1.

Den anmodning om præjudiciel afgørelse, der er genstand for det foreliggende forslag til afgørelse, vedrører fortolkningen af artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring  ( 2 ), artikel 23 og 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse  ( 3 ) samt artikel 7 og 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2.

Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem på den ene side X og Y og deres mindreårige børn, A og B (herefter under ét »sagsøgerne i hovedsagen«), og på den anden side État belge (den belgiske stat) vedrørende sidstnævntes afslag på at behandle en visumansøgning med henblik på familiesammenføring, som er indgivet af X og hendes børn.

I.

Retsforskrifter

A.

EU-retten

3.

2., 4., 6., 8. og 13. betragtning til direktiv 2003/86 har følgende ordlyd:

4.

Ifølge artikel 1 er formålet med direktiv 2003/86 »at fastsætte betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område«.

5.

I dette direktivs artikel 2, litra c) og d), defineres begreberne »referenceperson« og »familiesammenføring«, som betegner henholdsvis »en tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold i en medlemsstat, og som ansøger om eller hvis familiemedlemmer ansøger om familiesammenføring for at blive ført sammen med ham/hende«, og »indrejse og ophold i en medlemsstat for familiemedlemmer til en tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold i den pågældende medlemsstat, med henblik på at bevare familieenheden, hvad enten den familiemæssige tilknytning opstod før eller efter referencepersonens indrejse«.

6.

Det nævnte direktivs artikel 3 præciserer i stk. 1, at det finder anvendelse, »hvis referencepersonen er i besiddelse af en opholdstilladelse med en gyldighedsperiode på mindst et år, der er udstedt af en medlemsstat, og som har velbegrundede forventninger om at opnå varig opholdstilladelse, hvis den pågældendes familiemedlemmer er tredjelandsstatsborgere, uanset deres retsstilling«, og i stk. 5, at det »[ikke] berører […] medlemsstaternes mulighed for at indføre eller bibeholde gunstigere vilkår«.

7.

Artikel 4, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 2003/86 fastsætter:

8.

Kapitel III i direktiv 2003/86 med overskriften »Indgivelse og behandling af ansøgningen« består kun af artikel 5, der for så vidt angår den foreliggende sag er affattet således:

9.

Dette direktivs artikel 7, der indgår i kapitel IV med overskriften »Betingelser for udøvelse af retten til familiesammenføring«, bestemmer i stk. 1, litra a), b) og c), at medlemsstaten ved indgivelsen af ansøgning om familiesammenføring kan kræve, at ansøgeren godtgør, at referencepersonen råder over »en bolig, der betragtes som normal standard for en familie af tilsvarende størrelse i samme område, og som opfylder de generelle sikkerheds- og sundhedsstandarder i den pågældende medlemsstat«, »en sygeforsikring for referencepersonen selv og dennes familiemedlemmer, som dækker alle de risici i den pågældende medlemsstat, som dens egne statsborgere normalt er forsikret mod«, og »faste og regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige til, at referencepersonen kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer uden social bistand fra den pågældende medlemsstat«.

10.

Kapitel V i direktiv 2003/86 omhandler specifikt »Familiesammenføring af flygtninge«. Det fremgår af stk. 1 i dette direktivs artikel 11, der er indeholdt i dette kapitel, at »[a]rtikel 5 finder anvendelse på indgivelsen og behandlingen af ansøgningen, jf. dog stk. 2 i nærværende artikel«. Det præciseres i dette stykke, at »[h]vis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, tager medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret hensyn til anden dokumentation for, at en sådan tilknytning foreligger«, og at »[a]fslag på en ansøgning […] ikke udelukkende [må] baseres på manglende dokumentation«. Dette direktivs artikel 12, stk. 1, første afsnit, der ligeledes er indeholdt i kapitel V heri, bestemmer desuden, at »[u]anset artikel 7 kan medlemsstaterne for så vidt angår ansøgninger vedrørende de familiemedlemmer, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, ikke kræve, at flygtningen og/eller det eller de pågældende familiemedlemmer fremlægger bevis for, at flygtningen opfylder kravene i denne bestemmelse«, samtidig med at det i tredje afsnit præciseres, at »[m]edlemsstaterne kan kræve, at flygtningen opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, hvis der ikke indgives ansøgning om familiesammenføring inden for en periode på tre måneder efter, at der er givet status som flygtning«.

B.

Belgisk ret

11.

Artikel 10 i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers  ( 4 ) (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse i, ophold og etablering på samt udsendelse fra det nationale område, herefter »lov af 15. december 1980«), der bl.a. gennemfører artikel 12, stk. 1, i direktiv 2003/86, bestemmer:

–

den udenlandske ægtefælle […]

–

deres børn, som ankommer for at bo sammen med dem, inden de er fyldt 18 år […]

12.

Artikel 12a, stk. 1, i lov af 15. december 1980, der gennemførte artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 i belgisk ret, fastsætter:

II.

Hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

13.

X og Y er syriske statsborgere. De indgik ægteskab i Syrien i 2016. Ægteparret er forældre til to børn, A og B, der er født i henholdsvis 2016 og 2018. Y har oplyst, at han forlod Syrien i 2019 via Tyrkiet, og at hans hustru og hans børn blev i byen Afrin i det nordvestlige Syrien. Den forelæggende ret har fremhævet, at Kongeriget Belgien ikke har bestridt disse faktiske omstændigheder. Den har ligeledes præciseret, at det er ubestridt, at X og de to børn, som hun har fået med Y, stadig befandt sig i Afrin, da forelæggelsesafgørelsen blev vedtaget.

14.

Den 25. august 2022 blev Y tildelt flygtningestatus i Belgien.

15.

