–

за Adusbef — Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari, от D. Granara и D. Mazzola, avvocati,

–

за Mundys SpA, от D. Gallo, G. Vercillo и A. Zoppini, avvocati,

–

за Autostrade per l’Italia SpA, от F. Anglani, M. Annoni, A. Cogoni, M. Merola и L. Torchia, avvocati,

–

за Holding Reti Autostradali SpA, от A. Parini, I. Perego, A. Police и G. M. Roberti, avvocati,

–

за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Caselli, S. Fiorentino и G. Galluzzo, avvocati dello Stato,

–

за германското правителство от J. Möller и P.‑L. Krüger, в качеството на представители,

–

за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от G. Gattinara и G. Wils, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 38, 43 и 44 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Adusbef — Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari (Сдружение за защита на потребителите на банкови и финансови услуги), от една страна, и Presidenza del Consiglio dei ministri (Председателство на Министерския съвет, Италия), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия), Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili (Министерство на устойчивата инфраструктура и мобилност, Италия), DIPE — Dipartimento programmazione e coordinamento della politica Economica (Отдел за програмиране и координация на икономическата политика, Италия), Autorità di regolazione dei trasporti (Орган за регулиране на транспорта, Италия), Corte dei Conti (Сметна палата, Италия) и Avvocatura generale dello Stato (Главна прокуратура, Италия), от друга страна, относно законосъобразността на измененията, направени в автомагистралната концесия с титуляр Autostrade per l’Italia SpA (наричано по-нататък „ASPI“) след срутването на моста „Моранди“ в Генуа (Италия) на 14 август 2018 г.

Правна уредба

Правото на Съюза

3

Съображения 75 и 76 от Директива 2014/23 гласят:

4

Член 3 от тази директива, озаглавен „Принцип на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност“, гласи:

5

Член 38 от посочената директива, озаглавен „Подбор и оценка на качествата на кандидатите“, предвижда:

6

Член 43 от Директива 2014/23, озаглавен „Изменение на договорите през техния срок на изпълнение“, гласи:

7

Член 44 от тази директива, озаглавен „Прекратяване на договорите за концесия“, предвижда:

8

Съгласно член 54, втора алинея от Директива 2014/23 същата не се прилага за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г.

9

Приложение XI към тази директива, озаглавено „Информация, която трябва да бъде включена в обявленията за изменение на концесия през нейния срок на изпълнение съгласно член 43“, гласи:

Италианското право

10

Член 43 от decreto-legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Декрет-закон № 201 — Неотложни мерки за растеж, справедливо разпределение и консолидиране на публичните финанси) от 6 декември 2011 г. (редовна притурка бр. 251 към GURI бр. 284 от 6 декември 2011 г.), преобразуван с изменения в закон с legge n. 214 (Закон № 214) от 22 декември 2011 г., изменен с член 16 от decreto-legge n. 109 (Декрет-закон № 109) от 28 септември 2018 г., преобразуван с изменения в закон с legge n. 130 (Закон № 130) от 16 ноември 2018 г., гласи:

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

11

На 12 октомври 2007 г. ASPI и Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (Автономно национално предприятие за пътната мрежа, Италия) сключват „единен договор за концесия на редица автомагистрални отсечки“ с дължина над 2 800 km. Съгласно член 4 от договора концесията изтича на 31 декември 2038 г. На 1 октомври 2012 г. Министерство на устойчивата инфраструктура и мобилност встъпва в правата на Автономното национално предприятие за пътна мрежа като възлагащ орган.

12

На 14 август 2018 г. мостът „Моранди“ в Генуа се срутва и причинява смъртта на 43 души. Мостът е част от виадукта „Полчевера“ на магистрала A10, чиято експлоатация е поверена на ASPI. На 16 август 2018 г. Министерство на инфраструктурата и транспорта започва срещу ASPI производство за установяване на сериозно неизпълнение на задълженията за поддръжка и опазване на автомагистралната мрежа.

13

От 10 юли 2019 г. се провеждат множество срещи между ASPI, председателството на Министерския съвет, Министерството на икономиката и финансите и Министерството на устойчивата инфраструктура и мобилност с цел намирането на договорено решение по висящите спорове във връзка със срутването на моста „Моранди“.

