1.

В решение от 11 септември 2019 г. ( 2 ) Съдът е разгледал въпроса дали национален олимпийски комитет (италианският) упражнява „публичен контрол“ върху две спортни федерации на страната си ( 3 )„за целите на тяхното класифициране или в сектор „Държавно управление“, или в сектора на НТООД [нетърговски организации, обслужващи домакинствата]“ съгласно правилата на Европейската система от сметки ( 4 ).

2.

Сега Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) отправя до Съда две преюдициални запитвания с идентично съдържание, които засягат същия проблем, но вече не от гледна точка на отчетността, а в контекста на обществените поръчки. В производствата a quibus трябва да се установи дали Federazione Italiana Giuoco Calcio (Италианската футболна федерация, наричанa по-нататък „FIGC“) е създадена с конкретната цел да задоволява нужди от общ интерес, и ако това е така — дали Италианският национален олимпийски комитет (наричан по-нататък „CONI“) упражнява контрол върху нейното управление.

3.

От отговора на тези въпроси ще зависи дали договорът, сключен от FIGC, до който се отнасят споровете, трябва да се подчинява на предвидените в Директива 2014/24/ЕС ( 5 ) процедури и на националните разпоредби, които транспонират тази директива във вътрешното право. Това ще бъде така само ако при възлагането на поръчки за строителство, доставки и услуги над определен праг националните спортни федерации (наричани по-нататък „НСФ“) биха могли да бъдат квалифицирани като възлагащи органи поради качеството им на публичноправни организации по смисъла на Директива 2014/24.

4.

Член 2 гласи:

„1.   За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

5.

Член 3, параграф 1, буква d) като цяло възпроизвежда определението за „публичноправна организация“ от член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/24.

6.

Член 1 гласи:

„1.   Републиката признава и насърчава автономията на националната правна уредба в областта на спорта като израз на международните разпоредби в тази област в рамките на Международния олимпийски комитет.

2.   Отношенията между законодателството в областта на спорта и останалото национално законодателство се уреждат въз основа на принципа на автономия, освен в определени случаи, които са релевантни за правовия ред на Републиката“.

7.

Член 1 гласи:

„[CONI] е публичноправно юридическо лице […] и е на подчинение на Министерството на културното наследство и културните дейности“.

8.

Член 2 предвижда:

„CONI […] се занимава с организацията и подкрепата на националния спорт, и по-специално с подготовката на спортистите и снабдяването с подходящи средства за олимпийските игри и за всички останали национални и международни спортни събития. В спортната система се занимава също така […] с приемането на мерките за предотвратяване и спиране на употребата на вещества, които променят естествените физически способности на атлетите в спортните дейности, както и за насърчаване на максималното разпространение на спортната практика […] в рамките на предвиденото в Декрет № 616 от 24 юли 1977 г. на президента на Републиката.

[…]“.

9.

Съгласно член 4, параграф 2:

„Представителите на НСФ, определени в рамките на олимпийските спортове, трябва да представляват мнозинството от гласовете в CONI“.

10.

Член 5 предвижда:

„1.   Националният съвет, в съответствие с решенията и насоките на Международния олимпийски комитет, действа в подкрепа на разпространението на олимпийския дух и регламентира и координира националната спортна дейност, като за целта хармонизира дейностите на НСФ и асоциираните спортни дисциплини.

[…]

2.   Националният съвет има за задача да:

[…]

[…]

e ter) по предложение на Националната комисия приема решенията за поставяне под контролирано управление на НСФ или на асоциираните спортни дисциплини в случай на сериозни нередности в управлението им или тежки нарушения на правната уредба в областта на спорта от страна на ръководните органи, когато бъде установено, че тези органи са в невъзможност да функционират, или в случаите, в които не може да се гарантира правилната организация и провеждане на спортните състезания;

[…]“.

11.

Съгласно член 15:

„1.   НСФ […] извършват спортната си дейност в съответствие с решенията и насоките на [Международния олимпийски комитет], на международните федерации и на CONI и като се отчита публичното измерение на определени видове дейности, които се конкретизират в устава на CONI. В тях членуват спортни дружества и сдружения, а частни лица членуват само в случаите, предвидени в уставите на НСФ […] във връзка с някои дейности.

2.   НСФ […] имат характер на правосубектни сдружения на частното право. Тяхната цел не е получаване на печалба и при липса на изрични разпоредби в настоящия декрет за тях се прилагат разпоредбите на Гражданския кодекс и съответните норми за приложение.