Ved en e-mail af 28. september 2022 til Office des étrangers (udlændingekontoret, Belgien) (herefter »e-mailen af 28. september 2022«) indgav advokaten for sagsøgerne i hovedsagen en ansøgning om familiesammenføring på vegne af X og børnene A og B, for at de kunne slutte sig til Y i Belgien. I denne e-mail forklarede sagsøgerne i hovedsagens advokat, at X og børnene »befinder sig i en usædvanlig situation, der i praksis forhindrer dem i at begive sig til en belgisk diplomatisk repræsentation med henblik på dér at indgive en ansøgning om familiesammenføring, som vil genforene dem med deres mand og fader«, hvilket er årsagen til, at ansøgningen indgives pr. e-mail. Et originalt eksemplar af denne ansøgning, ledsaget af de vedlagte dokumenter, blev fremsendt til dette kontor ved anbefalet skrivelse af 29. september 2022.

16.

Udlændingekontoret bekræftede den 29. september 2022, at det havde modtaget e-mailen af 28. september 2022, og meddelte sagsøgerne i hovedsagens advokat, at »det ikke er muligt at indgive en visumansøgning med henblik på familiesammenføring pr. e-mail«, samtidig med at det foreslog advokaten »at kontakte den kompetente belgiske ambassade med henblik på at undersøge, hvad der kan gøres« (herefter »e-mailen af 29. september 2022«). Det fremgår af de nationale sagsakter, at sagsøgerne i hovedsagens advokat på ny kontaktede udlændingekontoret ved en e-mail af 11. oktober 2022, hvori han fastholdt, at den ansøgning om familiesammenføring, der var indgivet på vegne af X og børnene A og B, kunne tages under behandling. Ved en e-mail af 12. oktober 2022, hvori udlændingekontoret henviste til sin e-mail af 29. september 2022, præciserede det, at dette var deres »sidste svar på dette spørgsmål«.

17.

Ved en begæring om foreløbige forholdsregler af 9. november 2022 har sagsøgerne i hovedsagen anlagt sag mod État belge for den forelæggende ret, bl.a. med påstand om, at det pålægges sagsøgte at registrere visumansøgningen fra X og børnene A og B i henhold til artikel 10, stk. 1, nr. 4, i lov af 15. december 1980. De har gjort gældende, at hvis de ikke får tilladelse til at indgive deres ansøgning om familiesammenføring i Belgien, vil det medføre, at de ikke får mulighed for at indgive en sådan ansøgning, og dermed at direktiv 2003/86 fratages sin effektive virkning.

18.

Den forelæggende ret har efter at have konstateret, at Y, der har opnået flygtningestatus, ikke kan rejse til Syrien, og at det ikke er muligt for X og børnene A og B at indgive en ansøgning om familiesammenføring på en belgisk diplomatisk repræsentation, fastslået, at det på denne baggrund udgør en hindring for sagsøgerne i hovedsagens familieliv, hvis det afslås at lade dem indgive en ansøgning om familiesammenføring i Belgien. Den har fastslået, at lovligheden af et sådant afslag »følger af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 og derfor ikke kan anfægtes«, og at det alene skal undersøges, om dette afslag skader dette direktivs effektive virkning eller udgør en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, hvortil der henvises i anden betragtning til det nævnte direktiv. Den forelæggende ret har anført, at État belge som begrundelse for ikke at tillade X og børnene A og B at indgive deres ansøgning om familiesammenføring i Belgien har gjort gældende, at deres tilstedeværelse på en belgisk diplomatisk repræsentation i Tyrkiet, Libanon eller Jordan er nødvendig for, at denne kan kontrollere deres identitet ved at aflæse deres biometriske identifikatorer. Selv om den forelæggende ret har erkendt, at målet om at identificere de personer, der har ret til familiesammenføring, er legitimt, er den i tvivl om, hvorvidt det middel, som État belge har anvendt for at nå dette mål – nemlig at kræve, at familiemedlemmerne indfinder sig på en diplomatisk repræsentation tidligt i proceduren – er foreneligt med proportionalitetsprincippet som krævet i chartrets artikel 52, stk. 1.

19.

Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) har i denne sammenhæng besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20.

Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om, at den foreliggende sag undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.

III.

Retsforhandlingerne for Domstolen

21.

Den 11. januar 2023 besluttede Domstolens Tredje Afdeling at undergive den foreliggende sag den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement. Sagsøgerne i hovedsagen, den belgiske regering, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse berørte parter samt den tyske, den spanske, den franske og den nederlandske regering har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 1. marts 2023.

IV.

Bedømmelse

A.

Den belgiske regerings påstand om, at det er ufornødent at træffe afgørelse

22.

Sagsøgerne i hovedsagen og den belgiske regering har i deres skriftlige indlæg meddelt Domstolen, at udlændingekontoret ved en e-mail af 3. februar 2023 (herefter »e-mailen af 3. februar 2023«) underrettede sagsøgerne i hovedsagens advokat om, at X og børnene A og B kunne indgive deres visumansøgninger med henblik på familiesammenføring uden at skulle rejse til en belgisk diplomatisk eller konsulær repræsentation »på dette trin«. E-mailen af 3. februar 2023, som sagsøgerne i hovedsagen har knyttet som bilag til deres skriftlige indlæg i sin fulde ordlyd, er affattet således:

23.

Den belgiske regering har principalt gjort gældende, at eftersom det fremgår af e-mailen af 3. februar 2023, at udlændingekontoret har givet X og børnene A og B tilladelse til at indgive deres visumansøgninger, uden at de behøver at henvende sig personligt til en belgisk diplomatisk eller konsulær repræsentation, er det præjudicielle spørgsmåls besvarelse ikke længere nødvendig for sagens afgørelse, hvilket indebærer, at det er ufornødent at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse.

24.

Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at sagsøgerne i hovedsagen har nedlagt påstand om, at den forelæggende ret i henhold til artikel 10, stk. 1, nr. 4, i lov af 15. december 1980 pålægger État belge at registrere den visumansøgning med henblik på familiesammenføring, som X og børnene A og B indgav til udlændingekontoret ved e-mail af 28. september 2022, og det originale eksemplar af denne ansøgning, der blev fremsendt til dette kontor ved anbefalet skrivelse af 29. september 2022 (herefter »ansøgningen af 28. og 29. september 2022«). Det fremgår ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at sagsøgerne i hovedsagen har nedlagt påstand om, at den forelæggende ret pålægger dagbøder for enhver forsinkelse i registreringen af denne ansøgning.

25.

Det skal imidlertid påpeges, således som sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at udlændingekontoret i e-mailen af 3. februar 2023 ikke har henvist til ansøgningen af 28. og 29. september 2022, men blot har underrettet sagsøgerne i hovedsagens advokat om, at X og børnene A og B har ret til at indgive en (ny) visumansøgning med henblik på familiesammenføring uden at skulle rejse til en belgisk diplomatisk eller konsulær repræsentation. Denne e-mail kan derfor ikke opfattes således, at udlændingekontoret efter fornyet behandling har tilbagekaldt sit afslag på registrering af ansøgningen af 28. og 29. september 2022, som blev meddelt sagsøgerne i hovedsagens advokat ved e-mailen af 29. september 2022 og bekræftet af dette kontor ved e-mail af 12. oktober 2022  ( 5 ).

26.

Det præjudicielle spørgsmål, som tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles) har forelagt, er under disse omstændigheder stadig relevant for sagens afgørelse. Domstolens besvarelse af dette spørgsmål kan nemlig gøre det muligt for den forelæggende ret at vurdere, om de argumenter, hvormed sagsøgerne i hovedsagen har bestridt, at det nævnte afslag på registrering var lovligt i henhold til EU-retten, kan tiltrædes, og at tage stilling til, om deres påstande kan tages til følge.

27.

Dette svar kan i øvrigt ligeledes, henset til sit indhold og begrundelsen herfor, give den forelæggende ret de oplysninger, der er relevante for at afgøre det yderligere spørgsmål, der er opstået som følge af e-mailen af 3. februar 2023, nemlig spørgsmålet om, hvorvidt den manglende opfyldelse af de formaliteter, som X og børnene A og B skulle have gennemført for at kunne indgive en visumansøgning med henblik på familiesammenføring uden at henvende sig personligt til en belgisk diplomatisk eller konsulær repræsentation, i sig selv kan medføre, at sagsøgerne i hovedsagens påstande forkastes, eller om det under alle omstændigheder skal være tilladt at berigtige ansøgningen af 28. og 29. september 2022 efterfølgende.

28.

Det skal endelig tilføjes, at såfremt den forelæggende ret med støtte i Domstolens besvarelse af det præjudicielle spørgsmål måtte fastslå, at ansøgningen af 28. og 29. september 2022 er indgivet på gyldig vis og – om nødvendigt efter berigtigelse – skal registreres, var det senest den 29. september 2022, at den kompetente myndigheds, dvs. udlændingekontorets, forpligtelse til at behandle denne ansøgning opstod, og at fristen i artikel 5, stk. 4, i direktiv 2003/86 begyndte at løbe. Det er derfor klart, at det tidspunkt, hvor X’ og børnene A og B’s visumansøgning med henblik på familiesammenføring anses for indgivet, har betydning for disse personer. Dette gælder så meget desto mere i den situation, hvori de i øjeblikket befinder sig i deres hjemland, ikke bare på grund af den igangværende væbnede konflikt i det område, hvor de opholder sig  ( 6 ), men også, som deres advokat oplyste i retsmødet, som følge af det jordskælv, der for nylig ramte Tyrkiet og den nordlige del af Syrien. Det er under disse omstændigheder klart, at enhver unødig forsinkelse i behandlingen af deres ansøgning vil kunne forlænge den usikre og utrygge situation, som de befinder sig i, uden gyldig grund.

29.

Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen ikke tager den belgiske regerings påstand om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, til følge.

B.

Det præjudicielle spørgsmål

30.

Med det præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, sammenholdt med chartrets artikel 7 og 24, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter medlemmerne af en anerkendt flygtnings familie skal indgive deres ansøgning om familiesammenføring personligt på en diplomatisk repræsentation for denne medlemsstat, selv om det ikke er muligt for dem at begive sig til den pågældende repræsentation.

1.

Indledende bemærkninger

31.

Det skal indledningsvis påpeges, at selv om det præjudicielle spørgsmål efter sin ordlyd ligeledes omfatter artikel 23 og 24 i direktiv 2011/95  ( 7 ), synes disse bestemmelser imidlertid ikke at være relevante for besvarelsen af dette spørgsmål. De vedrører nemlig en situation, hvor familiemedlemmerne opholder sig sammen med flygtningen på den pågældende medlemsstats område  ( 8 ), hvorimod X og børnene A og B i tvisten i hovedsagen stadig befinder sig i det tredjeland, der er deres hjemland.

32.

I dom af 9. november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Opretholdelse af familiens enhed)  ( 9 ), fastslog Domstolen bl.a., at artikel 23, stk. 1, i direktiv 2011/95, hvori der i generelle vendinger fastsættes en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at familiens enhed opretholdes for en person med international beskyttelse, anerkender eksistensen af en nær forbindelse mellem på den ene side de foranstaltninger, der er nødvendige for beskyttelsen af flygtningens familie og for at sikre, at dens enhed opretholdes, og på den anden side rationalet bag international beskyttelse. I en situation, hvor der er tale om at genoprette denne enhed ved hjælp af familiesammenføring, er denne forbindelse imidlertid konkretiseret ved bestemmelserne i direktiv 2003/86. Efter min opfattelse skal det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles), derfor besvares alene ud fra disse bestemmelser.

