1

Europa-Kommissionen har i appelskriftet nedlagt påstand om delvis ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 6. juli 2022, HB mod Kommissionen (T-408/21, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2022:418), hvorved Retten annullerede dels Kommissionens afgørelse C(2021) 3339 final af 5. maj 2021 vedrørende inddrivelse af en fordring på 4 241 507 EUR mod HB i henhold til kontrakten med referencenummer TACIS/2006/101-510 (herefter »TACIS-kontrakten«), dels Kommissionens afgørelse C(2021) 3340 final af 5. maj 2021 vedrørende inddrivelse af en fordring på 1 197 055,86 EUR mod HB i henhold til kontrakten med referencenummer CARDS/2008/166-429 (herefter »CARDS-kontrakten«) (herefter samlet »de omtvistede afgørelser«).

Retsforskrifter

Finansforordningen af 2002

2

Artikel 103 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006 (EUT 2006, L 390, s. 1) (herefter »finansforordningen af 2002«), som blev ophævet med virkning fra den 31. december 2012, bestemte:

Finansforordningen af 2018

3

Artikel 100, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1) (herefter »finansforordningen af 2018«) med overskriften »Anvisning af inddrivelse« bestemmer:

4

Artikel 131 i finansforordningen af 2018 med overskriften »Suspension, ophør og nedsættelse« bestemmer følgende i stk. 2 og 4:

Tvistens baggrund

5

Sagens baggrund blev præsenteret i den appellerede doms præmis 2-33, der af hensyn til disse retsforhandlinger kan opsummeres som følger.

6

Den 25. januar 2006 iværksatte Unionen, repræsenteret ved sin delegation i Ukraine, et udbud med henblik på indgåelse af en kontrakt om levering af teknisk assistance til de ukrainske myndigheder med henblik på at tilnærme Ukraines lovgivning til EU-lovgivningen. Dette udbud indgik i programmet for faglig bistand til Samfundet af Uafhængige Stater (TACIS), der havde til formål at fremme omstillingen til markedsøkonomi og styrke demokratiet og retsstaten i partnerlandene i Østeuropa og Centralasien (herefter »TACIS-udbuddet«). Denne kontrakt blev tildelt et af HB koordineret konsortium, og TACIS-kontrakten blev underskrevet den 17. juli 2006 til en maksimal kontraktværdi på 4 410 000 EUR.

7

Den 24. oktober 2007 lancerede Unionen, repræsenteret ved Det Europæiske Genopbygningsagentur (EAR), et udbud med henblik på indgåelse af en kontrakt om levering af tjenester i form af teknisk assistance til Det Øverste Judicielle Råd i Serbien. Dette udbud indgik i programmet fællesskabsbistand til genopbygning, udvikling og stabilisering (CARDS), der havde til formål at yde EU-bistand til landene i Sydøsteuropa med henblik på deres deltagelse i stabiliserings- og associeringsprocessen med EU (herefter »CARDS-udbuddet«). Denne kontrakt blev tildelt et af HB koordineret konsortium, og CARDS-kontrakten blev underskrevet den 30. juli 2008 til en maksimal kontraktværdi på 1 999 125 EUR.

8

Efter gennemførelsen af en undersøgelse bekræftede Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) i to endelige undersøgelsesrapporter, som blev fremsendt til Kommissionen henholdsvis den 19. april 2010 og den 28. november 2011, at der forelå alvorlige uregelmæssigheder og korruption i forbindelse med HB’s deltagelse i udbud vedrørende CARDS- og TACIS-kontrakterne. OLAF foreslog i øvrigt, at de nævnte kontrakter blev opsagt, og at der blev foretaget inddrivelser.

9

Den 15. oktober 2019 vedtog Kommissionen afgørelse C(2019) 7318 final om nedsættelse af de beløb, som skal betales i henhold til [TACIS-kontrakten], og om inddrivelse af de beløb, som uretmæssigt er blevet udbetalt (herefter »TACIS-inddrivelsesafgørelsen«), samt afgørelse C(2019) 7319 final om nedsættelse af de beløb, som skal betales i henhold til [CARDS-kontrakten] og om inddrivelse af de beløb, som uretmæssigt er blevet udbetalt (herefter »CARDS-inddrivelsesafgørelsen«). Ved disse afgørelser, der bl.a. indeholdt henvisninger til artikel 103 i finansforordningen af 2002 og artikel 131 i finansforordningen af 2018, fandt Kommissionen, at procedurerne vedrørende CARDS- og TACIS-kontrakterne var behæftet med en væsentlig uregelmæssighed som omhandlet i artikel 103 i finansforordningen af 2002, at denne uregelmæssighed kunne tilregnes det af HB koordinerede konsortium, og at dens alvor begrundede nedsættelsen af værdien af disse kontrakter til nul. Alle betalinger i henhold til de nævnte kontrakter blev således anset for at være uretmæssigt udbetalt og for at skulle gøres til genstand for tilbagesøgning.