14

На 11 юли 2020 г. ASPI представя предложение за договорено решение, с което се задължава, първо, да плати парично обезщетение в размер на 3 400 милиона евро, второ, да повиши стандартите за безопасност на отдадената ѝ на концесия автомагистрална мрежа и трето, да прехвърли, съвместно с дружеството майка, Mundys SpA, по-рано Atlantia SpA, контрола над ASPI на Cassa Depositi e Prestiti и на приемливи за последното инвеститори.

15

На 14 октомври 2021 г. въз основа на това предложение ASPI и Министерство на устойчивата инфраструктура и мобилност сключват споразумение за доброволно уреждане на спора (наричано по-нататък „споразумението за доброволно уреждане на спора“). В съответствие с процедурата, установена в член 43 от Декрет-закон № 201, цитиран в точка 10 от настоящото решение, това споразумение е одобрено с Решение № 75 от 22 декември 2021 г. на CIPE и с Постановление № 37 от 22 февруари 2022 г. на министъра на устойчивата инфраструктура и мобилност, приет съвместно с министъра на икономиката и финансите.

16

Споразумението за доброволно уреждане на спора слага край на образуваното срещу ASPI производство за сериозно неизпълнение на задълженията за поддръжка и опазване на автомагистралната мрежа, без формално да е установено наличието на неизпълнение от страна на последното.

17

Adusbef подава пред запитващата юрисдикция, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия), жалба за отмяна на двата посечени в точка 15 от настоящото решение акта, с които се одобрява споразумението за доброволно уреждане на спора, и на редица актове, свързани с това споразумение.

18

В акта си за преюдициално запитване запитващата юрисдикция подчертава, че възлагащият орган не е направил формална проверка на съответствието с разпоредбите на Директива 2014/23 на извършеното със споразумението за доброволно уреждане на спора изменение на предоставената на ASPI автомагистрална концесия.

19

Първо, възлагащият орган не е направил формална проверка дали изменението на концесията отговаря на условията по член 43, параграф 1, първа алинея, буква в) от тази директива. В това отношение запитващата юрисдикция счита, че неизпълнението на задълженията на концесионера за поддръжка, което може да засегне пътната безопасност, не може да се счита за непредвидимо обстоятелство по смисъла на тази разпоредба.

20

Второ, според запитващата юрисдикция възлагащият орган не е проверил и дали предвиденото изменение може да промени „цялостния характер на концесията“ по смисъла на член 43, параграф 1, първа алинея, буква в), подточка ii) от посочената директива.

21

Трето, запитващата юрисдикция подчертава, че съгласно споразумението за доброволно уреждане на спора Mundys е продало 88 % от капитала на ASPI на холдинг, чийто мажоритарен акционер с 51 % е Cassa Depositi e Prestiti Equity и в който два чуждестранни фонда, Macquarie и Blackstone, притежават по 24,5 %. Възлагащият орган обаче не е проверил формално дали тази промяна в акционерната структура на ASPI изисква организирането на нова процедура за възлагане на концесия, по-специално с оглед на член 43, параграф 1, първа алинея, буква г) от Директива 2014/23.

22

Четвърто, с оглед на член 38, параграф 7, буква е) и член 38, параграф 9 от Директива 2014/23 запитващата юрисдикция иска да се установи дали преди споразумението за доброволно уреждане на спора, довело до продължаване на разглежданата в главното производство автомагистрална концесия, е трябвало да се извърши формална оценка на надеждността на ASPI след срутването на моста „Моранди“. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че възстановяването на моста „Моранди“ е поверено не на ASPI, въпреки че е титуляр на концесията, включваща експлоатация на мост, а на трети предприятия.

23

Пето, в случай че е следвало да се организира нова процедура за възлагане на концесия и/или възлагащият орган да оцени надеждността на концесионера преди сключването на споразумението за доброволно уреждане на спора, запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по тълкуването на член 44 от Директива 2014/23, който урежда прекратяването на концесиите от възлагащия орган. По-специално запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба изисква да се прекрати действаща концесия, когато изменението е направено в нарушение на разпоредбите на тази директива.

24

При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

Производството пред Съда

25

Като се позовава на важността, която се отдава на делото по главното производство на национално равнище, запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа преюдициалното запитване по реда на бързото производство по член 105 от Процедурния правилник на Съда.

26

След изслушване на съдията докладчик и на генералния адвокат с решение от 15 декември 2022 г. председателят на Съда отхвърля това искане.

27

В това отношение следва да се припомни, че бързото производство по член 105, параграф 1 от Процедурния правилник е процесуален способ, който следва да се прилага в случай на извънредна неотложност (решение от 28 април 2022 г., Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, т. 21 и цитираната съдебна практика).

28

В случая от информацията, предоставена от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, по-специално в подкрепа на искането ѝ за разглеждане по реда на бързото производство, не следва, че естеството на настоящото дело изисква по изключение то да бъде разгледано в кратки срокове съгласно член 105, параграф 1 от Процедурния правилник.

29

По-конкретно необходимостта от разглеждане на делото в кратки срокове съгласно тази разпоредба не може да бъде изведена само от чувствителността на делото в главното производство от икономическа или социална гледна точка (вж. в този смисъл решение от 10 март 2022 г., Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Пълно здравно застрахователно покритие), C‑247/20, EU:C:2022:177, т. 45).

По допустимостта на преюдициалното запитване

30

Mundys, ASPI, Holding Reti Autostradali SpA и италианското правителство твърдят, че преюдициалното запитване е изцяло недопустимо.

31

На първо място, Mundys изтъква, че Директива 2014/23 не е приложима ratione temporis към разглежданата в главното производство концесия, която е възложена на 11 октомври 2007 г., тъй като съгласно член 54, втора алинея от тази директива тя не се прилага за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г.

32

В това отношение следва да се припомни, че в случай на съществено изменение на договор за концесия законодателството на Съюза, с оглед на което трябва да се преценява това изменение, е законодателството, което е в сила към датата на изменението, независимо от обстоятелството, че първоначалният договор за концесия е сключен преди влизането в сила на релевантните разпоредби на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др., C‑721/19 и C‑722/19, EU:C:2021:672, т. 28).

33

В случая запитващата юрисдикция трябва да установи по-специално дали измененията, направени със споразумението за доброволно уреждане на спора, сключено на 14 октомври 2021 г., тоест след влизането в сила на Директива 2014/23, трябва да се считат за съществени по отношение на първоначалния концесионен договор.

34

От това следва, че в спора по главното производство въпросът дали споразумението за доброволно уреждане на спора внася съществени изменения в първоначалния концесионен договор трябва да се преценява от гледна точка на разпоредбите на Директива 2014/23.

35

На второ място, Mundys, ASPI, Holding Reti Autostradali и италианското правителство поддържат по същество, че преюдициалното запитване трябва да се обяви за недопустимо, от една страна, поради хипотетичния характер на поставените въпроси, и от друга страна, поради липсата на достатъчно уточнения относно фактическия контекст на спора в главното производство и относно приложимите национални разпоредби.

36

В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени, предвид особеностите на делото, както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом отправените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 21 март 2023 г., Mercedes-Benz Group (Отговорност на производителите на превозни средства, снабдени с измервателно-коригиращи устройства), C‑100/21, EU:C:2023:229, т. 52 и цитираната съдебна практика).

37

От това следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни. Съдът може да откаже да се произнесе по отправен от национална юрисдикция преюдициален въпрос само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 21 март 2023 г., Mercedes-Benz Group (Отговорност на производителите на превозни средства, снабдени с измервателно-коригиращи устройства), C‑100/21, EU:C:2023:229, т. 53 и цитираната съдебна практика).

38

В това отношение Съдът многократно е подчертавал, че въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящи пред тях спорове, и че основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден спор (решение от 9 януари 2024 г., G. и др. (Назначаване на съдиите в общите съдилища в Полша), C‑181/21 и C‑269/21, EU:C:2024:1, т. 62 и цитираната съдебна практика).

39

Както следва от самия текст на член 267 ДФЕС, отправеното преюдициално запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдикция да „постанови нейното решение“ по образуваното пред нея дело (решение от 9 януари 2024 г., G. и др. (Назначаване на съдиите в общите съдилища в Полша), C‑181/21 и C‑269/21, EU:C:2024:1, т. 63 и цитираната съдебна практика).

40

В случая първият и вторият въпрос на запитващата юрисдикция не попадат в изброените в точка 37 от настоящото решение хипотези, в които презумпцията за релевантност на преюдициален въпрос може да бъде оборена. Всъщност исканото с тези въпроси тълкуване на правото на Съюза, което има за цел да се установи дали изменението на предоставената на ASPI автомагистрална концесия след срутването на моста „Моранди“ е съвместимо с разпоредбите на Директива 2014/23, има пряка връзка с предмета на спора в главното производство, тъй като запитващата юрисдикция е сезирана с жалба за отмяна на споразумението за доброволно уреждане на спора.

41

Случаят обаче не е такъв с третия въпрос на запитващата юрисдикция, както подчертава генералният адвокат в точки 89 и 90 от заключението си.

42

С този въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 44 от Директива 2014/23 установява задължение за прекратяване на действаща концесия, когато тя е изменена в нарушение на задължението за организиране на нова процедура за възлагане или на евентуалното задължение за проверка на надеждността на концесионера.

43

По силата на член 44 от тази директива държавите членки осигуряват на възлагащите органи възможността да прекратят концесия по време на нейния срок, когато концесията е била изменена, без да е била организирана нова процедура за възлагане в нарушение на член 43, параграф 5 от посочената директива или когато концесионерът е трябвало да бъде изключен от процедурата за възлагане на концесия съгласно член 38, параграф 4 от същата директива.

44

В случая от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда становища е видно, че запитващата юрисдикция е сезирана с жалба за отмяна, подадена от Adusbef, сдружение на потребителите, срещу актовете за одобряване на споразумението за доброволно уреждане на спора и срещу няколко акта, свързани с това споразумение.

45

Следователно нищо в преписката, с която разполага Съдът, не показва, че запитващата юрисдикция трябва да разгледа евентуалното прекратяване от възлагащия орган на притежаваната от ASPI автомагистрална концесия на основание член 44 от Директива 2014/23.

46

Освен това Съдът констатира, от една страна, че в акта за преюдициално запитване изобщо не се споменава Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. (ОВ L 335, 2007 г., стр. 31), и от друга страна, че предоставените от запитващата юрисдикция разяснения не позволяват да се определят с необходимата точност разпоредбите на тази директива, чието тълкуване евентуално би могло да се окаже от значение за отговора на третия въпрос.

47

От това следва, че в съответствие с постоянната съдебна практика, припомнена в точки 39 и 40 от настоящото решение, третият въпрос трябва да се обяви за недопустим.

По преюдициалните въпроси

По първия въпрос

48

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която възлагащият орган може да измени действаща концесия, що се отнася до личността на концесионера и предмета на концесията, без да организира нова процедура за възлагане на концесия и без да изложи мотивите, поради които е счел, че не е длъжен да организира такава процедура.

49

Трябва да се отбележи, че изменението на действащи договори за концесия е уредено в член 43 от Директива 2014/23.

50

Ето защо на първия въпрос следва да се отговори в светлината на разпоредбите на този член.

51

Съдът вече е имал възможност да уточни, че посоченият член изчерпателно хармонизира хипотезите, в които, от една страна, концесиите могат да бъдат изменени, без за целта да е необходимо организирането на нова процедура за възлагане на концесия, съобразена с установените от тази директива правила, и от друга страна, провеждането на такава процедура за възлагане е наложително в случай на изменение на условията на концесията (решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др., C‑721/19 и C‑722/19, EU:C:2021:672, т. 31).

52

Съгласно член 43, параграф 5 от Директива 2014/23 всяко изменение на разпоредбите на договор за концесия по време на срока на изпълнение по принцип изисква да се организира нова процедура за възлагане, с изключение на измененията, посочени в параграфи 1 и 2 от този член.

53

От гореизложеното следва, че в член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива изчерпателно са изброени хипотезите, в които може да се измени действаща концесия, без да се организира нова процедура за възлагане.

54

В случая е безспорно, че след срутването на моста „Моранди“ на 14 август 2018 г. предоставената на ASPI автомагистрална концесия е била изменена на 14 октомври 2021 г. със споразумението за доброволно уреждане на спора, без да се организира нова процедура за възлагане на концесия.