33.

Det skal dernæst også indledningsvis og for at fjerne enhver usikkerhed om det præjudicielle spørgsmåls betydning og rækkevidde fremhæves, at dette spørgsmål kun vedrører betingelsen om, at bl.a. familiemedlemmer til en anerkendt flygtning skal henvende sig personligt til den pågældende medlemsstats diplomatiske eller konsulære repræsentation for dér at indgive en visumansøgning med henblik på familiesammenføring som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86. Selv om drøftelserne i retsmødet blev rettet mere generelt mod det – ifølge de tilstedeværende medlemsstater – afgørende krav om, at familiemedlemmerne på et eller andet tidspunkt under sammenføringsproceduren møder personligt op på en sådan diplomatisk eller konsulær repræsentation, således at denne bl.a. kan aflæse deres biometriske data og foretage den nødvendige kontrol i forhold til sikkerhed og forebyggelse af svig, skal Domstolen i den foreliggende sag kun tage stilling til, om EU-retten er til hinder for en medlemsstats lovgivning eller administrative praksis, hvorefter der systematisk og uden undtagelse kræves et sådant fremmøde allerede på det trin, hvor der indgives en ansøgning om visum med henblik på familiesammenføring.

34.

Det skal endelig fremhæves, at det ikke tilkommer Domstolen inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse at udtale sig om fortolkningen af nationale bestemmelser. Det påhviler nemlig Domstolen i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter at tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for det præjudicielle spørgsmål  ( 10 ). I anmodningen om præjudiciel afgørelse har tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles) imidlertid både anført, at der i henhold til belgisk ret kræves personlig indgivelse af en visumansøgning med henblik på familiesammenføring, og at denne forpligtelse ikke kan fraviges, selv om referencepersonen er flygtning. Domstolen skal derfor tage udgangspunkt i denne fortolkning af belgisk ret og administrativ praksis i forbindelse med sin bedømmelse, selv om den belgiske regering i det væsentlige har anfægtet denne fortolkning.

2.

Formålet med direktiv 2003/86 og de rettigheder, som sagsøgerne har i henhold til dette direktiv

35.

Det fremgår af fast retspraksis, at direktiv 2003/86 har til formål at fremme familiesammenføring, og at dette direktiv desuden tilsigter at yde tredjelandsstatsborgere, herunder mindreårige, beskyttelse  ( 11 ). Til dette formål fastsætter direktiv 2003/86, som det fremgår af dets artikel 1, betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område  ( 12 ).

36.

Direktiv 2003/86 har desuden i overensstemmelse med ottende betragtning hertil til formål at yde flygtninge øget beskyttelse, for så vidt som deres situation kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et almindeligt familieliv i hjemlandet, for så vidt som de kan have været adskilt fra deres familier i en lang periode, inden de blev anerkendt som flygtninge, og for så vidt som det ofte er umuligt eller farligt for flygtningene eller deres familiemedlemmer at fremlægge officiel dokumentation eller tage kontakt til myndighederne i deres oprindelsesland  ( 13 ). Det er ud fra denne betragtning, at direktivet fastsætter gunstigere betingelser for flygtninge for så vidt angår udøvelsen af deres ret til familiesammenføring  ( 14 ).

37.

Domstolen har ligeledes flere gange udtalt, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 pålægger medlemsstaterne præcise positive forpligtelser, hvortil svarer klart definerede rettigheder. Bestemmelsen forpligter medlemsstaterne til, under de i samme direktiv fastsatte omstændigheder, at tillade familiesammenføring for visse af referencepersonens familiemedlemmer – hvilket ifølge dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra a) og b), omfatter referencepersonens ægtefælle og parrets mindreårige børn – og de har ikke skønsbeføjelser i denne henseende  ( 15 ).

38.

De positive forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til direktiv 2003/86, gælder først og fremmest i forhold til referencepersonen selv i dennes egenskab af tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område. Det følger heraf, at Y i sin egenskab af referenceperson som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2003/86 har en subjektiv ret, som udøves på de betingelser, der er opstillet i dette direktiv, til at blive sammenført med X og børnene A og B i Belgien.

39.

Det er imidlertid min opfattelse, at direktiv 2003/86 ligeledes pålægger medlemsstaterne visse positive forpligtelser over for de familiemedlemmer til referencepersonen, der er opregnet i dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra a)-d), og som opfylder betingelserne i denne bestemmelse. Selv om de ikke har ret til familiesammenføring på lige fod med referencepersonen, er de nemlig alligevel omfattet af det nævnte direktiv som indirekte begunstigede af de privilegier, der tilkommer denne person. Efter min opfattelse har X og børnene A og B således – i deres egenskab af henholdsvis Y’s hustru og parrets mindreårige børn – i henhold til direktiv 2003/86 og på de deri fastsatte betingelser som minimum krav på, at Y ikke hindres unødigt i at udøve den ret til familiesammenføring, som han har ifølge dette direktiv.

40.

Da det ifølge artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 er en forudsætning for udøvelsen af den nævnte ret, at der indgives en ansøgning om indrejse og ophold til de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, vedlagt den dokumentation, der er angivet i dette direktivs artikel 5, stk. 2, havde sagsøgerne i hovedsagen desuden krav på ikke unødigt at miste den reelle og konkrete mulighed for at indgive denne ansøgning. Som sagsøgerne i hovedsagen har anført over for den forelæggende ret, følger det nærmere bestemt af direktiv 2003/86, at de har ret til at indgive en ansøgning om familiesammenføring og til at få deres ansøgning registreret og behandlet af de belgiske myndigheder, hvis betingelserne i dette direktiv er opfyldt.

41.