10

Den 19. november 2019 anlagde HB to sager ved Retten med påstand om anfægtelse af lovligheden af CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelserne og om erstatning på grundlag af Unionens ansvar uden for kontraktforhold. Ved domme af 21. december 2021, HB mod Kommissionen (T-795/19, herefter »dom T-795/19«, EU:T:2021:917) og HB mod Kommissionen (T-796/19, herefter »dom T-796/19«, EU:T:2021:918), afviste Retten disse søgsmål, for så vidt som de tilsigtede at opnå annullation af disse afgørelser, og frifandt Kommissionen, for så vidt som de tilsigtede, at Unionen ifaldt ansvar uden for kontraktforhold. Den 3. marts 2022 iværksatte Kommissionen appel til prøvelse af disse to domme, som blev registreret under henholdsvis sag C-160/22 P og sag C-161/22 P.

11

Den 5. maj 2021 vedtog Kommissionen de omtvistede afgørelser med henvisning til artikel 299 TEUF og artikel 100, stk. 2, i finansforordningen af 2018. Efter at have anført, at tvangsfuldbyrdelsen i henhold til denne artikel 299 sker efter de civile retsplejeregler i den medlemsstat, på hvis område tvangsfuldbyrdelsen finder sted, og at prøvelsen af fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed henhører under de nationale domstoles kompetence, foreskriver disse afgørelser i artikel 5, at de kan tvangsfuldbyrdes i henhold til nævnte artikel 299.

12

Ved kendelse af 25. april 2022, HB mod Kommissionen (T-408/21 R, EU:T:2022:241), tog Rettens præsident HB’s anmodning om foreløbige forholdsregler til følge og udsatte gennemførelsen af de nævnte afgørelser, idet afgørelsen om sagsomkostningerne blev udsat.

Sagen for Retten og den appellerede dom

13

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. juli 2021 anlagde HB sag med følgende påstande:

–

De omtvistede afgørelser annulleres.

–

Det fastslås, at alle beløb, der eventuelt er blevet opkrævet af Kommissionen på grundlag af disse afgørelser, skal tilbagebetales med tillæg af morarenter til den sats, der anvendes af Den Europæiske Centralbank (ECB), forhøjet med 7 procentpoint.

–

Kommissionen tilpligtes at betale en symbolsk erstatning på 1 EUR »med forbehold for forhøjelse«.

–

Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

14

HB gjorde til støtte for søgsmålet tre anbringender gældende for så vidt angår påstanden om annullation af de omtvistede afgørelser. Det første anbringende vedrørte Kommissionens manglende kompetence til at vedtage disse afgørelser, manglende retsgrundlag for disse og tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det andet anbringende vedrørte tilsidesættelse af finansforordningen af 2018, for så vidt som Kommissionen ikke havde en fordring, der var sikker, på HB. Det tredje anbringende vedrørte tilsidesættelse af væsentlige formkrav, pligten til due diligence og princippet om upartiskhed, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

15

Retten bemærkede for det første i den appellerede doms præmis 43, at hvis Domstolen i forbindelse med de appeller, der er indbragt for den i dommene i sagerne C-160/22 P og C-161/22 P, bekræftede den kontraktmæssige karakter af TACIS- og CARDS-inddrivelsesafgørelserne, ville den, således som Kommissionen anerkender, blive frataget beføjelsen til at vedtage de omtvistede afgørelser, som i så fald skulle tilbagekaldes. For det andet bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 48 og 50, at spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen kunne vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF, med henblik på at gøre krav på en fordring, der er opstået på grund af manglende opfyldelse af en kontrakt, blev undersøgt i dom af 16. juli 2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576), hvori Domstolen fastslog, at Kommissionens beføjelse til at vedtage afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes, inden for rammerne af et kontraktforhold er begrænset til kontrakter, som indeholder en voldgiftsbestemmelse, der tillægger Unionens retsinstanser kompetence.

16

Eftersom TACIS- og CARDS-kontrakterne indeholder værnetingsklausuler, der udpeger de belgiske domstole som kompetente, og ikke Unionens retsinstanser, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 53, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage de omtvistede afgørelser på grundlag af artikel 299 TEUF. Retten tiltrådte derfor det første anbringende uden at undersøge klagepunktet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller det andet og det tredje anbringende.

17

Retten undersøgte endvidere i den appellerede doms præmis 55-72 HB’s erstatningspåstand og forkastede den som ugrundet.

Parternes påstande for Domstolen

18

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–

Den appellerede dom ophæves, for så vidt som den annullerer de omtvistede afgørelser.

–

Sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om sagens realitet i forhold til annullationssøgsmålet.

–

HB tilpligtes at betale sagens omkostninger.

19

HB har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Om appellen

Parternes argumenter

20

Kommissionen har til støtte for appellen fremsat et enkelt anbringende, hvorved den foreholder Retten at have begået en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 45 at støtte sig på den fejlagtige konstatering, som blev gentaget direkte og »uden diskussion« fra dommene i sagerne T-795/19 og T-796/19, hvorefter CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelserne var af kontraktmæssig karakter, for heraf i den appellerede doms præmis 53 at udlede, at Kommissionen ikke havde kompetence til at vedtage de omtvistede afgørelser på grundlag af artikel 299 TEUF.

21

Kommissionen har gjort gældende, at Retten i den appellerede dom hverken tog hensyn til eller besvarede de argumenter, som den havde fremført i svarskriftet, hvilke vedrørte »Kommissionens kompetence til at vedtage de [omtvistede] afgørelser«, og som specifikt vedrørte »den retlige karakter af [CARDS- og TACIS-]inddrivelsesafgørelserne«, som blev drøftet i forbindelse med de sager, der gav anledning til dommene i sagerne T-795/19 og T-796/19.

22

Kommissionen har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den »kontraktliggjorde« Kommissionens beføjelser som offentlig myndighed, der bl.a. er fastsat i artikel 103 i finansforordningen af 2002, hvorved den kan fastslå uregelmæssigheder i forbindelse med en offentlig kontrakt, følgelig nedsætte prisen på denne kontrakt og inddrive uretmæssigt udbetalte beløb. En sådan løsning, som ville indebære, at når Kommissionen indgår kontrakter som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag, »absorberes« de foranstaltninger, der henhører under udøvelsen af disse beføjelser, i den kontraktlige sfære og bliver underlagt domstolsprøvelse af kontrakten, hvilket ville fratage Kommissionens beføjelser som offentlig myndighed samt de beføjelser, som EU-lovgiver har tillagt den, deres effektive virkning.

23

Ifølge denne institution har Retten ved den appellerede dom »vendt op og ned på Unionens retsorden« for så vidt angår såvel Unionens retsinstansers kompetence til at prøve lovligheden af afledte retsakter som Kommissionens mulighed for effektivt at beskytte Unionens finansielle interesser, bl.a. ved at korrigere uregelmæssigheder i udbudsproceduren, når dette kræver vedtagelse af foranstaltninger af administrativ karakter. Retten begik således en retlig fejl ved ikke at tage hensyn til CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelsernes retlige karakter, som de omtvistede afgørelser tilsigtede at gennemføre. Herved tilsidesætter Rettens analyse dom af 16. juli 2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 69-72), hvori Domstolen bekræftede, at når Kommissionen vedtager foranstaltninger, der henhører under udøvelsen af dens offentligretlige beføjelser, befinder disse sig efter deres art uden for kontraktforhold og kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.

24

Ved at kvalificere CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelserne som foranstaltninger til gennemførelse af CARD- og TACIS-kontrakterne, der blev truffet på grundlag af bl.a. finansforordningen af 2018, og som havde til formål at beskytte Unionens finansielle interesser, tilsidesatte Retten ånden og bogstavet i denne forordning ved at ændre selve karakteren af de beføjelser, som den tillægger Kommissionen.

25

HB har heroverfor anført, at Kommissionen ikke i den foreliggende sag kan gentage argumentationen vedrørende appellerne til prøvelse af dommene i sagerne T-795/19 og T-796/19 eller i denne sag benytte lejligheden til at kritisere disse domme. Under alle omstændigheder har Kommissionen ifølge HB tillagt disse domme en rækkevidde, som de ikke har, så meget desto mere som det ikke er tilstrækkeligt, at denne institution hævder at udøve beføjelser, der henhører under udøvelsen af offentlig myndighed, for, at dette er tilfældet. HB har i denne forbindelse anført, at Retten i præmis 72 i dommen i sag T-795/19 og i præmis 67 i dommen i sag T-796/19 med rette fastslog, at de beføjelser, som Kommissionen har i henhold til finansforordningen af 2002 eller andre bestemmelser i den afledte ret, fra tidspunktet for den pågældende kontrakts undertegnelse falder inden for det kontraktlige område.

26

Det følger i øvrigt for det første af dom af 16. juli 2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 67), at selv om de gældende finansforordninger tillægger Kommissionen beføjelse til at formå en medkontrahent til at opfylde sine økonomiske forpligtelser, er den omstændighed, at der foreligger en kontrakt, til hinder for, at Kommissionen udøver de beføjelser, som den ensidigt er tillagt ved disse forordninger. For det andet følger det af denne doms præmis 73, at selv om vedtagelsen af en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, henhører under Kommissionens udøvelse af sine offentligretlige beføjelser, overskrider denne institution sin kompetence ved at vedtage en sådan afgørelse, når der foreligger et kontraktforhold, og når Unionens retsinstanser ikke er den ret, som skal træffe afgørelse vedrørende kontrakten.

27

Endelig har HB anført, at Kommissionen »ikke synes at bestride« antagelsen om, at hvis fordringerne er af kontraktmæssig karakter, og den ret, der har kompetence til at træffe afgørelse vedrørende kontrakterne, ikke er Unionens retsinstanser, kunne den ikke træffe afgørelser i henhold til artikel 299 TEUF.

Domstolens bemærkninger

28

Det fremgår af selve ordlyden af artikel 299, stk. 1, TEUF, at de af Rådet for Den Europæiske Unions, Kommissionens eller ECB’s retsakter, der indebærer en forpligtelse for andre end medlemsstaterne til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes. Denne bestemmelse indeholder ingen begrænsning med hensyn til arten af retsakter, der fastsætter en forpligtelse til at betale en pengeydelse, bortset fra, at den ikke finder anvendelse på akter, der er rettet til medlemsstaterne. Artikel 299 TEUF udgør imidlertid ikke i sig selv et tilstrækkeligt retsgrundlag for at vedtage retsakter, der kan tvangsfuldbyrdes. Beføjelsen for de i denne bestemmelse omhandlede institutioner til at vedtage sådanne retsakter skal nemlig fremgå af andre bestemmelser (dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 51 og 53).

29

Når Kommissionen vedtager en indtægtsordre, der kan tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i artikel 299 TEUF, kan virkningerne og den bindende virkning af en sådan ensidig afgørelse desuden ikke følge af kontraktens bestemmelser, men af selve denne artikel, sammenholdt med bestemmelserne i den gældende finansforordning. I dette omfang udgør en sådan ensidig afgørelse, der er baseret på udøvelsen af offentligretlige beføjelser, en bebyrdende retsakt, som kan være genstand for et annullationssøgsmål ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 69 og 72).

30

Kommissionen kan imidlertid ikke vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i artikel 299 TEUF, som led i kontrakter, som ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse med angivelse af Unionens retsinstanser, og som af denne grund henhører under en medlemsstats retsinstansers kompetence (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 73).

31

I det foreliggende tilfælde har de omtvistede afgørelser ikke alene henvisninger til artikel 299 TEUF, men også til artikel 100, stk. 2, i finansforordningen af 2018, som tillægger Kommissionen beføjelse til at formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre personer end medlemsstater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i denne artikel 299, uden at der sondres mellem, om den fordring, hvis fastlæggelse er formaliseret ved en sådan afgørelse, hidrører fra en kontrakt eller ikke er kontraktmæssig (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 57).

32

Som Domstolen har fastslået i præmis 58 i dommen af dags dato, Kommissionen mod HB (C-160/22 P og C-161/22 P), indebærer CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelserne, som de omtvistede afgørelser tilsigter at gennemføre ved tvang, udøvelse af offentligretlige beføjelser og ikke udelukkende et led i kontraktforhold.

33

Domstolen fastslog derfor i denne doms præmis 66, at CARDS- og TACIS-inddrivelsesafgørelserne skal kvalificeres som en »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF, således at et søgsmål med påstand om annullation heraf skal anlægges ved Unionens retsinstanser.

34

Retten begik således en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 52 og 53 fastslog, at de fordringer, som Kommissionen søgte at inddrive, udsprang af kontraktforhold, og at Kommissionen, henset til, at der ikke fandtes en voldgiftsbestemmelse i disse kontrakter med angivelse af Unionens retsinstanser, ikke havde beføjelse til at vedtage de omtvistede afgørelser på grundlag af artikel 299 TEUF.

35

På baggrund af det ovenstående skal appellen tages til følge, og den appellerede dom ophæves.

Sagen for Retten

36

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol ophæver Domstolen den af Retten trufne afgørelse, hvis appellanten gives medhold. Domstolen kan herefter selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse

37

I det foreliggende tilfælde annullerede Retten de omtvistede afgørelser på grundlag af HB’s første anbringende til støtte for søgsmålet uden at undersøge klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller det andet og det tredje anbringende til støtte for søgsmålet.

38

Det må i denne forbindelse fastslås, at Domstolen ikke råder over de nødvendige oplysninger til at træffe endelig afgørelse om dette klagepunkt, og at disse anbringender ikke er blevet drøftet for Domstolen.

39

Heraf følger, at sagen skal hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om de nævnte klagepunkter og anbringender.

Sagsomkostninger

40

Da sagen hjemvises til Retten, bør afgørelsen om sagsomkostningerne i appelsagen udsættes.

1)

Den Europæiske Unions Rets dom af 6. juli 2022, HB mod Kommissionen (T-408/21, EU:T:2022:418), ophæves.

2)

Sagen hjemvises til Retten.

3)

Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.