1.

Id-dritt Taljan fis‑seħħ fil‑mument tal‑fatti, skont l-interpretazzjoni magħmula mill‑Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja), jaċċetta li l-entitajiet lokali żgħar jagħmlu użu minn korpi ċentrali ta’ xiri sabiex jakkwistaw xogħlijiet, oġġetti u servizzi, dan dejjem taħt forom organizzattivi esklussivament pubbliċi, bħalma huma konsorzji bejn muniċipalitajiet jew unjoni ta’ muniċipalitajiet.

2.

Il-qorti tar-rinviju għandha dubji dwar jekk dan il-metodu huwiex konformi mad‑dritt tal‑Unjoni, peress li jista’ jillimita l-użu ta’ korpi ċentrali ta’ xiri b’mod li ma jkunx kompatibbli mad‑Direttiva 2004/18/KE  ( 2 ), applikabbli ratione temporis għal fatti li tirreferi għalihom id-domanda preliminari tagħha, u mal‑“prinċipji ta’ moviment liberu tas‑servizzi u ta’ ftuħ massimu tal‑kompetizzjoni fil‑qasam ta’ kuntratti pubbliċi”.

I.

Il-kuntest ġuridiku

A.

Id-dritt tal-Unjoni. Id-Direttiva 2004/18

3.

Skont il-premessa 15 ta’ din id-direttiva:

4.

Il-premessa 16 tiddikjara:

5.

L-Artikolu 1 (“Definizzjonijiet”) jindika:

6.

L-Artikolu 11 (“Kuntratti pubbliċi u kwadru ta’ ftehim mogħtija minn korpi ta’ xiri ċentrali”) jistipula li:

B.

Id-dritt Taljan

1.

It-Testo único degli enti locali (Test Uniku dwar l-Entitajiet Lokali  ( 3 ))

7.

Skont l-Artikolu 30(1):

8.

L-Artikolu 31(1) jipprevedi:

9.

L-Artikolu 32(1) jipprovdi:

2.

Il-Codice dei contratti pubblici (il-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi)  ( 4 )

10.

L-Artikolu 3(25), jikkwalifika bħala awtorità kontraenti:

11.

L-Artikolu 3(34), jikkunsidra bħala korp ċentrali ta’ xiri:

12.

Skont il-verżjoni inizjali tal-Artikolu 33(3a)  ( 5 ):

13.

Skont il-verżjoni emendata  ( 6 ) (fl-2014) tal-istess Artikolu 33(3a):

II.

Il-fatti u domanda preliminari

14.

Asmel società consortile a.r.l. (iktar ’il quddiem, “Asmel s.c.a.r.l”) hija grupp Taljan ta’ kumpanniji b’responsabbiltà limitata, stabbilit fit‑23 ta’ Jannar 2013, li l-kapital tagħha huwa kondiviż bejn il-Konsorzju Asmez (24 %)  ( 7 ), l-assoċjazzjoni privata Asmel (25 %)  ( 8 ) u l-munċipalità ta’ Caggiano (51 %).

15.

Maż‑żmien, Asmel s.c.a.r.l. żvolġiet l-attività ta’ korp ċentrali ta’ xiri favur l-entitajiet lokali  ( 9 ).

16.

Ir-relazzjoni bejn Asmel s.c.a.r.l. u l-muniċipalitajiet mhux imsieħba magħha kienet tikkonsisti f’sitwazzjoni fejn il-gvernijiet ta’ dawn tal‑aħħar kienu jaddottaw id-deċiżjonijiet li bihom jikkuntrattaw, li fihom:

17.

Wara diversi ilmenti, l-Autorità Nazionale Anticorruzione (l-Awtorità Nazzjonali ta’ Kontra l-Korruzzjoni, iktar ’il quddiem, “ANAC”) bdiet investigazzjoni li fiha sabet li Asmel s.c.a.r.l. u l-Konsorzju Asmez ma kinux jirrispettaw il-mudelli organizzattivi previsti għal korpi ċentrali ta’ xiri fiċ-CCP.

18.

