;
В съответствие с Регламента за мрежата от СВВИ от служителите за връзка по въпросите на имиграцията се очаква да подобрят координацията и да оптимизират използването на своята мрежа, за да реагират по-ефективно на приоритетите на ЕС, което включва както предотвратяване на незаконната имиграция и свързаната с нея трансгранична престъпност, борбата с тях, улесняване на достойно и ефективно връщане, дейности, свързани с обратното приемане и реинтегрирането, подпомагане на интегрираното управление на външните граници на ЕС, така и подпомагане на управлението на законната имиграция, включително в областта на международната закрила, презаселването и интеграционните мерки преди заминаването.
Когато държавите членки решат да изпратят служители за връзка по въпросите на имиграцията в трети държави, техните решения се основават до голяма степен на оценки на стратегически национални фактори и оперативни приоритети. Тези оценки обикновено разглеждат фактори като i) незаконната миграция, засягаща техните държави, включително както настоящите, така и очакваните миграционни движения; ii) контрабандата на мигранти и трафика на хора в държавите на произход или транзит; iii) измамите със самоличност и документи; iv) установените рискове на местните летища; v) необходимостта от подпомагане на разследванията на контрабандата на мигранти и трафика на хора; vi) сътрудничество по въпросите на връщането; vii) и сътрудничеството в областта на управлението на границите.
Унгария, Нидерландия и Португалия посочиха, че задачите, свързани със законната миграция, също са фактор при вземането на решения за изпращане (напр. подкрепа за механизми за бърза обработка на трудова мобилност и справяне с измами при миграционни процедури, които не са свързани с убежище).
В Белгия приоритетните трети държави се класират въз основа на стратегически анализ на набор от критерии, обхващащи наличието на общности на диаспората, търговските отношения, нивата на престъпност и ефективността на съществуващите официални канали за сътрудничество. Белгия обмисля изпращането на служители за връзка, включително служители за връзка по въпросите на имиграцията, когато прецени, че е необходимо тясно сътрудничество в трети държави, за да се допълнят официалните механизми. По подобен начин в Германия решенията за изпращане на служители за връзка по въпросите на имиграцията се основават на стратегически и тактически оценки, като се вземат предвид миграционните тенденции в трети държави, оперативните задачи и националните стратегически интереси.
Двустранните споразумения, които улесняват сътрудничеството и взаимодействието между членовете на мрежата от СВВИ с изпратени служители и приемащите държави, са друг ключов фактор при решенията за изпращане. Когато са налице такива споразумения, те осигуряват важна основа за ефективното изпращане на служители за връзка по въпросите на имиграцията. Условията за сигурност и наличните ресурси също оказват влияние върху решенията за изпращане.
Накрая, Латвия, Словения и Швеция подчертаха значението на отчитането на по-широките интереси и приоритети на ЕС при изпращането на служители за връзка по въпросите на имиграцията. В този контекст понастоящем осем държави ( 19 ) са изпратили европейски служители за връзка по въпросите на връщането ( 20 ) с подкрепата на Frontex, за да работят в трети държави от името на ЕС, като по този начин прилагат подхода „Екип Европа“ в областта на връщането.
Европейските служител за връзка по въпросите на миграцията са в основата на мрежите от СВВИ. Те са специфични служители за връзка по въпросите на имиграцията, които Комисията (ГД „Миграция и вътрешни работи“) ( 21 ) изпраща от 2015 г. насам, за да координира и представлява интересите на ЕС в областта на миграцията. Целта на изпращането на европейски служители за връзка по въпросите на миграцията е да се увеличи максимално въздействието на действията на ЕС по управлението на миграцията в партньорските държави и да се ангажират по-добре ключовите държави на произход и на транзитно преминаване. Техните задачи включват събиране на информация относно миграционните тенденции, принос към ситуационната осведоменост и прогнозирането на ЕС, подкрепа на изпълнението на политическите приоритети на ЕС, както и улесняване и подпомагане на местните и регионалните мрежи от СВВИ. Понастоящем европейски служители за връзка по въпросите на миграцията са изпратени в седемнадесет приоритетни трети държави ( 22 ), определени от Комисията.
Що се отнася до изпращането от страна на агенциите на ЕС, понастоящем Frontex има изпратени служители за връзка на Frontex в седем държави, обхващащи общо четиринадесет партньорски държави ( 23 ). Frontex дава приоритет на изпращането на служители за връзка в партньорските държави, които въз основа на анализ на риска представляват държави на произход или на транзитно преминаване за незаконна миграция. Вземат се предвид и държави, които са от значение в областта на връщането ( 24 ). Европол от своя страна разчита предимно на това да свиква служители за връзка на държавите членки и на международни партньори в своето седалище и понастоящем изпраща служители за връзка единствено в Интерпол и във Вашингтон. Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището все още не е изпратила служители за връзка по въпросите на имиграцията.
2.2 Съвместно изпращане
С оглед на общата цел за осигуряване на сътрудничество и координация в Регламента за мрежата от СВВИ се подчертава значението на съвместното изпращане. По-специално в него се посочва, че съвместното изпращане следва да се насърчава с цел да се засилят оперативното сътрудничество и обменът на информация между държавите членки и да се отговори на определените от Управителния съвет нужди на равнището на ЕС. В съответствие с член 6 от Регламента за мрежата от СВВИ членовете на мрежата могат да се споразумеят, на двустранна или многостранна основа, служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от една държава членка в трета държава или международна организация, да представляват и техните интереси. В такива случаи съответните държави членки могат да получат финансова помощ от ЕС.
Членовете на за мрежата от СВВИ все още не са използвали тази възможност и посочват няколко пречки за това. Според някои държави членки е най-добре служителите за връзка по въпросите на имиграцията да се изпращат в съответствие с националните приоритети в областта на миграцията, като се насочат към региони със стратегическо значение за тях. Други държави членки подчертаха чувствителния характер на съвместното изпращане, както и правните трудности или процедурните предпоставки. Ограниченият капацитет и ресурсните ограничения също се считат за фактори, възпрепятстващи съвместното изпращане.
2.3 Обхват на мандата на служителите за връзка по въпросите на имиграцията
В член 2 от Регламента за мрежата от СВВИ се предвижда, че служителите за връзка се считат за служители за връзка по въпросите на имиграцията, дори ако въпросите, свързани с имиграцията, съставляват „само част от задълженията им“. Следователно мрежата от СВВИ е съставена както от служители за връзка, изпратени с изключителен фокус върху имиграцията, така и от служители за връзка, които се занимават с имиграцията като част от по-широк кръг от задачи.
Налице е добър баланс между държавите членки, които избират да изпращат служители за връзка по въпросите на имиграцията със задачи, свързани изключително с имиграцията, и държавите членки, които командироват служители за връзка по въпросите на имиграцията, чиито задачи, свързани с имиграцията, са част от по-широк кръг от задължения. Държавите членки, изправени пред по-големи миграционни потоци, са склонни да дават приоритет на изпращането на служители за връзка по въпросите на имиграцията със задачи, изключително свързани с имиграцията, с цел подпомагане на сътрудничеството в областта на миграцията с ключови партньорски държави, по-специално за намаляване на незаконната миграция и улесняване на връщането. За разлика от тях държавите членки, които са интегрирали задачите, свързани с имиграцията в по-широки мандати, посочват оперативната гъвкавост, която това предоставя, както и ресурсните ограничения, включително бюджетните съображения. Накрая, някои членове на мрежата от СВВИ съобщиха, че използват комбинация от изключителни и по-широки мандати в зависимост от стратегическите нужди и оперативния контекст на всяко изпращане.
2.4 Задачи и задължения
Служителите за връзка по въпросите на имиграцията изпълняват задачите си в рамките на правомощията, определени от изпращащите органи. Регламентът за мрежата от СВВИ конкретно не засяга компетентността на изпращащите органи да определят обхвата на задачите, възлагането им и йерархичната подчиненост на съответните си служители за връзка по въпросите на имиграцията.
В член 3 от Регламента за мрежата от СВВИ се очертава широк набор от задачи, включително пълен набор от задачи, свързани с миграцията. Според почти всички членове на мрежата от СВВИ обаче задълженията на служителите за връзка по въпросите на имиграцията в основата си са свързани със събиране, обмен и анализ на информация за миграционните тенденции, особено по отношение на незаконната миграция и контрабандата на мигранти, с цел събиране на информация за процесите на стратегическо вземане на решения в техните централи. Улесняването на операциите по връщане чрез оказване на съдействие с необходимите логистични и правни процеси в подкрепа на репатрирането също е част от задачите на служителите за връзка по въпросите на имиграцията според повечето членове на мрежата от СВВИ.
Около половината от всички членове на мрежата от СВВИ заявиха, че задачите на тези служители включват подпомагане на разследвания на контрабандата на мигранти или трафика на хора и подпомагане на задачите, свързани с легалната миграция, включително процедури за легална миграция, събиране на информация относно легалните пътища за миграция и процеса на кандидатстване за виза.
Обучението, както под формата на изграждане на капацитет за приемащите органи, така и за консулския персонал, също е задача, която често се изпълнява от служителите за връзка по въпросите на имиграцията. Докато първото се фокусира в голяма степен върху задачите по управление на границите, включително документни измами, правилата от Шенген и оценки на пътниците, второто осигурява подкрепа при обработването на визи с оглед предотвратяване на измамите с визи чрез местно шенгенско сътрудничество (МШС) ( 25 ). Задачите на служителите за връзка на летищата, като например съдействие при проверка на документи и оценка на пътници, бяха посочени от малък брой членове на мрежата от СВВИ.
Понастоящем нито един член на мрежата от СВВИ не е съобщил, че неговите служители участват в дейности, свързани със закрила/презаселване.
Накрая, държавите членки съобщиха, че служителите за връзка по въпросите на имиграцията често играят значителна роля в насърчаването на сътрудничеството с органите на приемащата държава, като по този начин подобряват двустранните отношения с оглед на съвместното управление на миграционните предизвикателства.
Повечето членове на мрежата от СВВИ заявиха, че инвестират значително в установяването на стабилни рамки за обучение на своите служители за връзка, като предоставят първоначално и/или текущо обучение, пригодено да осигури на тези служители уменията и знанията, необходими за ефективно изпълнение на техните задачи. Около една трета от членовете на мрежата от СВВИ обаче посочиха, че не разполагат със стандартизирано първоначално или текущо обучение за такива служители.
2.5 Достъп до широкомащабни информационни системи на ЕС
За да се даде възможност на служителите за връзка по въпросите на имиграцията да изпълняват задачите си, членовете на мрежата от СВВИ (с изключение на служителите на Комисията) могат да им предоставят достъп до широкомащабни информационни системи на ЕС в областта на вътрешните работи, включително базата данни на Европейската система за сравняване на дактилоскопични отпечатъци на лица, търсещи убежище (Eurodac), Шенгенската информационна система (ШИС), Визовата информационна система (ВИС), Системата за влизане/излизане (СВИ) и системата за фалшиви и автентични документи онлайн (FADO), съгласно специфичните правни инструменти на Съюза, уреждащи тези системи ( 26 ).
Членовете на мрежата от СВВИ съобщиха за различни равнища на достъп до тези информационни системи и тяхното използване. Приблизително половината от служителите за връзка по въпросите на имиграцията на държавите членки, както и служителите за връзка на Европол, могат да осъществяват пряк достъп и да извършват справки в поне една широкомащабна информационна система на ЕС в областта на вътрешните работи. Най-често посочваните системи са ШИС и ВИС, въпреки че бяха посочени и Евродак и FADO. Няколко държави членки ( 27 ) съобщиха, че техните служители за връзка по въпросите на имиграцията не са били в състояние да извършват директни търсения в широкомащабните информационни системи на ЕС в областта на вътрешните работи, въпреки че са могли да изискват информация централно чрез упълномощения орган.
Различните нива на достъп до широкомащабните информационни системи на ЕС в областта на вътрешните работи отразяват широкия спектър от профили на служителите за връзка по въпросите на имиграцията — от служители на правоприлагащите органи, които е най-вероятно да имат достъп поради задачите си по правоприлагане, до служители от министерствата на миграцията или външните работи, които е по-малко вероятно да имат такъв достъп, тъй като задачите им не включват правоприлагане. Техническите съображения и съображенията за сигурност също бяха посочени като причина за ограничаване на достъпа на служителите за връзка по въпросите на имиграцията. Освен тези съображения обаче се оказа, че оперативният достъп на членовете на мрежата от СВВИ до широкомащабните информационни системи на ЕС е разпокъсан.
3.Функциониране на мрежите от СВВИ
3.1 Участие в местни и регионални мрежи от СВВИ
В член 5 от Регламента за мрежата от СВВИ от служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени в едни и същи държави или региони, се изисква да формират мрежи на местно или регионално равнище. Освен това в него се изисква тези местни и регионални мрежи да се срещат редовно и всеки път, когато това е необходимо, както и да служат като форуми за сътрудничество, координация и споделяне на информация. В допълнение към изискванията на Регламента непрекъснатата координация и споделянето на информация между служителите за връзка по въпросите на имиграцията и делегациите на ЕС и мисиите по линия на ОПСО на място (особено когато тези мисии имат мандат в областта на имиграцията) са от решаващо значение за ефективното управление на миграцията от страна на ЕС.
По отношение на участието си в местни мрежи от СВВИ членовете на мрежата от СВВИ показаха различни нива на ангажираност. По-голямата част от тях съобщават, че участват активно, като посочват, че редовно присъстват на срещи и обменят информация. Малък брой членове на мрежата от СВВИ са имали ограничена или никаква ангажираност към местните мрежи от СВВИ, често поради ограничения, свързани с натовареността, с широките задължения на служителите за връзка по въпросите на имиграцията или, в един случай, поради липсата на налични мрежи, в които техните служители да се включат в приемащите държави.
Служителите за връзка на Европол, базирани във Вашингтон, участваха активно в местните координационни срещи на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, включително по въпроси, свързани с контрабандата на мигранти и трафика на хора. Служителите за връзка на Frontex също участваха активно в местните мрежи, независимо от това къде са били изпратени.
Приблизително половината от членовете на мрежата от СВВИ заявиха, че участват активно в регионални мрежи от СВВИ, фокусирани върху обмена на информация, координацията и участието в регионални форуми, като например процесите от Хартум и Рабат, и в регионални конференции, като конференцията на служителите за връзка по въпросите на имиграцията към Разузнавателната общност Африка — Frontex (AFIC). Други участваха само от време на време поради липса на структури на регионални мрежи в някои райони, натовареност, бюджетни ограничения или ограничен интерес.
Членовете на мрежата от СВВИ не съобщиха за големи трудности при получаването или обмена на информация помежду им. Някои членове на мрежата от СВВИ обаче подчертаха необходимостта от по-голяма яснота на равнището на ЕС относно обмена на лични данни между служителите за връзка по въпросите на имиграцията или са се сблъсквали с правни затруднения, свързани със защитата на личните данни. В тази връзка член 10 съдържа разпоредби, които позволяват на служителите за връзка по въпросите на имиграцията да обработват лични данни за определени конкретни задачи ( 28 ).
В резултат на това, но и поради липсата на лесен за използване инструмент за обмен на информация за служителите за връзка по въпросите на имиграцията, те често са прибягвали до по-малко официални механизми за комуникация, като мобилни приложения за съобщения, поради тяхната наличност в местата на тяхното командироване.
3.2 Роля на посредника в местните мрежи
Ролята на посредника на мрежата е от решаващо значение както за създаването на местни и регионални мрежи, така и за тяхното ефективно функциониране. Посредникът на мрежата действа като движеща сила в ежедневната дейност по сътрудничеството и координацията между служителите за връзка по въпросите на имиграцията, както на местно, така и на регионално равнище, играейки ключова роля за максималното увеличаване на оперативното въздействие на тези служители.
