1.

W wyroku z dnia 11 września 2019 r. ( 2 ) Trybunał zbadał, czy (włoski) narodowy komitet olimpijski sprawował „kontrolę publiczną” nad dwiema federacjami sportowymi pochodzącymi z jego kraju ( 3 ) „w celu ich sklasyfikowania albo w sektorze instytucji rządowych i samorządowych albo w sektorze INKgd [instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych]” zgodnie z regułami europejskiego systemu rachunków ( 4 ).

2.

Consiglio di stato (rada państwa, Włochy) kieruje do Trybunału w ramach niniejszej sprawy dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym o identycznej treści, które dotyczą tego samego problemu nie z punktu widzenia rachunkowości, lecz z punktu widzenia zamówień publicznych. W postępowaniach głównych Consiglio di stato (rada stanu) musi rozstrzygnąć kwestię, czy Federazione Italiana Giuoco Calcio (włoska federacja piłki nożnej, zwana dalej „FIGC”) została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, a jeśli tak, to czy Comitato olimpico nazionale italiano (włoski narodowy komitet olimpijski, zwany dalej „CONI”) sprawuje kontrolę nad zarządzaniem tą federacją.

3.

Od rozstrzygnięcia wspomnianych wątpliwości może być uzależnione to, czy umowa zawarta przez FIGC, której dotyczą spory, powinna podlegać procedurom uregulowanym w dyrektywie 2014/24/UE ( 5 ) i w przepisach krajowych transponujących ją do prawa krajowego. Będzie to miało miejsce tylko w sytuacji, jeśli narodowe federacje sportowe (zwane dalej „NFS”) udzielające zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi powyżej określonego progu będą mogły zostać uznane za instytucje zamawiające, ponieważ są podmiotami prawa publicznego w rozumieniu dyrektywy 2014/24.

I.

Ramy prawne

A.

Prawo Unii. Dyrektywa 2014/24

4.

Artykuł 2 stanowi:

B.

Prawo włoskie

1.

Dekret ustawodawczy nr 50 z dnia 18 kwietnia 2016 r. („kodeks zamówień publicznych”)

5.

Artykuł 3 ust. 1 lit. d) powtarza zasadniczo definicję „podmiotu prawa publicznego” zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24.

2.

Dekret z mocą ustawy nr 220 z dnia 19 sierpnia 2003 r. ( 6 )

6.

Artykuł 1 stanowi:

3.

Dekret ustawodawczy nr 242 z dnia 23 lipca 1999 r. o reorganizacji CONI ( 7 )

7.

Artykuł 1 stanowi:

8.

Artykuł 2 stanowi:

9.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 tego dekretu:

10.

Artykuł 5 stanowi:

11.

Zgodnie z art. 15:

4.

Statut CONI ( 8 )

12.

Artykuł 1 („Definicje”) stanowi:

13.

Artykuł 6 („Rada krajowa”) stanowi:

14.

Artykuł 7 („Zarząd krajowy”) stanowi w ust. 5:

15.

Artykuł 20 („System NFS”) stanowi w ust. 4:

16.

Zgodnie z art. 21 („Wymagania dotyczące uznawania NFS”) ust. 3:

17.

Artykuł 23 („Wytyczne i kontrole dotyczące NFS”) stanowi:

II.

Okoliczności faktyczne i odesłanie prejudycjalne

18.

FIGC wszczęła postępowanie w trybie zapytania o cenę w celu udzielenia zamówienia na usługi transportu sprzętu niezbędne w przypadku przemieszczeń drużyn narodowych oraz w magazynie federacji w Rzymie na okres trzech lat ( 9 ). FIGC zaprosiła do tego postępowania spółkę De Vellis Servizi Globali s.r.l. (zwaną dalej „De Vellis”) i spółkę Consorzio Ge.Se.Av S.c.arl (zwaną dalej „Consorzio”). Ostatecznie zamówienie zostało udzielone Consorzio.

19.

De Vellis wniosła skargę do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), kwestionując zasady przeprowadzenia postępowania przetargowego z powodu naruszenia przepisów dotyczących ogłaszania przewidzianych w kodeksie zamówień publicznych.

20.

Sąd pierwszej instancji (wyrok nr 4101/2018) uwzględnił skargę i stwierdził nieważność decyzji o udzieleniu zamówienia na rzecz Consorzio. W szczególności sąd ten uznał FIGC za podmiot prawa publicznego, oddalił zarzut braku jurysdykcji oraz stwierdził nieważność decyzji wydanych w ramach postępowania przetargowego z powodów podniesionych przez De Vellis.

21.

FIGC i Consorzio wniosły odrębne odwołania od tego wyroku. Kwestionują one, by FIGC była podmiotem prawa publicznego, a w konsekwencji kwestionują także właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sporu.

22.

Zdaniem Consiglio di stato (rady państwa) przed rozstrzygnięciem, czy FIGC była zobowiązana do stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, oraz przed określeniem właściwego sądu należy ustalić, czy FIGC może zostać uznana za podmiot prawa publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. d) kodeksu zamówień publicznych, który transponuje art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24.

23.

W tym kontekście Consiglio di stato (rada państwa) kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

III.

Postępowanie przed Trybunałem

24.

Postanowienia odsyłające wpłynęły do Trybunału w dniu 22 lutego 2019 r.

25.

Uwagi na piśmie przedstawili FIGC, CONI, De Vellis, Consorzio, rząd włoski oraz Komisja.

26.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 1 lipca 2020 r., a w której uczestniczyli za pośrednictwem wideokonferencji FIGC, CONI i rząd włoski, a także osobiście Komisja, Trybunał wezwał te podmioty do wypowiedzenia się w szczególności w przedmiocie wpływu wyroku FIG i FISE na niniejszą sprawę.

IV.

Ocena

A.

Uwagi wstępne

27.

Z porównania między państwami europejskimi wynika, że zasady regulujące stosunki między NFS a organami publicznymi są bardzo różne. Upraszczając opis owych stosunków: niektóre państwa członkowskie zdecydowały się na rozwiązania „liberalne”, które zapewniają NFS jak największą autonomię ( 10 ); inne państwa zdecydowały się na bardziej „interwencjonistyczne” formuły, w których nadzór publiczny może być pogłębiony ( 11 ); jeszcze inne zaś łączą oba te modele.

28.

W prawie publicznym często zdarza się, że system prawny powierza określonym podmiotom prywatnym, ustanowionym w celu osiągnięcia celów wspólnych dla ich członków, realizację celów publicznych, nawet w ramach delegowania typowo administracyjnych zadań ( 12 ).

29.

We Włoszech NFS odzwierciedlają następujący schemat: w oparciu o podstawy czysto stowarzyszeniowe, jakie stanowią kluby utworzone na zasadzie stowarzyszenia sportowego pierwszego stopnia, tworzone są NFS, jako prywatne stowarzyszenia drugiego stopnia ( 13 ), którym organy rządowe powierzają niektóre zadania o charakterze publicznym.

30.

W związku z powyższym orzeczenie sądu odsyłającego jest, logicznie rzecz ujmując, związane z sytuacją i specyfiką prawa sportowego obowiązującego we Włoszech. Należy ustalić zgodnie z tym prawem:

31.

Jak podkreślono w wyroku FIG i FISE, Trybunał nie może bezpośrednio rozwiać tych wątpliwości, ponieważ ich rozstrzygnięcie należy do sądu odsyłającego, który jako jedyny może dokonać wykładni swojego prawa krajowego ( 14 ). Dalsze uwagi ograniczają się zatem do udzielenia sądowi odsyłającemu pewnych wskazówek umożliwiających dokonanie wykładni przepisów dyrektywy 2014/24.

B.

W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

32.

W dyrektywie 2014/24 przyjęto bardzo szerokie rozumienie pojęcia instytucji zamawiającej ( 15 ), które rozciąga się na państwo i jednostki samorządu terytorialnego, a także na podmioty prawa publicznego, jeśli łącznie spełniają one trzy przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 4.

33.

Oceniając w konkretnej sytuacji, czy dany podmiot spełnia te przesłanki, Trybunał odchodzi od podejścia formalnego i posługuje się „wykładnią funkcjonalną”, odsuwając na dalszy plan status prawny tego podmiotu ( 16 ).

34.

Zgodnie z pierwszą z owych przesłanek podmiot powinien zostać utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego. Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni tego zwrotu ( 17 ).

35.

Chociaż analiza aspektów formalnych dotyczących utworzenia podmiotu nie ma zasadniczego znaczenia, sąd odsyłający musi ustalić, czy w przypadku włoskich NFS uznanie przez CONI ( 18 ) ma istotny charakter, czy też chodzi o zwykły element procedury nabycia osobowości prawnej. Odniosę się do tej kwestii w dalszej części.

36.

Z materialnego punktu widzenia, który jest najbardziej istotny, Consiglio di stato (rada państwa) powinna zwrócić szczególną uwagę na treść zadań publicznych wykonywanych przez FIGC. Na tej podstawie Consiglio di stato (rada państwa) może stwierdzić, czy FIGC została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym (które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego), czy też w rzeczywistości FIGC zaspokaja te potrzeby ( 19 ).

37.

Pragnę podkreślić, iż kwalifikacji tej nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że potrzeby leżące w interesie ogólnym są zaspokajane przez podmiot formalnie prywatny, zwłaszcza jeśli jest on częścią systemu organizacyjnego, którego struktura i konstrukcja są oparte na ustawie i mają charakter administracyjny ( 20 ).

38.

Tymczasem sam sąd odsyłający wywodzi z dekretu ustawodawczego nr 242/1999 (art. 15 ust. 1), że włoskim NFS powierzane jest wykonywanie zadań o „charakterze publicznym” ( 21 ).

39.

Sąd odsyłający dochodzi do tego wniosku, analizując art. 23 statutu CONI, zgodnie z którym „wymiar publiczny” mają działania NFS dotyczące: i) przyjmowania i członkostwa związków i stowarzyszeń sportowych; ii) cofania i zmiany decyzji dotyczących przyjęcia lub członkostwa; iii) kontroli prawidłowego przebiegu zawodów i zawodowych mistrzostw sportowych; iv) wykorzystywania środków publicznych; v) zapobiegania dopingowi i jego zwalczania; vi) działań związanych z przygotowaniem do igrzysk i przygotowaniem wyczynowym; vii) kształcenia działaczy; oraz vii) wykorzystywania publicznych obiektów sportowych i zarządzania nimi.

40.

FIGC uznaje natomiast, że przyznawane są jej „w drodze delegacji CONI […] pewne z góry określone uprawnienia, charakteryzujące się celem publicznym”, lecz jej zdaniem „charakter publiczny [podmiotu] delegującego nie może się rozciągać na [podmiot], któremu przekazano uprawnienia, wiążąc go poza z góry określone granice delegacji” ( 22 ).

41.

Podkreśliwszy, że każda NFS jest właściwa w zakresie jednej dyscypliny sportowej i organizacji zawodów związanych z tą dyscypliną, Consiglio di stato (rada państwa) wskazuje, że zgodnie ze sportowym systemem prawnym obowiązującym we Włoszech „cele leżące w interesie publicznym są realizowane przez podmioty formalnie prywatne, mimo iż są one objęte systemem organizacyjnym, którego struktura i konstrukcja są oparte na ustawie (a nie na wyrazie autonomii prywatnej) i mają charakter administracyjny” ( 23 ).

42.

Ocena ta jest zgodna z oceną dokonaną przez Trybunał w ramach analizy stosunków pomiędzy NFS a CONI. W wyroku FIG i FISE Trybunał odniósł się do „uprawiani[a] sportu w jego wymiarze publicznym, czyli […] w kontekście sformalizowanym, oficjalnym lub reprezentacyjnym […]”. Uznał on również, że ów wymiar publiczny działalności NFS uwydatnia się w „regularn[ym] organizowani[u] zawodów, przygotowania[ch] olimpijski[ch] i wyczynow[ej] działalnoś[ci] sportow[ej]” ( 24 ).

43.

Consiglio di stato (rada państwa) podkreśla zasadniczo, że sport we Włoszech jest uznawany za „działalność prowadzoną w ogólnym interesie publicznym i z tego względu jest on organizowany, promowany, wspierany i finansowany przez państwo” ( 25 ).

44.

Istotne jest w szczególności, by sąd odsyłający dokonał wykładni przepisów regulujących NFS w ten sposób, że ich zadania o wymiarze publicznym wydają się „wyczerpywać zakres działania federacji i [są] […] powodem ich utworzenia. Każda inna działalność, w tym usługa transportowa dla reprezentacji narodowych w piłce nożnej, która jest przedmiotem sporu, wykazuje związek instrumentalny z zadaniami o wymiarze publicznym określonymi w statucie CONI” ( 26 ).

45.

Jeżeli taka jest wykładnia prawa krajowego sądu odsyłającego, może on wywnioskować, że NFS, których głównym celem jest zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym w dziedzinie sportu, spełniają pierwszą przesłankę określoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24.

46.

Te potrzeby w interesie ogólnym nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego, a ich zaspokajanie przez NFS odbywa się na zasadzie monopolu ( 27 ), po delegowaniu na nie przez CONI zadań publicznych. Nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, że NFS prowadzą ponadto działalność instrumentalną o innym, gospodarczym charakterze, co niezwłocznie wyjaśnię.

47.

Z uwagi na powyższe wątpliwości Consiglio di stato (rady państwa) dotyczą nie tyle okoliczności, że FIGC powierzono zadania leżące w interesie ogólnym o charakterze nieprzemysłowym lub niehandlowym (co, pragnę przypomnieć, FIGC wyraźnie przyznaje), lecz stopnia powiązania działalności FIGC w zakresie zamówień z tymi zadaniami publicznymi.

48.

Brak pewności sądu odsyłającego jest spowodowany tym, że zgodnie z art. 23 ust. 1 bis statutu CONI publiczny charakter działalności NFS nie zmienia zwykłego systemu prawa prywatnego, któremu podlegają ich poszczególne decyzje i związane z nimi podmiotowe sytuacje prawne.

49.

Nie uważam jednak, aby ten ostatni fakt normatywny był rozstrzygający. Zdaniem Trybunału „nie ma znaczenia, że poza zadaniem mającym na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym dany podmiot może prowadzić inną działalność. Okoliczność, że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym stanowi jedynie stosunkowo mało znaczącą część działalności rzeczywiście prowadzonej przez taki podmiot, również nie ma znaczenia, ponieważ podmiot ten nadal zaspokaja szczególne potrzeby, do zaspokojenia których jest on szczególnie zobowiązany” ( 28 ).

50.

Podobnie jak FIGC i CONI ( 29 ) rząd włoski ( 30 ) opowiada się za rozróżnieniem działalności prywatnej NFS o charakterze wyłącznie gospodarczym od działalności wykonywanej w interesie ogólnym.

51.

Rozróżnienie to nie wydaje mi się jednak trafne dla wyjaśnienia, czy NFS w swoich stosunkach umownych zaspokajają potrzeby w interesie ogólnym. Trybunał orzekł w tym względzie, że „[przepis równoważny z art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24] nie dokonuj[e] rozróżnienia między zamówieniami publicznymi udzielanymi przez instytucję zamawiającą w celu wykonania zadania zaspokojenia potrzeb interesu ogólnego i tymi, które nie mają związku z tym zadaniem” ( 31 ).

52.

Argument rządu włoskiego, FIGC i CONI został już przedstawiony Trybunałowi, który odrzucił go w wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r., Mannesmann Anlagenbau Austria i in. ( 32 ). Przeciwnie natomiast, Trybunał przychylił się do tzw. teorii infekcji, zgodnie z którą „nie ma znaczenia, że poza [zadaniami leżącymi w interesie ogólnym] podmiot ten może prowadzić inną działalność […]”, w związku z czym „przesłanka wymagana w [przepisie równoważnym art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) dyrektywy 2014/24] nie oznacza, że podmiot ów jest wyłącznie zobowiązany do zaspokajania wspomnianych potrzeb” ( 33 ).

53.

Stanowisko to znajduje następnie potwierdzenie w wyrokach BFI Holding ( 34 ), Korhonen i in. ( 35 ) oraz Adolf Truley ( 36 ), a także zostało ostatecznie utrwalone w wyroku Ing. Aigner ( 37 ). W wyroku tym, wobec wątpliwości sądu odsyłającego dotyczących stosowania orzecznictwa zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r., Mannesmann Anlagenbau Austria i in. ( 38 ), w przypadku gdy można było wyraźnie rozróżnić działalność tego samego podmiotu o charakterze publicznym i prywatnym ( 39 ), Trybunał potwierdził, że „ze względów pewności prawa, przejrzystości i przewidywalności, obowiązujących przy stosowaniu procedur dotyczących wszystkich zamówień publicznych, należy zastosować się do orzecznictwa Trybunału [przytoczonego w wyżej wymienionych wyrokach]” ( 40 ).

54.

W każdym wypadku Consiglio di stato (rada państwa) stwierdziła, że umowa będąca przedmiotem sporu (dotycząca transportu sprzętu dla włoskiej reprezentacji narodowej w piłce nożnej) miała charakter instrumentalny w stosunku do wykonywania zadań publicznych FIGC, w tym zadań dotyczących reprezentacji narodowych w tej dyscyplinie sportu.

55.

W niniejszej sprawie nie jest również decydująca okoliczność, czy NFS prowadzą działalność handlową oraz czy dążą do osiągnięcia celu zarobkowego ( 41 ). Linia orzecznicza, którą przedstawiłem powyżej, prowadzi do takiego rozwiązania.

56.

Wreszcie okoliczność, że FIGC jest finansowo samowystarczalna, w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, by w drodze delegacji uprawnień publicznych wykonywała ona zadania leżące w interesie ogólnym. Samowystarczalność finansowa odróżnia FIGC od innych włoskich NFS, których utrzymanie zależy w dużej mierze od funduszy publicznych. Pragnę jednak powtórzyć, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla powierzenia jej zadań leżących w interesie ogólnym ( 42 ).

57.

Podsumowując: o ile analiza krajowego porządku prawnego nie doprowadzi sądu odsyłającego do odmiennego wniosku, wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24 umożliwia mu stwierdzenie, że FIGC spełnia pierwszą [lit. a)] z trzech przesłanek określonych w tym przepisie.

C.

W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

58.

Trzecia [lit. c)] z przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy 2014/24 dzieli się ze swej strony na trzy warunki ( 43 ). Dla spełnienia owej przesłanki wystarczy, by został spełniony jeden z tych warunków.

59.

Spośród wymienionych warunków w niniejszej sprawie chodzi jedynie o ustalenie, czy zarząd FIGC „podlega nadzorowi” ( 44 ) państwa lub innych podmiotów prawa publicznego. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy koncepcja prawa włoskiego dotycząca stosunków między FIGC a CONI pozwala stwierdzić, że CONI wywiera „dominujący wpływ” na zarządzanie FIGC.

60.

Bezsporne jest, że CONI jest podmiotem prawa publicznego. Dekret ustawodawczy nr 242/1999 (art. 1) przyznaje CONI wyraźnie status podmiotu posiadającego „osobowość prawną prawa publicznego”, podlegającego nadzorowi ministerstwa dziedzictwa kulturalnego i działalności kulturalnej. W wyroku FIG i FISE CONI został określony mianem „instytucji rządowej lub samorządowej” ( 45 ).

61.

Co się tyczy stosunków między CONI a NFS, Trybunał podsumował je w wyroku FIG i FISE ( 46 ), wymieniając szereg uprawnień CONI, na podstawie których można by wywnioskować o istnieniu zakresu nadzoru sprawowanego przez CONI nad NFS.

62.

Wyliczenie to obejmowało następujące uprawnienia CONI:

63.

Jak już wskazałem, Consiglio di stato (rada państwa) zmierza do ustalenia, czy ze względu na te stosunki między CONI a NFS jest tak, że CONI wywiera na NFS „dominujący wpływ”. Consiglio di stato (rada państwa) podkreśla, że możliwą przeszkodą dla tego wpływu jest okoliczność, iż przewodniczący i przedstawiciele NFS mają kwalifikowany udział w głównych organach CONI.

64.

W pierwszej kolejności przeanalizuję nadzór CONI nad NFS, a następnie skład samego CONI.

1.

Nadzór CONI nad NFS

65.

Trybunał charakteryzuje „kontrolę zarządu” jako kontrolę leżącą u podstaw „zależności danego podmiotu od organów władzy publicznej, równoważną z tą, która istnieje, w przypadku gdy spełnione jest jedno z pozostałych dwóch alternatywnych kryteriów […], umożliwiając w ten sposób organom władzy publicznej wywieranie wpływu na decyzje tego podmiotu w dziedzinie zamówień publicznych” ( 47 ).

66.

Analiza różnych wskaźników kontroli powinna podlegać „całościowej ocenie”, ponieważ „o ile jeden wskaźnik może być w pewnych przypadkach wystarczający dla stwierdzenia kontroli, o tyle w większości przypadków to zbiór wskaźników ujawni występowanie tej kontroli” ( 48 ).

67.

W dziedzinie zamówień publicznych Trybunał rozważył między innymi następujące elementy wskazujące na istnienie kontroli nad podmiotami, które mogą zostać uznane za podmioty prawa publicznego:

68.

W wyroku FIG i FISE Trybunał, uwzględniwszy ogół uprawnień, jakimi CONI dysponuje w stosunku do NFS, stwierdził, że do sądu krajowego należy dokonanie oceny, czy CONI jest w stanie „wywierać rzeczywisty i istotny wpływ na ogólną politykę lub program” NFS, pomimo przysługującej NFS „autonomii technicznej, organizacyjnej i administracyjnej” ( 53 ).

69.

Kierując się tym samym podejściem, Consiglio di stato (rada państwa) będzie musiała wyważyć poszczególne elementy występujące w niniejszej sprawie, co nie stoi na przeszkodzie temu, aby Trybunał udzielił jej pewnych wskazówek dotyczących wykładni dyrektywy 2014/24.

70.

Podzielę te wskazówki na cztery grupy.

a)

Uprawnienia związane z tworzeniem NFS

71.

Jednym z zadań CONI jest uznawanie NFS dla celów sportowych ( 54 ). Sąd odsyłający będzie musiał rozstrzygnąć, czy uznanie to ma charakter czysto formalny, czy też, jak się wydaje, charakter materialny, ponieważ jest związane z badaniem statutów NFS.

72.

W celu zatwierdzenia statutów NFS ( 55 ) CONI musi ocenić ich zgodność z prawem, ze statutem CONI i z podstawowymi zasadami, które on sam ustanowił ( 56 ). CONI może odmówić takiego zatwierdzenia, w którym to przypadku odsyła on przedłożony statut danej NFS, wskazując jej kryteria, jakie musi spełnić, aby wprowadzono odpowiednie zmiany ( 57 ). Wskazówki te mają charakter obligatoryjny ( 58 ).

73.

Zdaniem sądu odsyłającego „uznanie [NFS] dla celów sportowych może być zrównane z przewidzianym w ramach wymogu celowościowego utworzeniem podmiotu prawa publicznego” ( 59 ), co jest spójne z twierdzeniem sądu odsyłającego, zgodnie z którym zadania publiczne powierzone NFS stanowią „powód ich utworzenia” ( 60 ).

74.

Jeżeli zadania publiczne powierzone NFS uzasadniają podjęcie interwencji przez CONI w sposób decydujący, aby NFS zostały uznane za takowe, interwencja ta odzwierciedla już wpływ tego podmiotu prawa publicznego na pierwszym etapie istnienia NFS.

b)

Uprawnienia związane z działalnością NFS

75.

NFS prowadzą działalność sportową zgodnie z decyzjami i wytycznymi CONI ( 61 ). Chociaż przyznano im autonomię techniczną, organizacyjną oraz w zakresie zarządzania, to jednak korzystają z niej pod nadzorem CONI ( 62 ). W ramach prowadzonej działalności o charakterze publicznym NFS muszą przestrzegać wytycznych i kontroli CONI ( 63 ).

76.

Niektóre strony postępowania twierdzą, że te uregulowania nie ustanawiają mechanizmów kontroli, lecz mechanizmy wzajemnej współpracy. Dodają one, że ze względu na swój ogólny i abstrakcyjny charakter wytyczne działają jako „prawo miękkie” i nie służą do określania polityki zarządzania lub strategii NFS ( 64 ).

77.

Również w tym przypadku do sądu odsyłającego należy ocena zakresu uprawnień CONI w stosunku do NFS. W tym względzie konieczne będzie w szczególności ustalenie, czy CONI wydaje polecenia wiążące wobec NFS, które mogą być egzekwowane.

78.

W postanowieniu odsyłającym Consiglio di stato (rada państwa) przychyla się do uznania wzmocnionej kontroli CONI nad ogółem działalności NFS, a nie tylko nad działalnością o charakterze publicznym. Consiglio di stato wskazuje, że wydaje się, iż NFS „nie mogą swobodnie podejmować decyzji dotyczących celu realizowanego przez podmiot zbiorowy”, ponieważ mają one „w rzeczywistości charakter instytucjonalny i determinowany przez ustawę lub akty organu władzy […] nie tylko pod względem ich istotnych aspektów strukturalnych, lecz również w odniesieniu do głównych obszarów działalności oraz zasad, na jakich działalność ta musi być prowadzona, co prowadzi do usunięcia lub ograniczenia przestrzeni i swobody organizacyjnej właściwej dla autonomii prywatnej” ( 65 ).

79.

Jeśli tak rzeczywiście jest, wydaje się, że interwencja organów publicznych (w szczególności CONI) w stosunku do NFS nie kończy się wraz z przyjęciem przepisów ustawowych lub wykonawczych, do przestrzegania których NFS są zobowiązane ( 66 ), ponieważ CONI może wyznaczać główne kierunki działalności NFS w drodze wytycznych lub innego rodzaju aktów. W tym względzie Komisja podkreśla, że CONI może na przykład wpływać na decyzje FIGC dotyczące wyboru oferentów przy udzielaniu zamówień publicznych ( 67 ).

80.

Spośród uprawnień powierzonych CONI należy podkreślić możliwość objęcia NFS nadzorem CONI, w przypadku: a) dopuszczenia się przez NFS poważnych nieprawidłowości w zakresie zarządzania lub poważnych naruszeń prawa sportowego; b) stwierdzenia niemożności funkcjonowania organów kierowniczych; oraz c) gdy nie jest zagwarantowane prawidłowe rozpoczęcie zawodów sportowych lub ich przebieg. W takich przypadkach możliwe jest ustanowienie zarządu komisarycznego ( 68 ).

81.

Uprawnienia te są spójne z ogólnym zadaniem CONI polegającym na zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania NFS, a nawet możliwości cofnięcia uznania NFS ( 69 ).

82.

Zgodnie z przywołanym powyżej orzecznictwem Trybunału o kontroli organów władzy publicznej świadczy okoliczność, że mogą one nakazać rozwiązanie podmiotu, powołać likwidatora lub podjąć decyzję o zawieszeniu organów kierowniczych w przypadku poważnych nieprawidłowości ( 70 ).

83.

Jak wskazuje Komisja ( 71 ), jedynie stała i systematyczna kontrola działalności NFS pozwala na odróżnienie poważnej nieprawidłowości od innej nieprawidłowości mniejszej wagi: CONI może swobodnie decydować, czy w przypadku poważnej nieprawidłowości ma interweniować i objąć NFS nadzorem.

84.

Ten sam związek stałego nadzoru jest zgodny z również powierzonym CONI zadaniem polegającym na zastąpieniu NFS, w przypadku gdy kontrola, jaką NFS sprawują nad związkami sportowymi, okazuje się nieodpowiednia dla zagwarantowania prawidłowego przebiegu zawodów ( 72 ).

85.

Tego rodzaju środek w postaci zastąpienia dotyczy istoty działalności federacji, ponieważ na FIGC spoczywa właśnie obowiązek organizowania zawodów piłkarskich. Jak podkreśla Komisja ( 73 ), aby ustalić, czy kontrola nie jest nieodpowiednia, CONI powinien zajmować pozycję pozwalającą mu na stałe weryfikowanie, czy NFS spełniają wymogi nałożone na związki sportowe w zakresie prawidłowego przebiegu zawodów. Wymogi te muszą być zgodne z kryteriami i warunkami kontroli określonymi przez CONI.

86.

W oparciu o powyższe elementy oceny sąd odsyłający będzie mógł wyciągnąć własne wnioski co do zakresu nadzoru, jaki CONI sprawuje nad NFS.

87.

W tym kontekście sąd odsyłający będzie musiał ocenić, czy ogólny nadzór sprawowany przez CONI nad działalnością NFS rozciąga się na sposób, w jaki CONI opracowuje swoją politykę w zakresie zamówień publicznych, lub co najmniej na środki ostrożności, jakie CONI musi ustanowić, aby autonomia organizacyjna NFS była zgodna w tej dziedzinie z zasadami dotyczącymi ogłaszania, przejrzystości, niedyskryminacji i poszanowania konkurencji, takimi jak zasady określone w dyrektywie 2014/24. W tym względzie CONI mógłby wywierać wpływ na politykę NFS dotyczącą zamówień.

88.

Ponadto nie można wykluczyć, że nieprawidłowości będące przedmiotem nadzoru CONI mogłyby wystąpić w systemie zamówień NFS, który nie podlega zasadom ogłaszania i przejrzystości, co zwiększyłoby ryzyko korupcji ( 74 ). Zapobieganie tym nieprawidłowościom, a nie tylko reagowanie na nie, wydaje się należeć do zakresu uprawnień nadzorczych CONI.

c)

Uprawnienia związane z budżetami i rachunkowością NFS

89.

CONI jest również uprawniony do zatwierdzania budżetu NFS ( 75 ). W przeciwieństwie do zatwierdzenia statutów NFS, w przypadku których stanowisko CONI jest zgodnie z przeanalizowanymi już zasadami wiążące, odmowa zatwierdzenia przedstawionych budżetów przez CONI nie wywołuje tych samych skutków ( 76 ).

90.

Ponownie Consiglio di stato (rada państwa) będzie musiała ocenić, czy nawet w przypadku, gdy CONI odmawia zatwierdzenia budżetu NFS bez możliwości jego zastąpienia ( 77 ), sprawuje on pewną kontrolę nad NFS, jak twierdzi Komisja ( 78 ). Ponieważ zatwierdzanie budżetów opiera się na kryteriach i warunkach określonych przez CONI ( 79 ), może on odgrywać istotną rolę w ich opracowywaniu.

91.

Przy dokonywaniu oceny instrumentów, jakimi CONI dysponuje w celu kontrolowania działalności gospodarczej NFS, nie można wreszcie zapominać, że CONI może powoływać audytorów działających w ramach NFS ( 80 ).

92.

Trybunał orzekł, że „audytorzy nie są uważani za »kadry wyższego szczebla«, a tym samym nie są w stanie określać »ogólnej polityki i programu« danego podmiotu” ( 81 ). Mogą oni jednak być postrzegani jako dodatkowy instrument stałego nadzoru nad działalnością finansową NFS.

93.

Zgodnie ze statutem FIGC interwencja audytorów powołanych przez CONI ma większe znaczenie niż mogłoby się to pozornie wydawać. Audytorzy ci posiadają większość głosów (dwa na trzy) w komisji rewizyjnej FIGC ( 82 ) i mają prawo uczestniczyć we wszystkich posiedzeniach organów federacji.

94.

W zależności od zakresu ich uprawnień stała obecność audytorów CONI w organach decyzyjnych FIGC ( 83 ) mogłaby spełniać warunki, o których mowa w wyroku Adolf Truley w odniesieniu do nadzoru finansowego sprawowanego nad podmiotami przez organy administracji publicznej ( 84 ).

d)

Uprawnienia związane z cofnięciem uznania NFS

95.

W przypadku gdy dana NFS nie wykonuje zobowiązań, od których uzależnione było jej uznanie, CONI może cofnąć uznanie ( 85 ). Stanowi to, wraz z objęciem zarządem komisarycznym lub objęciem nadzorem, najbardziej restrykcyjny środek przewidziany w prawie włoskim, mający na celu zapewnienie CONI skutecznych uprawnień nadzorczych.

96.

Okoliczność, że decyzja o cofnięciu uznania jest przyjmowana jedynie w szczególnie poważnych sytuacjach, nie wpływa w żaden sposób na jej charakter jako mechanizmu nadzoru CONI nad NFS. Byłoby to uprawnienie porównywalne z uprawnieniami, które Trybunał zbadał w wyroku Komisja/Francja ( 86 ), na mocy których organ publiczny był upoważniony do nakazania rozwiązania podmiotu poprzez powołanie likwidatora i zarządcy tymczasowego.

97.

Zdaniem Trybunału „[nawet jeśli] wykonywanie uprawnień przyznanych na mocy wspomnianych przepisów właściwemu [organowi] rzeczywiście było wyjątkowe, wymaga ono jednak stałej kontroli, która umożliwia sama w sobie wykrycie poważnych uchybień lub braków organów kierowniczych” ( 87 ).

98.

Wreszcie, w przypadku FIGC, nawet jeżeli jej rozwiązanie jest dobrowolne, nie prowadzi do podziału jej majątku, który jest wnoszony do CONI ( 88 ). Moim zdaniem okoliczność ta potwierdza, że publiczny aspekt działalności FIGC, podlegający nadzorowi CONI, określa całość jej statusu prawnego ( 89 ).

2.

Czy CONI sprawuje kontrolę nad NFS, czy też NFS sprawują kontrolę nad CONI?

99.

Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że podmioty broniące pełnej autonomii NFS w stosunku do CONI podnoszą, iż w rzeczywistości to NFS kontrolują sam CONI, a to z uwagi na ich udział w najwyższych organach CONI ( 90 ).

100.

Trybunał rozpatrywał już ten sam argument w wyroku FIG i FISE, podkreślając, iż „okoliczność ta ma znaczenie tylko w sytuacji, gdy można wykazać, że każdy ze związków rozpatrywany odrębnie jest w stanie wywierać znaczący wpływ na kontrolę publiczną sprawowaną przez CONI względem niego w celu zneutralizowania tej kontroli” ( 91 ).

101.

Consiglio di stato (rada państwa) również odrzuca takie podejście, chociaż czyni to z innego punktu widzenia. Zdaniem Consiglio di stato, które podzielam:

102.

Punktem odniesienia w celu określenia, kto kontroluje kogo, może być jedynie prawna konstrukcja stosunków między CONI a NFS. Jeżeli pomimo faktu, że prawo przyznaje CONI uprawnienia nadzorcze nad NFS, stosunki te zostałyby de facto odwrócone, ponieważ członkowie CONI pochodzący z NFS nie „[byliby] niezależni od swojego pochodzenia”, chociaż wykonują zadania publiczne, mielibyśmy do czynienia z nieprawidłowością ( 93 ), którą należałoby skorygować.

103.

W związku z tym dla dokonania oceny, czy FIGC jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu dyrektywy 2014/24, sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę koncepcję prawną stosunków między CONI a NFS, niezależnie od nieprawidłowości, które w praktyce mogą wystąpić.

V.

Wnioski

104.

W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział Consiglio di stato (radzie państwa, Włochy) w następujący sposób:

–

dokonuje uznania dla celów sportowych narodowych federacji sportowych, po zatwierdzeniu ich statutu, a w stosownych przypadkach może cofnąć to uznanie;

–

jest uprawniony do wydawania wytycznych i przyjmowania decyzji dotyczących działalności o charakterze publicznym narodowych federacji sportowych;

–

może nałożyć na narodowe federacje sportowe obowiązek przestrzegania ogólnych przepisów, wytycznych i decyzji narodowego komitetu olimpijskiego, przyjmując decyzję o objęciu tych federacji zarządem komisarycznym w przypadku wystąpienia poważnych nieprawidłowości w zakresie zarządzania lub poważnych naruszeń przepisów prawa sportowego;

–

sprawuje stały nadzór nad funkcjonowaniem narodowych federacji sportowych;

–

zatwierdza budżet, program związany z działalnością i roczne sprawozdanie finansowe narodowych federacji sportowych, a także może powołać audytorów (w stosownych przypadkach posiadających większość głosów w komisji rewizyjnej) reprezentujących go w organach tych federacji.