Skont l-ANAC, Asmel s.c.a.r.l. kienet entità ta’ natura privata, eżattament, kumpannija rregolata mid-dritt privat komposta minn naħa tagħha minn assoċjazzjonijiet oħrajn. Għaldaqstant, ma setgħetx tkun korp ċentrali ta’ xiri peress li l-ordinament Taljan jirrikjedi forom pubbliċi ta’ azzjoni permezz ta’ entitajiet pubbliċi jew assoċjazzjonijiet bejn entitajiet lokali, bħall‑unjonijiet u l-konsorzji ta’ muniċipalitajiet stabbiliti permezz ta’ ftehimiet konklużi skont l-Artikolu 30 tat-TUEL. Hija nnotat ukoll li, jekk huwa possibbli li jintużaw entitajiet privati, dawn għandhom ikunu korpi interni li l-attività tagħhom tillimita ruħha għat‑territorju tal‑muniċipalitajiet fundaturi, filwaqt li fil‑każ preżenti la kien hemm il-ħtieġa relatata mal-kontroll analogu u lanqas id-delimitazzjoni territorjali tal‑attività eżerċitata.

19.

L-ANAC qieset li Asmel s.c.a.r.l kienet twettaq l-attivitajiet tagħha ta’ xiri ta’ oġġetti għall‑entitajiet msieħba magħha, iżda li dawn kienu jipparteċipaw biss b’mod indirett fil‑korp ċentrali ta’ xiri. Spjegat li l-entitajiet lokali kienu jissieħbu fl‑ewwel mument fl‑assoċjazzjoni Asmel u, wara, skont ir-resoluzzjoni tal-Kumitat, kienu jafdaw il-funzjonijiet ta’ xiri lil Asmel s.c.a.r.l.

20.

L-ANAC, permezz tar‑Resoluzzjoni Nru 32, tat‑30 ta’ April 2015, ma aċċettatx li l-kumpannija Asmel s.c.a.r.l. tista’ tiġi kklassifikata bħala korp tad‑dritt pubbliku, imponietilha projbizzjoni li teżerċita attivitajiet ta’ intermedjazzjoni fix‑xirjiet pubbliċi u ddikjarat l-illegalità tal-għotja ta’ kuntratti mwettqa minnha.

21.

Asmel s.c.a.r.l. ikkontestat id-deċiżjoni tal-ANAC quddiem it-Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja). Fl‑opinjoni tagħha, anki jekk kienet entità rregolata mid-dritt privat, kellha personalità ġuridika, kienet tissodisfa l-eżiġenzi tal-interess ġenerali, ma kellhiex karattru industrijali jew kummerċjali, kienet iffinanzjata minn entitajiet lokali msieħba magħha u kienet topera abbażi tal‑influwenza dominanti tagħha. Għal dawn ir-raġunijiet, affermat li hija awtorità kontraenti li kienet tissodisfa r-rekwiżiti kollha sabiex tkun ikkunsidrata li hija “korp ċentrali ta’ xiri”.

22.

Il-qorti tal‑ewwel istanza ċaħdet l-appell ta’ Asmel s.c.a.r.l fis‑sentenza Nru 2339, tat‑22 ta’ Frar 2016. B’teħid inkunsiderazzjoni tal‑mod ta’ finanzjament u tal‑kontroll fuq il-ġestjoni, eskludiet li din il-kumpannija kienet korp irregolat mid-dritt pubbliku. Ikkonstatat in-nuqqas ta’ osservanza tal‑mudelli organizzattivi tal‑korpi ċentrali ta’ xiri imposti miċ‑CCP u ddikjarat li l-ambitu ta’ azzjoni tagħha għandu jkun limitat għat‑territorju tal‑muniċipalitajiet fundaturi.

23.

Asmel s.c.a.r.l. appellat mis-sentenza tal‑ewwel istanza quddiem il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) fejn invokat diversi raġunijiet li dik il-qorti tikkunsidra li huma rilevanti, u li tnejn minnhom huma importanti f’din il-kawża:

24.

Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jindika li l-entitajiet pubbliċi territorjali jinsabu fost l-awtoritajiet kontraenti msemmija fl‑Artikolu 3(25) taċ‑CCP. Kwalunkwe waħda minn dawn l-entitajiet tista’ tassumi, bħala prinċipju, il-funzjoni ta’ korp ċentrali ta’ xiri (Artikolu 3(34) taċ‑CCP). Madankollu, il-muniċipalitajiet iż-żgħar għandhom jagħmlu dan permezz ta’ “mudell organizzattiv preċiż” (Artikolu 33(3a) taċ‑CPP) li jvarja minn dak previst b’mod ġenerali għal amministrazzjonijiet oħrajn.

25.

B’konformità ma’ dan il-“mudell preċiż”, il-muniċipalitajiet iż-żgħar  ( 11 ) jistgħu jirrikorru għal korpi ċentrali ta’ xiri biss billi jsegwu wieħed minn dawn iż-żewġ mudelli: a) l-unjonijiet ikkontemplati fl-Artikolu 32 tat‑TUEL u b) il-konsorzji bejn l-entitajiet lokali inklużi fl-Artikolu 31 tat-TUEL  ( 12 ).