Както е посочено в Регламента за мрежата от СВВИ, служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от Комисията (т.е. европейски служител за връзка по въпросите на миграцията), с възложения им европейски мандат, автоматично получават отговорност за съдействане и оказване на подкрепа на мрежите. Европейските служител за връзка по въпросите на миграцията често бяха посочвани от членовете на мрежата от СВВИ като важни за насърчаване на по-тясна координация и по-проактивна и сплотена мрежова динамика. В много делегации на ЕС европейските служител за връзка по въпросите на миграцията се превърнаха в ключов ресурс в областта на миграцията, действайки като важен мост между делегациите на ЕС, държавите членки и местните органи. Въздействието на европейските служител за връзка по въпросите на миграцията обаче беше ограничено от нарастващите трудности при запълването на свободните работни места за такива служители. Този проблем произтича от факта, че командироващите държави членки поемат финансовата тежест за изпращането на европейски служители за връзка по въпросите на миграцията. В резултат на това в няколко приоритетни партньорски държави в момента няма изпратен европейски служител за връзка по въпросите на миграцията ( 29 ), като по-голямата част от позициите за такива служители се запълват от Германия.
В държави, в които Комисията не изпраща служители за връзка по въпросите на имиграцията, служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи, трябва да съдействат и оказват подкрепа на местните и регионалните мрежи. Служителите за връзка на Frontex са поели и/или продължават да играят водеща роля в Мароко, Сенегал, Молдова и Турция. Служителите за връзка на Европол, базирани във Вашингтон, са поели водещи роли във форуми като Асоциацията на служителите за връзка и Международната асоциация на правоприлагащите органи. Положителният принос на служителите за връзка от агенциите на ЕС по вътрешните работи за оказване на съдействие на местните и регионалните мрежи беше широко признат и сред членовете на мрежата от СВВИ въпреки малкия им брой.
В държави, в които нито Комисията, нито агенциите на ЕС изпращат служители за връзка по въпросите на имиграцията, съдействието за местните и регионалните мрежи се оказва от служител за връзка по въпросите на имиграцията на държава членка, избран от членовете на местната или регионалната мрежа. Някои държави членки се ангажираха да поемат водеща роля в оказването на съдействие на местните мрежи от СВВИ, включително Унгария, Италия, Нидерландия, Норвегия, Испания и Швейцария. Те обаче остават малък брой. Членовете на мрежата от СВВИ, които заявиха, че не са поели водеща роля в местни или регионални мрежи, посочиха предимно натовареността като причина за това, като обясниха, че поемането на водеща роля може потенциално да попречи на другите задължения на служителя за връзка по въпросите на имиграцията предвид по-широките им оперативни задължения или цялостната им натовареност.
3.3 Принос на служителите за връзка по въпросите на имиграцията към изграждането на европейска картина на състоянието
С цел да се отговори по-ефективно на приоритетите на ЕС, в Регламента за мрежата от СВВИ се подчертава, че „служителите за връзка по въпросите на имиграцията трябва да гарантират, че разбирането и познанията им допринасят пълноценно за изграждането на цялостна ситуационна картина за третите държави“ ( 30 ).
Европейските служител за връзка по въпросите на миграцията имат принос в различни форуми, включително в механизма на Съвета за оперативна координация за външното измерение на миграцията (MOCADEM) и в рамките на подробния план за подготвеност и кризи в областта на миграцията. От европейските служител за връзка по въпросите на миграцията също се очаква да изготвят месечни и ad hoc доклади, които допринасят, наред с другото, за докладите за интегриран капацитет за ситуационна осведоменост и анализ (ISAA) и заседанията по Плана за готовност и реакция при миграционни кризи, и които се публикуват на уебсайта на интегрираните договорености на Съвета за реакция на политическо равнище при кризи (IPCR).
Наред с докладването на служителите за връзка по въпросите на имиграцията от държавите членки пред техните компетентни национални органи в член 9 от Регламента за мрежата от СВВИ се призовава за обмен на информация в целия ЕС чрез сигурната уеб-базирана платформа за обмен на информация. За тази цел Комисията използва съществуващата платформа „Система за обмен на информация на Европейската мрежа за миграция“ (EMN-IES), която служи като инструмент на мрежата от СВВИ за обмен на информация, включително за административни цели, свързани с мрежата от СВВИ ( 31 ).
Към днешна дата много малко членове на мрежата от СВВИ са се регистрирали в платформата EMN-IES, като още по-малко я използват за целите на обмен на информация. Всички членове на мрежата от СВВИ потвърдиха, че използват платформата много ограничено, ако изобщо я използват. Предизвикателствата и пречките, посочени като причина за ниското ниво на използване на платформата EMN-IES, включват ниското качество на потребителското преживяване, липсата на стандартизация при споделянето на информация, необходимостта от предварително разрешение от централните органи преди качване на информация, както и липсата на осведоменост и на подходяща информация относно платформата. Накрая, въпреки разпоредбите на Регламента за мрежата от СВВИ някои членове на мрежата от СВВИ също посочиха правни пречки, които възпрепятстват ефективното използват на платформата EMN-IES от тяхна страна.
Само малък брой служители за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от членове на мрежата от СВВИ, са свързани към мрежовото приложение за защитен обмен на информация (SIENA) въпреки факта, че в двугодишната работна програма на мрежата от служители за връзка по въпросите на имиграцията се призовава за създаване на пилотен проект за свързване на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени в трети държави от правоприлагащите органи. Европол би приветствал подобрена свързаност на служителите за връзка по въпросите на имиграцията със SIENA, като подчертава, че активното докладване от страна на служителите за връзка по въпросите на имиграцията до Европол би подобрило потока от информация относно контрабандата на мигранти и свързаните с нея престъпления, което от своя страна би допринесло за по-точна разузнавателна картина в реално време и би подкрепило един по-добре базиран на данни и проактивен подход за прекъсване на престъпните мрежи. С Регламента за Европол, последно изменен с Регламент (ЕС) 2025/2611 ( 32 ), се изисква държавите членки да свързват своите служители за връзка по въпросите на имиграцията със SIENA, за да подават съответната информация на Европол директно или чрез националните органи. ( 33 )
По-конкретно в случая с европейските служители за връзка по въпросите на връщането Frontex подчерта, че макар приложението за управление на незаконната миграция (IRMA) да позволява споделянето на информация, свързана с връщането, европейските служители за връзка по въпросите на връщането нямат достъп до системи, позволяващи обмен на други видове оперативна информация, включително информация за изграждане на ситуационна осведоменост. Например нито европейските служители за връзка по въпросите на връщането, нито служителите за връзка на Frontex имат достъп до Европейската система за наблюдение на границите (EUROSUR).
Членовете на мрежата от СВВИ многократно призоваваха за въвеждане на структурирани рамки за комуникация и на съответните инструменти за по-ефективен сигурен обмен на данни като начин за подобряване на изпълнението на Регламента относно мрежата от служители за връзка по въпросите на имиграцията.
3.4 Принос на мрежата от СВВИ към управлението на миграцията
Членовете на мрежата от СВВИ широко признаха положителния принос на мрежата за управлението на миграцията. По-специално те подчертаха важната роля на мрежата от СВВИ при събирането и споделянето на жизненоважна оперативна и стратегическа информация, включително относно тенденциите по различните миграционни маршрути, методите на работа на контрабандистите на мигранти и възникващите заплахи. Освен това те изтъкнаха, че предоставянето от страна на служителите за връзка по въпросите на имиграцията на навременна, надеждна и приложима информация от мястото на събитието е от решаващо значение за ситуационната осведоменост, анализа на риска и информираното вземане на решения.
От оперативна гледна точка ролята, изпълнявана от служителите за връзка по въпросите на имиграцията в областта на връщането, също е високо ценена. Служителите за връзка по въпросите на имиграцията, и по-специално европейските служители за връзка по въпросите на връщането, насърчават диалога и сътрудничеството, включително чрез програми за изграждане на капацитет и чрез подкрепа на усилията за идентифициране на лицата, подлежащи на връщане. Те също така улесняват операциите по връщане и оказват съдействие при наблюдението на местните партньори по реинтеграция по Европейската програма за реинтеграция (EURP).
Освен това служителите за връзка по въпросите на имиграцията играят централна роля в усилията на членовете на мрежата от СВВИ за противодействие на контрабандата на мигранти. Приносът на служителите за връзка по въпросите на имиграцията обхваща от идентифициране на маршрути за контрабанда и възникващи тенденции до откриване на фалшиви документи и подозрителни модели на пътуване. Друг принос включва консултиране на авиокомпаниите на летищата и сътрудничество на място при разследвания и операции за разбиване на организирани престъпни групи, занимаващи се с контрабанда на мигранти и трафик на хора. Освен това служителите за връзка по въпросите на имиграцията са признати за ценния си принос в подкрепа на местното шенгенско сътрудничество и консулските органи при обработката на заявления за виза, по-специално при подпомагането на разкриването на фалшиви документи.
Като цяло членовете на мрежата от СВВИ считат служителите за връзка по въпросите на имиграцията за „решаващ мост към органите на партньорските държави“, който спомага за изграждането на критично важно ежедневно сътрудничество с колегите в приемащите държави, както и на отношения, базирани на доверие, които са в основата на ефективното сътрудничество и позволяват бързо и прагматично решаване на проблеми. Въпреки това сътрудничеството и координацията в рамките на мрежите от СВВИ понякога са несъгласувани и силно зависят от личната ангажираност и лидерство на посредниците на мрежите.
4.Изпълнение на мандата на Управителния съвет
4.1 Създаване и функциониране на Управителния съвет
С член 7 от Регламента за мрежата от СВВИ се създава Управителен съвет на мрежата от СВВИ, който се председателства от Комисията. В периода от юни 2019 г., когато беше приет Регламентът за мрежата от СВВИ, до декември 2025 г. бяха свикани дванадесет заседания на Управителния съвет, проведени присъствено или онлайн. На 4 октомври 2019 г. Управителният съвет прие своя процедурен правилник, както се изисква с член 8 от Регламента за мрежата от СВВИ.
В допълнение към изпълнението на административните си задачи като управителен орган на мрежата от СВВИ от Управителния съвет, който олицетворява подхода „Екип Европа“ към общността на изпратените служители за връзка по въпросите на имиграцията, се очаква да осигури стратегическо ръководство за прилагането на Регламента относно мрежата от служители за връзка по въпросите на имиграцията и по този начин — подход „Екип Европа“ на място.
Дейностите, попадащи в обхвата на отговорността на Управителния съвет, като идентифициране на пропуски при изпращането, оценка на потенциала за допълнително изпращане на служители за връзка по въпросите на имиграцията и съгласуване на ad hoc действия от местни и регионални мрежи от СВВИ, изискват Управителният съвет да осигури стратегически тласък. Управителният съвет обаче досега разчита почти изцяло на насоките на Комисията, докато другите членове на мрежата от СВВИ все още не са използвали пълния потенциал на Управителния съвет, например за идентифициране на приоритетни трети държави за съвместно изпращане или за предлагане на навременни проекти на служители за връзка по въпросите на имиграцията или оперативни заседания.
В член 7 от Регламента за мрежата от СВВИ също се призовава председателят на Управителния съвет да гарантира, че одобрените колективни дейности са съгласувани и координирани със съответните инструменти и структури на ЕС и че отразяват приоритетите на ЕС в областта на миграцията. Въпреки че дейностите, включени в двугодишната работна програма, са съгласувани с приоритетите на ЕС, досега е налице ограничена координация със съответните работни групи на Съвета.
4.2 Изпълнение на двугодишната работна програма
С член 8 от Регламента за мрежата от СВВИ на Управителния съвет се възлага да определя приоритети и да планира дейности в двугодишна работна програма. Двугодишната работна програма за европейската мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията за периода 2021—2022 г. беше приета на 7 декември 2020 г., като в нея бяха определени три приоритета: i) предотвратяване на незаконната миграция и борба с контрабандата; ii) подкрепа на политиката на ЕС за връщането и; iii) подкрепа за насърчаване на законни пътища към ЕС. В рамките на всеки от трите приоритета бяха определени поредица от дейности ( 34 ), които да бъдат изпълнени с финансова подкрепа по инструмента за финансово подпомагане за външните граници и визите (2014—2020 г.) ( 35 ).
На тази основа членовете на мрежата от СВВИ могат да предложат да поемат водеща роля в изпълнението на проект. След приемането на Регламента за мрежата от СВВИ общо 10 проекта получиха подкрепа в размер на приблизително 8,5 милиона евро за работа по трите приоритета, определени в двугодишната работна програма. Само четири държави членки — Франция, Германия, Полша и Испания ( 36 ) — са поели водеща роля в изпълнението на проект. Членовете на мрежата от СВВИ посочиха няколко причини за това, че не са се възползвали от наличните средства, включително недостатъчни човешки ресурси, особено в управлението на проекти, ниски тавани на финансиране, достъп до други източници на финансиране от ЕС и отдаване на приоритет на оперативната работа пред проектите.
Двугодишната работна програма, така както е приета и впоследствие изменена, продължава да се счита за валидна. Поради това Управителният съвет пренесе двугодишната работна програма за следващи години. По този начин работната програма за европейската мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията за 2021—2022 г. беше в сила към момента на приемането на настоящия доклад.
4.3 Изграждане на капацитет на мрежата от СВВИ
В член 8 се посочва, че Управителният съвет трябва да подкрепя и изгражда оперативния капацитет на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, включително чрез разработване на допълнителни и незадължителни общи основни учебни програми, обучение преди изпращането и насоки за спазване на основните права в техните дейности, като се обръща специално внимание на уязвимите лица.
Въпреки че повечето членове на мрежата от СВВИ подкрепиха идеята за разработване и предлагане на обща учебна програма за служители за връзка по въпросите на имиграцията по въпроси на ЕС, това все още не е последвано от практически действия. Няколко държави членки подчертаха, че общата учебна програма би осигурила единна база от знания, би подобрила разбирането на приоритетите на ЕС, би помогнала за съгласуване на целите, би засилила установените процедури за комуникация и за обмен на информация, мнения и най-добри практики, като по този начин служителите за връзка по въпросите на имиграцията биха станали по-ефективни чрез подхода „Екип Европа“, както се предвижда в Регламента за мрежата от СВВИ. Мнозинството от членовете на мрежата от СВВИ смята, че общата учебна програма би постигнала по-голяма съгласуваност в начина, по който се прилагат правото и политиките на ЕС, като се гарантира, че правилата се тълкуват и прилагат по по-уеднаквен начин, като се предотвратяват разминаващи се подходи и се укрепва сътрудничеството между членовете на мрежата от СВВИ.
В член 8 също така се призовава капацитетът на мрежата от СВВИ да бъде изграден чрез организиране на съвместни семинари, обхващащи целия спектър от задачи по управление на миграцията. След приемането на Регламента за мрежата от СВВИ беше проведено едно регионално събитие под егидата на мрежата, а именно регионална среща на Европейската мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията относно борбата с контрабандата на мигранти и изпълнението на оперативното партньорство за борба с контрабандата със Западните Балкани, която се проведе в Тирана, Албания, на 28—29 март 2023 г. Друго високо оценено регионално събитие за служители за връзка по въпросите на имиграцията — макар и официално да не е организирано под егидата на мрежата от СВВИ — е годишната среща на служителите за връзка по въпросите на имиграцията в рамките на Разузнавателната общност Африка — Frontex (AFIC).
Членовете на мрежата от СВВИ подчертаха значението на срещите на служителите за връзка по въпросите на имиграцията. Мрежата от СВВИ е преди всичко общност от практици. Налице е силен интерес към провеждането на лични срещи не само на местно, но и на регионално равнище, за да се даде възможност за срещи на по-широката общност, включително на служители за връзка от единомислещи държави.
5.Заключения и следващи стъпки
5.1 Заключения
Реализиран е напредък по отношение на постигането на целите за засилване на сътрудничеството и координацията между служителите за връзка по въпросите на имиграцията и за гарантиране, че те допринасят по-добре за функционирането на Европейската мрежа от служители за връзка.
Местните мрежи от СВВИ като цяло са активни, участието в тях е добре установено и те са признати заради своята добавена стойност, по-специално по отношение на обмена на информация. Държавите членки продължават да изпращат служители за връзка по въпросите на имиграцията, които да работят предимно по задачи, свързани с незаконната миграция и връщането, въпреки че все по-често им се възлагат и задачи, свързани със законната миграция. В редица юрисдикции служителите за връзка по въпросите на имиграцията са тясно ангажирани с местно шенгенско сътрудничество и са подпомагали консулствата със съвети относно рискови профили и откриването на фалшиви заявления за виза. Ролята на служителите за връзка по въпросите на имиграцията от Комисията и от агенциите на ЕС по вътрешни работи, както и на европейските служители за връзка по въпросите на връщането, командировани от държавите членки, за насърчаване на положителна динамика в местните и регионалните мрежи е широко призната от членовете на мрежата от СВВИ. В резултат на това съществува широка подкрепа сред членовете на мрежата от СВВИ за изпращане на допълнителни такива служители за връзка по въпросите на имиграцията с цел укрепване на динамиката на сътрудничество в приемащите държави и на подхода „Екип Европа“ в рамките на мрежата от СВВИ. Управителният съвет на мрежата от СВВИ е признат за своята добавена стойност като ръководен орган, по-специално чрез своята двугодишна работна програма и своите приоритетно ориентирани действия.
Въпреки това реализирането на пълния потенциал на мрежата от СВВИ, включително възможността тя да допринася цялостно за подхода „по целия маршрут“, все още поставя редица предизвикателства.
Въпреки че изпращането на служители за връзка по въпросите на имиграцията от Европол, Frontex и Комисията, както и на европейски служители за връзка по въпросите на връщането от държавите членки помага за насърчаване на подхода „Екип Европа“ в рамките на мрежата от СВВИ, държавите членки все още до голяма степен решават и преценяват дали да изпратят служители за връзка по въпросите на имиграцията въз основа на национални стратегически и оперативни интереси, т.е. без да имат предвид подхода „Екип Европа“. Освен това несъответствията по отношение на достъпа на членовете на мрежата от СВВИ до мащабните информационни системи на ЕС разкриват допълнителна разпокъсаност.
На оперативно равнище взаимодействията между СВИ до голяма степен се ограничават до присъствени срещи и обмен чрез приложения за съобщения при липса на лесни за употреба механизми или инструменти за обмен на информация в рамките на местни, регионални и по-широки общности от служители за връзка по въпросите на имиграцията. Координацията между местните мрежи от СВВИ и местното сътрудничество по въпросите на Шенген често е резултат от инициативи на отделни служители за връзка по въпросите на имиграцията, а не от култура на структурирано взаимодействие между посредника на местната мрежа от СВВИ и кореспондента по въпросите на местното шенгенско сътрудничество в делегацията на ЕС.
В случаите, когато Комисията или агенциите на Съюза в областта на вътрешните работи не са изпратили служители за връзка по въпросите на имиграцията, дейностите на местните и регионалните мрежи често изглеждат зависими от индивидуалното ръководство на служителите за връзка по въпросите на имиграцията от държавите членки. В резултат на това почти всички членове на мрежата от СВВИ считат, че увеличаването на броя на европейските служител за връзка по въпросите на миграцията и служителите за връзка на Frontex, изпратени в трети държави, би донесло значителни ползи поради водещата роля, която те играят при оказването на съдействие на местните и регионалните мрежи от СВВИ. Членовете на мрежата от СВВИ също така подчертаха, че изпращането на такива служители от Комисията и агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи може да подобри оперативната ефективност и сътрудничеството чрез засилена координация ( 37 ).
Освен ежедневния обмен между служителите за връзка по въпросите на имиграцията на местно ниво информацията до голяма степен се обменяше чрез национални канали при липсата на подходяща структурирана уредба за това. Техническите проблеми и проблемите с проектирането на платформата за споделяне на информация EMN-IES, но също и ограниченията, наложени от органите на държавите членки, възпрепятстваха по-широкия обмен на информация. Освен това силно ограниченият брой на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, свързани със SIENA, възпрепятства обмена с Европол, докато липсата на подходящ канал и правна рамка за споделяне на информация за ситуационната осведоменост с Frontex възпрепятства капацитета на служителите за връзка по въпросите на имиграцията да споделят данни с Frontex и по този начин да помогнат на ЕС да изгради картина на състоянието извън границите. Тъй като регионални събития с участието на служители за връзка по въпросите на имиграцията се провеждат рядко, бяха възпрепятствани по-широките информационни потоци, което ограничава способността на мрежата от СВВИ за подпомагане на изграждането на всеобхватна картина на състоянието за трети държави.
На институционално равнище е постигнат ограничен, а в някои случаи не е постигнат никакъв напредък по някои от задачите на Управителния съвет — както са посочени в Регламента за мрежата от СВВИ — които допринасят за насърчаване на подхода „Екип Европа“. Те включват организиране на регионални събития за служителите за връзка по въпросите на имиграцията и разработване на обща учебна програма за тях. Липсата на ангажираност от страна на членовете на мрежата от СВВИ и недостатъчните връзки с други форуми на ЕС попречиха на Управителния съвет да максимизира потенциала си като стратегически субект, като по този начин не успя да допринесе за реален подход „Екип Европа“ в мрежата от СВВИ и ефективно да приложи подход „по целия маршрут“ към управлението на миграцията в ЕС.
Когато подходът „Екип Европа“ е прилаган в рамките на мрежата от СВВИ, той до голяма степен беше движен от служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от Комисията и агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи в рамките на местните мрежи от СВВИ, или от самата Комисия в качеството ѝ на председател на Управителния съвет на мрежата от СВВИ. По-силен подход „Екип Европа“ и по-активно участие от страна на Управителния съвет са от решаващо значение за използването на пълния потенциал на Регламента за мрежата от СВВИ на място и за овластяването на мрежата от СВВИ да се превърне в ключов инструмент за прилагане на Световния алианс за борба с контрабандата на мигранти.
5.2 Следващи стъпки
Контекстът на миграционната политика се промени значително след приемането на Регламента за мрежата от СВВИ през 2019 г. Миграцията е политически приоритет за ЕС, свързан, наред с други области, както с вътрешната сигурност, така и с икономическата конкурентоспособност. Налице са силни сигнали, призоваващи служителите за връзка по въпросите на имиграцията да играят по-силна роля в подкрепа на управлението на миграцията в ЕС, миграционната дипломация да бъде по-координирана и решителна, а пълният потенциал на подхода „Екип Европа“ да бъде реализиран на място, за да се изпълни Новият пакт за миграцията и убежището и неговият всеобхватен подход към управлението на миграцията в партньорство с трети държави. Ключовите инициативи в това отношение включват Световния алианс за борба с контрабандата на мигранти със засилена роля за Европол; резерва на ЕС от таланти и службите за законни пътища за насърчаване на мобилността на талантите и засилване на връщането и обратното приемане; стратегията за управление на убежището и миграцията и визовата стратегия на ЕС.
С оглед на гореизложеното са необходими следните стъпки за напредък в изпълнението на Регламента за мрежата от СВВИ в тази развиваща се среда на политиката, с цел увеличаване на оперативния ефект както на мрежата от СВВИ — в подкрепа на управлението на миграцията в ЕС — така и на Световния алианс за борба с контрабандата на мигранти:
Подход, основан на целия маршрут
1.разширяване на обхвата на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, изпратени от Комисията и агенциите на ЕС в областта на вътрешните работи, в ключови държави по миграционните маршрути, включително чрез използване на Управителния съвет на мрежата от СВВИ за идентифициране на пропуски при изпращането, чрез насърчаване и финансово подпомагане на съвместното изпращане и чрез увеличаване на финансирането за изпращането на европейски служител за връзка по въпросите на миграцията;
2.подобряване на ангажираността на служителите за връзка по въпросите на имиграцията в целия спектър от миграционни задачи, както е посочено в Регламента за мрежата от СВВИ, включително борбата с контрабандата на мигранти и трафика на хора, подкрепата за връщането, обратното приемане и реинтеграцията, както и улесняването на процедурите за законна имиграция (например чрез местно шенгенско сътрудничество) и ефективния достъп до международна закрила;
3.улесняване на оперативни срещи на служителите за връзка по въпросите на имиграцията, фокусирани върху приоритетни миграционни маршрути и трети държави, за да се стимулира споделянето на информация, да се подобри разбирането на миграционната динамика и начините на функциониране на мрежите за контрабанда, както и да се разработят адаптирани контрамерки;
Обмен на информация и изграждане на знания
4.насърчаване и подкрепа на държавите членки да свържат служителите за връзка по въпросите на имиграцията със SIENA, за да се подобри споделянето на информация и по този начин да се подкрепи изпълнението на Регламент (ЕС) 2025/2611;
5.насърчаване на непрекъсната координация и споделяне на информация между служителите за връзка, делегациите на ЕС и мисиите по линия на общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) на място (особено когато тези мисии имат мандат по въпросите на имиграцията);
6.работа по предоставяне на общността на служителите за връзка на лесни за използване инструменти за споделяне на информация с цел подобряване на оперативното сътрудничество и обмена на данни;
7.насърчаване на служителите за връзка по въпросите на имиграцията да допринасят за дейността по ранно предупреждение за миграционни цели като част от проекта за ситуационна осведоменост, ранно предупреждение и прогнозиране (SAEWF) ( 38 ) , за да подпомогнат планирането на управлението на миграцията и оперативните действия на ЕС и държавите членки;
8.разработване на обща учебна програма за служителите за връзка по въпросите на имиграцията в сътрудничество с Управителния съвет на мрежата от СВВИ с цел стандартизиране на познанията за Регламента за мрежата от СВВИ, ключовите области на политиката на ЕС за управление на миграцията и миграционната дипломация на ЕС в рамките на общността на мрежата от СВВИ;
Управителен съвет на мрежата от СВВИ
9.подобряване на координацията между председателя на Управителния съвет и председателството на Съвета за съгласуване на инициативите на мрежата от СВВИ със съответните работни групи на Съвета (напр. работната група „Външни аспекти на убежището и миграцията“ (EMWP), механизмът за оперативна координация за външното измерение на миграцията (MOCADEM) и др.);
10.насърчаване, без да се засягат разпоредбите на Регламента, на държавите членки, заемащи председателството на Съвета, да играят активна роля в Управителния съвет на мрежата от СВВИ, в тясно сътрудничество и под председателството на Комисията;
11.изготвяне на нова двугодишна работна програма на мрежата от СВВИ, включваща горепосочените следващи стъпки за насочване на бъдещите оперативни приоритети.