55

В това отношение следва да се припомни, че в рамките на производство по член 267 ДФЕС, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, само националният съд е компетентен да установи и извърши преценка на фактите по спора в главното производство, както и да тълкува и прилага националното право (решение от 24 юли 2023 г., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 76).

56

Следователно не Съдът, а само националният съд трябва да прецени с оглед на всички релевантни обстоятелства дали всяко от извършените със споразумението за доброволно уреждане на спора изменения в притежаваната от ASPI автомагистрална концесия попада в някоя от хипотезите по член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23. Ако е така, това би означавало, че посочените изменения са могли да бъдат направени, без да се организира нова процедура за възлагане на концесия.

57

Ако обаче националният съд установи, че едно или повече от тези изменения не попадат в нито една от хипотезите по член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива, би следвало да се заключи, че съответното изменение или изменения са направени в нарушение на установеното в член 43, параграф 5 от посочената директива задължение за организиране на нова процедура за възлагане на концесия.

58

В случая запитващата юрисдикция и страните, представили становища пред Съда, изтъкват, че е възможно измененията, направени със споразумението за доброволно уреждане на спора, да попадат в обхвата на разпоредбите на член 43, параграф 1, първа алинея, букви в)—д) от Директива 2014/23. В това отношение на запитващата юрисдикция трябва да се дадат насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да са от полза за решаването на спора в главното производство.

59

Най-напред, по силата на член 43, параграф 1, първа алинея, буква в) от тази директива действаща концесия може да бъде изменена без нова процедура за възлагане, стига по-специално необходимостта от изменение да е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди, и изменението да не променя цялостния характер на концесията.

60

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба е приложима при обстоятелства, при които изменението на действаща концесия се налага поради неизпълнение на договора от страна на концесионера, което в случая се изразява в сериозно неизпълнение на задълженията за поддържане на автомагистралната мрежа, чиято експлоатация е възложена на ASPI.

61

Само националният съд може да прецени дали при обстоятелствата по спора в главното производство е налице такова неизпълнение на договорни задължения от страна на концесионера, както и евентуално дали е налице причинно-следствена връзка между това неизпълнение и изменението на действащата концесия.

62

При това положение, от една страна, от съображение 75 от Директива 2014/23 следва, че договорите за концесия обикновено включват дългосрочни и комплексни технически и финансови договорености, които често биват засегнати от променящи се обстоятелства, така че законодателят на Съюза е счел за необходимо да пояснени условията, при които измененията на дадена концесия по време на нейното изпълнение налагат организирането на нова процедура за възлагане на концесия, като се вземе предвид практиката на Съда в тази област.

63

От друга страна, от съображение 76 от Директива 2014/23 следва, че целта на член 43, параграф 1, първа алинея, буква в) от тази директива е да предостави на възлагащите органи и възложителите определена свобода на действие, за да могат да адаптират концесията към външни обстоятелства, които не са могли да предвидят, когато са възлагали концесията.

64

Неизпълнението на договорни задължения от страна на концесионера обаче само по себе си не може да се счита за обстоятелство, което добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди по смисъла на член 43, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 2014/23. Следователно, като се има предвид целта на тази разпоредба, както произтича от съображение 76 от тази директива, неизпълнение от страна на концесионера на договорните му задължения не може да обоснове изменение на действаща концесия, без тя да бъде отворена за конкуренция.

65

По-нататък, що се отнася до член 43, параграф 1, първа алинея, буква г) от Директива 2014/23, тази разпоредба предвижда условията, при които нов концесионер може да замени първоначалния концесионер, без да е необходимо да се организира нова процедура за възлагане.

66

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба е приложима при обстоятелствата по спора в главното производство, като се има предвид, че споразумението за доброволно уреждане на спора е довело до описаната в точка 21 от настоящото решение промяна в акционерната структура на концесионера — ASPI, което е предизвикало трайна промяна в контрола върху ASPI.

67

В това отношение не изглежда, че сама по себе си промяната в акционерната структура на концесионера може да се счита за промяна на самата концесия по смисъла на член 43, параграф 5 от Директива 2014/23.

68

По-конкретно прехвърлянето на дялове от дружествения капитал на концесионера, независимо дали в полза на нови или на съществуващи акционери, не води до замяна на първоначалния концесионер с нов концесионер — хипотеза, предвидена в член 43, параграф 1, първа алинея, буква г) от тази директива — а само до промени в състава или в разпределянето на дружествения капитал на този концесионер.

69

Тъй като промените, които засягат дружествения капитал на концесионера, не променят концесията по смисъла на член 43, параграф 5 от Директива 2014/23, те не изискват да се организира нова процедура за възлагане.

70

Накрая, от член 43, параграф 1, първа алинея, буква д) във връзка с член 43, параграф 4 от Директива 2014/23 следва, че измененията, които не са „съществени“, не трябва да бъдат предмет на нова процедура за възлагане. Изменението се счита за „съществено“, когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената. В това отношение в съображение 75 от тази директива се уточнява, че такива изменения указват намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на концесията.

71

Съгласно постоянната съдебна практика, припомнена в точка 55 от настоящото решение, само националният съд може да прецени дали измененията, направени със споразумението за доброволно уреждане на спора, чието съдържание бе обобщено в точка 14 от настоящото решение, са „съществени“ по смисъла на посочените по-горе разпоредби.

72

В това отношение следва да се уточни, че новите задължения, наложени на концесионера, като заплащането на парично обезщетение или повишаването на стандартите за безопасност на отдадената на концесия автомагистрална мрежа, не попадат под установената в член 43, параграф 4, буква б) от тази директива презумпция, по силата на която измененията, които променят икономическия баланс на концесията в полза на концесионера, винаги трябва да се считат за съществени.

73

От предоставените от запитващата юрисдикция разяснения е видно, че тя иска да установи и какви са формалните изисквания, които възлагащият орган трябва да спазва в случай на изменение на действаща концесия, като измененията, предвидени в споразумението за доброволно уреждане на спора, които са предмет на спора в главното производство. В това отношение следва да се разграничат две хипотези според това дали въпросните изменения трябва да бъдат предмет на нова процедура за възлагане съгласно член 43 от Директива 2014/23 или не, което следва да се установи от запитващата юрисдикция.

74

Когато предвиденото изменение не попада в някоя от хипотезите по член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива, поради което следва да се извърши чрез нова процедура за възлагане, трябва да са изпълнени всички формални изисквания, установени в дял II от посочената директива, и по-специално да се публикува обявление за концесия в съответствие с член 31 от същата директива.

75

В противен случай, т.е. когато изменението на съществуваща концесия не изисква да се организира нова процедура за възлагане, установените в дял II от тази директива формални изисквания не се прилагат.

76

В тази хипотеза обаче член 43, параграф 1, втора алинея от Директива 2014/23 предвижда в някои случаи публикуването на обявление за изменение в Официален вестник на Европейския съюз в съответствие с член 33 от тази директива, като това обявление трябва да съдържа информацията, посочена в приложение XI към тази директива.

77

Съгласно член 43, параграф 1, втора алинея от Директива 2014/23 това задължение за публикуване на обявление за изменение не се отнася до всички изменения, които могат да бъдат извършени, без да се организира нова процедура за възлагане, а само до измененията, посочени в член 43, параграф 1, първа алинея, букви б) и в) от тази директива.

78

Освен това обявлението за изменение трябва да бъде публикувано след предвиденото изменение, а не преди това. Всъщност текстът на член 43, параграф 1, втора алинея от посочената директива недвусмислено се отнася до възлагащите органи, „които са изменили“ действаща концесия.

79

След това уточнение следва да се припомни също така, че съгласно постоянната съдебна практика възлагащият орган трябва да се съобразява с общия принцип на правото на Съюза на добра администрация, който държавите членки трябва да спазват, когато прилагат правото на Съюза. Сред произтичащите от този принцип изисквания от особено значение е задължението да се мотивират приетите от националните органи решения, тъй като позволява на адресатите им да защитят правата си и да решат, разполагайки с цялата необходима информация, дали има смисъл да ги обжалват пред съд (решение от 21 дкември 2023 г., Infraestruturas de Portugal и Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, т. 87).

80

Това задължение за мотивиране на възлагащите органи произтича и от задължението им да гарантират прозрачността както на процедурата по възлагане, така и на изпълнението на договора за концесия в съответствие с член 3, параграф 2 от Директива 2014/23.

81

В контекста на разпоредбите на член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива това задължение за мотивиране трябва да позволи по-специално на лицата, различни от концесионера, да се запознаят с мотивите, поради които възлагащият орган е счел, че действащата концесия може да бъде изменена, без да се организира нова процедура за възлагане.

82

На практика тези мотиви трябва да позволяват на всяко заинтересовано лице да установи без затруднения причините, поради които възлагащият орган е счел, че не е длъжен да организира нова процедура за възлагане на концесия в приложение на релевантните разпоредби на член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23 и/или на националните мерки за транспониране на тези разпоредби.

83

Всъщност, ако не са изложени такива причини, лицата, които могат да имат правен интерес от обжалване на такова решение, и по-специално потенциално увредените от него лицата, не биха могли да преценят, разполагайки с цялата необходима информация, дали е целесъобразно да обжалват посоченото решение.

84

Запитващата юрисдикция следва да установи дали при обстоятелствата по спора в главното производство решенията за изменение на предоставената на ASPI автомагистрална концесия отговарят на това задължение за мотивиране.

85

С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 43 от Директива 2014/23 във връзка с общия принцип на добра администрация трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която възлагащият орган може да измени действаща концесия, що се отнася до личността на концесионера и до предмета на концесията, без да организира нова процедура за възлагане на концесия, стига това изменение да не попада в обхвата на член 43, параграф 5 от тази директива и възлагащият орган да е изложил причините, поради които е счел, че не е длъжен да организира такава процедура.

По втория въпрос

86

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, по силата на която възлагащият орган може да измени действаща концесия, без да прецени надеждността на концесионера, когато последният е допуснал или се предполага, че е допуснал сериозно неизпълнение на договора.

87

Най-напред, що се отнася до твърденията на ASPI, на Mundys и на италианското правителство, че в случая не е установено официално неизпълнение на договорни задължения от страна на концесионера, трябва да се припомни, че само националният съд е компетентен да установи и извърши преценка на фактите по спора в главното производство.

88

Във втория въпрос на запитващата юрисдикция изрично се споменава преценката на надеждността на „концесионер, допуснал сериозно неизпълнение“. Ето защо Съдът ще разгледа този въпрос въз основа на това фактическо положение.

89

В съответствие с изложеното в точка 73 от настоящото решение следва да се разграничат две хипотези в зависимост от това дали трябва, или не трябва измененията на действащата концесия да бъдат предмет на нова процедура за възлагане съгласно член 43 от Директива 2014/23, което запитващата юрисдикция следва да прецени.

90

На първо място, ако предвиденото изменение не попада в някоя от хипотезите по член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23, така че да трябва да бъде предмет на нова процедура за възлагане в съответствие с член 43, параграф 5 от тази директива, трябва да бъдат изпълнени всички изисквания, установени в дял II от същата директива.

91

Сред тези изисквания са по-специално изискванията за подбор и оценка на качествата на кандидатите, посочени в член 38 от Директива 2014/23.

92

Съгласно член 38, параграф 1 от тази директива условията за участие, които се отнасят по-специално до професионалните и техническите способности, трябва да са свързани със и пропорционални на необходимостта да се гарантира способността на концесионера да изпълни концесията при отчитане на предмета на концесията и целта да се осигури реална конкуренция.

93

Подобно на член 57, параграф 4, първа алинея от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (OВ L 94, 2014 г., стр. 65), чиито разпоредби по същество съответстват на разпоредбите на член 38, параграф 7 от Директива 2014/23, възможността, дори задължението, на възлагащия орган да приложи основанията за изключване, посочени в последната разпоредба, е предназначена именно да му позволи да оцени честността и надеждността на всеки икономически оператор, който участва в процедура за възлагане на концесия (вж. по аналогия решение от 21 декември 2023 г., Infraestruturas de Portugal et Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, т. 56).

94

Така законодателят на Съюза е искал да се увери, че във всички държави членки възлагащите органи разполагат с възможност да изключват икономическите оператори, които считат за ненадеждни (вж. по аналогия решение от 21 декември 2023 г., Infraestruturas de Portugal et Futrifer Indústrias Ferroviárias, C‑66/22, EU:C:2023:1016, т. 57).

95

По-специално член 38, параграф 7, буква в) от Директива 2014/23 предвижда, че възлагащите органи могат по собствена инициатива или по искане на държавите членки да изключат икономически оператор, когато се докаже по подходящ начин, че икономическият оператор е виновен за тежко професионално нарушение, което поставя под въпрос честността му. Съдът вече е имал възможност да уточни, че понятието „професионално нарушение“ — което обхваща всяко виновно поведение, което има отражение върху вярата към съответния икономически оператор, неговата честност или надеждност — трябва да се тълкува широко (вж. по аналогия решение от 15 септември 2022 г., J. Sch. Omnibusunternehmen и K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, т. 45).

96

Освен това макар член 38, параграф 7 от тази директива да изброява изчерпателно факултативните основания за изключване, които могат да доведат до изключването на даден икономически оператор от участие в процедура за възлагане на концесия поради съображения, основани на обективни обстоятелства, които са свързани с професионалните му качества (вж. по аналогия решение от 15 септември 2022 г., J. Sch. Omnibusunternehmen и K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, т. 54), нищо не пречи възлагащият орган да постави особено високи изисквания относно годността и надеждността на концесионерите (вж. по аналогия решение от 7 септември 2023 г., Комисия/Полша, C‑601/21, EU:C:2023:629, т. 92).

97

От това следва, че преди изменението на концесия, което изисква да се организира нова процедура по възлагане съгласно член 43, параграф 5 от посочената директива, възлагащият орган е длъжен да провери надеждността на кандидатите в съответствие с разпоредбите на член 38 от същата директива.

98

На второ място, в случай че изменението не трябва да бъде предмет на нова процедура за възлагане, тъй като попада в една от хипотезите по член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23, трябва да се посочи, че единствената разпоредба, която установява задължение за възлагащия орган да провери надеждността на концесионера се намира в член 43, параграф 1, първа алинея, буква г), подточка ii) от тази директива.

99

Съгласно последната разпоредба, когато нов концесионер замества първоначалния концесионер след цялостно или частично встъпване в положението на първоначалния концесионер след корпоративно преструктуриране, включително поглъщания, сливания, придобивания или несъстоятелност, новият концесионер трябва да отговаря на първоначално установените критерии за качествен подбор.

100

Поради изложените в точки 66—70 от настоящото решение съображения обаче и без да се засягат фактическите проверки, които запитващата юрисдикция следва да извърши, не изглежда, че член 43, параграф 1, първа алинея, буква г) от Директива 2014/23 е приложим при обстоятелства като тези по спора в главното производство, които се характеризират с промяна в акционерната структура на концесионера — ASPI.

101

Никоя друга разпоредба на член 43 от тази директива, който урежда изчерпателно хипотезите, в които една концесия може да бъде изменена, без да се провежда нова процедура за възлагане, не предвижда задължение за възлагащия орган да проверява надеждността на концесионера.

102

Освен това, макар член 44 от Директива 2016/23 да задължава държавите членки да предвидят възможност за възлагащия орган да прекрати действаща концесия в три хипотези — по-специално по силата на буква а) от този член, когато концесията е трябвало да се измени чрез нова процедура за възлагане — нито този член, нито която и да е друга разпоредба от тази директива посочват задълженията, които държавите членки трябва да предвидят в тежест на възлагащия орган в случай на неизпълнение от концесионера на задълженията му по договора за концесия.

103

При липса на хармонизация на равнището на Съюза всяка държава членка следва да определи правилата, които позволяват на възлагащия орган да реагира, когато при изпълнението на концесията концесионерът е допуснал или се предполага, че е допуснал сериозно неизпълнение на договора, което поставя под въпрос надеждността му.

104

С оглед на гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 43 от Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, по силата на която възлагащият орган може да измени действаща концесия, без да извърши оценка на надеждността на концесионера, когато това изменение не попада в обхвата нито на член 43, параграф 1, първа алинея, буква г), подточка ii), нито на член 43, параграф 5 от тази директива. Всяка държава членка следва да определи правилата, които позволяват на възлагащия орган да реагира, когато при изпълнението на концесията концесионерът е допуснал или се предполага, че е допуснал сериозно неизпълнение на договора, което поставя под въпрос надеждността му.

По съдебните разноски

105

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

1)

Член 43 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия във връзка с общия принцип на добра администрация

2)

Член 43 от Директива 2014/23