1.

I dom af 11. september 2019  ( 2 ) undersøgte Domstolen, om en national olympisk komité (den italienske) udøvede »offentlig kontrol« over to nationale idrætsforbund  ( 3 ) »med henblik på deres klassificering enten i sektoren offentlig forvaltning og service eller i NPISH-sektoren [nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger]« i overensstemmelse med reglerne i det europæiske nationalregnskabssystem  ( 4 ).

2.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) har nu forelagt Domstolen to anmodninger om præjudiciel afgørelse med identisk indhold, som omhandler den samme problemstilling, om end denne gang ikke ud fra et regnskabsmæssigt synspunkt, men i forbindelse med offentlige udbud. Der skal i de foreliggende sager tages stilling til, om Federazione Italiana Giuoco Calcio (det italienske fodboldforbund, herefter »FIGC«) blev oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, og i bekræftende fald, om den nationale italienske olympiske komité (herefter »CONI«) udøver kontrol med dets forvaltning.

3.

Løsningen af disse tvivlsspørgsmål kan have afgørende betydning for, om en af FIGC indgået kontrakt, som er genstand for tvisterne, skal underlægges de procedurer, der er reguleret ved direktiv 2014/24/EU  ( 5 ) og ved de nationale bestemmelser, hvorved direktivet gennemføres i national ret. Dette vil alene være tilfældet, såfremt de nationale idrætsforbund ved indgåelsen af vareindkøbskontrakter, tjenesteydelseskontrakter og bygge- og anlægskontrakter, som overstiger en bestemt tærskel, kan kvalificeres som ordregivende myndigheder, for så vidt som der er tale om offentligretlige organer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 2014/24.

I.

Retsforskrifter

A.

EU-retten. Direktiv 2014/24

4.

Artikel 2 er affattet således:

B.

Italiensk ret

1.

Lovdekret nr. 50 af 18. april 2016 (»lov om offentlige kontrakter«)

5.

Artikel 3, stk. 1, litra d), gengiver i det væsentlige definitionen af »offentligretligt organ« i artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24.

2.

Lovdekret nr. 220 af 19. august 2003  ( 6 )

6.

Artikel 1 bestemmer:

3.

Lovdekret nr. 242 af 23. juli 1999 om omorganisering af CONI  ( 7 )

7.

Artikel 1 har følgende ordlyd:

8.

Det fastsættes i artikel 2:

9.

Det bestemmes i artikel 4, stk. 2:

10.

Artikel 5 bestemmer:

11.

Det fremgår af artikel 15:

4.

CONI’s vedtægter  ( 8 )

12.

Artikel 1 (»definitioner«) har følgende ordlyd:

13.

Artikel 6 (»det nationale råd«) bestemmer:

14.

Artikel 7 (»det nationale udvalg«), stk. 5, er affattet således:

15.

Artikel 20 (»regulering af de nationale idrætsforbund«), stk. 4, har følgende ordlyd:

16.

Det fastsættes i artikel 21 (»Betingelser for anerkendelsen af nationale idrætsforbund«), stk. 3:

17.

Artikel 23 (»retningslinjer for og kontrol med de nationale idrætsforbund«) er affattet som følger:

II.

Faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål

18.

FIGC iværksatte en udbudsprocedure med forhandling med henblik på tildeling af de nødvendige dragertjenester i forbindelse med ledsagning af de nationale fodboldhold og på forbundets lager i Rom for en varighed af tre år  ( 9 ). Forbundet opfordrede De Vellis Servizi Globali, s.r.l. (herefter »De Vellis«) og Consorzio Ge.Se.Av S.c.arl (herefter »Consorzio«) til at deltage. Sidstnævnte blev i sidste ende tildelt kontrakten.

19.

De Vellis anlagde et søgsmål ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), hvorved selskabet gjorde gældende, at måden, hvorpå udbudsproceduren blev afviklet, var i strid med de regler om offentliggørelse, der er fastsat i lov om offentlige kontrakter.

20.

Retten i første instans (dom nr. 4101/2018) gav De Vellis medhold og annullerede tildelingen af kontrakten til Consorzio. Den nævnte ret kvalificerede navnlig FIGC som et offentligretligt organ, forkastede formalitetsindsigelsen om manglende jurisdiktion og annullerede udbudsdokumenterne i medfør af de af De Vellis fremførte argumenter.

21.

FIGC og Consorzio har hver især appelleret dommen. De har bestridt, at FIGC skulle være et offentligretligt organ, og dermed også, at forvaltningsdomstolene skulle have kompetence til at behandle sagen.

22.

Inden der tages stilling til, om FIGC havde pligt til at anvende reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, og hvilken domsmyndighed der er kompetent til at træffe afgørelse, er det ifølge Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) nødvendigt at undersøge, om forbundet kan kvalificeres som et offentligretligt organ som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), i lov om offentlige kontrakter, hvorved artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24 gennemføres.

23.

I denne forbindelse har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

III.

Retsforhandlingerne for Domstolen

24.

Forelæggelsesafgørelserne indgik til Domstolen den 22. februar 2019.

25.

Der er indgivet skriftlige indlæg af FIGC, CONI, De Vellis, Consorzio, den italienske regering samt Kommissionen.

26.

I retsmødet, som blev afholdt den 1. juli 2020, og hvori FIGC, CONI og den italienske regering deltog via videokonference, mens Kommissionen deltog ved personligt fremmøde, anmodede Domstolen parterne om at fremsætte deres bemærkninger angående bl.a. betydningen af FIG og FISE-dommen for den foreliggende sag.

IV.

Bedømmelse

A.

Indledende bemærkning

27.

Set i et komparativt europæisk lys viser de forskellige former for forhold mellem de nationale idrætsforbund og de offentlige myndigheder sig at være meget forskelligartede. Forenklet set har nogle medlemsstater valgt »liberale« løsninger, hvor de nationale idrætsforbund indrømmes størst mulig autonomi  ( 10 ), mens andre har valgt mere »interventionistiske« løsninger, hvor det offentlige tilsyn kan vise sig at være omfattende  ( 11 ), og endelig har nogle valgt at kombinere disse to modeller.

28.

Det er almindeligt forekommende i offentlig ret, at bestemte private enheder, som oprettes med henblik på at opfylde deres medlemmers fælles målsætninger, i retsordenen overdrages opgaver vedrørende opfyldelse af offentlige formål, herunder med uddelegering af funktioner, som almindeligvis er administrative  ( 12 ).

29.

I Italien afspejler de nationale idrætsforbund denne model: På det foreningsgrundlag, hvorpå klubberne hviler i kraft af deres funktion som idrætsforeninger af første grad, udgør de nationale idrætsforbund private foreninger af anden grad  ( 13 ), som tillægges bestemte offentlige funktioner af de statslige myndigheder.

30.

I denne sammenhæng vil den forelæggende rets afgørelse af rent logiske årsager være knyttet til omstændighederne og de særlige kendetegn ved den gældende idrætslovgivning i Italien. Det er for så vidt angår denne lovgivning nødvendigt at fastslå:

31.

Som det blev bemærket i FIG og FISE-dommen, kan Domstolen ikke direkte afklare disse tvivlsspørgsmål, som det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til, eftersom denne er den eneste, der har kompetence til at fortolke sin egen nationale lovgivning  ( 14 ). De efterfølgende betragtninger er således begrænset til en angivelse af nogle retningslinjer for fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2014/24.

B.

Det første præjudicielle spørgsmål

32.

Direktiv 2014/24 indeholder en meget bred definition af begrebet ordregivende myndighed  ( 15 ), som ikke blot omfatter staten og de territoriale enheder, men ligeledes offentligretlige organer, såfremt de opfylder alle tre betingelser i direktivets artikel 2, stk. 1, nr. 4).

33.

Ved afvejningen af, om et konkret organ opfylder disse betingelser, afviger Domstolen fra de formelle tilgange og foretager en »formålsbestemt fortolkning«, idet den lader dets retlige ordning komme i anden række  ( 16 ).

34.

Den første af disse betingelser er, at organet skal være oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter. Det første præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af disse termer  ( 17 ).

35.

Selv om undersøgelsen af de formelle aspekter ved oprettelsen af enheden ikke kommer i første række, bør den forelæggende ret afklare, om CONI’s anerkendelse  ( 18 ) efter sin art er afgørende for de nationale italienske idrætsforbund, eller om der blot er tale om et skridt i proceduren for erhvervelse af status som juridisk person. Jeg vender tilbage til dette punkt senere i dette forslag.

36.

Ud fra en materiel synsvinkel, som er den mest relevante, skal Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) især fokusere på indholdet af de offentlige funktioner, som FIGC udfører. Det vil på denne baggrund kunne fastslås, om forbundet er blevet oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov (som ikke er af industriel eller kommerciel karakter), eller om det faktisk og objektivt imødekommer disse  ( 19 ).

37.

Det er som nævnt ikke en hindring for en sådan kvalifikation, at almenhedens behov imødekommes af en enhed, der formelt set er privat, navnlig ikke, hvis den indgår i et organisationssystem, hvis opbygning og udformning er lovbestemt og af administrativ art  ( 20 ).

38.

Den forelæggende ret har således selv udledt af lovdekret nr. 242/1999 (artikel 15, stk. 1), at de nationale italienske idrætsforbund tillægges udøvelsen af funktioner af »offentlig interesse«  ( 21 ).

39.

Den er nået frem til denne konklusion ved at analysere artikel 23 i CONI’s vedtægter, hvorefter følgende af de nationale idrætsforbunds aktiviteter har en »offentlig dimension«: i) optagelse og indmeldelse af selskaber og sportsforeninger, ii) tilbagekaldelse og ændring af beslutninger om optagelse eller indmeldelse, iii) tilsyn med den behørige organisation af konkurrencer og professionelle sportsmesterskaber, iv) anvendelse af offentlige tilskud, v) forebyggelse af og straf for doping, vi) forberedelser på olympisk og højt niveau, vii) uddannelse af trænere og viii) anvendelse og drift af offentlige sportsanlæg.

40.

FIGC har medgivet, at forbundet »ved delegation fra CONI [tildeles] bestemte foruddefinerede beføjelser, som er kendetegnet ved deres offentlige formål«, om end det er af den opfattelse, at »den delegerende [enheds] offentlige karakter ikke kan overføres til den delegerede [enhed], således at denne forpligtes ud over de i delegationen foruddefinerede grænser«  ( 22 ).

41.

Efter at have fremhævet, at hvert af de nationale idrætsforbund har beføjelser inden for en enkelt idrætsdisciplin og til at organisere konkurrencer inden for den pågældende disciplin, har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) bemærket, at »offentlighedens behov« i henhold til den idrætslige retsorden i Italien »imødekommes af subjekter, der formelt set er privatretlige, men som imidlertid indgår i et organisationssystem, hvis opbygning og udformning er lovbestemt (og ikke et udtryk for privat autonomi) og af administrativ art«  ( 23 ).

42.

Denne vurdering stemmer overens med Domstolens vurdering i forbindelse med dens undersøgelse af forholdene mellem de nationale idrætsforbund og CONI. I FIG og FISE-dommen henviste Domstolen til »sportsudøvelsen i sin offentlige dimension, dvs. […] i formaliseret, officiel eller repræsentativ sammenhæng […]«. Den fandt ligeledes, at den offentlige dimension af de nationale idrætsforbunds aktiviteter kom til udtryk »i behørig organisering af konkurrencer, forberedelse til De Olympiske Lege og elitesportsaktiviteter«  ( 24 ).

43.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har kort sagt fremhævet, at idræt i Italien kvalificeres som »aktiviteter af generel offentlig interesse, hvorfor den organiseres, promoveres, fremmes og finansieres af staten«  ( 25 ).

44.

Det har særlig betydning, at den forelæggende ret har fortolket den lovgivning, der regulerer de nationale idrætsforbund således, at opgaverne af offentlig dimension synes »være fastsat udtømmende for forbundenes virkeområde og netop [er] årsagerne til oprettelsen heraf. Alle andre aktiviteter, herunder de dragertjenester til de nationale fodboldhold, som er genstand for tvisten i hovedsagen, fungerer som et instrument til udførelsen af de opgaver af »offentlig dimension«, som er defineret i CONI’s vedtægter«  ( 26 ).

45.

Såfremt dette er et udtryk for dens fortolkning af national ret, kan den forelæggende ret udlede heraf, at de nationale idrætsforbund, hvis primære formål er at imødekomme almenhedens behov på idrætsområdet, opfylder det første krav i artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24.

46.

Almenhedens behov er ikke af industriel eller kommerciel karakter, og de nationale idrætsforbunds imødekommelse heraf finder sted under en monopolordning  ( 27 ), efter at CONI har delegeret offentlige funktioner til dem. Det er uden betydning for den foreliggende sag, at de nationale idrætsforbund desuden udøver instrumentelle aktiviteter af anden art, herunder økonomiske, således som jeg vil gøre rede for nedenfor.

47.

I betragtning af det ovenstående omhandler de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) rejste tvivlsspørgsmål ikke så meget den omstændighed, at FIGC er blevet tildelt opgaver af almen interesse, der ikke er af industriel eller kommerciel karakter (hvilket den forelæggende ret som nævnt udtrykkeligt har anerkendt), men snarere i hvilken grad forbundets kontraktbaserede aktiviteter er knyttet til disse offentlige opgaver.

48.

Den forelæggende rets tvivl kan begrundes i, at den offentlige karakter af de nationale idrætsforbunds aktiviteter i henhold til artikel 23, stk. 1a, i CONI’s vedtægter ikke ændrer ved den ordinære privatretlige ordning, som er gældende for dens individuelle handlinger og de tilknyttede subjektive retlige situationer.

49.

Det er imidlertid ikke min opfattelse, at sidstnævnte retlige omstændighed har afgørende betydning. Det er efter Domstolens opfattelse »uden betydning, at et […] organ ud over den opgave at imødekomme almenhedens behov frit kan udøve andre former for virksomhed. Den omstændighed, at imødekommelse af almenhedens behov kun udgør en relativt ubetydelig andel af den virksomhed, som et sådant organ udøver, er ligeledes uden relevans, når det fortsat påtager sig at opfylde de behov, som det specielt er forpligtet til at imødekomme«  ( 28 ).

50.

Den italienske regering  ( 29 ) har på linje med FIGC og CONI  ( 30 ) gjort gældende, at der bør sondres mellem de nationale idrætsforbunds private – og rent økonomiske – aktiviteter og dem, der har almen interesse.

51.

Jeg mener imidlertid ikke, at denne sondring er egnet til at fastslå, om de nationale idrætsforbund imødekommer almenhedens behov i forbindelse med deres kontraktforhold. Domstolen har i denne forbindelse udtalt, at der »[i den bestemmelse, som svarer til artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24,] ikke sondres mellem offentlige aftaler, som en ordregivende myndighed indgår for at opfylde den opgave at imødekomme almenhedens behov, og kontrakter, der ikke vedrører denne opgave«  ( 31 ).

52.

Det argument, der er blevet fremført af den italienske regering, FIGC og CONI, er allerede tidligere blevet forelagt Domstolen, som forkastede dette i dom af 15. januar 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl.  ( 32 ). Domstolen foretrak derimod det argument, der er kendt som »smitteteorien«, hvorefter det er »uden betydning, at et sådant organ ud over [opgaver af almen interesse] frit kan udøve andre former for virksomhed«, således at »[d]en betingelse, der opstilles i [den bestemmelse, som svarer til artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24,] ikke betyder, at det udelukkende skal være pålagt at imødekomme sådanne behov«  ( 33 ).

53.

Denne opfattelse blev sidenhen bekræftet i BFI Holding-dommen  ( 34 ), dommen i sagen Korhonen m.fl.  ( 35 ) og Adolf Truley-dommen  ( 36 ), indtil den opnåede endelig tilslutning i Ing. Aigner-dommen  ( 37 ). I den sidstnævnte dom bekræftede Domstolen som svar på den forelæggende rets tvivl med hensyn til, om retspraksis fra dom af 15. januar 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl.  ( 38 ), fandt anvendelse, når der kunne foretages en klar sondring mellem det samme organs offentlige og private virksomhed  ( 39 ), at »[h]enset til de retssikkerheds-, gennemsigtigheds- og forudsigelighedshensyn, der omfatter gennemførelsen af alle offentlige udbudsprocedurer, bør man […] henholde sig til den i [de ovennævnte domme] anførte retspraksis«  ( 40 ).

54.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har under alle omstændigheder bemærket, at den kontrakt, der er genstand for tvisten (dragertjeneste til det italienske fodboldlandshold), udgjorde et instrument til opfyldelse af FIGC’s offentlige funktioner, hvoraf skal fremhæves dem, der vedrører landsholdene inden for denne idrætsgren.

55.

Det er heller ikke afgørende for den foreliggende sag, om de nationale idrætsforbund udøver kommerciel virksomhed eller ej, og om de handler med gevinst for øje  ( 41 ). Den retspraksis, som jeg har gjort rede for ovenfor, leder til denne konklusion.

56.

Endelig skal det bemærkes, at den omstændighed, at FIGC er selvfinansierende, på ingen måde er til hinder for udøvelsen af opgaver af almen interesse ved delegering fra de offentlige myndigheder. Selvfinansieringen er et særligt kendetegn, som adskiller FIGC fra andre nationale italienske idrætsforbund, hvis beståen i væsentlig grad er afhængig af offentlige midler. Ikke desto mindre er denne omstændighed som nævnt uden betydning for tildelingen af opgaver af almen interesse  ( 42 ).

57.

Sammenfattende skal anføres, at medmindre undersøgelsen af den nationale retsorden leder til et andet resultat, vil fortolkningen af artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24 gøre det muligt for den forelæggende ret at fastslå, at FIGC opfylder det første krav [litra a)] af de tre krav, der er opregnet i den pågældende bestemmelse.

C.

Det andet præjudicielle spørgsmål

58.

Det tredje krav [litra c)] i artikel 2, stk. 1, nr. 4), i direktiv 2014/24 består af tre betingelser  ( 43 ). Såfremt blot en af disse betingelser er opfyldt, anses kravet for opfyldt.

59.

Af disse tre betingelser bliver det i den foreliggende sag alene diskuteret, om FIGC er »underlagt ledelsesmæssig kontrol«  ( 44 ) af staten eller af andre offentligretlige organer. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt udformningen af den italienske lovgivning vedrørende forholdet mellem FIGC og CONI gør det muligt at fastslå, at sidstnævnte udøver en »bestemmende indflydelse« over førstnævntes ledelse.

60.

Det er ubestridt, at CONI er et offentligretligt organ. I lovdekret nr. 242/1999 (artikel 1) kvalificeres CONI udtrykkeligt som et organ med »offentligretlig juridisk personlighed«, som er underlagt ministeriet for kulturelle goder og aktiviteter. I FIG og [FISE]-dommen blev den kvalificeret som en »offentlig forvaltning«  ( 45 ).

61.

For så vidt angår forholdene mellem CONI og de nationale idrætsforbund sammenfattede Domstolen disse i FIG og FISE-dommen  ( 46 ), hvori den opregnede en række af førstnævntes beføjelser, ud fra hvilke det var muligt at fastlægge rækkevidden af dens tilsyn med de sidstnævnte.

62.

Opregningen omfattede følgende af CONI’s beføjelser:

63.

Som jeg allerede har gjort rede for, ønsker Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) at få oplyst, om CONI på grundlag af disse forhold mellem komitéen og de nationale idrætsforbund udøver en »bestemmende indflydelse« over disse. Den har som en mulig hindring for denne indflydelse fremhævet den omstændighed, at formændene og repræsentanterne for de nationale idrætsforbund udgør en kvalificeret andel af medlemmerne i CONI’s væsentligste organer.

64.

Jeg vil i første omgang koncentrere mig om CONI’s tilsyn med de nationale idrætsforbund, hvorefter jeg vil gennemgå selve opbygningen af CONI.

1.

CONI’s tilsyn med de nationale idrætsforbund

65.

Domstolen har defineret »kontrol med driften« som den kontrol, der skaber »en tilknytning til offentlige myndigheder, der er sammenlignelig med den, der foreligger, når et af de to andre alternative kriterier er opfyldt […], der giver de offentlige myndigheder mulighed for at påvirke det nævnte organs afgørelser på området for offentlige kontrakter«  ( 47 ).

66.

Analysen af de forskellige kontrolindikatorer skal være genstand for en »helhedsvurdering«, for »selv om en enkelt indikator i nogle tilfælde kan være nok til, at der foreligger kontrol, er det i de fleste tilfælde en række af indikatorer, der afslører, at der foreligger kontrol«  ( 48 ).

67.

På området for indgåelse af offentlige kontrakter har Domstolen bl.a. taget hensyn til disse indikatorer, der indikerer, om der foreligger kontrol af enheder, der kan kvalificeres som offentligretlige organer:

68.

I FIG og FISE-dommen opfordrede Domstolen den forelæggende ret – efter at have taget CONI’s samlede beføjelser i forbindelse med de nationale idrætsforbund i betragtning – til at foretage en bedømmelse af, om førstnævnte var »i stand til at udøve en reel og substantiel indflydelse på de nævnte forbunds generelle politik eller strategi«, på trods af den »tekniske, organisatoriske og administrative autonomi«, der er tildelt disse  ( 53 ).

69.

Ud fra dette kriterium bør Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afveje de forskellige elementer, der foreligger i sagen, hvilket ikke er til hinder for, at Domstolen forsyner den med en vejledning til fortolkning af direktiv 2014/24.

70.

Jeg vil inddele dem i fire punkter.

a)

Beføjelser i forbindelse med oprettelsen af nationale idrætsforbund

71.

En af CONI’s opgaver består i at anerkende de nationale idrætsforbund til idrætsformål  ( 54 ). Den forelæggende ret skal tage stilling til, om denne anerkendelse er af rent formel karakter, eller om den – som det tilsyneladende er tilfældet – har indvirkning på substansen, for så vidt som den er knyttet til undersøgelsen af de nationale idrætsforbunds vedtægter.

72.

For at godkende de nationale idrætsforbunds vedtægter  ( 55 ) skal CONI efterprøve, om de er i overensstemmelse med loven, med CONI’s egne vedtægter og med de grundlæggende principper, som CONI har fastlagt  ( 56 ). CONI kan nægte en sådan anerkendelse, og i givet fald sender den de fremlagte vedtægter retur til det pågældende nationale idrætsforbund med angivelse af de kriterier, der skal opfyldes, således at de relevante ændringer kan foretages  ( 57 ). Efterlevelsen af disse angivelser er obligatorisk  ( 58 ).

73.

Efter den forelæggende rets opfattelse »kan anerkendelsen af [de nationale idrætsforbund] til idrætsformål sidestilles med oprettelsen af det offentligretlige organ, som foreskrevet inden for rammerne af kravet om organets formål«  ( 59 ), hvilket stemmer overens med dens argument om, at de offentlige funktioner, der tildeles de nationale idrætsforbund, udgør »årsagen til deres oprettelse«  ( 60 ).

74.

Såfremt de offentlige funktioner, der overdrages til de nationale idrætsforbund, begrunder, at CONI’s mellemkomst er afgørende for anerkendelsen som nationalt idrætsforbund, afspejler denne mellemkomst således det offentligretlige organs indflydelse i den første fase af forbundenes eksistens.

b)

Beføjelser i forbindelse med de nationale idrætsforbunds virksomhed

75.

De nationale idrætsforbund skal udøve deres idrætsaktiviteter i overensstemmelse med CONI’s afgørelser og instruktioner  ( 61 ). Selv om de tildeles teknisk, organisatorisk og administrativ autonomi, udøver de denne under CONI’s tilsyn  ( 62 ). I forbindelse med udøvelsen af deres offentlige aktiviteter skal de nationale idrætsforbund underlægge sig CONI’s retningslinjer og kontrol  ( 63 ).

76.

Nogle af parterne i sagen har gjort gældende, at disse retsforskrifter ikke fastsætter kontrolmekanismer, men derimod foranstaltninger til gensidigt samarbejde. De har tilføjet, at instruktionerne, på grund af deres generelle og abstrakte karakter, fungerer som »soft law«, og at de ikke er egnede til at fastlægge de nationale idrætsforbunds ledelsespolitik eller strategi  ( 64 ).

77.

Det tilkommer også her den forelæggende ret at undersøge omfanget af CONI’s beføjelser i forbindelse med de nationale idrætsforbund. Det er i denne forbindelse bl.a. nødvendigt at afklare, om CONI udsteder bindende instrukser til idrætsforbundene, som kan tvangsgennemføres.

78.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) hælder i forelæggelsesafgørelsen til den opfattelse, at CONI har en forstærket kontrol med de nationale idrætsforbunds samlede aktiviteter, og ikke alene med de aktiviteter, der efter deres art er offentlige. Den har bemærket, at de nationale idrætsforbund »tilsyneladende ikke har fri rådighed over det mål, der forfølges af en kollektiv enhed«, eftersom de »reelt er institutionelle og reguleret af eksterne kilder og fastlagt ved lov eller ved en myndigheds retsakter […], ikke alene hvad angår deres grundlæggende struktur, men ligeledes hvad angår de væsentligste aktivitetsområder og de regler, hvorunder aktiviteterne skal udføres, med den følge, at det organisatoriske rum og frihed, der er kendetegnende for privat uafhængighed«, fjernes eller begrænses  ( 65 ).

79.

Såfremt dette er tilfældet, er de offentlige myndigheders beføjelser (navnlig CONI’s) i forbindelse med de nationale idrætsforbund tilsyneladende ikke begrænset til en vedtagelse af de retlige eller administrative regler, som idrætsforbundene skal henholde sig til  ( 66 ), eftersom CONI, gennem instruktioner eller andre former for akter, har mulighed for at fastlægge hovedlinjerne for de nationale idrætsforbunds aktiviteter. Kommissionen har i denne henseende fremhævet, at CONI f.eks. vil kunne påvirke FIGC’s beslutninger i forbindelse med udvælgelsen af tilslagsmodtagere af offentlige kontrakter  ( 67 ).

80.

Af de beføjelser, der er tildelt CONI, skal fremhæves muligheden for at sætte de nationale idrætsforbund under administration, såfremt a) de begår alvorlige uregelmæssigheder i forvaltningen eller tilsidesætter idrætslovgivningen groft, b) det fastslås, at de ledende organer ikke kan fungere, eller c) eller når det ikke er sikret, at idrætskonkurrencer kan lanceres og afvikles under gode betingelser. Det kan i disse tilfælde blive nødvendigt at udnævne en kommissær  ( 68 ).

81.

Disse beføjelser er i overensstemmelse med CONI’s generelle mandat, hvorefter den skal sikre, at de nationale idrætsforbund fungerer tilfredsstillende, idet den endog har mulighed for at tilbagekalde anerkendelsen heraf  ( 69 ).

82.

I henhold til Domstolens praksis, hvortil jeg har henvist ovenfor, er det et udtryk for de offentlige myndigheders kontrol, at de kan opløse en enhed, udpege en likvidator eller suspendere administratorerne i tilfælde af alvorlige uregelmæssigheder  ( 70 ).

83.

Som anført af Kommissionen  ( 71 ) er det en forudsætning for at kunne skelne en alvorlig uregelmæssighed fra en anden mindre alvorlig uregelmæssighed, at der foreligger en permanent og systematisk kontrol af de nationale idrætsforbunds virksomhed: CONI har frihed til at beslutte, om den i det førstnævnte tilfælde skal gribe ind og sætte det nationale idrætsforbund under administration.

84.

Denne forudsætning om permanent tilsyn stemmer overens med den opgave, der ligeledes er overdraget til CONI, og som består i at udskifte de nationale idrætsforbund, såfremt den af disse udøvede kontrol med idrætsselskaberne viser sig at være uegnet til at sikre en behørig organisation af mesterskaber  ( 72 ).

85.

En foranstaltning til udskiftning af denne art påvirker kernen af forbundenes virksomhed, eftersom det netop påhviler FIGC at organisere fodboldturneringer. Som anført af Kommissionen  ( 73 ) er det for at kunne fastslå, om kontrollen er uegnet, nødvendigt, at CONI indtager en position, der giver den mulighed for på vedvarende vis at konstatere, om de nationale idrætsforbund opfylder de opstillede krav til idrætsselskaberne for så vidt angår den behørige organisation af mesterskaber. Disse krav skal være i overensstemmelse med de af CONI fastlagte kriterier og kontrolbetingelser.

86.

På baggrund af disse vurderingselementer kan den forelæggende ret drage sine egne konklusioner vedrørende omfanget af CONI’s tilsyn med de nationale idrætsforbund.

87.

I denne sammenhæng skal den tage stilling til, om CONI’s generelle tilsyn med de nationale idrætsforbunds virksomhed omfatter måden, hvorpå CONI udformer sin politik for indgåelse af offentlige kontrakter, eller i det mindste de forholdsregler, som den skal træffe for at sikre, at de nationale idrætsforbunds organisatoriske selvstændighed på området er i overensstemmelse med bestemte regler om offentliggørelse, gennemsigtighed, ikke-forskelsbehandling og effektiv konkurrence, som de i direktiv 2014/24 omhandlede. I denne henseende vil CONI kunne have indflydelse på de nationale idrætsforbunds kontraktpolitik.

88.

Endvidere kan det ikke afvises, at de uregelmæssigheder, der er genstand for CONI’s tilsyn, vil kunne opstå i forbindelse med en anden af de nationale idrætsforbunds ordninger for indgåelse af kontrakter, som ikke er omfattet af reglerne for offentliggørelse og gennemsigtighed, hvorved risikoen for korruption ville stige  ( 74 ). Forebyggelsen af sådanne uregelmæssigheder, og ikke kun reaktionen herpå, synes at udgøre en af CONI’s tilsynsbeføjelser.

c)

Beføjelser i forbindelse med de nationale idrætsforbunds budgetter og regnskaber

89.

CONI har ligeledes beføjelse til at godkende de nationale idrætsforbunds budgetter  ( 75 ). Til forskel fra godkendelsen af de nationale idrætsforbunds vedtægter, i forbindelse med hvilke CONI’s bedømmelse er bindende på den ovenfor beskrevne måde, medfører dens eventuelle uenighed i de fremlagte budgetter ikke de samme virkninger  ( 76 ).

90.

Det tilkommer endnu engang Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) at undersøge, om CONI – selv i de tilfælde, hvor den forkaster de nationale idrætsforbunds budgetter, uden at kunne erstatte disse  ( 77 ) – udøver en vis grad af kontrol med de nationale idrætsforbund, således som Kommissionen har gjort gældende  ( 78 ). Eftersom godkendelsen af budgetterne finder sted på grundlag af de af CONI fastlagte kriterier og betingelser  ( 79 ), kan komitéen spille en væsentlig rolle i forbindelse med udarbejdelsen heraf.

91.

Ved bedømmelsen af de instrumenter, som CONI råder over i forbindelse med dens kontrol af de nationale idrætsforbunds økonomiske virksomhed, må det således ikke glemmes, at CONI har mulighed for at udpege revisorer, som skal repræsentere komitéen i de pågældende forbund  ( 80 ).

92.

Domstolen har fastslået, at »revisorer […] ikke kan anses for at være »ledende« og således ikke er i stand til bestemme den »generelle politik og strategien« for en enhed«  ( 81 ). De kan imidlertid udgøre et supplerende instrument i forbindelse med det permanente tilsyn med de nationale idrætsforbunds finansielle virksomhed.

93.

I henhold til FIGC’s vedtægter har de af CONI udpegede revisorers intervention større betydning, end det ved første øjekast synes at fremgå. Disse revisorer udgør flertallet (to ud af tre) i FIGC’s revisorkollegium  ( 82 ), og de har ret til at deltage i alle forbundsorganernes møder.

94.

Afhængig af omfanget af deres beføjelser vil en permanent tilstedeværelse af CONI’s revisorer i FIGC’s beslutningstagende organer  ( 83 ) kunne opfylde de betingelser, hvortil der blev henvist i Adolf Truley-dommen i forbindelse med offentlige myndigheders finansielle tilsyn med enhederne  ( 84 ).

d)

Beføjelser i forbindelse med tilbagekaldelsen af anerkendelsen af de nationale idrætsforbund

95.

Såfremt et nationalt idrætsforbund ikke overholder de forpligtelser, der var en forudsætning for anerkendelsen, kan CONI tilbagekalde denne anerkendelse  ( 85 ). Sammen med muligheden for at gribe ind eller sætte forbundene under administration er dette den mest effektive foranstaltning i den italienske lovgivning med hensyn til at give CONI reelle tilsynsbeføjelser.

96.

Den omstændighed, at tilbagekaldelsen alene finder sted i særligt alvorlige tilfælde, har ingen betydning for dens status som en tilsynsmekanisme, som CONI kan anvende over for de nationale idrætsforbund. Der er tale om en beføjelse, som kan sidestilles med dem, der blev undersøgt af Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig  ( 86 ), hvorefter den offentlige myndighed havde mulighed for at opløse selskabet og udnævne en likvidator og en midlertidig administrator.

97.

Efter Domstolens opfattelse indebærer »de beføjelser, som de nævnte bestemmelser tillægger [myndigheden], [selv hvis de] rent faktisk kun udøves undtagelsesvis, […] ikke desto mindre en permanent kontrol, som er den eneste måde, hvorpå alvorlige fejl eller forsømmelighed hos de styrende organer kan opdages«  ( 87 ).

98.

Endelig skal det bemærkes, at en opløsning i FIGC’s tilfælde – også selv om den måtte være frivillig – ikke indebærer en fordeling af forbundets formue, eftersom denne deponeres hos CONI  ( 88 ). Denne omstændighed bekræfter efter min opfattelse, at den offentlige del af FIGC’s virksomhed, som er underlagt CONI’s tilsyn, er afgørende for den samlede retsorden, der regulerer dette forbund  ( 89 ).

2.

Spørgsmålet om, hvorvidt CONI udøver kontrol med de nationale idrætsforbund, eller om disse udøver kontrol med CONI

99.

Opmærksomheden skal navnlig henledes på den omstændighed, at de parter, der har argumenteret for, at de nationale idrætsforbund har fuld autonomi i forhold til CONI, har anført, at det i virkeligheden er forbundene, der kontrollerer CONI i kraft af deres tilstedeværelse i dennes øverste organer  ( 90 ).

100.

Domstolen har allerede taget stilling til dette argument i FIG og FISE-dommen, hvori den fremhævede, »at denne omstændighed kun er relevant, hvis det kan godtgøres, at hvert af disse forbund isoleret set er i stand til at udøve en så betydelig indflydelse på den offentlige kontrol, som CONI udøver, at denne kontrol […] bliver neutraliseret«  ( 91 ).

101.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har ligeledes forkastet en sådan tilgang, om end ud fra et andet synspunkt. Den er af følgende opfattelse, hvilket jeg er enig i:

102.

Referencepunktet for bedømmelsen af, hvem der kontrollerer hvem, kan ikke være nogen anden end den retlige udformning af forholdene mellem CONI og de nationale idrætsforbund. Såfremt det – på trods af, at lovgivningen giver CONI tilsynsbeføjelser over for de nationale idrætsforbund – forholdt sig således, at forholdet de facto vendes om som følge af, at de medlemmer af CONI, som hidrører fra de nationale idrætsforbund, ikke »ser bort fra deres oprindelse« og glemmer, at de udøver offentlige funktioner, ville vi have at gøre med en uregelmæssighed  ( 93 ), som burde berigtiges.

103.

Følgelig skal den forelæggende ret i forbindelse med sin bedømmelse af, om FIGC er et offentligretligt organ i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 2014/24, henholde sig til den juridiske udformning af forholdene mellem CONI og de nationale idrætsforbund, uden at tage hensyn til de uregelmæssigheder, der i praksis kan forekomme.

V.

Forslag til afgørelse

104.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) forelagte spørgsmål således:

–

træffer beslutning om anerkendelse af de nationale idrætsforbund til idrætsformål efter forudgående godkendelse af deres vedtægter, og i givet fald kan tilbagekalde anerkendelsen

–

har beføjelse til at udstede instruktioner og træffe beslutninger vedrørende de nationale idrætsforbunds offentlige virksomhed

–

kan pålægge de nationale idrætsforbund at overholde de almindelige bestemmelser og at henholde sig til den nationale olympiske komités instruktioner og beslutninger, idet den i tilfælde af alvorlige uregelmæssigheder i forvaltningen eller ved grov tilsidesættelse af idrætslovgivningen kan træffe afgørelse om indgriben i de nævnte forbund

–

udøver permanent tilsyn med de nationale idrætsforbunds drift

–

godkender budgettet og de programmer, der er knyttet til aktiviteten, samt det årlige regnskab for de nationale idrætsforbund og kan udpege revisorer, der skal repræsentere komitéen (i givet fald med afgørende flertal i revisorkollegiet) i disses organer.