3.   Бюджетите на НСФ […] се одобряват ежегодно от федералния орган на управление и подлежат на одобряване от Националната комисия на CONI. При отрицателно становище на одиторите на федерацията […] или в случай на липса на одобрение от Националната комисия на CONI трябва да се свика събранието на дружествата и сдруженията, за да се вземе решение относно одобряването на бюджета.

4.   Събранието, което избира ръководните органи, одобрява индикативните бюджетни програми на управителния орган, които събранието ще проверява в края на всеки четиригодишен период или в края на мандата, за който са одобрени.

5.   НСФ […] се признават за спортни цели от Националния съвет.

6.   Правосубектността като сдружения на частното право на новите НСФ […] се признава съгласно Decreto del Presidente della Repubblica 10 febraio 2000, n. 361 (Декрет на президента на Републиката № 361 от 10 февруари 2000 г.) след предварително признаване за спортни цели от страна на Националния съвет.

[…]“.

12.

Член 1 („Определения“) предвижда:

„1.   CONI e Конфедерация на НСФ и на асоциираните спортни дисциплини.

2.   CONI […] е ръководен, регулаторен и управителен орган за спортните дейности, които се считат за основен елемент от физическото и нравствено развитие на личността и неразделна част от образованието и националната култура. […]“.

13.

Член 6 („Национален съвет“) гласи:

„1.   Националният съвет в качеството си на върховен представителен орган на италианския спорт разпространява олимпийската идея, осигурява дейността, необходима за подготовката за олимпийски игри, урежда и координира националната спортна дейност и хармонизира дейността на НСФ и на асоциираните спортни дисциплини.

[…]

4.   „Националният съвет:

[…]

[…]

[…]

[…]“.

14.

Член 7 („Национална комисия“), параграф 5 предвижда:

„Националната комисия:

[…]

[…]

[…]“.

15.

Член 20 („Правна уредба на НСФ“), параграф 4 предвижда:

„НСФ упражняват спортна дейност и съответните дейности за насърчаване на спорта в съответствие с решенията и насоките на [Международния олимпийски комитет] и на CONI, като отчитат и публичното измерение на някои аспекти на тази дейност. В рамките на спортната правна уредба на НСФ се признава техническа, организационна и управленска самостоятелност под надзора на CONI“.

16.

Съгласно член 21 („Условия за признаването на НСФ“), параграф 3:

„Ако призната НСФ не изпълнява условията по предходния параграф, Националният съвет на CONI взема решение за своевременно оттегляне на признаването“.

17.

Член 23 („Насоки и контрол над НСФ“) предвижда:

„1.   В съответствие със Законодателен декрет № 242 от 23 юли 1999 г., с последващите му изменения и допълнения, освен дейностите, чийто публичен характер е изрично предвиден от закона, публично измерение имат само дейностите на НСФ, свързани с приемането и членството на спортни дружества и сдружения, както и на частни лица, с отмяната на каквото и да било основание и изменението на решенията за приемане или членство, с контрола върху правилното провеждане на състезанията и професионалните спортни шампионати, с използването на публични субсидии и с предотвратяването и санкционирането на употребата на допинг, както и дейностите, свързани с подготовката за олимпийски игри и подготовката на високо равнище, обучението на техниците и използването и управлението на обществени спортни съоръжения.

1 bis.   При осъществяване на дейностите с публичен характер, посочени в параграф 1, НСФ се съобразяват с насоките и контрола на CONI и действат съгласно принципите на безпристрастност и прозрачност. Публичният характер на дейността не изменя общия частноправен режим на отделните актове и на свързаните с тях субективни правни положения.

1 ter   Националната комисия установява критериите и процедурите, за да гарантира, че решенията на федерациите са съобразени с програмите на CONI, що се отнася до конкурентоспособността на националните отбори, опазването на националното спортно наследство и неговата особена идентичност, както и да гарантира ефикасното вътрешно управление.

2.   Националната комисия одобрява въз основа на критериите и процедурите, установени от Националния съвет, бюджетите на НСФ и определя финансовите вноски в тяхна полза, като при необходимост определя тяхното конкретно предназначение, отделяйки специално внимание на насърчаването на младежкия спорт, подготовката на олимпиадите и дейността на високо равнище.

3.   Националната комисия надзирава правилното функциониране на НСФ. В случай на сериозни нередности в управлението или тежки нарушения на спортните правилници от субектите на федерациите, когато не се гарантира правилното започване и осъществяване на спортните състезания или се установи невъзможността им за функциониране, Националната комисия предлага на Националния съвет назначаването на комисар“.

18.