Eftersom det nævnte direktivs artikel 5, stk. 1, som det forklares nedenfor, ikke indebærer en harmonisering (eller i hvert fald ikke en fuldstændig harmonisering) af de praktiske regler for indgivelse af ansøgninger om indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring, men overlader det til medlemsstaterne at fastsætte disse regler, var sagsøgerne i hovedsagen ikke desto mindre forpligtet til at overholde de relevante krav i belgisk ret, hvoraf det fremgår, at medlemmer af referencepersonens familie med få undtagelser, som ikke gælder for den situation, hvori X og børnene A og B befinder sig, skal indgive en sådan ansøgning personligt til den belgiske diplomatiske eller konsulære repræsentant, der er stedligt kompetent med hensyn til deres bopæl eller ophold i udlandet.

42.

Modsat hvad État belge har anført i hovedsagen, er det imidlertid nødvendigt at vurdere, om den belgiske lovgiver ved ikke at indføre undtagelser fra reglen om personlig indgivelse af en ansøgning om familiesammenføring, når det ikke er muligt for de berørte personer at overholde denne regel, har anvendt det råderum, som lovgiver gives i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, i overensstemmelse med dette direktivs formål og de ved chartret sikrede grundlæggende rettigheder, som det har til formål at gennemføre.

43.

Der er derfor behov for en nærmere undersøgelse af omfanget af og grænserne for denne skønsmargen.

3.

Omfanget af og grænserne for den skønsmargen, som medlemsstaterne tillægges ved artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86

44.

Direktiv 2003/86 indebærer, som jeg tidligere har fremhævet, ikke en fuldstændig harmonisering af reglerne for indgivelse af en visumansøgning med henblik på familiesammenføring, men fastsætter blot i artikel 5, stk. 1, at medlemsstaterne afgør, om »det er referencepersonen eller de berørte familiemedlemmer, der […] skal indgive« denne ansøgning, og i artikel 5, stk. 2, at denne ansøgning skal vedlægges »dokumentation for den familiemæssige tilknytning [til referencepersonen] og for, at betingelserne i [det nævnte direktiv] er opfyldt, samt bekræftede kopier af de pågældende familiemedlemmers rejsedokumenter«.

45.

Det fremgår af forarbejderne til direktiv 2003/86, hvortil både Kommissionen og sagsøgerne i hovedsagen har henvist, at forslaget til Kommissionens direktiv oprindeligt bestemte, at ansøgningen om familiesammenføring skulle indgives af referencepersonen, som allerede har ophold i medlemsstaten, hvorfor det »vil […] være lettere for [ham] at klare de administrative formaliteter takket være hans kendskab til landets sprog og myndighedernes praksis«  ( 16 ). Dette forslag skulle derfor lette udøvelsen af retten til familiesammenføring allerede på det tidspunkt, hvor ansøgningen blev indgivet. Valget faldt således på en tilgang, hvor det familiemedlem, der principielt havde de bedste forudsætninger for at gennemføre det første trin i proceduren, skulle indgive ansøgningen direkte til den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat. Efter anmodning fra Rådet blev det oprindelige forslag ændret, således at de medlemsstater, der ønskede det, kunne vælge en anden mulighed, hvor de bestemte, at ansøgningen om familiesammenføring skulle indgives i udlandet af medlemmerne af referencepersonens familie  ( 17 ). I det ændrede forslag angav Kommissionen, at formålet med den nye affattelse var at »forene de to typer procedurer, der anvendes i medlemsstaterne«  ( 18 ). Kommissionen har over for Domstolen forklaret, at ændringen skulle gøre det muligt for medlemsstaterne at afholde samtaler med de berørte personer og at foretage undersøgelser for at sikre en effektiv bekæmpelse af svig med hensyn til ansøgernes identitet og ægtheden af den hævdede familiemæssige tilknytning til referencepersonen.

46.

Ifølge den affattelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, der i sidste ende blev valgt, er det således op til medlemsstaterne at afgøre, hvem det påhviler at indgive en sådan ansøgning og til hvilke kompetente myndigheder, og hvilke formaliteter der skal overholdes.

47.

Det skal herved præciseres – modsat hvad den forelæggende ret har anført, og i lighed med hvad Rådet har gjort gældende – at den omstændighed, at EU-lovgiver har tillagt medlemsstaterne en skønsmargen med hensyn til at fastsætte reglerne for indgivelse af ansøgninger om familiesammenføring, ikke indebærer, at det automatisk følger af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, at et afslag på registrering af en sådan ansøgning, der er begrundet i manglende iagttagelse af de regler, som den pågældende medlemsstat har fastsat herfor, er lovligt, og at det ikke kan anfægtes. Spørgsmålet om afslagets lovlighed afhænger derimod af, hvordan medlemsstaten har anvendt denne skønsmargen.

48.

Når dette er sagt, bør det efter min opfattelse fremhæves, at medlemsstaternes skønsmargen ved gennemførelsen af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 er underlagt tre sæt begrænsninger.

49.

Det første sæt begrænsninger vedrører kravet om, at ånden i og formålet med direktiv 2003/86 skal respekteres.

50.

Domstolen har flere gange udtalt, at tilladelse til familiesammenføring er »hovedreglen«  ( 19 ), og at det eventuelle råderum, som medlemsstaterne anerkendes ved direktiv 2003/86, »ikke [må] anvendes på en måde, der ville være i strid med dette direktivs formål, som er at fremme familiesammenføring, og til hinder for direktivets effektive virkning«  ( 20 ). Det råderum, som medlemsstaternes gives i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, kan således ikke – uden at det strider mod dette direktivs formål og effektive virkning – anvendes på en sådan måde, at det gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at indgive en ansøgning i henhold til denne bestemmelse og dermed at udøve retten til familiesammenføring.

51.

Det andet sæt begrænsninger vedrører overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.

52.

Det fremgår af anden betragtning til direktiv 2003/86, at direktivet anerkender de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der er fastsat i chartret. Domstolen har flere gange udtalt, at bestemmelserne i dette direktiv skal fortolkes og anvendes i lyset af chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3. Domstolen har nærmere bestemt fastslået, at chartrets artikel 7, som bl.a. anerkender retten til respekt for familielivet – hvoraf retten til familiesammenføring udgør et særskilt aspekt  ( 21 ) – skal sammenholdes med forpligtelsen til at tage hensyn til barnets tarv som fastlagt i chartrets artikel 24, stk. 2, og til at respektere barnets behov for regelmæssigt at have personlig forbindelse med begge sine forældre som omhandlet i artikel 24, stk. 3  ( 22 ). Domstolen har i denne sammenhæng ligeledes henvist til en række vigtige internationale instrumenter, heriblandt konventionen om barnets rettigheder  ( 23 ), som i artikel 9, stk. 1, fastsætter, at deltagerstaterne skal sikre, at barnet ikke adskilles fra sine forældre mod deres vilje, og i artikel 10, stk. 1, præciserer, at det af denne forpligtelse følger, at deltagerstaterne skal behandle ansøgninger fra et barn eller dettes forældre om indrejse i eller udrejse fra en deltagende stat med henblik på familiesammenføring på en positiv, human og hurtig måde  ( 24 ).

53.

I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, påhviler det i almindelighed medlemsstaterne at respektere de rettigheder og overholde de principper, der er fastsat i chartret, og fremme anvendelsen heraf, når de gennemfører EU-retten, og dermed også når de anvender den skønsmargen, som de har ved gennemførelsen af et direktiv  ( 25 ). Det fremgår i øvrigt af chartrets artikel 52, stk. 1, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, således at der »kun [kan] indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder«.

54.

En national lovgivning, som medfører, at en person nægtes indrejse i det land, hvor den pågældendes nære slægtninge bor, bl.a. ved at forhindre familiesammenføring, selv om de krævede materielle betingelser er opfyldt, kan imidlertid udgøre et indgreb i retten til respekt for familielivet  ( 26 ), og den skal derfor opfylde de ovenfor nævnte betingelser i chartrets artikel 52, stk. 1, for at være forenelig med chartret.

55.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) har givet udtryk for samme holdning ved fortolkningen af EMRK’s artikel 8, hvis indhold i det væsentlige svarer til indholdet af chartrets artikel 7. Selv om Menneskerettighedsdomstolen, som den belgiske regering ganske rigtigt har anført, har præciseret, at EMRK og navnlig artikel 8 heri ikke tillægger en udlænding ret til at indrejse eller opholde sig i et bestemt land, efterprøver denne domstol alligevel systematisk, om foranstaltninger, som forhindrer familiesammenføring, og som anses for at begrænse den i denne artikel fastsatte ret til respekt for familielivet, er forholdsmæssige. Den har således for nylig i en sag vedrørende familieliv og indvandring fastslået, at »the extent of a State’s obligations to admit to its territory relatives of persons residing there will vary according to the particular circumstances of the persons involved and the general interest, and is subject to a fair balance that has to be struck between the competing interests involved«, og at der i en sådan sammenhæng skal lægges særlig vægt (»significant weight«) på børnenes tarv  ( 27 ). Menneskerettighedsdomstolen har i øvrigt præciseret, at beslutningsprocessen i sager om familiesammenføring skal frembyde »de garantier i fråga om smidighet, snabbhet och effektivitet som krävs för att realisera klagandenas rätt till skydd av deras familjeliv, vilket garanteras av artikel 8 i konventionen«  ( 28 ). Hvad navnlig angår familiesammenføring af flygtninge har Menneskerettighedsdomstolen gentagne gange påpeget, at »the family unity is an essential right of refugees and that family reunion is an essential element in enabling persons who have fled persecution to resume a normal life«, og præciseret, at »there exists a consensus at international and European level on the need for refugees to benefit from a family reunification procedure that is more favourable than that foreseen for other aliens«  ( 29 ).

56.

Efter min opfattelse indebærer den forpligtelse til individualisering, der påhviler medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktiv 2003/86, endelig en tredje række begrænsninger af det råderum, som medlemsstaterne gives i dette direktivs artikel 5, stk. 1. I henhold til denne forpligtelse, som Domstolen har udledt af det nævnte direktivs artikel 17  ( 30 ), og som gælder horisontalt for alle afgørelser, der træffes inden for dets anvendelsesområde, påhviler det medlemsstaterne at sørge for, at de kompetente nationale myndigheder i hvert enkelt tilfælde foretager en individuel vurdering af de berørte personers situation, som tager hensyn til alle de relevante elementer, og som, når det er relevant, lægger særlig vægt på børnenes interesser og på ønsket om at begunstige familielivet  ( 31 ).

57.

Det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles), skal besvares under hensyntagen til de ovenfor nævnte begrænsninger.

4.

Besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål

58.

Den belgiske lovgiver har i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 valgt den mulighed, hvor det overlades til familiemedlemmerne at indgive en ansøgning om familiesammenføring  ( 32 ). Det kræves i artikel 12a, stk. 1, i lov af 15. december 1980, at en sådan ansøgning indgives til den stedligt kompetente diplomatiske repræsentation  ( 33 ). Det bestemmes ikke i denne lov, at familiemedlemmer, der opholder sig i udlandet, kan undtages fra denne regel. Det fremgår i øvrigt af forelæggelsesafgørelsen og sagsakterne, og det er ubestridt mellem parterne, at selv om dette ikke fremgår udtrykkeligt af ordlyden af artikel 12a, stk. 1, i lov af 15. december 1980, skal de pågældende familiemedlemmer indgive ansøgningen om familiesammenføring personligt på den nævnte diplomatiske repræsentation, selv om referencepersonen er en anerkendt flygtning.

59.

Det er af de ovenfor nævnte grunde min opfattelse, at en mekanisme til gennemførelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 som den, der anvendes efter belgisk ret, tilsidesætter de ovennævnte begrænsninger for udøvelsen af den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne indrømmes i denne bestemmelse.

60.

I første række er en sådan mekanisme, når det er umuligt for de pågældende familiemedlemmer at rejse til den kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation, i klar modstrid med formålet med direktiv 2003/86, som er at fremme familiesammenføring, eftersom den ikke indeholder udtrykkelige, gennemsigtige og generelle bestemmelser om alternativer til personlig indgivelse af ansøgningen om familiesammenføring. Det samme gælder for dette direktivs mere specifikke formål om at yde anerkendte flygtninge øget beskyttelse, eftersom forpligtelsen til at henvende sig personligt til en sådan repræsentation for at indgive en ansøgning om familiesammenføring dér, som det fremgår af hovedsagen, er lige så bindende for medlemmerne af deres familie. For så vidt som en sådan mekanisme i praksis gør det umuligt at udøve retten til familiesammenføring i de ovenfor beskrevne situationer, selv om alle de i direktiv 2003/86 fastsatte betingelser for, at der kan gives tilladelse til familiesammenføring, er opfyldt, bringer den ligeledes dette direktivs effektive virkning i fare.

61.

Den omstændighed – som den belgiske regering har påberåbt sig både i sine skriftlige indlæg og i retsmødet – at de berørte personer kan rette henvendelse til den kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation for at anmode om midlertidig undtagelse fra forpligtelsen til personlig indgivelse af visumansøgning med henblik på familiesammenføring, rejser ikke tvivl om ovenstående konklusion. Hvis det for det første antages, at der som anført af den belgiske regering foreligger en reel mulighed for at opnå en undtagelse fra reglen om personlig indgivelse  ( 34 ), fremgår det af denne regerings udsagn, at afgørelsen om at indrømme en sådan undtagelse er af rent skønsmæssig karakter og træffes meget sporadisk  ( 35 ), dvs. kun når udlændingekontoret objektivt set anser det for umuligt for ansøgerne at møde op på den kompetente diplomatiske repræsentation og giver den diplomatiske eller konsulære myndighed tilladelse til at tilbyde ansøgerne andre løsninger end personligt fremmøde. For det andet fremgår det klart af État belges holdning med hensyn til vurderingen af betingelsen om, at der kræves en hurtig afgørelse i hovedsagen, at de belgiske myndigheder fortolker begrebet »umuligt« meget strengt, idet de i det væsentlige nægter at anerkende, at denne betingelse er opfyldt, selv om de berørte personer bor i konfliktområder og risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling, hvis de tager af sted. For det tredje er de berørte parter ikke blevet oplyst om en eventuel mulighed for undtagelse, som er af ekstraordinær karakter og overladt til myndighedernes skøn  ( 36 )

62.

Hvis det ikke objektivt set er umuligt for de pågældende at rejse, bør det i øvrigt undersøges, om det er foreneligt med direktiv 2003/86 at kræve, at referencepersonens familiemedlemmer henvender sig fysisk til en diplomatisk eller konsulær repræsentation allerede i den første fase af sammenføringsproceduren, når dette krav, henset til ansøgernes særlige situation og forholdene i deres bopælsland, udgør en alvorlig hindring for opfyldelsen af de formaliteter, der er nødvendige for at indgive en ansøgning om familiesammenføring.

63.

Det skal i denne forbindelse påpeges, at sammenføringsproceduren er inddelt i trin og ofte kræver, at de pågældende familiemedlemmer efter indgivelse af deres ansøgning flere gange møder op på en diplomatisk eller konsulær repræsentation, bl.a. for at fremlægge dokumenter, deltage i samtaler, foretage DNA-test og afhente visaene, hvis ansøgningen imødekommes. Hvis disse personer – der ofte omfatter de mest sårbare medlemmer af familien såsom mindre børn – tvinges til at foretage mange rejser, der ofte vil være lange, vanskelige, farlige eller meget dyre, til diplomatiske eller konsulære repræsentationer, som – hvilket er tilfældet i hovedsagen – måske befinder sig i andre lande end bopælslandet, for at opfylde formaliteter, der med lethed kunne klares fra et andet sted, vil dette efter min opfattelse ikke være foreneligt med ånden i direktiv 2003/86, men snarere skulle ses som et forsøg på at lægge hindringer i vejen for en sådan sammenføring ved at afskrække de pågældende fra at udøve retten hertil. Dette gælder bl.a. for familiemedlemmer til flygtninge, som kan have særlig vanskeligt ved at rejse. Forpligtelsen til at indgive en ansøgning om familiesammenføring personligt vil således generelt være til større ulempe for kategorien af tredjelandsstatsborgere, som direktiv 2003/86 især har til formål at beskytte, hvilket paradoksalt nok vil medføre, at de omstændigheder, som har fået dem til at flygte fra deres land, og som ifølge ottende betragtning til dette direktiv var årsag til, at EU-lovgiver indførte gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring, gør det vanskeligere eller ligefrem umuligt at foretage denne sammenføring  ( 37 ).

64.

Den belgiske regering har gjort gældende, at personlig indgivelse af visumansøgninger med henblik på familiesammenføring er nødvendig for at kunne kontrollere ansøgernes identitet og biometriske data, bl.a. med det mål at bekæmpe svig med hensyn til identitet og familiemæssig tilknytning. Efter min opfattelse kan et sådant mål, uanset hvor legitimt det er, imidlertid ikke begrunde et systematisk krav om, at ansøgere møder op personligt på en diplomatisk eller konsulær repræsentation allerede tidligt i sammenføringsproceduren. Selv om det ikke kan benægtes, at det som anført af den belgiske regering er nødvendigt at foretage en sådan kontrol – for at gøre det muligt at foretage den nødvendige sikkerhedskontrol, bl.a. i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/86 – og at ansøgerne i løbet af proceduren er nødt til at henvende sig personligt til en diplomatisk eller konsulær repræsentation, bl.a. for at få aflæst deres biometriske data, er en sådan kontrol efter min opfattelse ikke nødvendig allerede på det trin, hvor der indgives en ansøgning om familiesammenføring  ( 38 ). Det er nemlig vigtigt at undgå, at familiemedlemmerne pålægges unødvendige rejser, især når de vil være anstrengende eller risikable, og navnlig på et tidligt trin i proceduren, hvor ansøgningen endnu ikke er taget under behandling, og de berørte personer endnu ikke er i stand til at vurdere udsigterne til et positivt udfald.

65.

I anden række og af grunde, der i det væsentlige svarer til de ovenfor anførte, krænker det retten til respekt for familielivet, som er fastsat i chartrets artikel 7, eventuelt sammenholdt med artikel 24, stk. 2 og 3, heri, når en medlemsstat systematisk pålægger familiemedlemmer til en referenceperson, herunder en anerkendt flygtning, at indfinde sig på en diplomatisk eller konsulær repræsentation for denne medlemsstat alene for at indgive en ansøgning om familiesammenføring dér, selv om det objektivt set er umuligt, uforholdsmæssigt vanskeligt eller risikabelt for ansøgerne at rejse til denne repræsentation. En sådan forpligtelse udgør nemlig et indgreb i denne ret, som ikke står i rimeligt forhold til målet om at bekæmpe svig i forbindelse med familiesammenføring, hvilket strider mod chartrets artikel 52, stk. 1.

66.

Endelig og i tredje række tilsidesætter en gennemførelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 som den, der følger af den belgiske lovgivning og administrative praksis, ligeledes den forpligtelse til individualisering, der er nævnt i punkt 56 i dette forslag til afgørelse. En ordning, der kategorisk, generelt og uden undtagelse kræver, at referencepersonens familiemedlemmer indfinder sig på den kompetente diplomatiske repræsentation, gør det nemlig principielt ikke muligt at tage hensyn til de berørte personers situation og navnlig til omstændigheder, som ifølge Domstolen kan påvirke omfanget og intensiteten af behandlingen af ansøgningen om familiesammenføring, såsom de berørte børns alder og deres situation i oprindelseslandet  ( 39 ). Disse omstændigheder skal imidlertid tages i betragtning på et tidligt trin i forbindelse med opfyldelsen af de formaliteter, der gælder for indgivelsen af en sådan ansøgning.

67.

Medlemsstaterne skal mere generelt sørge for, at proceduren for gennemførelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 så vidt muligt er fleksibel og, som Menneskerettighedsdomstolen har præciseret, frembyder de garantier med hensyn til smidighed, hurtighed og effektivitet, der er nødvendige for at iagttage de berørte parters ret til respekt for deres familieliv  ( 40 ). Set i dette perspektiv kan den overdrevne formalisme, der bl.a. kommer til udtryk i skrivelsen af 3. februar 2023, sammenholdt med det afslag på ansøgningen af 28. og 29. september 2022, som udlændingekontoret tidligere har meddelt sagsøgernes advokat, og som først og fremmest skyldes, at ansøgningen blev indgivet direkte til den myndighed, der var ansvarlig for dens behandling, og ikke gennem en belgisk diplomatisk eller konsulær repræsentation, efter min opfattelse ikke godtages, bl.a. henset til den situation, som X og børnene A og B befinder sig i.

68.

Det bør afslutningsvis også fremhæves, som Rådet med rette har gjort i sit skriftlige indlæg, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 er formuleret så bredt, at denne bestemmelse gør det muligt at fastlægge proceduren for indgivelse af en visumansøgning med henblik på familiesammenføring på en sådan måde, at den er forenelig med formålet med dette direktiv og med de grundlæggende rettigheder, der ligger til grund for det, selv om den pågældende medlemsstat, som det er tilfældet for Kongeriget Belgien, har valgt en løsning, hvor det er referencepersonens familiemedlemmer, der har til opgave at indgive en sådan ansøgning. Denne artikel udelukker således hverken muligheden for, at den nævnte ansøgning indgives til den kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation af en stedfortræder, ved skrivelse eller ved e-mail, dvs. uden at referencepersonens familiemedlemmer er fysisk til stede, eller muligheden for, at den indgives direkte til den myndighed i den pågældende medlemsstat, der skal behandle den, således som X og børnene A og B har gjort. I henhold til fast retspraksis påhviler det imidlertid medlemsstaterne og navnlig deres retsinstanser ikke blot at fortolke deres nationale ret på en måde, der er forenelig med EU-retten, men også at sikre, at de ikke lægger en fortolkning af den afledte ret til grund, som kommer i konflikt med grundlæggende rettigheder, der beskyttes ved Unionens retsorden  ( 41 ). Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86 kan derfor under ingen omstændigheder fortolkes således, at denne bestemmelse tillader en så streng og ufleksibel ordning som den, der anvendes i Belgien.

69.

Det er som følge heraf min opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/86, sammenholdt med chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2, er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som kræver, at medlemmer af navnlig en anerkendt flygtnings familie, der befinder sig i et tredjeland, indgiver deres ansøgning om indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring personligt på denne medlemsstats stedligt kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation, og ikke tillader undtagelser, såfremt det, henset til de berørte personers særlige situation og forholdene i deres bopælsland, er umuligt, uforholdsmæssigt vanskeligt eller risikabelt for dem at rejse til en sådan repræsentation.

V.

Forslag til afgørelse

70.

Jeg foreslår, henset til samtlige ovenstående betragtninger, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien), således: