I.

Uvod

1.

Prethodna pitanja u ovom predmetu odnose se na razgraničenje područja ovlasti tijela država članica za nadzor obavljanja djelatnosti društava za osiguranje i izricanje kazni tim tijelima za povredu odredbi koje su na snazi u tim državama članicama. Naime, iako se Direktivom Solventnost II ( 2 ) utvrđuje načelo prema kojem nadzor djelatnosti društva za osiguranje načelno provode tijela države članice u kojoj je sjedište društva za osiguranje, sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi granice unutar kojih se primjenjuje načelo nadzora koji provodi matična država članica i pojasniti u kojim situacijama pravo Unije dopušta odstupanje od tog načela.

2.

Konkretnije, zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu odnosi se na ovlast češkog nadzornog tijela za izricanje upravnih kazni slovačkom društvu za osiguranje za prekršaje koje je to društvo počinilo na državnom području Češke Republike u okviru djelatnosti obavljane preko podružnice osnovane u potonjoj državi članici. Prekršaji koje je utvrdilo češko nadzorno tijelo odnosili su se na to da navedeno društvo za osiguranje nije poštovalo odredbe Uredbe o PRIIP‑ovima ( 3 ) i Direktive o distribuciji osiguranja ( 4 ).

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva Solventnost II

3.

Člankom 155. Direktive Solventnost II određuje se:

2.

Uredba o PRIIP‑ovima i Direktiva o distribuciji osiguranja

4.

Člankom 6. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 3. točkom (c) podtočkama ii., iii. i iv. te člankom 8. stavkom 3. točkom (f) Uredbe o PRIIP‑ovima uređuju se uvjeti koji se odnose na sadržaj dokumenta s ključnim informacijama za upakirane investicijske proizvode za male ulagatelje koji se dostavljaju malim ulagateljima.

5.

Nadalje, Direktivom o distribuciji osiguranja propisuju se pravila osnivanja i obavljanja poslova distribucije osiguranja i reosiguranja u Uniji.

B.

Češko pravo

6.

Odredbom članka 110. Zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Zakon br. 277/2009 o osiguranju) u češki se pravni poredak prenosi članak 155. Direktive Solventnost II. Ta odredba glasi:

7.

Nadalje, Direktiva o distribuciji osiguranja prenesena je u češki pravni poredak odredbama Zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (Zakon br. 170/2018 o distribuciji osiguranja i reosiguranja).

III.

Činjenice, postupak i prethodna pitanja

8.

NOVIS je trgovačko društvo sa sjedištem u Slovačkoj koje obavlja djelatnost osiguranja u području životnog osiguranja. Društvo ima podružnicu na državnom području Češke.

9.

Nadzorno tijelo države članice domaćina, odnosno Česká národní banka (Češka narodna banka), utvrdilo je da je društvo NOVIS počinilo tri upravna prekršaja i stoga mu je izreklo novčanu kaznu u iznosu od 1 000 000 čeških kruna (oko 40 000 eura).

10.

Prvi upravni prekršaj uključivao je povredu obveza predviđenih člankom 6. stavkom 1., člankom 8. stavkom 3. točkom (c) podtočkama ii., iii. i iv. te člankom 8. stavkom 3. točkom (f) Uredbe o PRIIP‑ovima. Društvo navodno nije osiguralo da podaci u njegovim dokumentima s ključnim informacijama (takozvani KID – Key Information Documents) o proizvodima budu točni, pouzdani, jasni, usklađeni s obvezujućim ugovornim dokumentima i da ne dovode u zabludu. Navodno nije osiguralo ni da ti dokumenti uključuju sve informacije o kvaliteti i opsegu koje se zahtijevaju izravno primjenjivim odredbama prava Unije.

11.

Drugi i treći upravni prekršaj uključivali su povredu obveza predviđenih Zakonom br. 170/2018 kojim se u pravni poredak te države prenosi Direktiva o distribuciji osiguranja. Konkretnije, drugi upravni prekršaj uključivao je povredu obveze društva NOVIS da kao društvo za osiguranje uvede, održava i primjenjuje načela nadzora djelatnosti u odnosu na neovisne posrednike koji postupaju u njegovo ime, uzimajući u obzir provjeru poštovanja pravnih odredbi. Treći upravni prekršaj uključivao je povredu tog društva za osiguranje obveze da osigura klijentu savjetovanje prije sklapanja ugovora o kapitalnom osiguranju.

12.

Tijekom postupka koji je vodilo češko nadzorno tijelo, društvo NOVIS osporavalo je nadležnost tog tijela za vođenje prekršajnog postupka. Društvo je istaknulo da tijelo nije poštovalo članak 110. Zakona br. 277/2009 kojim se u češki pravni poredak prenosi članak 155. Direktive Solventnost II. Tom odredbom prava Unije i odredbom kojom se ona prenosi u nacionalno pravo od češkog se nadzornog tijela zahtijeva da obavijesti nadzorno tijelo matične države društva NOVIS o navodnoj povredi odredbi tog društva i da pričeka da to tijelo eventualno poduzme odgovarajuće mjere. Češko nadzorno tijelo stoga nije bilo ovlašteno samostalno voditi postupak izricanja kazne društvu sa sjedištem u drugoj državi članici.

13.

Nadalje, češko nadzorno tijelo smatralo je da nacionalne odredbe koje se odnose na nadzor koji se provodi radi utvrđivanja povreda odredbi Direktive o distribuciji osiguranja i Uredbe o PRIIP‑ovima predstavljaju zasebno uređenje u odnosu na ono iz Direktive Solventnost II. To tijelo tvrdilo je i da nacionalnim odredbama koje se odnose na taj nadzor treba dati prednost pred odredbama kojima se prenosi potonja direktiva.

14.

Društvo NOVIS osporavalo je odluku češkog nadzornog tijela pred Městskim soudom v Praze (Gradski sud u Pragu, Češka Republika). Društvo je u tužbi istaknulo prigovor nenadležnosti češkog nadzornog tijela. Sud se u tom pogledu složio sa stajalištem koje je iznijelo češko nadzorno tijelo i odbio je tužbu.

15.

Društvo NOVIS osporavalo je tu odluku pred Nejvyšším správním soudom (Vrhovni upravni sud, Češka Republika), odnosno sudom koji je uputio zahtjev. Taj sud treba razmotriti žalbeni razlog tog društva u kasacijskom postupku, u skladu s kojim članak 110. Zakona br. 277/2009, kojim se u češko pravo prenosi članak 155. Direktive Solventnost II, treba primijeniti u svim nadzornim postupanjima koja se odnose na sektor osiguranja. Društvo NOVIS istaknulo je da je točno da je kažnjeno za povredu odredbi koje se odnose na Direktivu o distribuciji osiguranja i Uredbu o PRIIP‑ovima, ali to su odredbe kojima se uređuje sektor osiguranja.

16.

U tim je okolnostima Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

17.

Sud je zaprimio zahtjev za prethodnu odluku 11. siječnja 2024. Pisana očitovanja podnijele su stranke glavnog postupka, češka, talijanska i slovačka vlada te Europska komisija. Stranke glavnog postupka, češka vlada i Komisija sudjelovale su na raspravi održanoj 6. ožujka 2025.

IV.

Analiza

A.

Prvo prethodno pitanje

18.

Prvim prethodnim pitanjem traži se pojašnjenje toga primjenjuje li se članak 155. Direktive Solventnost II i u situaciji u kojoj nadzorno tijelo države domaćina nadzire izvršavanje obveza društva za osiguranje iz druge države članice predviđenih Uredbom o PRIIP‑ovima ili Direktivom o distribuciji osiguranja.