FIGC е провела процедура на договаряне за възлагане за срок от три години на услугите за превоз на товари, необходими за пътуванията на националните отбори, както и за склада на федерацията в Рим ( 9 ). Поканени да участват са De Vellis Servizi Globali, s.r.l. (наричано по-нататък „De Vellis“) и Consorzio Ge.Se.Av S.c.arl (наричан по-нататък „Consorzio“). В крайна сметка договорът е възложен на Consorzio.

19.

De Vellis подава жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия), с която оспорва начина на провеждане на тръжната процедура поради нарушаване на правилата за обявяване, предвидени в Кодекса за обществените поръчки.

20.

Първоинстанционният съд (решение № 4101/2018) уважава жалбата и отменя възлагането в полза на Consorzio. По-специално, посочената юрисдикция квалифицира FIGC като публичноправна организация, отхвърля възражението за липса на компетентност и отменя актовете във връзка с тръжната процедура на основанията, изтъкнати от De Vellis.

21.

FIGC и Consorzio подават поотделно въззивни жалби срещу това съдебно решение. Те възразяват, че FIGC не е публичноправен субект, и съответно — срещу подсъдността на делото на административен съд.

22.

Според Consiglio di Stato (Държавен съвет) преди произнасянето дали FIGC е била задължена да приложи правилата за възлагане на обществени поръчки и коя е компетентната юрисдикция, е необходимо да се установи дали тя може да бъде квалифицирана като публичноправна организация по смисъла на член 3, параграф 1, буква d) от Кодекса за обществените поръчки, който транспонира член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/22.

23.

В този контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

24.

Преюдициалните запитвания са постъпили в Съда на 22 февруари 2019 г.

25.

Писмени становища представят FIGC, CONI, De Vellis, Consorzio, италианското правителство и Комисията.

26.

На проведеното на 1 юли 2020 г. съдебно заседание, в което FIGC, CONI и италианското правителство взеха участие чрез видеоконферентна връзка, а Комисията — присъствено, Съдът прикани страните да представят становища, наред с останалото, относно значението за настоящото дело на решение FIG и FISE.

27.

От сравнителния европейски обзор се установява, че формите на взаимоотношения между НСФ и публичните органи са доста разнообразни. Ако опростим описанието им, някои държави членки са избрали „либерални“ решения, които предоставят на НСФ автономия в най-голяма степен ( 10 ); други са предпочели форми на по-голям „интервенционализъм“, при които публичният надзор може да бъде силен ( 11 ); а трети държави комбинират двата модела.

28.

В публичното право е често срещано явление законодателството да възлага на определени частноправни субекти, създадени за осъществяването на общи за техните членове цели, задоволяването на публични нужди, включително чрез делегирането на типично административни функции ( 12 ).

29.

НСФ в Италия отразяват този подход: на чисто дружествената основа, която формират клубовете в качеството им на спортни сдружения от първо ниво, НСФ се учредяват като частни сдружения от второ ниво ( 13 ), на които държавните органи поверяват определени дейности от публично естество.

30.

В този контекст е съвсем логично решението на запитващата юрисдикция да бъде свързано със състоянието и особеностите на действащото в Италия право в областта на спорта. В съответствие с това право тя ще трябва да установи:

31.

Както показа решение FIG и FISE, Съдът не може отговори пряко на тези въпроси, чието решаване е в правомощията на запитващата юрисдикция, тъй като само тя е компетентна да тълкува собственото си национално право ( 14 ). Ето защо следващите съображения са насочени към това да ѝ бъдат предоставени някои насоки за тълкуването на разпоредбите на Директива 2014/24.

32.

В Директива 2014/24 е възприет доста широк обхват на понятието „възлагащ орган“ ( 15 ), в което освен държавата и регионалните или местните органи се включват и публичноправните организации, ако същите отговарят едновременно на трите условия по член 2, параграф 1, точка 4 от Директивата.

33.

При преценката дали даден субект конкретно отговаря на тези условия, Съдът избягва формални подходи и се придържа към „функционално тълкуване“, оставяйки на втори план неговия правен режим ( 16 ).

34.

Първото от тези условия е организацията да е създадена с конкретната цел да задоволява нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер. Първият преюдициален въпрос се отнася до тълкуването на този текст ( 17 ).

35.

Въпреки че анализът на формалните аспекти, свързани със създаването на организацията, не е с първостепенно значение, запитващата юрисдикция трябва да установи дали за италианските НСФ признаването от CONI ( 18 ) е от материалноправно естество, или става въпрос за обикновена формалност в процеса на придобиване на правосубектност. На този въпрос ще се спра по-нататък.

36.

От материалноправна гледна точка, която е най-релевантна, Consiglio di Stato (Държавен съвет) трябва да обърне внимание най-вече на съдържанието на публичните функции, които FIGC поема. От това запитващата юрисдикция ще може да изведе чрез дедукция дали посочената федерация е създадена с конкретната цел да задоволява нужди от общ интерес (които нямат промишлен или търговски характер) и дали de facto обективно задоволява такива нужди ( 19 ).

37.

Ще повторя, че не е пречка за тази квалификация фактът, че нуждите от общ интерес се задоволяват от една частноправна от формална гледна точка организация, преди всичко ако тя се вписва в организационна система, чиято структура и форма имат законов произход и административен характер ( 20 ).

38.

Самата запитваща юрисдикция заключава от текста на Законодателен декрет № 242/1999 (член 15, параграф 1), че на италианските НСФ е възложено изпълнението на функции с „публичен характер“ ( 21 ).

39.

Тя стига до този извод, анализирайки член 23 от Устава на CONI, според който „публично измерение“ имат дейностите на НСФ, свързани с: i) приемането и членството на спортни дружества и сдружения, ii) отмяната и изменението на решенията за приемане или членство, iii) контрола върху правилното провеждане на състезанията и професионалните спортни шампионати, iv) използването на публични субсидии, v) предотвратяването и санкционирането на употребата на допинг, vi) дейностите, свързани с подготовката за олимпийски игри и подготовката на високо равнище, vii) обучение на техниците, viii) използването и управлението на обществени спортни съоръжения.

40.

FIGC от своя страна признава, че са ѝ възложени „чрез делегиране от CONI […] някои предварително определени компетенции, които се характеризират със своята публична цел“, макар че според нея „публичноправното естество на делегиращия [субект] не може да се разпростира върху [субекта], на който се делегира, обвързвайки го извън предварително определените предели на делегацията“ ( 22 ).

41.

След като подчертава, че всяка НСФ е компетентна само за една спортна дисциплина и за организацията на състезанията в тази дисциплина, Consiglio di Stato (Държавен съвет) посочва, че съгласно правния режим на спорта в Италия „целите от публичен интерес се осъществяват от субекти, които формално са частни, макар да са в рамките на организационна система със законова структура и съставяне (а не са израз на частноправната автономия) и административен характер ( 23 ).

42.

Тази преценка е съвместима с направената от Съда при анализа на отношенията между НСФ и CONI. В решение FIG и FISE той се позовава на „практикуването на спорт в неговото публично измерение, т.е. във формален, официален или представителен контекст […]“. Съдът приема също, че това публично измерение на дейността на НСФ се изразява „в редовно организиране на състезания, подготовка за олимпийски игри и спортна дейност на професионално равнище“ ( 24 ).

43.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) в обобщение подчертава, че в Италия спортът притежава качеството на „дейност от общ публичен интерес и поради това същата е организирана, популяризирана, насърчавана и финансирана от държавата“ ( 25 ).

44.

Особено значение има обстоятелството, че запитващата юрисдикция тълкува нормите, уреждащи НСФ, в смисъл, че техните задачи с публично измерение, изглежда, „изчерпват обхвата на дейността на федерациите и [са] същинските причини за тяхното създаване. Всяка друга дейност, включително транспортните услуги за националния отбор по футбол, за които се отнася спорът, има връзка на спомагателност със задачите с „публично измерение“, определени в устава на CONI ( 26 ).

45.

Ако запитващата юрисдикция тълкува националното право по този начин, тя може да изведе по дедуктивен път, че НСФ, чиято първостепенна цел е да задоволяват нужди от общ интерес в областта на спорта, отговарят на първото условие по член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/24.

46.

Тези нужди от общ интерес нямат промишлен или търговски характер и тяхното задоволяване от НСФ се осъществява в режим на монопол ( 27 ), след като CONI им делегира публични функции. Както ще обясня по-нататък, в разглеждания случай е ирелевантно дали НСФ осъществяват също така и спомагателни дейности от друго естество, с търговски характер.

47.

При това положение съмненията на Consiglio di Stato (Държавен съвет) се отнасят не толкова до това дали на FIGC са възложени функции от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер (което, повтарям, посочената юрисдикция признава изрично), колкото до степента на обвързаност на нейната договорна дейност с тези публични функции.

48.

Съмненията на запиващата юрисдикция биха могли да бъдат разсеяни, защото според член 23, параграф 1 bis от устава на CONI публичният характер на дейността на НСФ не променя общия частноправен режим, на който се подчиняват техните индивидуални актове, и обвързаните с тях субективни правни положения.

49.

Въпреки това не считам, че горепосочената нормативна разпоредба е решаваща. Според Съда „е без значение, че освен да изпълнява функцията да задоволява нужди от общ интерес, дадена организация може да извършва и други дейности. Фактът, че задоволяването на нужди от общ интерес съставлява само сравнително малка част от дейностите, които тази организация реално извършва, също е ирелевантен, тъй като тя продължава да бъде ангажирана с нуждите, които конкретно е задължена да задоволява“ ( 28 ).

50.

Италианското правителство ( 29 ), както и FIGC и CONI ( 30 ), предлага да се разграничат частните дейности на НСФ, които имат чисто икономически характер, от дейностите, с които се преследват цели от общ интерес.

51.

Подобно разграничаване обаче ми се струва неподходящо за изясняване на обстоятелството дали в договорните си отношения НСФ задоволяват нужди от общ интерес. В това отношение Съдът е постановил, че „[разпоредбата, съответстваща на член 2, параграф 1, т. 4 от Директива 2014/24] [не] прав[и] разграничение между договорите за обществени поръчки, които възлагащият орган сключва, за да изпълни функцията си да задоволява нужди от общ интерес, и тези договори за обществени поръчки, които нямат връзка с посочената функция“ ( 31 ).

52.

Тезата на италианското правителство, FIGC и CONI вече е излагана пред Съда, който я е отхвърлил с решение от 15 януари 1988 г., Mannesmann Anlagenbau Austria и др. ( 32 ). Обратно, Съдът отдава предпочитание на т.нар. „теория на заразяването“, по силата на която „няма значение, че освен да изпълнява [функции от общ интерес], разглежданият субект може да упражнява и други дейности […]“, поради което „условието по [разпоредбата, съответстваща на член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/24,] не означава, че на този субект трябва да е възложено да задоволява само посочените нужди“ ( 33 ).

53.

Този подход впоследствие ще бъде потвърден с решения BFI Holding ( 34 ), Korhonen и др. ( 35 ) и Adolf Truley ( 36 ) и ще бъде окончателно затвърден в решение Ing. Aigner ( 37 ). В последното решение пред съмненията на запитващата юрисдикция по прилагането на съдебната практика, установена с решение от 15 януари 1988 г., Mannesmann Anlagenbau Austria и др. ( 38 ), когато е било възможно дейностите от публично и от частно естество на един и същ субект да бъдат ясно разграничени ( 39 ), Съдът постановява, че „предвид съображения за правна сигурност, прозрачност и предвидимост, които ръководят прилагането на процедурите за всички обществени поръчки, е необходимо придържане към практиката на Съда [установена с цитираните по-горе решения]“ ( 40 ).

54.

Във всеки случай Consiglio di Stato (Държавен съвет) твърди, че договорът, предмет на спора (транспорт за националния отбор по футбол), е имал спомагателен характер спрямо изпълнението на публичните функции на FIGC, сред които се открояват тези, отнасящи се до националните отбори в този спорт.

55.

В настоящия случай не е решаващо и дали НСФ упражняват търговска дейност или не и дали имат стопанска цел ( 41 ). Току-що изложеният подход, възприет в съдебна практика, води до този извод.

56.

На последно място, фактът, че FIGC е финансово самодостатъчна, с нищо не пречи тя да упражнява по делегация от публичните органи функции от общ интерес. Икономическата самодостатъчност отличава FIGC от други италиански НСФ, чието съществуване зависи до голяма степен от публични средства. Ще повторя обаче, че това обстоятелство е ирелевантно за възлагането на функции от общ интерес ( 42 ).

57.

В резюме, ако анализът на вътрешната правна уредба не доведе до друг извод, тълкуването на член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/24 позволява на запитващата юрисдикция да приеме, че FIGC отговаря на първото (буква а) от трите условия, предвидени в посочената разпоредба.

58.

Третото (буква в) от условията в член 2, параграф 1, точка 4 от Директива 2014/24 се подразделя на свой ред на три условия ( 43 ). Достатъчно е да е налице което и да било от тях, за да се счита, че същото е изпълнено.

59.

От тези условия в настоящото производство се обсъжда само това дали управлението на FIGC „е обект на надзор“ ( 44 ) от страна на държавата или на други публичноправни организации. Запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали начинът, по който италианската правна уредба урежда отношенията между FIGC и CONI, допуска да се приеме, че последният упражнява „господстващо влияние“ върху дейността на федерацията.

60.

Няма спор, че CONI е публичноправна организация. Законодателен декрет № 242/1999 (член 1) изрично му предоставя качеството на организация, която е „публичноправно юридическо лице“, подчинено на Министерството на културното наследство и културните дейности. Решение FIG и FISE квалифицира CONI като „единица на държавно управление“ ( 45 ).

61.

Що се отнася до отношенията между CONI и НСФ, Съдът обобщава същите в решение FIG и FISE ( 46 ), като изброява редица правомощия на CONI, от които би могъл да бъде изведен обхватът на надзора, който той упражнява над федерациите.

62.

Това изброяване обхваща следните правомощия на CONI:

63.

Както вече посочих, въпросът на Consiglio di Stato (Държавен съвет) е дали с оглед на тези отношения между НСФ и CONI последният упражнява върху тях „господстващо влияние“. Запитващата юрисдикция изтъква като възможна пречка за такова влияние обстоятелството, че председателите и представителите на НСФ имат квалифицираното участие в основните органи на CONI.

64.

Първо ще разгледам въпроса относно надзора от страна на CONI над НСФ, а след това — състава на самия CONI.

65.

Съдът определя понятието „управленски контрол“ като „зависимост на съответната организация от публичните власти, съответстваща на зависимостта, която е налице при изпълнението на другите два алтернативни критерия […], позволяваща на публичните власти да оказват влияние върху решенията на тази организация в областта на обществените поръчки“ ( 47 ).

66.

При анализа различните показатели за контрол трябва да „се преценят като цяло“, тъй като „дори в някои случаи да е достатъчно да е удовлетворен един-единствен показател за установяване на наличието на контрол, в повечето случаи наличието на такъв контрол се извежда от съвкупност от показатели“ ( 48 ).

67.

В областта на обществените поръчки Съдът е анализирал, наред с други, следните елементи, разкриващи наличието на контрол над субектите, които могат да бъдат определени като публичноправни организации:

68.

В решение FIG и FISE Съдът, след като отбелязва всички правомощия на CONI във връзка с НСФ, възлага на националната юрисдикция да провери дали CONI е в състояние да „упражни реално и значително влияние върху общата политика или програмата“ на НСФ, въпреки „техническата, организационната и управленческа автономия“, с която те разполагат ( 53 ).

69.

Следвайки същия критерий, Consiglio di Stato (Държавен съвет) ще трябва да претегли различните елементи, които са налице по това дело, което не изключва възможността Съдът да му предостави някои насоки за тълкуването на Директива 2014/24.

70.

Ще систематизирам тези насоки в четири точки.

71.

Едно от правомощията на CONI е да признава НСФ за спортни цели ( 54 ). Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали това признаване има чисто формален характер, или, както изглежда, засяга съществото на въпроса, доколкото е обединено с разглеждането на уставите на НСФ.

72.

За да одобри уставите на НСФ ( 55 ), CONI трябва да провери тяхното съответствие със закона, със собствения му устав и с установените от самия него основни принципи ( 56 ). CONI може да откаже това одобрение, в който случай връща представения устав на съответната НСФ, като ѝ указва критериите, които трябва да спази, за да се направят съответните изменения ( 57 ). Тези указания са задължителни ( 58 ).

73.

Според запитващата юрисдикция „признаването [на НСФ] за спортни цели би могло да се приравни на създаването, предвидено в рамките на телеологичния критерий, на публичноправната организация“ ( 59 ), което е в съответствие с твърдението ѝ, че публичните функции, възложени на НСФ, представляват „причината за тяхното създаване“ ( 60 ).

74.

Ако публичните функции, възложени на НСФ, означават, че за да бъдат признати тези федерации като такива, е необходима решаващата намеса на CONI, то тази намеса вече отразява влиянието на тази публичноправна организация в първата фаза от тяхното съществуване.

75.

НСФ трябва да осъществяват спортната дейност в хармония с решенията и насоките на CONI ( 61 ). Въпреки признатата им техническа, организационна и управленска автономия, те упражняват същата под надзора на CONI ( 62 ). Когато осъществяват дейностите си с публичен характер, НСФ трябва да се съобразяват с насоките и контрола от страна на CONI ( 63 ).

76.

Някои от страните в производството защитават становището, че тези нормативни разпоредби не установяват механизъм за контрол, а за взаимно сътрудничество. Те допълват, че поради общия си и абстрактен характер насоките имат действието на „soft law“ и не са подходящи, за да определят политиката на управление или стратегията на НСФ ( 64 ).

77.

Отново запитващата юрисдикция е тази, която трябва да прецени обхвата на правомощията на CONI спрямо НСФ. В това отношение тя ще трябва да изясни по-конкретно дали указанията на CONI са обвързващи за федерациите и дали същите могат да бъдат налагани принудително.

78.

В акта за преюдициално запитване Consiglio di Stato (Държавен съвет) клони към признаването на засилен контрол на CONI над съвкупността от дейности на НСФ, а не само над тези с публичен характер. Запитващата юрисдикция отбелязва, че НСФ, „изглежда, не разполагат с правото на юридическите лица свободно да разгръщат преследваната цел“, тъй като „в действителност имат институционален и конкретно определен характер — от закона или с актове на […] орган, не само по отношение на техните съществени структурни аспекти, но и по отношение на основния обхват на дейност и начините, по които тя следва да се осъществява, със съответното премахване или намаляване на пространствата и на организационната свобода, присъщи на автономията на частноправните субекти“ ( 65 ).

79.

Ако това е така, намесата на публичните органи (по-специално на CONI) спрямо НСФ, изглежда, не се изчерпва единствено с приемането на законови или подзаконови норми, които последните трябва да спазват ( 66 ), тъй като CONI има право чрез указания или друг вид актове да определя основните насоки на дейността на НСФ. В този смисъл Комисията отбелязва, че CONI би могъл например да влияе върху решенията на FIGC относно избора на изпълнителите на обществени поръчки ( 67 ).

80.

От списъка с правомощия, предоставени на CONI, се откроява възможността същият да поставя НСФ под свое управление, когато: а) допуснат сериозни нередности в управлението или тежки нарушения на правната уредба в областта на спорта; б) бъде установена невъзможност на техните ръководни органи да функционират; и в) не е гарантирано правилното започване и провеждане на националните спортни състезания. В тези случаи може да се стигне до назначаването на комисар ( 68 ).

81.

Тези правомощия са в съответствие с общото задължение на CONI да следи за правилното функциониране на НСФ, включително с правото да оттегли тяхното признаване ( 69 ).

82.

В практиката на Съда, на която се позовах по-горе, като проявление на контрола на публичните органи се приема възможността същите да разпоредят прекратяването на дадена организация, да назначат ликвидатор или да прекратят правомощията на управителните органи при установени сериозни пропуски или нередности ( 70 ).

83.

Както посочва Комисията ( 71 ), само постоянен и систематичен контрол над дейността на НСФ позволява да се разграничи сериозна от по-маловажна нередност: CONI разполага със свободата да реши дали да се намеси в първия случай и да постави съответната НСФ под свое управление.

84.

Същата тази връзка на постоянен надзор е в хармония с друга функция, възложена също на CONI, да замества НСФ, когато осъществяваният от тях контрол над спортните дружества се окаже неадекватен, за да гарантира правилното провеждане на шампионатите ( 72 ).

85.

Подобна мярка за заместване засяга същността на дейността на федерациите, тъй като задачата на FIGC е именно да организира футболната надпревара. Както подчертава Комисията ( 73 ), за да установи, че съответният контрол е неадекватен, CONI трябва да бъде в положение, което да му позволява да констатира по всяко време дали НСФ спазват наложените на спортните дружества изисквания за правилното провеждане на шампионатите. Тези изисквания трябва да са съобразени с критериите и условията за контрол, определени от CONI.

86.

Изхождайки от тези елементи за преценка, запитващата юрисдикция би могла да направи своите изводи относно обхвата на надзора, който CONI упражнява върху НСФ.

87.

В същия контекст тя трябва да прецени дали общият надзор над дейностите на НСФ от страна на CONI обхваща начина, по който той определя политиката си за възлагане на обществени поръчки, или най-малкото — мерките, които трябва да предприеме, за да може организационната самостоятелност на НСФ в тази област да бъде подчинена на правила за публичност, прозрачност, недискриминация и зачитане на конкуренцията като предвидените в Директива 2014/24. В този смисъл CONI би могъл да упражнява влияние върху договорната политика на НСФ.

88.

Освен това не е изключено нередностите, обект на надзор от страна на CONI, да могат да доведат до система на договаряне при НСФ, която не отговаря на правилата за публичност и прозрачност, с което биха се увеличили рисковете от корупция ( 74 ). Изглежда, че надзорните правомощия на CONI обхващат не само противодействието, но и предотвратяването на такива нередности.

89.

CONI разполага също така с правомощието да одобрява бюджетите на НСФ ( 75 ). За разлика от одобряването на уставите на НСФ, по отношение на които критерият на CONI се налага по разгледания по-горе начин, неговото несъгласие с представените бюджети не произвежда същото действие ( 76 ).

90.

Отново Consiglio di Stato (Държавен съвет) трябва да прецени дали, когато отхвърля бюджетите на НСФ, без да има право да ги замества с други ( 77 ), CONI упражнява известен контрол над тези федерации, както твърди Комисията ( 78 ). Тъй като одобряването на бюджетите се основава на критериите и условията, установени от CONI ( 79 ), същият би могъл да изпълнява важна роля при тяхното съставяне.

91.

При преценката на инструментите за контрол над икономическата дейност на НСФ, с които CONI разполага, не трябва да се забравя, накрая, че последният може да назначава одитори, които да действат в рамките на тези федерации ( 80 ).

92.

Съдът е постановил, че „одиторите не се считат за „служители“ и следователно не са в състояние да определят „общата политика и програмата“ на дадена единица“ ( 81 ). Тези одитори обаче биха могли да се възприемат като допълнителен инструмент за постоянен надзор над финансовата дейност на НСФ.

93.

Според устава на FIGC намесата на назначените от CONI одитори има по-голямо значение, отколкото би могло да изглежда на пръв поглед. Тези одитори имат мнозинство (две трети) в одиторската колегия на FIGC ( 82 ) и имат право да присъстват на всички събрания на органите на федерацията.

94.

В зависимост от обхвата на техните правомощия постоянното присъствие на одиторите на CONI в органите за вземане на решения на FIGC ( 83 ) би могло да изпълнява условията, посочени в решение Adolf Truley, относно финансовия надзор върху организациите от страна на публичните органи ( 84 ).

95.

Ако дадена НСФ не изпълнява задълженията, от които е обусловено нейното признаване, CONI може да го оттегли ( 85 ). Това оттегляне, наред с намесата или поставянето под контролирано управление, представлява най-силната мярка, предвидена в италианското законодателство за предоставяне на ефективни надзорни правомощия на CONI.

96.

Обстоятелството, че решението за оттегляне се приема само в особено тежки случаи, с нищо не засяга качеството му на механизъм за надзор от страна на CONI над НСФ. Става въпрос за правомощие, което би могло да се приравни на разглежданите от Съда в решение Комисия/Франция ( 86 ), посредством които публичните органи биват оправомощени да разпоредят прекратяването на дадена организация, като назначат ликвидатор и временен управител.

97.

Според Съда „упражняването на правомощията, които посочените разпоредби предоставят на компетентния [орган], [дори когато] е наистина по изключение, въпреки това предполага постоянен контрол, който сам по себе си позволява да се открият сериозни грешки или пропуски на ръководните органи“ ( 87 ).

98.

На последно място, в случая с FIGC прекратяването на федерацията, включително ако е доброволно, не води до разпределение на нейното имущество, което се депозира при CONI ( 88 ). Според мен това обстоятелство потвърждава, че публичният аспект на дейността на FIGC, подчинен на надзора на CONI, определя правния режим на федерацията като цяло ( 89 ).

99.

Особено внимание заслужава това, че тези, които защитават пълната самостоятелност на НСФ спрямо CONI, изтъкват че всъщност федерациите са тези, който контролират самия CONI, предвид участието им в неговите върховните органи ( 90 ).

100.

Съдът вече е отговарял на същия довод в решение FIG и FISE, подчертавайки, че „това обстоятелство е релевантно единствено ако може да се докаже, че всяка от тези федерации, взета поотделно, може да упражни значително влияние върху упражнявания по отношение на нея държавен контрол от страна на CONI, за да неутрализира този контрол“ ( 91 ).

101.

Макар и от различна гледна точка, Consiglio di Stato (Държавен съвет) също отхвърля подобен подход. Мнението му, което споделям, е, че:

102.

Отправната точка за решаването на въпроса кой кого контролира, може да бъде единствено правната уредба на отношенията между CONI и НСФ. Ако въпреки предоставената от законодателството надзорна власт на CONI над НСФ отношението на практика се обърне, защото членовете на CONI, идващи от федерациите, не „се абстрахират от това откъде идват“, забравяйки, че изпълняват публични функции, ще бъдем изправени пред аномалия ( 93 ), която трябва да бъде отстранена.

103.

Вследствие на това при преценката дали FIGC е публичноправна организация по смисъла на Директива 2014/24, запитващата юрисдикция ще трябва да се придържа към законовата рамка на отношенията между CONI и НСФ, като се абстрахира от дисфункционалностите, които на практика могат да възникнат.

104.

По силата на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин: