1.

V sodbi z dne 11. septembra 2019 ( 2 ) je Sodišče analiziralo, ali je (italijanski) nacionalni olimpijski komite izvajal „javni nadzor“ nad dvema športnima zvezama iste države ( 3 ) „za namene njune uvrstitve v sektor država ali sektor NPISG [nepridobitne institucije, ki opravljajo storitve za gospodinjstva]“ v skladu s pravili Evropskega sistema računov. ( 4 )

2.

Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je zdaj na Sodišče naslovil dva predloga za sprejetje predhodnega odločanja z enako vsebino, ki se nanašata na enako težavo, vendar ne z računovodskega vidika, temveč z vidika javnega naročanja. V zadevnih sporih mora razrešiti, ali je bila Federazione Italiana Giuoco Calcio (italijanska nogometna zveza, v nadaljevanju: FIGC) ustanovljena s posebnim namenom, da zadovoljuje potrebe splošnega interesa, in, če je tako, ali italijanski nacionalni olimpijski komite (v nadaljevanju: CONI) nadzira njeno upravljanje.

3.

Od razrešitve teh dvomov je lahko odvisno, ali za javno naročilo, ki ga je oddala FIGC in na katero se nanašata spora, veljajo postopki, urejeni v Direktivi 2014/24/EU ( 5 ) in v nacionalnih predpisih, ki jo prenašajo v nacionalno pravo. Tako bi bilo samo, če bi bilo mogoče nacionalne športne zveze (v nadaljevanju: NŠZ), ko oddajajo javna naročila za gradnje, blago in storitve nad določenim pragom, opredeliti kot javne naročnike v smislu Direktive 2014/24, ker gre za osebe javnega prava.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije. Direktiva 2014/24

4.

Člen 2 določa:

B.

Italijansko pravo

1.

Zakonska uredba št. 50 z dne 18. aprila 2016 („zakonik o javnih naročilih“)

5.

Člen 3(1)(d) v bistvu opredeli pojem „oseba javnega prava“ enako kot člen 2(1), točka 4, Direktive 2014/24.

2.

Uredba‑zakon št. 220 z dne 19. avgusta 2003 ( 6 )

6.

Člen 1 določa:

3.

Zakonska uredba št. 242 z dne 23. julija 1999 o reorganizaciji CONI ( 7 )

7.

Člen 1 določa:

8.

Člen 2 določa:

9.

Člen 4(2) določa:

10.

Člen 5 določa:

11.

Člen 15 določa:

4.

Statut CONI ( 8 )

12.

Člen 1 („Opredelitve“) določa:

13.

Člen 6, naslovljen „Nacionalni svet“, določa:

14.

Člen 7(5), naslovljen „Nacionalni odbor“, določa:

15.

Člen 20(4), naslovljen „Ureditev NŠZ“, določa:

16.

Člen 21(3), naslovljen „Pogoji za priznanje NŠZ“, določa:

17.

Člen 23, naslovljen „Usmeritve in nadzor nad NŠZ“, določa:

II.

Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe

18.

FIGC je izvedla postopek s pogajanji za oddajo javnega naročila storitev opravljanja težjih fizičnih del pri nacionalnih nogometnih klubih in v skladišču zveze v Rimu za obdobje treh let. ( 9 ) K sodelovanju je povabila družbi De Vellis Servizi Globali, s.r.l. (v nadaljevanju: De Vellis) in Consorzio Ge.Se.Av S.c.arl (v nadaljevanju: Consorzio). Nazadnje je bila zadnjenavedena družba izbrana kot ponudnik.

19.

Družba De Vellis je pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija) vložila tožbo, s katero je izpodbijala način poteka razpisnega postopka zaradi kršitve določb o predhodni objavi iz zakonika o javnih naročilih.

20.

Sodišče prve stopnje (sodba št. 4101/2018) je tožbi ugodilo in razveljavilo dodelitev javnega naročila družbi Consorzio. FIGC je namreč opredelilo kot osebo javnega prava, zavrnilo ugovor sodne nepristojnosti in razveljavilo akte razpisa iz razlogov, ki jih je navedla družba De Vellis.

21.

FIGC in družba Consorzio sta zoper to sodbo vložili pritožbo. Izpodbijata, da je FIGC oseba javnega prava in torej pristojnost upravnega sodišča za odločanje o sporu.

22.

Po mnenju Consiglio di Stato (državni svet) je treba, preden se razreši, ali je bila FIGC dolžna uporabiti predpise o oddaji javnih naročil in katero je pristojno sodišče, razjasniti, ali jo je mogoče opredeliti kot osebo javnega prava v skladu s členom 3(1)(d) zakonika o javnih naročilih, ki prenaša člen 2(1), točka 4, Direktive 2014/24.

23.

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) Sodišču predložil ti vprašanji za predhodno odločanje:

III.

Postopek pred Sodiščem

24.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 22. februarja 2019.

25.

Pisna stališča so predložili FIGC, CONI, družbi De Vellis in Consorzio, italijanska vlada in Komisija.

26.

Na obravnavi 1. julija 2020, na kateri so prek video konference sodelovali FIGC, CONI in italijanska vlada, Komisija pa se je je udeležila osebno, jih je Sodišče pozvalo, naj se med drugim izrečejo o pomenu sodbe FIG in FISE za to zadevo.

IV.

Presoja

A.

Uvodno pojasnilo

27.

Evropski primerjalni pregled kaže zelo različne vrste razmerij med NŠZ in javnimi organi. Če njihov opis poenostavim, so se nekatere države članice odločile za „liberalne“ rešitve, ki dajejo NŠZ največjo avtonomijo; ( 10 ) druge spet za bolj „intervencionistične“ formule, pri katerih je javni nadzor lahko precejšen; ( 11 ) in ostale, ki kombinirajo oba modela.

28.

V javnem pravu je pogosto, da pravni red določenim zasebnopravnim subjektom, ustanovljenim zaradi uresničevanja ciljev, skupnim njihovim članom, naloži izpolnjevanje ciljev v javnem interesu, vključno s prenosom tipično upravnih nalog. ( 12 )

29.

V Italiji so NŠZ izraz te sheme: na pravzaprav društveni osnovi, ki jo tvorijo klubi kot športna združenja prve stopnje, se NŠZ ustanovijo kot zasebna združenja druge stopnje, ( 13 ) ki jim vladni organi zaupajo določene naloge javnega pomena.

30.

V tem okviru je odločitev predložitvenega sodišča čisto logično povezana s položajem in posebnostmi športnega prava, ki velja v Italiji. V skladu s tem pravom je treba ugotoviti:

31.

Kakor je bilo poudarjeno v sodbi FIG in FISE, Sodišče ne more neposredno razjasniti teh neznank, katerih rešitev je v pristojnosti predložitvenega sodišča, ki je edino, ki lahko razlaga nacionalno pravo. ( 14 ) S premisleki v nadaljevanju se torej predložitvenemu sodišču dajejo nekateri napotki za razlago določb Direktive 2014/24.

B.

Prvo vprašanje za predhodno odločanje

32.

Direktiva 2014/24 prevzame zelo široko videnje pojma javnega naročnika, ( 15 ) ki se prek države in lokalnih organov razširja na osebe javnega prava, če izpolnjujejo vse tri zahteve iz njenega člena 2(1), točka 4.

33.

Sodišče se pri tehtanju, ali konkretna organizacija izpolnjuje te zahteve, izogiba formalnim pristopom in se zateče k „funkcionalni razlagi“ ter svoj pravni red postavi v ozadje. ( 16 )

34.

Prva od teh zahtev je, da je oseba ustanovljena s posebnim namenom, da zadovoljuje potrebe splošnega interesa, ki niso industrijske ali poslovne narave. Na razlago te opredelitve se nanaša prvo vprašanje za predhodno odločanje. ( 17 )

35.

Čeprav analiza formalnih vidikov v zvezi z ustanovitvijo pravne osebe ni poglavitna, mora predložitveno sodišče razjasniti, ali je za italijanske NŠZ to, da jih CONI prizna, ( 18 ) bistveno, ali pa gre samo za eno dejanje v postopku pridobitve pravne osebnosti. To bom obravnaval v nadaljevanju.

36.

Z vsebinskega vidika, ki je najpomembnejši, mora Consiglio di Stato (državni svet) bolj upoštevati vsebino nalog javnega pomena, ki jih prevzame FIGC. Iz tega lahko sklepa, ali je bila ustanovljena zato, da zadovoljuje potrebe splošnega interesa (ki nimajo industrijske ali poslovne narave) oziroma ali jih de facto objektivno zadovoljuje. ( 19 )

37.

Naj ponovim, da te klasifikacije ne ovira to, da te potrebe splošnega interesa zadovoljuje formalno gledano oseba zasebnega prava, predvsem če je umeščena v organizacijski sistem, katerega struktura in oblika imata zakonski izvor in sta upravne narave. ( 20 )

38.

Tudi samo predložitveno sodišče iz zakonske uredbe št. 242/1999 (člen 15(1)) izpelje, da je NŠZ zaupano opravljanje nalog „javnega pomena“. ( 21 )

39.

Do te ugotovitve pride ob preučevanju člena 23 statuta CONI, v skladu s katerim imajo „javno razsežnost“ dejavnosti NŠZ v zvezi s: (i) pripustitvijo in včlanitvijo društev in športnih zvez; (ii) preklicem in spremembo odločitev o pripustitvi ali včlanitvi; (iii) nadzorom nad potekom tekmovanj in profesionalnih športnih prvenstev pod dobrimi pogoji; (iv) z uporabo javnih prispevkov; (v) preprečevanjem in sankcioniranjem dopinga; (vi) z dejavnostmi, povezanimi s pripravami na olimpijska tekmovanja in tekmovanja na visoki ravni; (vii) z usposabljanjem tehničnega osebja in (viii) uporabo in upravljanjem javnih športnih objektov.

40.

Po drugi strani FIGC priznava, da so ji bile „s pooblastilom CONI […] dodeljene nekatere vnaprej določene pristojnosti, za katere je značilno, da imajo javni namen“, čeprav po njenem mnenju „javne narave [subjekta], ki pooblašča, ni mogoče razširiti na [osebo], na katero so bile naloge prenesene, s čimer bi se jo zavezalo prek meja, ki so vnaprej določene v pooblastilu“. ( 22 )

41.

Consiglio di Stato (državni svet) po tem, ko izpostavi, da je vsaka NŠZ pristojna za eno samo športno disciplino in za organizacijo tekmovanj v tej disciplini, opozarja, da v skladu s pravnim redom na športnem področju v Italiji „cilje v javnem interesu uresničujejo subjekti, ki so formalno zasebni, čeprav so umeščeni v organizacijski sistem, ki ima zakonsko strukturo in obliko (in niso izraz zasebne avtonomije) in je upravne narave“. ( 23 )

42.

Ta presoja je v skladu s presojo Sodišča, ko je analiziralo razmerja med NŠZ in CONI. V sodbi FIG in FISE je omenilo „ukvarjanje s športom v njegovi javnopravni razsežnosti, to je […] v formaliziranem, uradnem okviru ali v okviru reprezentance […]“. Prav tako je menilo, da je ta javnopravna razsežnost dejavnosti NŠZ poudarjena tudi v „redn[i] organizacij[i] tekmovanj, priprav[i] na olimpijske igre in športn[i] dejavnost[i] na visoki ravni“. ( 24 )

43.

Consiglio di Stato (državni svet) skratka poudarja, da je šport v Italiji opredeljen kot „dejavnost v splošnem javnem interesu in ga zato organizira, promovira, spodbuja in financira država“. ( 25 )

44.

Zlasti je pomembno, da predložitveno sodišče razlaga predpise, ki urejajo NŠZ, tako da se zdi, da njene naloge javnega pomena „izčrpajo področje delovanja zvez in [so] sam razlog za njeno ustanovitev. Katera koli druga dejavnost, vključno s storitvijo težkih fizičnih del za nacionalne nogometne reprezentance, na katero se nanaša spor, je postranska glede na naloge „javne razsežnosti“, opredeljene v statutu CONI“. ( 26 )

45.

Če predložitveno sodišče tako razlaga nacionalno pravo, lahko sklepa, da NŠZ, katerih glavni cilj je zadovoljevanje potreb splošnega interesa na športnem področju, izpolnjujejo prvo zahtevo iz člena 2(1), točka 4, Direktive 2014/24.

46.

Te potrebe splošnega interesa niso industrijske ali poslovne narave, NŠZ pa jih zadovoljuje v okviru monopola, ( 27 ) potem ko je CONI nanjo prenesel javne naloge. Za to zadevo ni pomembno, da NŠZ poleg tega izvajajo postranske dejavnosti druge vrste, in sicer gospodarske narave, kot bom takoj pojasnil.

47.

Glede na zgoraj navedeno se dvomi Consiglio di Stato (državni svet) ne nanašajo toliko na to, da so bile FIGC dodeljene naloge v splošnem interesu, ki niso industrijske ali poslovne narave (kar, naj ponovim, izrecno prizna), kot na stopnjo povezanosti njegove pogodbene dejavnosti s temi javnimi nalogami.

48.

Negotovost predložitvenega sodišča bi bila upravičena, saj v skladu s členom 23(1a) statuta CONI javna narava dejavnosti NŠZ ne spremeni redne zasebnopravne ureditve, ki velja za posamezne akte in s tem povezane subjektivne pravne položaje.

49.

Vendar menim, da ta zadnji normativni podatek ni odločilen. Za Sodišče „ni pomembno, da lahko subjekt poleg naloge zadovoljevanja potreb splošnega interesa, opravlja tudi druge dejavnosti. Dejstvo, da je zadovoljevanje potreb splošnega interesa samo en razmeroma nepomemben del dejavnosti, ki jih tak subjekt dejansko opravlja, prav tako ni pomembno glede na to, da ta še naprej skrbi za potrebe, ki jih je še posebej dolžna zadovoljevati“. ( 28 )

50.

Italijanska vlada ( 29 ) tako kot FIGC in CONI ( 30 ) predlaga, naj se razlikuje med zasebnimi dejavnostmi NŠZ, ki so popolnoma gospodarske, in dejavnostmi, ki imajo cilj v splošnem interesu.

51.

Vendar se mi zdi, da to razlikovanje ne velja, če naj se razjasni, ali NŠZ v svojih pogodbenih razmerjih zadovoljujejo potrebe splošnega interesa. Sodišče je v zvezi s tem razglasilo, da „[določba, ki je enaka členu 2(1), točka 4, Direktive 2014/24] ne razlikuje […] med javnimi naročili, ki jih naročnik odda za izpolnitev svoje naloge zadovoljevanja potreb splošnega interesa, in tistimi, ki niso povezana s to nalogo“. ( 31 )

52.

Trditev italijanske vlade, FIGC in CONI je bila Sodišču že predstavljena; to pa jo je zavrnilo v sodbi z dne 15. januarja 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria in drugi. ( 32 ) Nasprotno, odločilo se je za tako imenovano „teorijo kontaminacije“, na podlagi katere „ni pomembno, da lahko navedeni subjekt poleg tega, da izpolnjuje [naloge v splošnem interesu], opravlja druge dejavnosti […]“, tako da „pogoj, ki se zahteva z [določbo, ki je enaka členu 2(1), točka 4(a), Direktive 2014/24,] ne pomeni, da skrbi samo za zadovoljevanje navedenih potreb“. ( 33 )

53.

To stališče je bilo potem potrjeno s sodbami BFI Holding, ( 34 ) Korhonen in drugi ( 35 ) ter Adolf Truley, ( 36 ) dokler ni dobilo dokončne podpore v sodbi Ing. Aigner. ( 37 ) V tej zadnji je Sodišče v zvezi z dvomi predložitvenega sodišča glede uporabe sodne prakse iz sodbe z dne 15. januarja 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria in drugi, ( 38 ) kadar je javne in zasebne dejavnosti istega subjekta mogoče jasno ločiti, ( 39 ) potrdilo, da je treba „zaradi pravne varnosti, preglednosti in predvidljivosti, na podlagi katerih se vodijo vsi postopki javnih naročil, upoštevati sodno prakso Sodišča, [navedeno v zgoraj navedenih sodbah]“. ( 40 )

54.

Consiglio di Stato (državni svet) je vsekakor zatrjeval, da je bilo javno naročilo, ki je predmet spora (težja fizična dela za italijansko nogometno reprezentanco), bistveno z vidika izpolnjevanja javnih nalog FIGC, med katerimi so zlasti tiste, povezane z nacionalnimi reprezentancami tega športa.

55.

Prav tako v tej zadevi ni odločilno, ali NŠZ opravljajo poslovne dejavnosti ali ne in ali so pridobitne ali ne. ( 41 ) Sodna praksa, ki sem jo pravkar navedel, pripelje do te rešitve.

56.

Nazadnje to, da je FIGC finančno samozadostna nikakor ne preprečuje, da s prenosom javnih pooblastil opravlja naloge v splošnem interesu. Finančna samozadostnost loči FIGC od drugih italijanskih NŠZ, katerih obstoj je odvisen predvsem od javnih sredstev. Vendar ta podatek, naj ponovim, ni pomemben za dodelitev nalog v splošnem interesu. ( 42 )

57.

Če povzamem, razen če ga analiza nacionalnega pravnega reda ne pripelje do drugačne ugotovitve, bi na podlagi razlage člena 2(1), točka 4, Direktive 2014/24 predložitveno sodišče lahko odločilo, da FIGC izpolnjuje prvo zahtevo (točka (a)) od treh, določenih v tej določbi.

C.

Drugo vprašanje za predhodno odločanje

58.

Tretjo (točka (c)) od zahtev iz člena 2(1), točka 4, Direktive 2014/24 pa sestavljajo trije pogoji. ( 43 ) Dovolj je, da je podan kateri koli od teh treh, da se šteje, da je ta zahteva izpolnjena.

59.

Od teh pogojev se razpravlja samo o tem, ali je upravljanje FIGC „predmet nadzora“ ( 44 ) države ali drugih oseb javnega prava. Predložitveno sodišče dvomi o tem, ali je na podlagi tega, kako so v italijanskem pravnem redu zasnovana razmerja med FIGC in CONI, mogoče potrditi, da ima ta „prevladujoč vpliv“ na njeno upravljanje.

60.

Ni sporno, da je CONI oseba javnega prava. Zakonska uredba št. 242/1999 (člen 1) mu izrecno priznava status „pravne osebe javnega prava“ pod nadzorom ministrstva za kulturne dobrine in dejavnosti.“ V sodbi FIG in FIES je bil opredeljen kot „javni organ“. ( 45 )

61.

Sodišče je razmerja med CONI in NŠZ strnilo v sodbi FIG in FISE, ( 46 ) kjer je naštelo vrsto pristojnosti prvega, na podlagi katerih je mogoče sklepati o obsegu njegovega nadzora nad drugimi.

62.

Naštete so bile naslednje pristojnosti CONI:

63.

Kot sem že pojasnil, Consiglio di Stato (državni svet) sprašuje, ali ima CONI glede na ta razmerja z NŠZ „prevladujoči vpliv“ nanje. Kot mogočo oviro za ta vpliv izpostavi okoliščino, da imajo predsedniki in predstavniki NŠZ kvalificirano udeležbo v glavnih organih CONI.

64.

Najprej bom obravnaval nadzor CONI nad NŠZ, nato pa še sestavo samega CONI.

1.

Nadzor CONI nad NŠZ

65.

Sodišče označuje „nadzor nad upravljanjem“ kot nadzor, ki povzroči „odvisnost zadevnega subjekta od javnih organov, ki je enaka odvisnosti, ki obstaja, ko je izpolnjeno eno od drugih dveh alternativnih meril […], ki tako javnim organom omogoča, da vplivajo na odločitve navedenega subjekta na področju javnih naročil“. ( 47 )

66.

Analiza različnih kazalnikov nadzora mora biti predmet „celovite preučitve“, saj „čeprav lahko v nekaterih primerih za ugotovitev nadzora zadostuje posamičen kazalnik, v večini primerov obstoj takega nadzora razkrije več kazalnikov skupaj“. ( 48 )

67.

Na področju javnega naročanja je Sodišče med drugim tehtalo te elemente, ki kažejo na nadzor nad subjekti, ki jih je mogoče opredeliti kot osebe javnega prava:

68.

V sodbi FIG in FISE je Sodišče po tem, ko se je seznanilo z vsemi pooblastili, ki jih ima CONI v razmerju do NŠZ, nacionalnemu sodišču priporočilo, naj presodi, ali prvi lahko „dejansko in bistveno vpliva na splošno politiko ali program“ drugih, kljub „tehnični, organizacijski in upravljavski avtonomiji“, ki jo te uživajo. ( 53 )

69.

Consiglio di Stato (državni svet) mora ob upoštevanju istega merila pretehtati različne elemente, ki so podani v tej zadevi, kar pa Sodišču ne preprečuje, da bi mu dalo določene smernice glede razlage Direktive 2014/24.

70.

Razdelil sem jih na štiri naslove.

a)

Pooblastila, povezana z ustanovitvijo NŠZ

71.

Med nalogami CONI je, da za športne namene prizna NŠZ. ( 54 ) Predložitveno sodišče mora razjasniti, ali je to priznanje čisto formalno ali pa je, kot se zdi, vsebinsko, saj je vezano na preučitev statuta NŠZ.

72.

CONI mora, da bi potrdil statut NŠZ, ( 55 ) oceniti, ali je v skladu z zakonom, s statutom samega CONI in s temeljnimi načeli, ki jih ta določa. ( 56 ) Če tega statuta ne potrdi, ga pošlje nazaj ustrezni NŠZ, pri čemer navede merila, ki jih je treba upoštevati, ko se statut ustrezno spremeni. ( 57 ) Ta navodila so zavezujoča. ( 58 )

73.

Po mnenju predložitvenega sodišča „bi bilo mogoče priznanje [NŠZ] za športne namene izenačiti z ustanovitvijo osebe javnega prava, določeno v okviru teleološke zahteve“, ( 59 ) kar je v skladu z njegovimi trditvami, da so javne naloge, podeljene NŠZ, „razlog za njihovo ustanovitev“. ( 60 )

74.

Če javne naloge, podeljene NŠZ, utemeljujejo to, da ima CONI odločilno vlogo pri njihovem priznanju, je ta vloga že izraz vpliva te osebe javnega prava v prvi fazi obstoja teh zvez.

b)

Pooblastila, povezana z dejavnostjo NŠZ

75.

NŠZ morajo opravljati športno dejavnost v skladu z odločitvami in usmeritvami CONI. ( 61 ) Čeprav se NŠZ priznava tehnična, organizacijska in upravljavska avtonomija, jo opravljajo pod nadzorom CONI. ( 62 ) Pri opravljanju svojih dejavnosti javnega pomena morajo NŠZ ravnati v skladu z usmeritvami in preverjanji CONI. ( 63 )

76.

Nekatere stranke v postopku trdijo, da te normativne določbe ne pomenijo mehanizmov nadzora, temveč vzajemno sodelovanje. Dodajajo, da usmeritve zaradi svoje splošnosti in abstraktnosti delujejo kot „soft law“ in niso primerne za določanje politike upravljanja ali strategije NŠZ. ( 64 )

77.

Naj ponovim, da je naloga predložitvenega sodišča, da oceni obseg pooblastil CONI v razmerju do NŠZ. V zvezi s tem je treba med drugim razjasniti, ali zadnjenavedenim izdaja zavezujoča navodila, ki jih lahko prisilno naloži.

78.

V predložitveni odločbi se je Consiglio di Stato (državni svet) odločil, da gre za okrepljen nadzor CONI nad vsemi dejavnostmi NŠZ, ne samo nad tistimi, ki so javnega pomena. Meni, da „se zdi, da NŠZ svojega cilja ne določajo prosto“, saj imajo „dejansko institucionalno naravo, določeno od zunaj z zakonom ali akti javnega organa, […] ne le glede bistvenih strukturnih vidikov, temveč tudi glede glavnih področij delovanja in pogojev, pod katerimi se odvija to delovanje, česar posledica je, da se zmanjšata lastni manevrski prostor in svoboda pri organizaciji v okviru zasebne avtonomije“. ( 65 )

79.

Če je tako, se posredovanje javnih organov (zlasti CONI) v NŠZ očitno ne izčrpa s potrjevanjem zakonov in drugih predpisov, ki jih te morajo spoštovati, ( 66 ) saj lahko CONI z usmeritvami ali drugimi vrstami aktov določi glavne smernice dejavnosti NŠZ. V tem smislu Komisija poudarja, da bi CONI na primer lahko vplival na odločitve FIGC glede izbire ponudnikov v okviru javnih naročil. ( 67 )

80.

Iz okvira pristojnosti, podeljenih CONI, izstopa možnost, da nad NŠZ izvede nadzor, če: (a) storijo hude nepravilnosti pri upravljanju ali hudo kršijo športno pravo; (b) se ugotovi, da vodstveni organi ne morejo delovati; in (c) ni zagotovljen začetek ali potek športnih tekmovanj pod dobrimi pogoji. V teh primerih lahko pride do imenovanja komisarja. ( 68 )

81.

Te pristojnosti so v skladu s splošnim pooblastilom, da CONI skrbi za dobro delovanje NŠZ, pri čemer lahko priznanje celo prekliče. ( 69 )

82.

Sodišče v svoji sodni praksi, ki sem jo prej omenil, šteje to, da lahko javni organi odredijo prenehanje subjekta, imenujejo likvidacijskega upravitelja ali razrešijo organe upravljanja v primeru hudih kršitev, za pokazatelj nadzora javnih organov. ( 70 )

83.

Kot navaja Komisija, ( 71 ) samo stalni in sistematični nadzor dejavnosti NŠZ lahko loči hudo kršitev od druge manjše kršitve: CONI lahko svobodno odloča, ali mora v prvem primeru posredovati in izvajati nadzor nad NŠZ.

84.

Enaka dolžnost stalnega nadzora je v skladu z nalogo, ki je prav tako podeljena CONI, da nadomesti NŠZ, če se preverjanja, ki jih izvajajo nad športnimi družbami, izkažejo za neustrezna za zagotavljanje pravilnega poteka športnih prvenstev. ( 72 )

85.

Tovrsten ukrep nadomestitve vpliva na jedro dejavnosti zveze, saj je naloga FIGC ravno organizacija nogometnih tekmovanj. Kot poudarja Komisija, ( 73 ) mora CONI, da bi potrdil, da so preverjanja neustrezna, uživati položaj, na podlagi katerega lahko trajno ugotovi, ali NŠZ spoštujejo zahteve, naložene športnim družbam za pravilen potek prvenstev. Te zahteve morajo upoštevati merila in pogoje za nadzor, ki jih opredeli CONI.

86.

Na podlagi teh elementov presoje lahko predložitveno sodišče pride do lastnih ugotovitev o obsegu nadzora, ki ga CONI izvaja nad NŠZ.

87.

V istem okviru je treba presoditi, ali je splošni nadzor CONI nad dejavnostmi NŠZ tak, da ta oblikuje njihovo politiko javnega naročanja ali vsaj previdnostne ukrepe, ki jih morajo uvesti, zato da je organizacijska avtonomija NŠZ na tem področju v skladu s pravili javnosti, preglednosti, prepovedi diskriminacije in spoštovanja konkurence, kot so določena v Direktivi 2014/24. V tem smislu bi CONI lahko vplival na politiko NŠZ v zvezi z javnim naročanjem.

88.

Poleg tega ni mogoče izključiti, da bi lahko do nepravilnosti, ki so predmet nadzora CONI, prišlo tudi v sistemu javnega naročanja NŠZ nepovezano s pravili javnosti in preglednosti, zaradi česar bi se povečala nevarnost korupcije. ( 74 ) Zdi se, da je preventiva, in ne samo odziv na te nepravilnosti, del nadzorstvenih pooblastil CONI.

c)

Pooblastila, povezana s proračuni in računovodskimi izkazi NŠZ

89.

CONI je prav tako pooblaščen, da potrdi proračun NŠZ. ( 75 ) Drugače kakor pri potrditvi statutov NŠZ, v zvezi s katerimi je mnenje CONI zavezujoče v že analiziranem smislu, pa njegovo nestrinjanje s predloženimi proračuni nima enakih učinkov. ( 76 )

90.

Naj ponovim, da mora Consiglio di Stato (državni svet) pretehtati, ali CONI, tudi ko zavrne proračun NŠZ, ne da bi ga lahko nadomestil, ( 77 ) izvaja določen nadzor nad NŠZ, kot trdi Komisija. ( 78 ) Ker potrditev proračuna temelji na merilih in pogojih, ki jih določi CONI, ( 79 ) ima lahko ta pomembno vlogo pri njihovi pripravi.

91.

Ko se presojajo instrumenti, ki so na voljo CONI pri nadzoru gospodarske dejavnosti NŠZ, se nazadnje ne sme pozabiti, da lahko ta imenuje revizorje, ki delujejo v njih. ( 80 )

92.

Sodišče je razglasilo, da „se revizorji po svoji naravi ne štejejo za ‚uradnike‘ in zato ne morejo določati ‚splošne politike in programa‘ subjekta“. ( 81 ) Vendar jih je mogoče obravnavati kot dodatni instrument stalnega nadzora nad finančno dejavnostjo NŠZ.

93.

V skladu s statutom FIGC ima vloga revizorjev, ki jih imenuje CONI, večji pomen, kot se zdi na prvi pogled. Ti revizorji imajo večino (dva od treh) v kolegiju revizorjev FIGC ( 82 ) in imajo pravico prisostvovanja na vseh zasedanjih organov zveze.

94.

Odvisno od obsega njihovih pristojnosti bi lahko stalna prisotnost revizorjev CONI v organih odločanja FIGC ( 83 ) izpolnjevala pogoje, omenjene v sodbi Adolf Truley v zvezi s finančnim nadzorom subjektov, ki ga izvajajo javni organi. ( 84 )

d)

Pooblastila, povezana s preklicem priznanja NŠZ

95.

Če NŠZ ne izpolni obveznosti, s katerimi je bilo pogojeno njeno priznanje, ga CONI lahko prekliče. ( 85 ) Skupaj s posredovanjem oziroma izvajanjem nadzora pomeni najostrejši ukrep, določen v italijanski zakonodaji, s katerim se CONI podelijo dejanska pooblastila za nadzor.

96.

To, da se priznanje prekliče samo v posebej hudih primerih, nikakor ne vpliva na njegov status mehanizma za nadzor CONI nad NŠZ. Šlo bi za pooblastilo, ki ga je mogoče izenačiti s pooblastili, ki jih je Sodišče preučevalo v sodbi Komisija/Francija, ( 86 ) s katerimi je javni organ lahko odredil prenehanje subjekta, imenoval likvidacijskega upravitelja in začasnega upravitelja.

97.

Po mnenju Sodišča „izvajanje pooblastil, ki jih navedene določbe podeljujejo pristojnemu [organu], [tudi če] bi bilo dejansko izjemoma, vendarle pomeni stalni nadzor, ki že sam omogoča, da se odkrijejo hude kršitve ali opustitve vodstvenih organov“. ( 87 )

98.

Nazadnje, prenehanje FIGC, tudi če bi bilo prostovoljno, ne pripelje do razdelitve njenega premoženja, ki se shrani pri CONI. ( 88 ) Ta okoliščina po mojem mnenju potrjuje, da javni vidik dejavnosti FIGC, ki je pod nadzorom CONI, zaznamuje njeno celotno pravno ureditev. ( 89 )

2.

Nadzor CONI nad NŠZ ali NŠZ nad CONI?

99.

Posebno pozornost je treba nameniti temu, da tisti, ki zagovarjajo popolno avtonomijo NŠZ v razmerju do CONI, dodajajo, da so glede na njihovo vlogo v njegovih najvišjih organih dejansko te tiste, ki nadzirajo sam CONI. ( 90 )

100.

Sodišče se je v sodbi FIG in FISE že zoperstavilo temu argumentu, ko je poudarilo, „da je ta okoliščina upoštevna le, če se lahko ugotovi, da lahko vsaka od teh zvez sama in […] v veliki meri vpliva na javni nadzor, ki ga nad njo izvaja CONI, da bi nevtralizirala ta nadzor“. ( 91 )

101.

Tudi Consiglio di Stato (Italija), čeprav z drugega vidika, zavrača tako trditev. Po njegovem mnenju, s katerim se strinjam:

102.

Referenčni standard za ugotavljanje, kdo nadzira koga, je lahko samo pravna ureditev razmerij med CONI in NŠZ. Če se, čeprav pravni red CONI podeljuje pooblastilo za nadzor nad NŠZ, položaj de facto obrne, ker člani CONI, ki so iz NŠZ, ne „izključijo tega, od kod prihajajo“, in pozabijo, da opravljajo javne funkcije, se pojavi anomalija, ( 93 ) ki bi jo bilo treba popraviti.

103.

Zato mora predložitveno sodišče, da bi presodilo, ali je FIGC oseba javnega prava v smislu Direktive 2014/24, upoštevati pravno pojmovanje razmerij med CONI in NŠZ, tako da ne upošteva nepravilnega delovanja, ki se v praksi lahko pojavlja.

V.

Predlog

104.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Consiglio di Stato (državni svet, Italija) odgovori tako:

–

prizna nacionalne športne zveze za športne namene ob predhodni potrditvi njihovih statutov, to priznanje pa lahko po potrebi tudi prekliče;

–

je pooblaščen, da daje usmeritve in sprejme odločitve o dejavnostih javnega pomena nacionalnih športnih zvez;

–

lahko nacionalnim športnim zvezam naloži izpolnjevanje splošnih določb ter usmeritev in odločitev nacionalnega olimpijskega komiteja, pri čemer odredi, če se pokažejo hude nepravilnosti pri upravljanju ali hude kršitve športnega prava, imenovanje komisarja v omenjenih zvezah;

–

stalno nadzoruje delovanje nacionalnih športnih združenj;

–

odobri proračun, program dejavnosti in zaključni račun nacionalnih športnih zvez, pri čemer lahko imenuje revizorje, ki ga zastopajo (po potrebi z odločilno večino v kolegiju revizorjev) v njihovih organih.