19.

Općenito, članak 155. Direktive Solventnost II odnosi se na nadležnosti i ovlasti tijela države članice u kojoj se nalazi sjedište društva za osiguranje i tijela države članice na čijem državnom području društvo za osiguranje obavlja djelatnost osiguranja u skladu sa slobodom pružanja usluga ili slobodom poslovnog nastana, za provođenje nadzora društava za osiguranje. Tom odredbom utvrđuje se postupak koji bi načelno trebala koristiti tijela države članice domaćina u situaciji u kojoj društvo za osiguranje povrijedi odredbe koje su na snazi na njihovu državnom području. Prije donošenja mjera protiv određenog društva za osiguranje ta se tijela trebaju obratiti tijelima osiguravateljeve matične države članice.

20.

Treba napomenuti da se rješavanju problema tumačenja na koji se odnosi prvo prethodno pitanje može pristupiti na dva načina. Prvi način svodi se na analizu odredbi akta prava Unije kojim se subjektima nalaže određena obveza, kao što je Uredba o PRIIP‑ovima ili Direktiva o distribuciji osiguranja, kako bi se utvrdilo uređuju li se tim pravnim aktom nadležnosti i ovlasti tijela država članica za provođenje nadzora poštovanja te obveze. Tek ako se pokaže da se tim pravnim aktom ne rješava to pitanje, odgovor treba potražiti u drugim pravnim aktima.

21.

Nadalje, polazišna točka u okviru drugog načina je analiza odredbe kao što je članak 155. Direktive Solventnost II, koja se odnosi na nadležnosti i ovlasti tijela država članica za provođenje nadzora i kojom se, čini se, utvrđuje opće načelo. Tumačenjem te odredbe treba utvrditi je li ona stvarno takve prirode i uključuje li njezino područje primjene i nadzor poštovanja odredbi drugih pravnih akata. Nadalje, treba ispitati i mijenja li se tim drugim aktima rješenje koje proizlazi iz te opće odredbe.

22.

Kako bi se odgovorilo na dvojbe suda koji je uputio zahtjev, u ovom ću mišljenju primijeniti drugi pristup. Naime, taj pristup pitanju koje je ključno za ovaj predmet prihvatio je taj sud u zahtjevu za prethodnu odluku. Taj sud istodobno smatra da se članak 155. Direktive Solventnost II može tumačiti na dva načina.

23.

Prvo tumačenje pretpostavlja da izraz iz članka 155. Direktive Solventnost II, prema kojem se ta odredba odnosi na „zakonske odredbe koje se na njega primjenjuju u državi članici [domaćinu]”, znači da se ta odredba odnosi isključivo na nadzor poštovanja obveza koje se društvima za osiguranje nalažu tom direktivom. Nadalje, drugo tumačenje temelji se na uvjerenju da se članak 155. Direktive Solventnost II primjenjuje na nadzor svih obveza koje se društvima za osiguranje nalažu na temelju prava Unije.

24.

S jedne strane, čini se da tekst članka 155. Direktive Solventnost II ide u prilog drugom tumačenju. U toj odredbi upotrijebljena je široka formulacija prema kojoj se njome utvrđuju ovlasti i obveze nadzornih tijela u situaciji u kojoj društvo za osiguranje sa sjedištem u državi članici ne poštuje zakonske odredbe koje se na njega primjenjuju u državi članici u kojoj društvo za osiguranje ima podružnicu ili obavlja djelatnost u skladu sa slobodom pružanja usluga. U toj odredbi ne postoji izraz kojim bi se njezino područje primjene ograničilo na slučajeve povreda odredbi Direktive Solventnost II ili odredbi kojima se ta direktiva prenosi u pravni poredak te države članice.

25.

S druge strane, prilikom tumačenja odredbe prava Unije ne treba uzeti u obzir samo njezin doslovan tekst. Potrebno je ispitati i kontekst te odredbe kao i ciljeve pravnog akta u kojem se ta odredba nalazi ( 5 ). To vrijedi tim više u slučaju odredbi kojima se razgraničavaju područja ovlasti i obveza koje se odnose na nadzor izvršavanja obveza subjekata. Te odredbe teško je razmatrati neovisno o odredbama pravnog akta kojim se uređuju te obveze. Isto tako, prilikom tumačenja takve odredbe ne bi trebalo zanemariti širi normativni kontekst u kojem funkcionira određena odredba.

26.

Kako bi se odgovorilo na prvo prethodno pitanje, članak 155. Direktive Solventnost II stoga treba kontekstualno i teleološki analizirati. Međutim, prije te analize iznijet ću pretpostavke na kojima se temelji ta direktiva.

1.

Direktiva Solventnost II

27.

Iz članka 1. stavka 1. Direktive Solventnost II proizlazi da se tom direktivom utvrđuju, među ostalim, pravila o osnivanju i obavljanju djelatnosti izravnog osiguranja i reosiguranja u Uniji. Direktiva se primjenjuje na društva koja se bave izravnim životnim i neživotnim osiguranjem i koja imaju poslovni nastan ili žele imati poslovni nastan na državnom području države članice (članak 2. stavak 1. prva rečenica te direktive).

28.

U Direktivi Solventnost II koriste se pojmovi „matična država članica” i „država članica domaćin”. Općenito, prvi pojam opisuje državu u kojoj je sjedište društva za osiguranje (članak 13. točka 8.). Drugi pojam načelno znači „država članica koja nije matična država članica u kojoj društvo za osiguranje […] ima podružnicu ili u kojoj pruža usluge” (članak 13. točka 9.).

29.

Direktivom se propisuje da je za početak obavljanja djelatnosti izravnog osiguranja potrebno prethodno odobrenje za rad (članak 14. stavak 1.). Društvo za osiguranje može zatražiti odobrenje za rad od nadzornih tijela matične države članice (članak 14. stavak 2.). Što je još važnije, odobrenje za rad koje izdaju nadzorna tijela države članice u kojoj je sjedište društva za osiguranje omogućuje tom društvu obavljanje djelatnosti na području cijele Unije (članak 15. stavak 1.). Sam pojam „nadzorno tijelo” znači nacionalno tijelo ili nacionalna tijela koja su zakonom ili drugim propisom ovlaštena za nadzor društava za osiguranje ili društava za reosiguranje (članak 13. točka 10.).

30.

Direktive koje su prethodile Direktivi Solventnost II također su se temeljile na modelu prema kojem dobivanje odobrenja za rad u jednoj državi članici omogućuje obavljanje djelatnosti osiguranja u drugim državama. Proširenje te pretpostavke predstavljalo je načelo prema kojem su djelatnost takvog društva za osiguranje u pravilu nadzirala tijela matične države članice tog društva, također kad je riječ o djelatnosti koju obavlja društvo za osiguranje u drugim državama članicama preko podružnice ili u skladu sa slobodom pružanja usluga ( 6 ).

31.

Prethodnim pitanjima suda koji je uputio zahtjev u biti se žele utvrditi granice unutar kojih se na temelju Direktive Solventnost II primjenjuje načelo nadzora matične države članice (prvo pitanje) i pojasniti u kojim situacijama pravo Unije odstupa od tog načela i s njim povezanih postupaka (drugo pitanje).

32.

O nadzoru društava za osiguranje riječ je u glavi I. poglavlju III. direktive („Nadzorna tijela i opća pravila”), odnosno u njezinim člancima 27. do 39. Iz tih odredbi proizlazi da je glavni cilj nadzora koji se uređuje tim odredbama „zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja” (članak 27.). Nadzor uključuje kontinuiranu provjeru pravilnog obavljanja poslova iz djelatnosti osiguranja te usklađenosti društava za osiguranje s nadzornim odredbama (članak 29. stavak 1. druga rečenica Direktive Solventnost II).

33.

U skladu s člankom 34. stavkom 1. Direktive Solventnost II, naslovljenim „Opće nadzorne ovlasti”, države članice osiguravaju da nadzorna tijela imaju ovlast poduzeti preventivne i korektivne mjere kako bi osigurale da su društva za osiguranje i društva za reosiguranje usklađena sa „zakonima i drugim propisima s kojima moraju biti usklađena u svakoj državi članici”.

34.

Na nadzor djelatnosti društava za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici odnosi se članak 155. Direktive Solventnost II na koji se odnose prethodna pitanja. Ta odredba nalazi se u glavi I. („Opća pravila o osnivanju i obavljanju djelatnosti izravnog osiguranja i reosiguranja”) poglavlju VIII. („Pravo poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga”) odjeljku 3. („Nadležnosti nadzornih tijela države članice domaćina”) Direktive Solventnost II.

35.

U skladu s tom odredbom, kad nadzorno tijelo države članice domaćina utvrdi da društvo za osiguranje koje ima podružnicu ili koje obavlja djelatnost u skladu sa slobodom pružanja usluga na njezinu državnom području „nije usklađeno sa zakonskim odredbama koje se na njega primjenjuju u toj državi članici”, ono će zahtijevati od predmetnog društva za osiguranje da otkloni takvu nepravilnost (članak 155. stavak 1.).

36.

Kad predmetno društvo za osiguranje propusti poduzeti potrebne aktivnosti, nadzorno tijelo predmetne države članice domaćina o navedenom obavješćuje nadzorna tijela matične države članice tog društva. Potonje tijelo poduzima čim je prije moguće sve potrebne mjere kako bi osigurala otklanjanje „nepravilnosti”. O poduzetim mjerama obavješćuje nadzorna tijela države članice domaćina (članak 155. stavak 2.).

37.

Kad, zbog toga što su te mjere bile neodgovarajuće ili se uopće nisu poduzele, društvo za osiguranje ustraje u kršenju „zakonskih odredbi koje su na snazi u državi članici domaćinu”, tijelo te države može, nakon što obavijesti tijela matične države članice, poduzeti primjerene mjere kako bi spriječilo ili kaznilo daljnje „nepravilnosti” (članak 155. stavak 3.).

38.

Sljedećim odredbama članka 155. Direktive Solventnost II određuje se da „odredbe stavaka 1., 2. i 3. ne utječu” na ovlast država članica da poduzmu primjerene hitne mjere za sprečavanje ili kažnjavanje „nepravilnosti” na njihovu državnom području (članak 155. stavak 4.) i na ovlast država članica da kažnjavaju „prekršaje” na svom državnom području (članak 155. stavak 5.).

39.

Naposljetku, člankom 155. stavkom 6. Direktive Solventnost II određuje se da nadzorna tijela države članice u kojoj društvo za osiguranje ima poslovni nastan ili posjeduje imovinu mogu, u skladu s nacionalnim pravom, primijeniti upravne kazne propisane za takav prekršaj protiv tog poslovnog nastana ili imovine.

40.

Prvim prethodnim pitanjem želi se utvrditi odnose li se „zakonske odredbe koje se na njega primjenjuju u državi članici [domaćinu]” iz članka 155. Direktive Solventnost II samo na odredbe te direktive ili i na druge odredbe prava Unije. Kako bi se odgovorilo na tako upućeno pitanje, treba analizirati članak 155. Direktive Solventnost II u kontekstu drugih odredbi te direktive s kojima je taj članak povezan.

2.

Članak 155. Direktive Solventnost II i financijski nadzor

41.

Opće odredbe o nadzoru djelatnosti osiguranja iz glave I. poglavlja III. („Nadzorna tijela i opća pravila”) popraćene su detaljnijom odredbom u kojoj se koristi pojam „financijski nadzor”. Iz članka 30. stavka 2. te direktive proizlazi da „financijski nadzor” uključuje provjeru cjelokupnog poslovanja društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje, provjeru stanja njegove solventnosti, oblikovanja tehničkih pričuva, njegove imovine i prihvatljivih vlastitih sredstava u skladu s propisanim pravilima odnosno praksama koje se primjenjuju u matičnoj državi članici na temelju odredbi donesenih na razini Unije ( 7 ).

42.

Člankom 30. stavkom 1. određuje se da je „financijski nadzor društava za osiguranje […], uključujući djelatnost koju obavljaju preko svojih podružnica ili na temelju slobode pružanja usluga u isključivoj […] nadležnosti matične države članice”. Nadalje, člankom 30. stavkom 3. Direktive Solventnost II određuje se da, ako nadzorna tijela države članice različite od matične države članice, imaju razloga smatrati da djelatnosti društva za osiguranje mogu utjecati na njegovu financijsku stabilnost, obavješćuju o tome nadzorna tijela matične države članice tog društva.

43.

S gledišta sustavnog tumačenja postavlja se pitanje o odnosu između članka 30. stavka 1. i članka 30. stavka 3. Direktive Solventnost II kojima se utvrđuje način postupanja nadzornih tijela matične države članice i države članice domaćina u situaciji u kojoj utvrde nepravilnosti obuhvaćene „financijskim nadzorom” u smislu te odredbe („u isključivoj je nadležnosti države članice”), s jedne strane i, s druge strane, članka 155. te direktive koji se odnosi na način postupanja u slučaju da se utvrdi da društvo za osiguranje povređuje odredbe koje su na snazi u državi članici domaćinu.

44.

Budući da se člankom 30. stavkom 1. i člankom 30 stavkom 3. Direktive Solventnost II utvrđuju obveze i ovlasti nadzornih tijela matične države članice i države članice domaćina u slučaju prekograničnog obavljanja djelatnosti u području osiguranja, članak 155. te direktive, koji se također odnosi na tu problematiku, trebao bi se odnositi na druge vrste situacija. U suprotnom bi slučaju u okviru jednog pravnog akta postojale odredbe kojima se isto pitanje uređuje na različit način.

45.

Daljnje smjernice koje omogućuju odgovor na pitanje o odnosu ovisnosti između područja primjene članka 30. Direktive Solventnost II i područja primjene njezina članka 155. pruža sudska praksa Suda. U presudi Komisija/Italija ( 8 ) Sud je imao priliku razmotriti slične odredbe direktive koja je prethodila Direktivi Solventnost II.

46.

Člankom 9. stavkom 1. Direktive 92/49/EEZ ( 9 ) određivalo se da je financijski nadzor, uključujući poslovanje koje društvo za osiguranje obavlja putem podružnica odnosno u okviru slobode pružanja usluga, u isključivoj nadležnosti matične države članice. Ta formulacija („u isključivoj je nadležnosti matične države članice”) postoji i u članku 30. stavku 1. Direktive Solventnost II. Osim toga, prema korelacijskoj tablici iz potonje direktive, njezin članak 30. odgovara članku 9. Direktive 92/49.

47.

Nadalje, članak 40. Direktive 92/49 načelno je odgovarao članku 155. Direktive Solventnost II. Prema korelacijskoj tablici iz potonje direktive, njezin članak 155. odgovara upravo članku 40. Direktive 92/49.

48.

Naime, člankom 40. stavcima 3. do 5. prvonavedene direktive predviđa se rješenje slično onom koje se sada nalazi u članku 155. stavcima 1. do 3. potonje direktive. Nadalje, članak 40. stavak 7. Direktive 92/49 odgovara sadržaju članka 155. stavka 5. Direktive Solventnost II. Objema se odredbama sličnim formulacijama određuje da odredbe kojima se državi članici domaćinu nalaže obveza obavješćivanja matične države članice o tome da društvo za osiguranje ne poštuje odredbe koje se na njega primjenjuju u toj državi članici (odnosno članak 155. stavci 1., 2. i 3. u slučaju Direktive Solventnost II i članak 40. stavci 3. do 5. u slučaju Direktive 92/49) ne utječu na ovlast država članica da kažnjavaju društva za osiguranje za povrede odredbi koje su na snazi na njihovu državnom području.

49.

U predmetu u kojem je donesena presuda Komisija/Italija ( 10 ) Komisija je prigovarala Italiji, među ostalim, da je povrijedila članak 9. Direktive 92/49, s obzirom na to da je ta država članica provodila nadzor načina na koji društva za osiguranje sa sjedištem u drugim državama članicama koja obavljaju djelatnost u Italiji izračunavaju premije osiguranja i izricala kazne takvim društvima za osiguranje.

50.

Sud je u svojoj presudi odbio taj prigovor. Sud je pojasnio da se člankom 9. Direktive 92/49 utvrđuje pravilo prema kojem financijski nadzor provodi država članica u kojoj je sjedište društva za osiguranje ( 11 ). Istodobno, Sud je u toj presudi potvrdio da matična država članica ima isključivu nadležnost za provođenje takvog nadzora.

51.

Nadalje, kad je riječ o postupanjima Talijanske Republike koje je Komisija kvalificirala kao povrede prava Unije, Sud je pojasnio da se člankom 9. Direktive 92/49 utvrđuje što „osobito” uključuje financijski nadzor. Istodobno, Sud je istaknuo da „financijski nadzor” ne obuhvaća nadzor koji se odnosi na poslovnu praksu društava za osiguranje ( 12 ).

52.

U konačnici, Sud je, obiter dictum, dodao da je, kad je riječ o članku 40. Direktive 92/49, s jedne strane, dovoljno utvrditi da Komisija nije prigovorila Talijanskoj Republici da je povrijedila obveze iz stavaka 3. do 5. tog članka ( 13 ). S druge strane, Sud je utvrdio da se člankom 40. stavkom 7. Direktive 92/49 potvrđuje ovlast države članice za kažnjavanje prekršaja počinjenih na njezinu državnom području ( 14 ).

53.

Međutim, iz potonjeg utvrđenja teško je izvesti konačne zaključke za ovaj predmet. Kao što je to sam Sud priznao, Komisija nije prigovorila Talijanskoj Republici da je povrijedila članak 40. Direktive 92/49. Međutim, potonja tvrdnja može upućivati na to da nadzor načina izračunavanja premija nije predstavljao financijski nadzor u smislu članka 9. te direktive i da je povrede koje je počinilo to društvo za osiguranje u tom pogledu trebala kazniti država članica domaćin na temelju članka 40. stavka 7. te direktive.

54.

Istodobno, treba istaknuti da se „prekršaj” o čijem je kažnjavanju bila riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Komisija/Italija ( 15 ) nije odnosio na povredu odredbi Direktive 92/49 koju je na državnom području Italije počinilo društvo za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici. Naime, tom se direktivom nije usklađivao iznos premija osiguranja ( 16 ). Drugim riječima, ako se presuda Suda tumači na način da je na temelju članka 40. stavka 7. Direktive 92/49 Talijanska Republika bila ovlaštena za kažnjavanje povreda nacionalne odredbe koja se odnosila na način izračuna premija, riječ je bila o povredi odredbe koja se odnosi na pitanje koje nije uređeno tom direktivom.

55.

Takvo tumačenje presude Komisija/Italija ( 17 ) pružilo bi vrijedne smjernice u pogledu odnosa između članka 30. (Financijski nadzor) i članka 155. Direktive Solventnost II. Također bi bilo od pomoći prilikom tumačenja potonje odredbe. Naime, moglo bi dovesti do zaključka da, za razliku od „financijskog nadzora” u smislu članka 30. Direktive Solventnost II, u slučaju članka 155. te direktive može biti riječ ne samo o povredama odredbi te direktive nego i drugih odredbi koje su na snazi u državi članici domaćinu i odnose se na poslovnu praksu društava za osiguranje, a ne ulaze u područje primjene te direktive.

56.

Međutim, prethodna pitanja u ovom predmetu nisu tako dalekosežna. Naime, ona se ne odnose na nadzor poštovanja bilo kojih odredbi koje su na snazi u državi članici domaćinu. Ta se pitanja odnose na nadzor poštovanja odredbi prava Unije, odnosno Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja, i ovlast za kažnjavanje povreda tih odredbi na državnom području države članice domaćina. Stoga treba ispitati potvrđuje li analiza odnosa između članka 155. Direktive Solventnost II te Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja zaključke koji se mogu izvesti iz presude Komisija/Italija ( 18 ).

3.

Uredba o PRIIP‑ovima

57.

Uredba o PRIIP‑ovima utvrđuje jedinstvena pravila o obliku i sadržaju dokumenta s ključnim informacijama koji sastavljaju izdavatelji PRIIP‑a i o dostavljanju dokumenta s ključnim informacijama malim ulagateljima (članak 1.). Ta se uredba primjenjuje na izdavatelje PRIIP‑a i osobe koje savjetuju o PRIIP‑ovima ili ih prodaju (članak 2. stavak 1.).

58.

Osim toga, Uredba o PRIIP‑ovima definira pojam „nadležna tijela” na način da znači nacionalna tijela koja odrede države članice za nadzor zahtjeva koje ta uredba postavlja izdavateljima PRIIP‑a i osobama koje savjetuju o PRIIP‑ovima ili ih prodaju (članak 4. točka 8.).

59.

Člankom 22. i sljedećim člancima Uredbe o PRIIP‑ovima uređuje se pitanje administrativnih sankcija i drugih mjera koje se primjenjuju u slučaju povreda odredbi te uredbe. Međutim, u Uredbi ne postoji odredba kojom se izravno uređuje pitanje razgraničenja nadležnosti i ovlasti tijela matične države članice i države članice domaćina za nadzor poštovanja odredbi te uredbe.

60.

Točno je da u Uredbi o PRIIP‑ovima postoje odredbe koje se odnose na obveze i ovlasti država članica povezane s praćenjem tržišta proizvoda osiguranja obuhvaćenih područjem primjene te uredbe. Riječ je o poglavlju III. te uredbe, naslovljenom „Praćenje tržišta i ovlasti intervencije u pogledu proizvoda”, koje obuhvaća članke 15. do 18.

61.

Člankom 15. stavkom 2. Uredbe o PRIIP‑ovima određuje se da „nadležna tijela prate tržište za investicijske osigurateljne proizvode koji se stavljaju na tržište, distribuiraju ili prodaju u njihovoj državi članici ili iz nje” (članak 15. stavak 2.) ( 19 ). Iz članka 17. stavka 1. te uredbe pritom proizlazi da „nadležno tijelo može zabraniti ili ograničiti u svojoj državi članici ili iz nje [investicijske osigurateljne proizvode i vrstu financijske aktivnosti ili prakse društva za osiguranje ili reosiguranje]”.

62.

Međutim, čini se da se to praćenje ne odnosi na poštovanje obveza koje su izravno uređene Uredbom o PRIIP‑ovima ili pravom Unije. Naime, u skladu s člankom 17. stavkom 2. točkom (b) te uredbe, mjere iz članka 17. stavka 1. mogu se poduzeti ako je zadovoljen uvjet da se postojeći regulatorni zahtjevi prema pravu Unije koji su primjenjivi na investicijski osigurateljni proizvod ili aktivnost ili praksu ne suočavaju u dovoljnoj mjeri s rizicima koje su utvrdila nadležna tijela. Stoga je riječ o praćenju tržišta proizvoda za osiguranje i mogućim postupanjima koja su potrebna zbog toga što je nadzorno tijelo utvrdilo nedostatke u propisima Unije.

63.

Stoga odgovor na pitanje o razgraničenju nadležnosti i ovlasti tijela matične države članice i države članice domaćina za nadzor poštovanja odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima treba potražiti izvan te uredbe.

64.

Ništa se u samoj Uredbi o PRIIP‑ovima ne protivi tome da o razgraničenju tih nadležnosti i ovlasti odlučuju odredbe Direktive Solventnost II. Osim toga, člankom 3. stavkom 2. Uredbe o PRIIP‑ovima određuje se da se, ako izdavatelji PRIIP‑a koji podliježu toj uredbi također podliježu Direktivi Solventnost II, na njih primjenjuju ta uredba i ta direktiva. Uredba stoga podrazumijeva istodobnu primjenu obaju pravnih akata na određenu kategoriju subjekata koja izrađuje i izdaje proizvode osiguranja obuhvaćene njezinim područjem primjene. Riječ je i o društvima za osiguranje ( 20 ) na koje se odnosi Direktiva Solventnost II.

4.

Direktiva o distribuciji osiguranja

65.

Direktivom o distribuciji osiguranja propisuju se pravila osnivanja i obavljanja poslova distribucije osiguranja i reosiguranja u Uniji ( 21 ). Direktivom se nalažu obveze posrednicima u osiguranju i društvima za osiguranje ( 22 ). Prethodna pitanja suda koji je uputio zahtjev temelje se na pretpostavci da je društvo NOVIS, kao društvo za osiguranje, povrijedilo odredbe kojima se odredbe te direktive prenose u češko pravo ( 23 ).

66.

Za razliku od Uredbe o PRIIP‑ovima, u Direktivi o distribuciji osiguranja postoje odredbe kojima se utvrđuje način postupanja u slučaju prekršaja koje je posrednik u osiguranju počinio u okviru djelatnosti koju obavlja u drugoj državi članici na temelju slobode pružanja usluga ili slobode poslovnog nastana. Riječ je o člancima 4. do 9. te direktive. Oni su sastavljeni na sličan način kao i članak 155. Direktive Solventnost II.

67.

Naime, Direktiva o distribuciji osiguranja zahtijeva se da tijela države članice domaćina koja utvrde prekršaj najprije o tome obavješćuju tijela matične države članice ( 24 ). Ako se, unatoč mjerama koje je poduzela matična država članica ili zbog toga što se te mjere pokažu nedovoljnima ili manjkavima, posrednik u osiguranju nastavi ponašati tako da očito nanosi veliku štetu interesima potrošačâ države članice domaćina ili urednom funkcioniranju tržišta osiguranja i reosiguranja, nadležno tijelo države članice domaćina može poduzeti odgovarajuće mjere kako bi spriječilo daljnje nepravilnosti ( 25 ).

68.

Odredbe Direktive o distribuciji osiguranja koje se odnose na podjelu nadležnosti između matične države članice i države članice domaćina odnose se na prekršaje koje su počinili posrednici u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednici u osiguranju. Međutim, područjem primjene tih odredbi nisu obuhvaćena društva za osiguranje.

69.

Direktivom o distribuciji osiguranja stoga se društvima za osiguranje nalažu obveze slične onima koje se njome nalažu posrednicima u osiguranju ( 26 ). Međutim, tom se direktivom ne uređuje podjela nadležnosti i ovlasti tijela matične države članice i države članice domaćina za nadzor djelatnosti društava za osiguranje.

70.

Međutim, u tom kontekstu treba istaknuti da se Direktivom o distribuciji osiguranja (u odnosu na posrednike u osiguranju) i Direktivom Solventnost II (u odnosu na društva za osiguranje) na sličan način uređuju pitanja ovlasti tijela matične države članice i države članice domaćina za nadzor djelatnosti posrednika i društava za osiguranje.

71.

Stoga se može zagovarati stajalište prema kojem je namjera zakonodavca Unije bila primjena sličnih rješenja za nadzor poštovanja obveza koje proizlaze iz Direktive o distribuciji osiguranja u odnosu na posrednike na temelju te direktive i, u odnosu na društva za osiguranje na temelju Direktive Solventnost II. Takvo rješenje omogućilo bi državama članicama da odrede ista tijela za provođenje nadzora poštovanja obveza predviđenih Direktivom o distribuciji osiguranja od strane svih subjekata kojima se Direktivom nalažu te obveze. To bi značilo da se članak 155. Direktive Solventnost II primjenjuje na nadzor koji provode tijela država članica i ako se odnosi na nadzor poštovanja odredbi Direktive o distribuciji osiguranja.

72.

Potrebno je još usporediti zaključke koji proizlaze iz sustavnog tumačenja članka 155. Direktive Solventnost II i zaključke koji proizlaze iz teleološkog tumačenja te odredbe.

5.

Teleološko tumačenje

73.

Članak 155. Direktive Solventnost II nalazi se u poglavlju te direktive koje se, u skladu s njegovim naslovom, odnosi na pravo poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga. Istodobno, nije riječ samo o pristupu tržištu država članica koje nisu matične države članice, nego i o svakodnevnom obavljanju djelatnosti na državnom području potonjih država.

74.

Osim toga, iz uvodne izjave 11. Direktive Solventnost II proizlazi da ta direktiva predstavlja ključni instrument za ostvarenje unutarnjeg tržišta i stoga društvima za osiguranje koja su u svojim matičnim državama članicama dobila odobrenje treba dopustiti da obavljaju svoju djelatnost na cijelom području Unije osnivanjem podružnica ili pružanjem usluga. Nadalje, u toj se uvodnoj izjavi pojašnjava da je „[s]toga […] primjereno da se postigne takva usklađenost kakva je potrebna i dovoljna za ostvarenje uzajamnog priznavanja odobrenja i nadzornih sustava te time i jedinstvenog odobrenja koje vrijedi na cijelom području Zajednice i koje omogućava da nadzor nad društvom obavlja matična država članica”.

75.

Istodobno, glavni cilj odredbe i nadzora koji provodi matična država članica naveden je u uvodnoj izjavi 16. To je odgovarajuća zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja. Osiguravanje odgovarajuće zaštite tim skupinama subjekata zahtijeva provođenje nadzora ne samo u fazi u kojoj društvo za osiguranje dobiva pristup tržištu druge države članice, nego i nadzora tekućeg poslovanja tog društva te osiguravanje da to poslovanje bude usklađeno s odredbama koje su na snazi u pojedinačnim državama članicama.

76.

To dovodi do zaključka da i teleološko tumačenje članka 155. Direktive Solventnost II ide u prilog tumačenju prema kojem se ta odredba primjenjuje u situaciji u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina nadzire izvršavanje društva za osiguranje iz druge države članice obveza povezanih s poslovnom praksom takvih društava za osiguranje koje su predviđene drugim aktima prava Unije, ako se samim tim aktima u tom pogledu ne predviđa drukčije rješenje.

6.

Zaključak o prvom pitanju

77.

S obzirom na doslovno tumačenje članka 155. Direktive Solventnost II ( 27 ) koje podupiru zaključci koji proizlaze iz sustavnog ( 28 ) i teleološkog tumačenja ( 29 ), smatram da na prvo pitanje treba odgovoriti potvrdno. Stoga predlažem da se na to pitanje odgovori da članak 155. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da se primjenjuje i u situaciji u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina nadzire izvršavanje obveza društva za osiguranje iz druge države članice predviđenih Uredbom o PRIIP‑ovima ili Direktivom o distribuciji osiguranja.

B.

Drugo prethodno pitanje

78.

Drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 155. Direktive Solventnost II tumačiti na način da nadzorna tijela države članice domaćina trebaju najprije iscrpiti postupke obavješćivanja i poduzimanja mjera za otklanjanje nepravilnosti predviđene stavcima 1., 2. i 3. tog članka Direktive i u slučaju izricanja upravnih kazni u smislu stavaka 5. i 6. tog članka Direktive za povredu obveza predviđenih Uredbom o PRIIP‑ovima ili Direktivom o distribuciji osiguranja na državnom području te države članice.

79.

Sud koji je uputio zahtjev upućuje drugo prethodno pitanje u slučaju da Sud na prvo pitanje odgovori potvrdno, odnosno da članak 155. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da se primjenjuje i u situaciji u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina nadzire izvršavanje obveza društva za osiguranje iz druge države članice predviđenih Uredbom o PRIIP‑ovima ili Direktivom o distribuciji osiguranja. Iz moje analize prvog pitanja proizlazi da na njega treba odgovoriti potvrdno. Stoga ću analizirati i drugo pitanje.

80.

Uvodno treba istaknuti da se drugo pitanje temelji na pretpostavci da kazne koje su izrečene društvu NOVIS i osporavaju se u glavnom postupku predstavljaju „kazne” u smislu članka 155. stavaka 5. i 6. Direktive Solventnost II.

81.

Međutim, drugo pitanje treba ispitati prije svega s obzirom na članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II. Naime, ta se odredba odnosi na ovlast države članice domaćina za kažnjavanje prekršaja na njihovu državnom području. Nadalje, čini se da članak 155. stavak 6. potvrđuje pravilo navedeno u stavku 5. i naglašava mogućnost usmjeravanja izvršenja izrečenih kazni na imovinu društva za osiguranje koja se nalazi na državnom području te države članice.

82.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je društvo NOVIS kažnjeno za povrede odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja ( 30 ). Kako bi se odgovorilo na to pitanje stoga ću najprije analizirati odredbe te uredbe i te direktive koje se odnose na izricanje sankcija i upravnih kazni za povrede odredbi tih pravnih akata. Zatim ću analizirati odredbe Direktive Solventnost II na koje se izravno odnosi drugo pitanje.

1.

Administrativne sankcije i kazne za povrede odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja

83.

Pitanje administrativnih sankcija i drugih mjera koje se primjenjuju u slučaju povreda odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima uređeno je u njezinu članku 22.

84.

Iz članka 22. stavka 1. Uredbe o PRIIP‑ovima proizlazi da se, „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela”, tom uredbom nalaže državama članicama da utvrde administrativne sankcije i mjere koje se primjenjuju na situacije koje predstavljaju povredu te uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se osigurala njihova provedba. Nadalje, člankom 23. Uredbe predviđa se da nadležna tijela izvršavaju svoje ovlasti izricanja sankcija u skladu s tom uredbom i nacionalnim pravom izravno, u suradnji s drugim tijelima, u okviru svoje odgovornosti delegiranjem na ta tijela ili podnošenjem zahtjeva nadležnim pravosudnim tijelima.

85.

Društvu NOVIS kaznu je izravno izreklo češko nadzorno tijelo za, među ostalim, povrede obveza iz članka 6. stavka 1. Uredbe o PRIIP‑ovima i članka 8. stavka 3. te uredbe ( 31 ). Člankom 24. stavkom 1. Uredbe određuje se da se taj članak primjenjuje, među ostalim, na povrede članka 6. stavka 1. Uredbe o PRIIP‑ovima i članka 8. stavka 3. te uredbe.

86.

Istodobno, iz članka 24. stavka 2. Uredbe o PRIIP‑ovima proizlazi da „[n]adležna tijela imaju ovlasti izreći, u skladu s nacionalnim pravom, najmanje […] administrativne sankcije i mjere [navedene u toj odredbi]”. Među tim mjerama navedeni su „nalog kojim se suspendira oglašavanje nekog PRIIP‑a” (članak 24. stavak 2. točka (b)) i „administrativne novčane kazne” (članak 24. stavak 2. točka (e)).

87.

U uvodnoj izjavi 24. Uredbe o PRIIP‑ovima pojašnjava se značenje članka 24. te uredbe u dijelu u kojem se odnosi na mjere koje izriču nadležna tijela. Tom se uvodnom izjavom određuje da se Uredbom ne uvodi putovnica koja omogućuje prekograničnu prodaju ili trgovanje PRIIP‑ovima za male ulagatelje, niti mijenja postojeće dogovorene uvjete putovnice. U skladu s tom uvodnom izjavom, Uredbom se ne mijenja ni raspodjela odgovornosti između postojećih nadležnih tijela prema postojećim dogovorenim uvjetima putovnice. Međutim, „[n]adležno tijelo države članice u kojoj se trguje PRIIP‑om trebalo bi biti odgovorno za nadzor trgovanja tim PRIIP‑om. Nadležno tijelo države članice u kojoj se trguje proizvodom trebalo bi uvijek imati pravo suspendirati trgovanje PRIIP‑om na svojem području u slučajevima neusklađenosti s ovom Uredbom” ( 32 ). Nema razloga pretpostaviti da drukčije vrijedi u slučaju „administrativnih novčanih kazni” za čije izricanje nadležna tijela država članica također „moraju biti ovlaštena” u skladu s člankom 24. stavkom 2. te uredbe. Za povrede do kojih dolazi na državnom području države članice domaćina, nadležno tijelo koje je odredila ta država treba moći izravno izricati i administrativne novčane kazne.

88.

Uredbom o PRIIP‑ovima stoga se predviđa da, ako pitanje nadležnosti i ovlasti za nadzor tijela država članica kao takvo nije izravno uređeno tom uredbom ( 33 ), država članica na čijem je državnom području dostupan određeni proizvod osiguranja treba imati mogućnost reakcije na povrede do kojih dolazi na tom državnom području. Čini se da do takve reakcije države članice, s obzirom na tu uredbu i na pojašnjenja iz njezine uvodne izjave 24., dolazi „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela”.

89.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je društvo NOVIS kažnjeno i za povrede odredbi Direktive o distribuciji osiguranja ( 34 ). Tom se direktivom u pogledu kažnjavanja za povrede predviđaju slična rješenja kao i ona iz Uredbe o PRIIP‑ovima.

90.

Iz članka 31. stavka 1. Direktive o distribuciji osiguranja proizlazi da, „[n]e dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela i pravo država članica da predvide i uvedu kaznene sankcije, države članice osiguravaju da njihova nadležna tijela uvedu odgovarajuće administrativne sankcije i druge mjere koje se primjenjuju na sva kršenja nacionalnih odredbi kojima se provodi ova Direktiva te poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se zajamčila njihova provedba”. U skladu s člankom 31. stavkom 3. Direktive o distribuciji osiguranja, nadležna tijela izvršavaju svoje istražne ovlasti i ovlasti za uvođenje sankcija u skladu sa svojim nacionalnim pravnim okvirom na bilo koji od sljedećih načina: izravno, u suradnji s drugim tijelima ili podnošenjem zahtjeva nadležnim sudskim tijelima. Ta odredba stoga se ne protivi tome da kazne za povredu odredbi Direktive izravno izriče država članica domaćin.

91.

Iz analiza članka 22. Uredbe o PRIIP‑ovima i članka 31. Direktive o distribuciji osiguranja proizlazi zaključak da se obama pravnim aktima predviđa da su države članice, „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela”, dužne utvrditi administrativne sankcije i mjere koje se primjenjuju na situacije koje predstavljaju povredu odredbi tih pravnih akata i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se osigurala njihova provedba.

92.

S obzirom na odgovor koji predlažem na prvo prethodno pitanje, podjela nadzorne nadležnosti i ovlasti između tijela matične države članice i države članice domaćina utvrđuje se Direktivom Solventnost II. Stoga treba ispitati mogu li se, i s obzirom na potonju direktivu, obveza i ovlast za kažnjavanje povreda odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja stvarno ispunjavati i izvršavati bez postupka uređenog člankom 155. stavcima 1. do 3. Direktive Solventnost II te istodobno „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela” na koje se upućuje u toj direktivi.

2.

Mjere koje je poduzela država članica domaćin i Direktiva Solventnost II

93.

Ovaj dio razmatranja treba započeti sljedećom primjedbom: u članku 155. Direktive Solventnost II nalaze se dvije odredbe kojima se određuje da „odredbe stavaka 1., 2. i 3. ne utječu na ovlast” država članica iz tih odredbi. Riječ je o članku 155. stavcima 4. i 5. te direktive.

94.

Sud dosad nije imao priliku tumačiti te odredbe. Međutim, vrijedne smjernice u pogledu tih odredbi pruža sudska praksa Suda koja se odnosi na tumačenje direktive koja je prethodila Direktivi Solventnost II.

95.

Prethodnim pitanjem u predmetu u kojem je donesena presuda Onix Asigurări ( 35 ) nastojalo se pojasniti protivi li se članku 40. stavku 6. Direktive 92/49 to da nadzorna tijela države članice domaćina, kako bi zaštitila interese osiguranika i drugih osoba koje mogu biti ovlaštene na ugovorene police osiguranja, hitno donesu zabranu sklapanja novih ugovora o osiguranju na svojem državnom području u odnosu na društvo za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici. Donošenje te zabrane trebalo se temeljiti na navodnom neispunjenju preduvjeta koji je postojao od početka ili je naknadno nastao i koji je predviđen radi izdavanja odobrenja za obavljanje djelatnosti osiguranja, odnosno zahtjeva o ugledu osobe koja je organizacijski i kapitalom povezana s društvom za osiguranje ( 36 ).

96.

Člankom 40 stavkom 6. Direktive 92/49 utvrđivalo se rješenje slično onom koje se sada nalazi u članku 155. stavku 4. Direktive Solventnost II. Naime, u skladu s prvonavedenom odredbom, „[s]tavci 3. [do] 5. ne utječu na ovlasti država članica da u hitnim slučajevima poduzmu odgovarajuće mjere radi sprječavanja nepravilnosti na svom državnom području. To uključuje i mogućnost sprječavanja društva za osiguranje od daljnjeg zaključivanja novih ugovora o osiguranju na njihovom državnom području”.

97.

Prilikom tumačenja članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 Sud je istaknuo da se ta odredba ne može tumačiti na način da se odnosi samo na mjere koje se odnose na nepravilnosti koje su „već počinjene” na državnom području države članice domaćina. Prema mišljenju Suda, treba je tumačiti na način da omogućuje donošenje mjera namijenjenih sprečavanju nepravilnosti u budućnosti ( 37 ). Drugim riječima, riječ je o ovlasti države članice domaćina da donese mjere u odnosu na društvo za osiguranje u slučaju nepravilnosti ili rizika od njihova nastanka ( 38 ).

98.

Sud je utvrdio i da članak 40. Direktive 92/49 uspostavlja „dva različita postupka” u kojima tijela države članice domaćina mogu donijeti mjere u odnosu na društvo za osiguranje sa sjedištem u drugoj državi članici u slučaju „nepravilnosti” ili rizika od njihova nastanka.

99.

Prvi postupak uređen je člankom 40. stavcima 4. i 5. te direktive. Tim odredbama Direktive 92/49 odgovara članak 155. stavci 2. i 3. Direktive Solventnost II.

100.

Nadalje, drugi postupak uređen je člankom 40. stavkom 6. Direktive 92/49. Prema riječima Suda: „[Tom se odredbom], odstupanjem od redovnog postupka iz tog članka 40. stavaka 4. i 5., ne određuje da predmetna država pružanja usluga mora o tim nepravilnostima obavijestiti nadležna tijela matične države članice kao ni da ih mora obavijestiti o svojoj namjeri donošenja odgovarajućih mjera” ( 39 ).

101.

Sud je utvrdio dodatno razlikovanje tih dvaju postupaka uređenih člankom 40. stavcima 4. i 5. Direktive 92/49 i njezinim člankom 40. stavkom 6.

102.

Kao prvo, postupak iz članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 može se primijeniti isključivo u hitnim slučajevima u kojima postoji potreba za hitnim donošenjem odgovarajućih mjera ( 40 ).

103.

Kao drugo, čini se da Sud smatra da mjerama koje poduzima u okviru postupka iz članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 država članica domaćin ne može prisvojiti ovlasti koje matična država članica određenog društva za osiguranje ima u skladu s načelom nadzora matične države članice ( 41 ). Mjere koje poduzima država članica domaćin ne samo da moraju biti opravdane hitnošću, nego to mogu biti samo „mjere opreza” kako država članica domaćin ne bi prilikom primjene tih mjera zadirala u područje nadzora koji je u nadležnosti matične države članice. Sud je utvrdio da se: „one […] stoga primjenjuju samo u očekivanju odluke nadležnih tijela matične države članice, čiji se zaključci […] temelje na činjeničnim elementima koje je utvrdila država članica pružanja usluga” ( 42 ).

104.

Potrebno je dodati da je u presudi Onix Asigurări ( 43 ) riječ bila o ovlasti matične države članice za izdavanje odobrenja i provjeravanje jesu li ispunjeni uvjeti o kojima ovisi izdavanje tog odobrenja. Činjenica da je riječ o području rezerviranom za matičnu državu članicu bila je utvrđena člankom 4. Direktive 92/49 čiji je normativni sadržaj sličan članku 14. Direktive Solventnost II.

105.

Kao što je to već navedeno ( 44 ), članku 40. stavku 6. Direktive 92/49, s obzirom na Direktivu Solventnost II, odgovara članak 155. stavak 4. te direktive. Smjernice koje proizlaze iz presude Onix Asigurări ( 45 ) i odnose se na članak 40. stavak 6. Direktive 92/49 stoga se mogu koristiti prilikom tumačenja članka 155. stavka 4. Direktive Solventnost II. To znači da država članica domaćin može na temelju potonje odredbe poduzimati mjere uz izuzimanje iz primjene članka 155. stavaka 1., 2. i 3. ako, kao prvo, postoji pretpostavka hitnosti i, kao drugo, te mjere s obzirom na svoju prirodu ne zadiru u područje rezervirano za matičnu državu članicu.

106.

Međutim, prethodna pitanja u ovom predmetu ne odnose se na članak 155. stavak 4. Direktive Solventnost II. Ništa ne upućuje na to da sud koji je uputio zahtjev smatra da je češko nadzorno tijelo donijelo mjere u odnosu na društvo NOVIS i pritom se pozvalo na potrebu da ih se hitno donese u odnosu na taj subjekt.

107.

Nadalje, drugo pitanje izričito se odnosi, među ostalim, na članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II. Međutim, treba istaknuti da se člankom 155. stavkom 4. Direktive, kao i njezinim člankom 155. stavkom 5., predviđa odstupanje od postupka predviđenog stavcima 1. do 3. tog članka ( 46 ). Stoga, ako je tumačenje članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 iz presude Onix Asigurări ( 47 ) relevantno za tumačenje članka 155. stavka 4. Direktive Solventnost II, neizravno je relevantno i za tumačenje članka 155. stavka 5. potonje direktive.

108.

Iz toga proizlazi sljedeći zaključak: članak 155. stavak 4. Direktive Solventnost II odnosi se na situacije u kojima treba hitno postupati kako bi se spriječile nepoželjne posljedice koje proizlaze iz „nepravilnosti” koje je počinilo društvo za osiguranje. U tom slučaju država članica domaćin ne mora poštovati postupak predviđen člankom 155. stavcima 1. do 3. te direktive. Međutim, država članica mora voditi računa o tome da mjere koje poduzima ne dovode u pitanje načelo nadzora matične države članice, a te mjere moraju biti strogo definirane.

109.

Slijedom tog rasuđivanja: članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II također oslobađa države članice od obveze poštovanja načina postupanja opisanog u članku 155. stavcima 1. do 3. te direktive. Istodobno, mjere koje donosi država članica na temelju ovlasti iz članka 155. stavka 5. te direktive ne smiju dovoditi u pitanje načela nadzora matične države članice.

110.

Naposljetku, članak 155. stavak 5. Direktive mora se odnositi na ovlasti države članice domaćina koje nisu one navedene u stavku 4. tog članka. U suprotnom slučaju, istodobna valjanost tih dviju odredbi na temelju Direktive Solventnost II ne bi imala smisla.

111.

Članak 155. stavak 4. Direktive Solventnost II odnosi se, kao i članak 155. stavak 1. te direktive, na reagiranje na „nepravilnosti” ili rizik od njihova nastanka. Činjenica da se obje odredbe odnose na istu vrstu situacija („nepravilnosti”) pojašnjava zašto je Sud u presudi Onix Asigurări ( 48 ) pridao tako veliku važnost tomu da izvršavanje ovlasti države članice domaćina iz članka 155. stavka 4. Direktive Solventnost II ne uključuje zadiranje u područje nadzora rezervirano za matičnu državu članicu ( 49 ). Naime, tijela država članica u tom području moraju poštovati postupak predviđen člankom 155. stavcima 1. do 3. Direktive.

112.

Nadalje, članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II odnosi se na kažnjavanje „prekršaja” na državnom području države članice domaćina. Smatram da nije riječ o dugotrajnom stanju nezakonitog poslovanja društva za osiguranje ili rizika od nastanka takve situacije, što se može riješiti isključivo intervencijom „na izvoru”, odnosno u matičnoj državi članici tog društva za osiguranje. Naime, to stanje predstavlja „nepravilnost” u smislu članka 155. te direktive. U članku 155. stavku 5. Direktive Solventnost II ipak je riječ o prekršajima do kojih dolazi prilikom ispunjavanja obveza društva za osiguranje u njegovim odnosima s ugovarateljima i korisnicima osiguranja koji se nalaze na državnom području određene države članice. Izricanje takvih kazni ne dovodi u pitanje osnovnu nadležnost matične države članice za nadzor društva za osiguranje sa sjedištem u toj državi.

113.

Takav smjer tumačenja može se potvrditi i prethodno navedenom presudom Komisija/Italija ( 50 ). Podsjećam na to da je u tom predmetu bila riječ o izricanju sankcija društvu za osiguranje za izračunavanje premija osiguranja koje nije bio u skladu s pravom države članice domaćina, a koje su se primjenjivale u ugovorima koji su se sklapali s ugovarateljima osiguranja u državi članici domaćinu. Kao što je to već navedeno ( 51 ), ta presuda može uputiti na to da se člankom 155. stavkom 5. Direktive Solventnost II potvrđuje ovlast države članice domaćina za izricanje kazni za povrede na njezinu državnom području odredbi kojima se uređuje poslovna praksa društava za osiguranje.

114.

Naposljetku, čini se da je ostavljanje nadležnosti za izricanje kazni za povrede obveza povezanih s obavljanjem djelatnosti osiguranja prema ugovarateljima i korisnicima osiguranja koji se nalaze na državnom području određene države članice nadzornim tijelima te države članice najprikladnije i najdjelotvornije rješenje s gledišta djelotvorne i što brže zaštite tih subjekata.

3.

Zaključak o drugom pitanju

115.

Odredbe Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja, s jedne strane, i odredbe Direktive Solventnost II, s druge strane, stoga se međusobno nadopunjuju u dijelu u kojem se odnose na izricanje kazni za prekršaje koje je društvo za osiguranje počinilo na državnom području države članice domaćina.

116.

Naime, s jedne strane, Uredbom o PRIIP‑ovima i Direktivom o distribuciji osiguranja predviđa se da su države članice, „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela”, dužne utvrditi administrativne sankcije i mjere koje se primjenjuju na situacije koje predstavljaju povredu tih pravnih akata i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se osigurala njihova provedba ( 52 ).

117.

S druge strane, podjela nadležnosti i ovlasti nadzornih tijela matične države članice i države članice domaćina uređuje se Direktivom Solventnost II ( 53 ). U tom pogledu tijela država članica načelno moraju poštovati postupak predviđen člankom 155. stavcima 1. do 3. te direktive. Međutim, člankom 155. stavkom 5. Direktive predviđa se da, odstupanjem od tog postupka, države članice domaćini mogu izvršavati svoju ovlast da kažnjavaju prekršaje na svojem državnom području.

118.

S obzirom na dosljedne zaključke do kojih dovodi tumačenje odredbi Uredbe o PRIIP‑ovima i Direktive o distribuciji osiguranja, s jedne strane, i Direktive Solventnost II, s druge strane, predlažem da se na drugo pitanje odgovori da članak 155. potonje direktive treba tumačiti na način da nadzorna tijela države članice domaćina ne trebaju najprije iscrpiti postupke obavješćivanja i poduzimanja mjera za otklanjanje nepravilnosti predviđene stavcima 1., 2. i 3. tog članka Direktive u slučaju izricanja upravnih kazni u smislu stavaka 5. i 6. tog članka Direktive za povredu obveza predviđenih Uredbom o PRIIP‑ovima ili Direktivom o distribuciji osiguranja na državnom području te države članice.

V.

Zaključak

119.

S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) odgovori na sljedeći način: