1.

A 2019. szeptember 11‑i ítéletben ( 2 ) a Bíróság azt vizsgálta, hogy valamely nemzeti olimpiai bizottság (olasz) „kormányzati ellenőrzést” gyakorolt‑e országának két sportszövetsége felett ( 3 ) „a kormányzati szektorba, vagy pedig a háztartásokat segítő nonprofit intézmények szektorába történő besorolásuk szempontjából”, az európai számlarendszer szabályai szerint. ( 4 )

2.

A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) a jelen ügyben két azonos tartalmú előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul a Bírósághoz, amelyek ugyanezt a kérdést már nem a számvitel, hanem a közbeszerzés szempontjából érintik. Az alapjogvitákban azt kell elbírálni, hogy a Federazione Italiana Giuoco Calciót (olasz labdarúgó szövetség; a továbbiakban: FIGC) kifejezetten közérdekű célra hozták‑e létre, és amennyiben igen, az olasz nemzeti olimpiai bizottság (a továbbiakban: CONI) ellenőrzést gyakorol‑e irányítása felett.

3.

Az említett kétségek megoldásától függ, hogy a jelen jogviták tárgyát képező, a FIGC által kötött szerződés a 2014/24/EU irányelvben ( 5 ) és azt a belső jogba átültető nemzeti jogszabályokban foglalt eljárási szabályok hatálya alá tartozik‑e. Ez a helyzet csak akkor állna fenn, ha a nemzeti sportszövetségek (a továbbiakban: NS‑ek), amikor meghatározott küszöbérték felett kötnek építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést, ajánlatkérő szerveknek minősülhetnének mint a 2014/24 irányelv értelmében vett közjogi intézmények.

I.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog. A 2014/24 irányelv

4.

A 2. cikk így szól:

B.

Az olasz jog

1.

A 2016. április 18‑i 50. sz. decreto legislativo (felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) (Codice dei contratti pubblici, a közbeszerzésekről szóló törvénykönyv)

5.

A 3. cikk 1. bekezdésének d) pontja lényegében átveszi a „közjogi intézmény” fogalmának a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontja szerinti meghatározását.

2.

A 2003. augusztus 19‑i 220. sz. decreto‑legge (rendkívüli törvényerejű rendelet) ( 6 )

6.

Az 1. cikk kimondja:

3.

A CONI átszervezéséről szóló, 1999. július 23‑i 242. sz. decreto legislativo (felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) ( 7 )

7.

Az 1. cikk így rendelkezik:

8.

A 2. cikk a következőket rögzíti:

9.

A 4. cikk 2. bekezdése szerint:

10.

Az 5. cikk előírja:

11.

A 15. cikk értelmében:

4.

A CONI alapszabálya ( 8 )

12.

Az 1. cikk („Fogalommeghatározások”) megállapítja:

13.

A 6. cikk (Országos tanács) megállapítja:

14.

A 7. cikk (Nemzeti Bizottság) 5. bekezdése így szól:

15.

A 20. cikk (Az NS‑ek‑ek rendszere) 4. bekezdése szerint:

16.

A 21. cikk (Az NS‑ek elismerésének feltételei) 3. bekezdése alapján:

17.

A 23. cikk („Iránymutatások és az [NS‑ek] feletti ellenőrzés”) így szól:

II.

A tényállás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

18.

A FIGC a nemzeti labdarúgócsapatok kíséréséhez szükséges és a római szövetségi raktárban nyújtandó anyagmozgató szolgáltatások hároméves időtartamra szóló odaítélése tárgyában tárgyalásos eljárást írt ki. ( 9 ) A De Vellis Servizi Globali, s.r.l.‑t (a továbbiakban: De Vellis) és a Consorzio Ge.Se.Av S.c.arl‑t (a továbbiakban: Consorzio) hívta fel részvételre. Végül ez utóbbi lett a nyertes ajánlattevő.

19.

A De Vellis keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) és a közbeszerzési eljárás lefolytatásának módját a közbeszerzésekről szóló törvénykönyv által előírt közzétételi szabályok megsértése miatt.

20.

Az elsőfokú bíróság (4101/2018. sz. ítélet) helyt adott a keresetnek, és megsemmisítette a Consorzio javára történő odaítélést. Pontosabban, az FIGC‑t közjogi intézménnyé minősítette, elutasította a hatáskör hiányával összefüggő kifogást, és megsemmisítette a közbeszerzési eljárás aktusait a De Vellis Servizi Globali által hivatkozott szempont alapján.

21.

A FIGC és a Consorzio az említett ítélet ellen külön fellebbezést nyújtott be. Tagadják, hogy a FIGC közjogi intézmény lenne, és ennélfogva azt is, hogy a jogvita elbírálása a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozna.

22.

A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) szerint annak elbírálását megelőzően, hogy a FIGC köteles volt‑e a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályokat alkalmazni, és mely bíróság rendelkezik hatáskörrel, azt kell tisztázni, hogy közjogi intézménynek minősülhet‑e a közbeszerzésekről szóló törvénykönyv 3. cikke (1) bekezdésének d) pontja alapján, amely a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 4. pontját ülteti át.

23.

E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) az alábbi kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:

III.

A Bíróság előtti eljárás

24.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok 2019. február 22‑én érkeztek a Bíróságra.

25.

A FIGC, a CONI, a De Vellis, a Consorzio, az olasz kormány és a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.

26.

A 2020. július 1‑jén tartott tárgyaláson, amelyen a FIGC, a CONI és az olasz kormány videokonferencia útján, a Bizottság pedig személyesen képviseltette magát, a Bíróság felhívta a feleket, hogy többek között a FIG és FISE ítéletnek a jelen ügyre gyakorolt hatásával kapcsolatban foglaljanak állást.

IV.

Értékelés

A.

Előzetes megjegyzés

27.

Az európai szintű összehasonlítás alapján az NS‑ek és az állami szervek közötti viszonyokat nagyon eltérő módon határozták meg. Röviden bemutatva arról van szó, hogy néhány tagállam az NS‑eknek nagyobb autonómiát biztosító „liberálisabb” megoldásokat választott; ( 10 ) míg más tagállamok erősebb állami felügyeletet eredményező, „intervencionista” modell mellett döntöttek; ( 11 ) néhány más tagállam pedig kombinálja a két modellt.

28.

A közjogban gyakran előfordul, hogy a jogrend bizonyos – a tagok közös céljainak megvalósítására létrehozott – magánjogi intézményeket bíz meg közérdekű célok teljesítésével, akár tipikusan közigazgatási feladatok átruházásával. ( 12 )

29.

Olaszországban az NS‑ek a következő sémát követik: a klubok mint elsőfokú sportegyesületek alkotják azt a valódi értelemben vett egyesületi alapot, amelyre az NS‑ek mint másodfokú magánjogi egyesületek épülnek, ( 13 ) amelyekre a kormányzati hatóságok meghatározott közjellegű feladatokat bíznak.

30.

Ezen összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság határozata tisztán logikai alapon az Olaszországban hatályos sportjog helyzetéhez és sajátosságaihoz kapcsolódik. Az említett jog értelmében azt kell tisztázni, hogy:

31.

Ahogyan azt a FIG és FISE ítélet hangsúlyozza, a Bíróság nem tudja közvetlenül megválaszolni a fent említett kérdéseket, amelyek tisztázása a kérdést előterjesztő, a saját nemzeti jogának értelmezésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező bíróság feladata. ( 14 ) Az alábbi megfontolások tehát csak arra szorítkoznak, hogy a 2014/24 irányelv rendelkezéseinek értelmezéséhez nyújtsanak bizonyos útmutatásokat e bíróság számára.

B.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés

32.

A 2014/24 irányelv az ajánlatkérő szerv fogalmát meglehetősen tágan határozza meg, ( 15 ) amely az államon és a területi vagy a települési önkormányzatokon túl a közjogi intézményekre is kiterjed, ha megfelelnek az irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontja szerinti együttes feltételeknek.

33.

Annak mérlegelése során, hogy valamely intézmény konkrétan teljesíti‑e az említett feltételeket, a Bíróság kerüli a formális megközelítéseket és „funkcionális értelmezést” alkalmaz, jogi szabályozásának háttérbe szorításával. ( 16 )

34.

Ezen feltételek közül az első az, hogy az intézményt kifejezetten olyan közérdekű célra kellett létrehozni, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű. E kifejezések értelmezéséről szól az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés. ( 17 )

35.

Bár az intézmény létrehozására vonatkozó formai szempontok elemzése nem elsődleges, a kérdést előterjesztő bíróságnak tisztáznia kell, hogy az olasz NS‑ek tekintetében a CONI általi elismerés ( 18 ) alapvető fontosságú‑e, vagy csupán a jogi személyiség megszerzésére irányuló eljárás egyik lépéséről van‑e szó. E kérdésre később térek ki.

36.

Anyagi jogi szempontból – ami a legfontosabb – a Consiglio di Statónak (államtanács) elsősorban a FIGC által vállalt közfeladatok tartalmára kell figyelmet fordítania. Ebből lehet következtetni arra, hogy azt kifejezetten (nem ipari vagy kereskedelmi jellegű) szükségletek kielégítésére hozták‑e létre, illetve azokat – de facto – objektíve kielégíti‑e. ( 19 )

37.

Ismétlem, hogy e minősítés ellenére, a közérdekű szükségleteket egy alaki szempontból magánjogi intézmény elégíti ki, különösen akkor, ha az egy olyan szervezeti rendszerbe tartozik, amelynek felépítése és kialakítása törvényen alapul és közigazgatási jellegű. ( 20 )

38.

Márpedig maga a kérdést előterjesztő bíróság a 242/1999. sz. törvényerejű rendeletből (15. cikk 1. bekezdés) arra következtet, hogy az olasz NS‑eket „közjogi jellegű” feladatok ellátásával bízták meg. ( 21 )

39.

E következtetésre ez a bíróság a CONI alapszabálya 23. cikkének vizsgálata alapján jut, amelynek értelmében az NS‑ek azon tevékenységeinek van „közjogi dimenziója”, amelyek a következőkre vonatkoznak: i. a társaságok és a sportegyesületek felvétele és társulása; ii. a felvételre vagy társulásra vonatkozó határozatok visszavonása és módosítása; iii. a profi sportversenyek és bajnokságok szabályszerű lefolytatásának ellenőrzése; iv. a köztámogatások felhasználása; v. a dopping megelőzése és szankcionálása; vi. az olimpiai és a magas szintű felkészüléssel kapcsolatos tevékenységek; vii. a szakemberek képzése; és viii. a köztulajdonú sportlétesítmények használata és működtetése.

40.

A FIGC elismeri, hogy „a CONI által átruházott […], bizonyos előre meghatározott hatáskörökkel rendelkezik, amelyeket közérdekű cél jellemez”, bár véleménye szerint, „az átruházó [szervezet] közjogi jellege nem terjedhet ki az átruházás során előre meghatározott korlátokon túl azon [szervezetre], amelyre a hatásköröket átruházták”. ( 22 )

41.

A Consiglio di Stato (államtanács), miután hangsúlyozza, hogy az egyes NS‑ek csak egy sportág tekintetében és az e sportágra vonatkozó versenyek szervezésére rendelkeznek hatáskörrel, előadja, hogy az olasz sportjog szerint „a közérdekű célokat alaki szempontból magánjogi jogalanyok teljesítik, noha törvényen alapuló felépítéssel és kialakítással rendelkező (nem pedig a magánautonómiát kifejező), közigazgatási jellegű szervezeti rendszerbe tartoznak”. ( 23 )

42.

Ezen értékelés összhangban áll a Bíróság által a nemzeti sportszövetségek és a CONI között fennálló viszonyok vizsgálata során végzett értékeléssel. A FIG és FISE ítéletben a Bíróság a „sport közjogi dimenziója, vagyis a formális, hivatalos vagy reprezentatív keretek között történő gyakorlás[ár]a […]”utalt. Úgy vélte továbbá, hogy az említett közjogi dimenzió „a versenyek rendszeres megszervezésében, az olimpiai felkészülésben és az élsportban nyilvánul meg”. ( 24 )

43.

A Consiglio di Stato (államtanács) végeredményben azt hangsúlyozza, hogy az olaszországi sport „általános közérdekű tevékenységnek minősül, és ezért az szervezett, támogatott, ösztönözött és államilag finanszírozott”. ( 25 )

44.

Különös jelentőséggel bír, hogy a kérdést előterjesztő bíróság úgy értelmezi a nemzeti sportszövetségekre irányadó szabályokat, hogy közjogi dimenziójú feladataik láthatóan „teljességgel lefedik a szövetségek működési területét és e feladatok jelentik létrehozásuk indokait. Bármely egyéb tevékenység, ideértve a nemzeti labdarúgó válogatottakkal kapcsolatos szállítási szolgáltatásokat, amelyek a jogvita tárgyát képezik, funkcionálisan kapcsolódik a CONI alapszabályában meghatározott, »közjogi dimenziójú« feladatokhoz viszonyítva.” ( 26 )

45.

Ha így értelmezi a nemzeti jogot, a kérdést előterjesztő bíróság azt a következtetést vonhatja le, hogy azon NS‑ek, amelyek alapvető célja a közérdekű szükségletek kielégítése a sport területén, teljesítik a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 4. pontja szerinti első feltételt.

46.

E közérdekű szükségletek nem ipari vagy kereskedelmi jellegűek, és azok kielégítését az NS‑ek monopólium rendszerében végzik, ( 27 ) azt követően, hogy a CONI átruházta rájuk a közfeladatokat. A jelen ügy szempontjából irreleváns, hogy az NS‑ek egyébként másfajta, gazdasági jellegű, funkcionális tevékenységeket is végeznek, amint azt hamarosan kifejtem.

47.

Figyelemmel erre, a Consiglio di Stato (államtanács) kétségei nem elsősorban arra vonatkoznak, hogy a FIGC‑t ipari vagy kereskedelmi jellegű közérdekű feladatokkal bízták‑e meg (amit – hangsúlyozom – kifejezetten elismer), hanem inkább arra, hogy milyen mértékű kapcsolat van szerződéses tevékenysége és e közfeladatok között.

48.

A kérdést előterjesztő bíróság bizonytalanságát az kelti, hogy a CONI alapszabálya 23. cikkének 1 bis bekezdése értelmében az NS‑ek tevékenységének közjogi jellege nem módosítja az egyedi aktusaikra és az ezekhez kapcsolódó egyéni jogi helyzetekre vonatkozó általános magánjogi szabályozást.

49.

Nem hiszem azonban, hogy ez utóbbi jogszabályi elem meghatározó lenne. A Bíróság szerint „nincs jelentősége annak, hogy a jogalany a közérdekű szükségletek kielégítésére irányuló feladat teljesítése mellett egyéb tevékenységeket is folytathat‑e. Nem releváns az a tény sem, hogy a közérdekű szükségletek kielégítése csak viszonylag csekély részét képezi az e jogalany által ténylegesen végzett tevékenységeknek, mivel a jogalany továbbra is magára vállalja azokat a szükségleteket, amelyek kielégítésére kifejezetten köteles.” ( 28 )

50.

Az olasz kormány ( 29 ) – a FIGC‑hez és a CONI‑hoz hasonlóan ( 30 ) – támogatja az NS‑ek tisztán gazdasági jellegű magántevékenységei és közérdekű célú tevékenységei közötti különbségtételt.

51.

E megkülönböztetés azonban nem tűnik számomra érvényesnek annak tisztázása szempontjából, hogy az NS‑ek közérdekű szükségleteket elégítenek‑e ki szerződéses viszonyaikban. A Bíróság e tekintetben megállapította, hogy „[a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 4. pontjával egyenértékű rendelkezés] nem tesz különbséget az ajánlatkérő által a közszükségletek kielégítésére vonatkozó feladatának végrehajtása céljából odaítélt közbeszerzési szerződések és az e feladattal kapcsolatban nem álló közbeszerzési szerződések között. ( 31 )

52.

Az olasz kormány, a FIGC és a CONI álláspontját már ismertették a Bírósággal, amely 1998. január 15‑i Mannesmann Anlagenbau Austria és társai ítéletében már elutasította azt. ( 32 ) A Bíróság ezzel szemben az úgynevezett „fertőzéselmélet” mellett foglalt állást, amely szerint „nincs jelentősége annak, hogy a [közérdekű feladatok] ellátásán kívül az említett jogalany egyéb tevékenységeket is végezhet […]”, ezért a „[2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontjának a) pontjával egyenértékű rendelkezésben] előírt feltételből nem következik az, hogy [e jogalany] kizárólag az említett szükségletek kielégítésével van megbízva”. ( 33 )

53.

Ezt az álláspontot utólag a BFI Holding ítélet, ( 34 ) a Korhonen és társai ítélet ( 35 ) és az Adolf Truley ítélet is megerősítette, ( 36 ) míg az Ing. Aigner ítélet véglegesen rögzítette azt. ( 37 ) Ez utóbbi ítéletben – a kérdést előterjesztő bíróságnak az 1998. január 15‑i Mannesmann Anlagenbau Austria és társai ítéletben lefektetett ( 38 ) ítélkezési gyakorlat alkalmazásával kapcsolatos, azon helyzetre vonatkozó kétségei okán, amikor ugyanazon jogalany köz‑ és magánjellegű tevékenységei egyértelműen megkülönböztethetők ( 39 ) – a Bíróság megerősítette, hogy „a jogbiztonság, az átláthatóság és az előreláthatóság elveire tekintettel, amelyek meghatározzák minden közbeszerzési eljárás lefolytatását, a Bíróságnak a [fent hivatkozott ítéletekben kifejtett] ítélkezési gyakorlatát kell követni”. ( 40 )

54.

Mindenesetre a Consiglio di Stato (államtanács) megállapította, hogy a jogvita tárgyát képező szerződésnek (az olasz labdarúgó‑válogatott számára történő anyagmozgatási szolgáltatás) funkcionális jellege van a FIGC azon közfeladatainak teljesítéséhez viszonyítva, amelyek közé az e sportág nemzeti válogatottjával összefüggő közfeladatok tartoznak.

55.

A jelen ügy szempontjából az sem meghatározó, hogy az NS‑ek végeznek‑e kereskedelmi tevékenységeket, vagy sem, és haszonszerzésre törekszenek‑e, vagy sem. ( 41 ) Az általam fentebb hivatkozott ítélkezési gyakorlat e megoldáshoz vezet.

56.

Végül, az a tény, hogy a FIGC pénzügyi szempontból önfenntartó, egyáltalán nem képezi akadályát annak, hogy a közhatalmat gyakorló szervek részéről történt átruházás alapján közérdekű feladatokat lásson el. A FIGC‑t gazdasági önfenntartása különbözteti meg a többi olasz sportszövetségtől, amelyek fennmaradása nagymértékben állami forrásoktól függ. Ez az adat azonban – ismétlem – irreleváns a közérdekű feladatok átruházása vonatkozásában. ( 42 )

57.

Összefoglalva, a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 4. pontjának értelmezése lehetővé teszi a kérdést előterjesztő bíróság számára – feltéve, hogy belső jogrendszerének vizsgálata nem juttatja más következtetésre – annak megállapítását, hogy a FIGC teljesíti a hivatkozott rendelkezésben foglalt három feltétel közül az első feltételt (az a) pont).

C.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés

58.

A 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 4. pontja szerinti követelmények közül a harmadik (a c) pont) egyúttal három további feltételre osztható fel. ( 43 ) E feltételek közül bármelyik fennállása elegendő a hivatkozott harmadik feltétel teljesüléséhez.

59.

E feltételek közül a jelen ügyben csak az vitatott, hogy a FIGC irányítása az állam vagy más közjogi intézmények „felügyelete alatt áll‑e”. ( 44 ) Az alapügyben eljáró bíróság kétségei azzal kapcsolatosak, hogy a FIGC és a CONI közötti jogviszonyokra vonatkozó olasz szabályozás lehetővé teszi‑e annak megállapítását, hogy a CONI „meghatározó befolyást” gyakorol a FIGC irányítása felett.

60.

Nem vitatott, hogy a CONI közjogi intézménynek minősül. A 242/1999. sz. törvényerejű rendelet (1. cikk) azt kifejezetten „közjogi jogi személyiséggel” rendelkező intézménynek minősíti, amely a kulturális javakért és tevékenységekért felelős minisztérium felügyelete alatt áll. A FIG és FIES ítélet egyenesen „kormányzati szervnek” minősítette. ( 45 )

61.

A CONI és az NS‑ek közötti viszonyokat illetően a Bíróság a FIG és FISE ítéletben ( 46 ) foglalta össze azokat, és a CONI számos olyan hatáskörét sorolta fel, amelyek alapján következtetni lehet az NS‑ek felügyeletének terjedelmére.

62.

Az említett felsorolás a CONI alábbi jogköreit tartalmazta:

63.

Ahogy azt már kifejtettem, a Consiglio di Stato (államtanács) azt kérdezi, hogy az NS‑ek és a CONI közötti ezen viszonyokból kiindulva a CONI „meghatározó befolyással” rendelkezik‑e a hivatkozott szövetségek felett. E befolyás lehetséges akadályaként jelöli meg azt a körülményt, hogy a nemzeti sportszövetségek elnökei és képviselői befolyásoló részvétellel rendelkeznek a CONI főbb szerveiben.

64.

Először a CONI által az NS‑ek felett gyakorolt felügyeletre térek ki, később pedig magának a CONI‑nak az összetételével foglalkozom.

1.

A CONI által az NS‑ek felett gyakorolt felügyelet

65.

A Bíróság úgy határozza meg az „irányítás feletti ellenőrzést”, hogy az olyan ellenőrzés, amely a „szóban forgó intézménynek a közhatalmat gyakorló szervektől való olyan függését hozza létre, amely megegyezik a másik két vagylagos kritérium teljesülésekor fennálló helyzettel […], és így lehetővé teszi a közhatalmat gyakorló szervek számára, hogy befolyásolják az intézmény közbeszerzésekkel kapcsolatos döntéseit”. ( 47 )

66.

Az egyes ellenőrzési indikátorok elemzését „együttesen kell értékelni”, mivel „bár – bizonyos esetekben – egyetlen indikátor elegendő lehet az ellenőrzés megállapításához, az esetek többségében az indikátorok együtt jelzik az ellenőrzés meglétét”. ( 48 )

67.

A közbeszerzés területén a Bíróság – többek között – az azon jogalanyok felett gyakorolt ellenőrzésre utaló tényezőket mérlegelte, amelyek közjogi intézménynek minősülhetnek:

68.

A FIG és FISE ítéletben a Bíróság – miután tudomásul vette az összes olyan jogkört, amellyel a CONI rendelkezik az NS‑ekkel kapcsolatban – a nemzeti bíróságra bízta annak értékelését, hogy a CONI „tényleges és meghatározó befolyást képes‑e gyakorolni az említett szövetségek általános politikájára vagy programjára”, azon „szakmai, szervezeti és működési autonómia” ellenére, amellyel e szövetségek rendelkeznek. ( 53 )

69.

Ugyanezt a megközelítést követve a Consiglio di Statónak (államtanács) kell mérlegelnie a jelen ügyben fennálló különböző tényezőket, ami nem akadálya annak, hogy a Bíróság bizonyos iránymutatásokat adjon számára a 2014/24 irányelv értelmezésével kapcsolatban.

70.

Az iránymutatásokat négy pontba rendeztem.

a)

Az NS‑ek létrehozásával kapcsolatos hatáskörök

71.

A CONI feladatai köré tartozik az NS‑ek sportcélú elismerése. ( 54 ) A kérdést előterjesztő bíróságnak azt kell tisztáznia, hogy a szóban forgó elismerés csupán formális jellegű‑e, vagy – inkább úgy tűnik – érdemi jellegű, mivel az NS‑ek alapszabályainak vizsgálatához kapcsolódik.

72.

A CONI‑nak a sportszövetségek alapszabályai jóváhagyása során ( 55 ) értékelnie kell a törvénnyel, a CONI saját alapszabályával és az általa meghatározott alapelvekkel való összeegyeztethetőségüket. ( 56 ) E jóváhagyást megtagadhatja, amely esetben a benyújtott alapszabályokat visszaküldi az érinett NS‑nek, és megjelöli azokat a követelményeket, amelyeket tiszteletben kell tartani annak érdekében, hogy a vonatkozó módosítások belekerüljenek a szövegbe. ( 57 ) Ezen utasítások végrehajtása kötelező. ( 58 )

73.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint az NS‑eknek a „sport tekintetében való elismerés[e] azzal tekinthető egyenértékűnek, amikor valamely intézmény a cél követelménye alapján minősül közjogi intézménynek”, ( 59 ) ami összhangban van azon megállapításaival, miszerint az NS‑ekre ruházott közfeladatok képezik létrehozásuk indokait. ( 60 )

74.

Bár az NS‑ekre ruházott közfeladatok igazolják a CONI annak érdekében történő meghatározó jellegű beavatkozását, hogy azokat elismerjék e minőségükben, e beavatkozás az e közjogi intézmény által az NS‑ek létezésének már az első szakaszára gyakorolt befolyását tükrözi.

b)

Az NS‑ek tevékenységével kapcsolatos jogkörök

75.

Az NS‑eknek a sporttevékenységet a CONI határozataival és iránymutatásaival összhangban kell végezniük. ( 61 ) Bár szakmai, szervezeti és működési autonómiával rendelkeznek, azt a CONI felügyelete alatt gyakorolják. ( 62 ) Közjogi jellegű tevékenységeik végzése során az NS‑eknek a CONI iránymutatásaihoz és ellenőrzéseihez kell igazodniuk. ( 63 )

76.

A jogvitában bizonyos felek azt állítják, hogy e jogszabályi előírások nem ellenőrzési mechanizmust, hanem a kölcsönös együttműködés mechanizmusát teremtik meg. Hozzáteszik, hogy az iránymutatások általános és elvont jellegük miatt úgy működnek, mint a „soft law”, és nem alkalmasak a nemzeti sportszövetségek igazgatási politikájának vagy stratégiájának meghatározására. ( 64 )

77.

Szintén a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy értékelje a CONI jogköreinek terjedelmét az NS‑ek viszonylatában. E tekintetben tisztázni kell többek között, hogy az utóbbiak számára olyan kötőerővel rendelkező utasításokat bocsát‑e ki, amelyek kötelező jelleggel írhatók elő.

78.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a Consiglio di Stato (államtanács) az NS‑ek összes tevékenysége, és nem csak a közjogi jellegű tevékenységei feletti fokozott ellenőrzés elismerésére hajlik a CONI tekintetében. Megállapítja, hogy az NS‑ek láthatóan „nem rendelkezhetnek szabadon olyan céllal, amelyet valamely kollektív jogalany követ”, mivel „valójában intézményi jelleggel bírnak, amelyet különböző tényezők, törvény vagy hatósági aktus […] határoznak meg, nemcsak alapvető szervezeti szempontból, hanem az elsődleges cselekvési területeken és a tevékenység folytatásának szabályai tekintetében is, ami a magánautonómia saját szervezeti szabadságának és terének eltörlésével vagy csökkenésével jár”. ( 65 )

79.

Amennyiben ez így van, az állami hatóságok (különösen a CONI) beavatkozása az NS‑ek tekintetében, láthatóan nem merül ki törvényi vagy rendeleti szabályok jóváhagyásában, amelyeknek a sportszövetségek meg kell, hogy feleljenek, ( 66 ) mivel a CONI iránymutatásokkal és másfajta aktusokkal kijelölheti az NS‑ek tevékenységének fő irányvonalait. Ebben az értelemben a Bizottság kiemeli, hogy a CONI befolyásolhatja, például, a FIGC‑nek a közbeszerzési szerződések nyertes ajánlattevői kiválasztásával kapcsolatos határozatait. ( 67 )

80.

A CONI‑ra átruházott hatáskörök felsorolásából annak lehetősége tűnik ki, hogy az NS‑eket felügyelete alá helyezheti, a) az igazgatásban feltárt súlyos szabálytalanságok vagy a sportjognak a vezető szervek általi súlyos megsértése esetén; b) a döntéshozó szervek működésképtelenségének megállapítása esetén; és c) a sportversenyek szabályos elindítása és lefolytatása biztosításának hiányában. Az ilyen esetekben akár biztost is ki lehet nevezni. ( 68 )

81.

E jogkörök összefüggenek azon általános felhatalmazással, hogy a CONI őrködik a nemzeti sportszövetségek megfelelő működése felett, és még az elismerést is visszavonhatja. ( 69 )

82.

A Bíróság fentebb hivatkozott ítélkezési gyakorlata szerint az, hogy elrendelhetik valamely jogalany felszámolását, felszámolót rendelhetnek ki, vagy az ügyvivők felfüggesztéséről határozhatnak súlyos szabálytalanságok esetén a közhatalmat gyakorló szervek általi ellenőrzés példájának minősül. ( 70 )

83.

Ahogy arra a Bizottság rámutat, ( 71 ) csak az NS‑ek tevékenységének állandó és rendszeres ellenőrzése teszi lehetővé egy súlyos szabálytalanság és egy másik, kevésbé jelentős szabálytalanság közötti különbségtételt: a CONI szabadon dönthet arról, hogy az első esetben be kell‑e avatkoznia és felügyelete alá kell‑e helyeznie az NS‑t.

84.

Ugyanez az állandó felügyeleti kapcsolat összhangban van a szintén a CONI‑ra ruházott azon feladattal, hogy az NS‑ek helyébe lépjen akkor, ha a sportvállalkozásokra irányuló ellenőrzések alkalmatlanok arra, hogy biztosítsák a sportbajnokságok szabályos lebonyolítását. ( 72 )

85.

Egy ilyen jellegű helyettesítési intézkedés a szövetség tevékenységének lényegét érinti, mivel a FIGC feladata pontosan a labdarúgó‑mérkőzések megszervezése. Ahogy azt a Bizottság kiemeli, ( 73 ) annak vizsgálata céljából, hogy az ellenőrzések nem megfelelőek, a CONI‑nak olyan helyzetben kell lennie, hogy folyamatosan meg tudja állapítani, hogy az NS‑ek tiszteletben tartják‑e a sportvállalkozásokkal tekintetében a bajnokságok szabályszerű lebonyolítására előírt követelményeket. E követelmények meg kell, hogy feleljenek a CONI által meghatározott ellenőrzési kritériumoknak és feltételeknek.

86.

Ezen értékelési szempontok alapján a kérdést előterjesztő bíróság levonhatja saját következtetéseit a CONI által a nemzeti sportszövetségek felett gyakorolt felügyelet terjedelmét illetően.

87.

Ugyanezen összefüggésben kell értékelni azt, hogy a CONI által az NS‑ek tevékenységei felett gyakorolt általános felügyelet azon módozatra is kiterjed‑e, ahogyan a CONI a közbeszerzési politikáját alakítja, vagy legalábbis azon óvintézkedésekig, amelyeket azért kell meghoznia, hogy az NS‑ek szervezeti autonómiája e területen megfeleljen a közzétételre, az átláthatóságra, a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és a tisztességes versenyre vonatkozó, a 2014/24 irányelvben előírt szabályoknak. Ebben az értelemben a CONI befolyást gyakorolhat az NS‑ek szerződéskötési politikájára.

88.

Nem zárható ki egyébként, hogy a CONI által gyakorolt felügyelet által érintett szabálytalanságok az NS‑ek olyan közbeszerzési rendszerében is felmerülhetnek, amely kívül áll a közzétételre és átláthatóságra vonatkozó szabályok körén, ami növeli a korrupció kockázatát. ( 74 ) Úgy tűnik, hogy nemcsak az említett szabálytalanságokra adandó reakció, hanem a prevenció is a CONI felügyeleti jogkörei közé tartozik.

c)

Az NS‑ek költségvetésével és beszámolóival kapcsolatos jogkörök

89.

A CONI az NS‑ek költségvetésének jóváhagyására is jogkörrel rendelkezik. ( 75 ) Az NS‑ek alapszabályainak jóváhagyásának elutasításától eltérően, amelyek tekintetében a CONI kritériuma a már vizsgált feltételek szerint kerül előírásra, az a tény, hogy a CONI nem ért egyet a benyújtott költségvetéssel, nem vált ki azonos joghatást. ( 76 )

90.

A Consiglio di Statónak (államtanács) megint azt kell értékelnie, hogy a CONI abban az esetben is ellenőrzést gyakorol‑e az NS‑ek felett, ha úgy utasítja el az NS‑ek költségvetését, hogy nem rendelkezik határkörrel annak egy másikkal történő helyettesítésére, ( 77 ) ahogy azt a Bizottság állítja. ( 78 ) Mivel a költségvetéseket a CONI által meghatározott követelmények és feltételek alapján kell jóváhagyni, ( 79 ) a CONI szerepe releváns lehet a költségvetés összeállításában.

91.

A CONI‑nak az NS‑ek gazdasági tevékenysége ellenőrzése céljából rendelkezésére álló eszközök értékelése során végső soron nem szabad elfelejteni, hogy a CONI könyvvizsgálókat jelölhet ki, amelyek az NS‑ek keretében működnek. ( 80 )

92.

A Bíróság megállapította, hogy „a könyvvizsgálók […] nem tekinthetők »tisztségviselőknek«, és így nem képesek […] a gazdasági egység »általános politikáját és programját« meghatározni. ( 81 ) Figyelemmel erre, az NS‑ek pénzügyi tevékenysége feletti folyamatos felügyelet kiegészítő eszközei lehetnek.

93.

A FIGC alapszabálya szerint a CONI által kinevezett könyvvizsgálók közreműködése sokkal nagyobb jelentőséggel bír, mint az első ránézésre tűnhet. A szóban forgó könyvvizsgálók többségben vannak (a háromból kettő) a FIGC könyvvizsgálói testületében, ( 82 ) és jogosultak a szövetségi szervek valamennyi ülésén részt venni.

94.

Jogosultságaik terjedelmétől függően a CONI által kinevezett könyvvizsgálók állandó jelenléte a FIGC döntéshozó testületében ( 83 ) teljesítheti azon feltételeknek, amelyekre az Adolf Truley ítélet utalt a közhatalmat gyakorló szerveknek a jogalanyok feletti pénzügyi felügyelete tekintetében. ( 84 )

d)

Az NS‑ek elismerésének visszavonásával kapcsolatos jogkörök

95.

Ha valamely nemzeti sportszövetség nem teljesíti az elismerésének feltételeit képező kötelezettségeket, a CONI visszavonhatja az elismerést. ( 85 ) Ez a beavatkozással vagy a felügyelet alá helyezéssel együtt a CONI számára hatékony felügyeleti jogköröket biztosító olasz jogszabályban foglalt legsúlyosabb intézkedést jelenti.

96.

Az a tény, hogy a visszavonást csak különösen súlyos helyzetekben alkalmazzák, egyáltalán nem érinti azt, hogy ez az intézkedés a CONI által az NS‑ek felett gyakorolt felügyeleti mechanizmushoz tartozik. Egy olyan jogkörről van szó, amelyet az olyan jogkörökkel lehet egyenértékűnek tekinteni, amelyeket a Bíróság vizsgált a Bizottság kontra Franciaország ítéletben ( 86 ), amelyek által a közhatalmat gyakorló szerv jogosult volt valamely jogalany felszámolását elrendelni, felszámolót, illetve ideiglenes ügyvivőt kinevezésével.

97.

A Bíróság szerint „még azt elfogadva is, hogy a hatáskörrel rendelkező [hatóságra] az említett rendelkezések által ruházott jogkörök gyakorlása valójában kivételes jellegű, mindazonáltal olyan folyamatos ellenőrzést von maga után, amely önmagában lehetővé teszi a vezető szervek súlyos hibáinak vagy mulasztásainak feltárását”. ( 87 )

98.

Végül, a FIGC esetében a felszámolás – még ha önkéntes jellegű is – nem jár a vagyonának felosztásával, amelyet a CONI‑nál helyeznek letétbe. ( 88 ) Véleményem szerint e körülmény megerősíti, hogy a FIGC tevékenységének közjogi dimenziója, amely a CONI felügyelete alá tartozik, meghatározza a rá vonatkozó szabályok rendszerét. ( 89 )

2.

A CONI ellenőrzi‑e az NS‑eket vagy az NS‑ek ellenőrzik a CONI‑t?

99.

Különös figyelmet érdemel az, hogy akik az NS‑eknek a CONI‑val szembeni teljes autonómiáját támogatják, azzal érvelnek, hogy ezen előbbiek azok, amelyek valójában magát a CONI‑t ellenőrzik, tekintettel az utóbbi legfelsőbb szerveiben való részvételükre. ( 90 )

100.

A Bíróság már választ adott ugyanerre az érvre a FIG és FISE ítéletben és kiemelte, hogy „e körülmény csak akkor releváns, ha megállapítható, hogy az egyes szövetségek […] önmagukban véve jelentős befolyást gyakorolhatnak a CONI által e sportszövetséggel szemben gyakorolt kormányzati ellenőrzésre”. ( 91 )

101.

Jóllehet más szempontból, de a Consiglio di Stato (államtanács) is elutasítja a hasonló megközelítést. Véleménye szerint, amellyel egyetértek:

102.

Csak a CONI és a nemzeti sportszövetségek közötti viszonyok jogi struktúrája szolgálhat referenciamodellként annak meghatározása céljából, hogy ki kit ellenőriz. Ha annak ellenére, hogy a szabályozás felügyeleti jogkört biztosít a CONI számára az NS‑ek felett, a viszony de facto azon okból fordulna meg, hogy a CONI nemzeti sportszövetségekből delegált tagjai annak ellenére „nem tekintenek el eredetüktől”, hogy közfeladatot látnak el, olyan anomália alakulna ki, ( 93 ) amelyet helyre kell állítani.

103.

Következésképpen, annak megítélésekor, hogy a FIGC a 2014/24 irányelv értelmében vett közjogi intézménynek minősül‑e, a kérdést előterjesztő bíróságnak a CONI és az NS‑ek közötti viszonyok jogszabályi koncepciójához kell tartania magát, elvonatkoztatva azon működési zavaroktól, amelyek a gyakorlatban felmerülhetnek.

V.

Végkövetkeztetés

104.

A fent kifejtettek értelmében azt javaslom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint válaszoljon a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) számára:

–

ismeri el a sport tekintetében a nemzeti sportszövetségeket alapszabályaik előzetes jóváhagyását követően, és adott esetben visszavonhatja az elismerést;

–

jogosult iránymutatást adni és határozatokat hozni a nemzeti sportszövetségek közjogi jellegű tevékenységeivel kapcsolatban;

–

előírhatja a nemzeti sportszövetségek számára a nemzeti olimpiai bizottság általános rendelkezéseinek, iránymutatásainak és határozatainak teljesítését, és az említett szövetségek élére biztos kinevezéséről határozhat a működés súlyos szabálytalansága vagy a sportszabályok súlyos megsértése esetén;

–

folyamatosan felügyeli a nemzeti sportszövetségek működését;

–

jóváhagyja a nemzeti sportszövetségek költségvetését, tevékenységi programját és éves mérlegét, illetve könyvvizsgálókat nevezhet ki, amelyek a sportszövetségek szerveiben képviselik (adott esetben, a könyvvizsgálói testületben a döntő többséget),