26.

Fl‑opinjoni tal‑Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat), l-imsemmi obbligu impost fuq il-muniċipalitajiet iż-żgħar jidher li jmur kontra l-possibbiltà li jintużaw korpi ċentrali ta’ xiri mingħajr limitazzjonijiet fir‑rigward tal‑forom ta’ kooperazzjoni.

27.

Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal Istat) jindika wkoll li fir-regoli nazzjonali hemm ostakolu ieħor fir-rigward tal-konsorzji ta’ muniċipalitajiet, li jeskludi l-parteċipazzjoni ta’ entitajiet privati  ( 13 ). Din l-esklużjoni tista’ tmur kontra l-prinċipji tad‑dritt tal-Unjoni ta’ moviment liberu tas‑servizzi u ta’ ftuħ massimu għall‑kompetizzjoni, peress li tirriżerva biss għall‑entitajiet pubbliċi Taljani, iddeterminati b’mod eżawrjenti, il-provvista ta’ servizzi li jistgħu jiġu kklassifikati bħala attivitajiet ta’ negozju u li, minn din il-perspettiva, jistgħu jiġu eżerċitati aħjar fis-sistema tal‑kompetizzjoni libera fis-suq intern.

28.

Barra minn hekk, huwa jinterpreta li, għalkemm ir-regoli interni ma jiddefinixxux spazju operattiv għall‑korpi ċentrali ta’ xiri, dawn jistabbilixxu korrispondenza bejn it-territorju tal‑muniċipalitajiet li jagħmlu użu minnhom u l-ambitu ta’ azzjoni tagħhom. L-imsemmi ambitu jillimita ruħu, għalhekk, għat‑territorju tal‑muniċipalitajiet inklużi fl-unjoni jew integrati fil-konsorzju. Fl-opinjoni tagħha, din id-delimitazzjoni tirriżulta wkoll kuntrarja għall‑prinċipju ta’ moviment liberu tas‑servizzi u għall-prinċipju ta’ ftuħ massimu għall‑kompetizzjoni, għaliex timplimenta żoni ta’ esklussività għall-attivitajiet tal‑korpi ċentrali ta’ xiri.

29.

F’dan il-kuntest, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat), jagħamel lill‑Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:

III.

Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja

30.

Id-digriet tar‑rinviju għal deċiżjoni preliminari ġie rreġistrat fil‑Qorti tal‑Ġustizzja fit‑3 ta’ Jannar 2019.

31.

Issottomettew osservazzjonijiet bil‑miktub Asmel s.c.a.r.l., il-Gvern Taljan u l-Kummissjoni Ewropea, li kienu preżenti fis‑seduta li nżammet fid‑29 ta’ Jannar 2020.

IV.

Evalwazzjoni

A.

L-ammissibbiltà tad-domandi preliminari

32.

Kemm il-Kummissjoni kif ukoll il-Gvern Taljan eċepixxew xi oġġezzjonijiet dwar l-ammissibbiltà tad‑domandi preliminari.

33.

Għall‑Gvern Taljan, dawn id-domandi, kollha kemm huma, huma inammissibbli, minħabba li huma ipotetiċi. Huwa jiddikjara li, irrispettivament mir-risposta tal‑Qorti tal‑Ġustizzja, ir-rikors ippreżentat quddiem il-qorti tar-rinviju ma jistax jiġi milqugħ peress li Asmel s.c.a.r.l. ma ġiet fdata bl-ebda servizz ta’ xiri b’riżultat ta’ proċediment kompetittiv.

34.

Din l-oġġezzjoni ma tistax tintlaqa’, peress li, hija l-qorti tar‑rinviju li għandha tevalwa n-neċessità tad‑domanda preliminari sabiex issolvi l-kawża li għandha tiddeċiedi dwarha, u għalhekk huwa biss jekk jintwera b’mod ċar (li ma huwiex il-każ hawnhekk) il-kuntrarju li l-Qorti tal‑Ġustizzja tkun tista’ tirrifjuta li twieġeb id-domanda.

35.

Din l-oġġezzjoni tal‑Gvern Taljan iktar tirrigwarda l‑mertu tal‑kontroversja milli l‑ammissibbiltà tat-talba għal deċiżjoni preliminari nnifisha. Il-fatt li jiġi ċċarat liema korpi ċentrali ta’ xiri, pubbliċi jew b’parteċipazzjoni privata, jistgħu jintużaw mill-muniċipalitajiet iż-żgħar ma huwiex problema ipotetika, iżda reali, li s-soluzzjoni għaliha tirrikjedi li l-limitazzjonijiet imposti mir‑regola Taljana jiġu pparagunati mad‑dritt tal‑Unjoni.

36.

Il-Kummissjoni ssostni, l-ewwel nett, li d-dispożizzjoni applikata mill‑ANAC, li l-kompatibbiltà tagħha mad‑dritt tal-Unjoni hija ddubitata mill‑Consiglo di Stato (il-Kunsill tal‑Istat), jidher li tħassret, u dan kellu jwassal sabiex jgħibu l-eventwali preġudizzji kkawżati lil Asmel s.c.a.r.l., li huma s-suġġett ta’ din it-talba għal deċiżjoni preliminari. Din iċ-ċirkustanza tista’ tiddetermina t-telf tas‑suġġett tat‑tilwima.

37.

It-tħassir li tirreferi għalih l-Kummissjoni huwa dak li, fl‑2016, affetwat it-test tal-Artikolu 33(3a) taċ‑CCP, wara l‑modifika tiegħu fl‑2014. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tivverifika l-effett ta’ dan it-tħassir fuq il-proċess inkwistjoni, iżda, mill‑perspettiva li hija ta’ interess hawnhekk, ma jistax jiġi argumentat li t-talba għal deċiżjoni preliminari ma għadx għandha suġġett, speċjalment jekk it-tilwima għandha tiġi deċiża skont ir-regola fis‑seħħ fil‑mument li seħħew il-fatti  ( 14 ).

38.

Fir-rigward tal‑eċċezzjoni ta’ inammissibbiltà li l-Kummissjoni teċepixxi fir‑rigward tat‑tielet domanda preliminari, ser nikkunsidraha waqt li nwettaq l-analiżi ta’ din tal-aħħar.

B.

Preċiżazzjonijiet preliminari

39.

Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat) jixtieq ikun jaf, fil‑qosor, jekk huwiex konformi mad‑dritt tal‑Unjoni mudell organizattiv li jawtorizza  ( 15 ) lill-entitajiet lokali ż-żgħar jużaw biss il-korpi ċentrali ta’ xiri li jsegwu żewġ mudelli (l-unjonijiet jew il-konsorzji ta’ munċipalitajiet).

40.

Id-digriet tar-rinviju jsemmi l-libertà li jiġu pprovduti servizzi (Artikolu 56 TFUE), bħala prinċipju li huwa kkontestat mil-leġiżlazzjoni Taljana, fl-istess waqt li jiċċita b’mod espliċitu d-dispożizzjonijiet tad‑Direttiva 2004/18 relatati mal‑korpi ċentrali ta’ xiri.

41.

Fir‑rigward tal-għoti ta’ kuntratti amministrattivi, il-ġurisprudenza tal‑Qorti tal‑Ġustizzja tirrikorri għal‑libertajiet fundamentali tat-TFUE meta d-direttiva li tirregola l-qasam korrispondenti ma hijiex applikabbli. F’din il-kawża, id-direttiva li tirregola ratione temporis l-għotja ta’ kuntratti pubbliċi (u, għaldaqstant, is-sistema legali tal‑korpi ċentrali ta’ xiri fid‑dritt tal-Unjoni) kienet id-Direttiva 2004/18.

42.

Barra minn hekk, l-istess CCP jirriproduċi, fl‑Artikolu 3(34) tiegħu, id-definizzjoni tal‑korpi ċentrali ta’ xiri tal‑Artikolu 1(10) tad‑Direttiva 2004/18, u u dan juri li din ir-regola nazzjonali tinkorpora din id-direttiva fid‑dritt intern.

43.

Għaldaqstant, naqbel mal-opinjoni tal‑Kummissjoni fis‑sens li r-risposta għad‑domandi preliminari għandha tkun fil‑kuntest tad‑Direttiva 2004/18.

44.

Fl‑aħħar nett, huwa irrelevanti li d-digriet tar-rinviju ma jispeċifika l-ammont tal-ebda kuntratt pubbliku kkontestat fit‑tilwima fil-kawża prinċipali, sabiex isir magħruf jekk jintlaħaqx il-limitu għall‑applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18. Id-deskrizzjoni tal‑entità tal‑attivatijiet ta’ Asmel s.c.a.r.l. tipprovdi bażi sabiex jiġi preżunt li jfisser li tmur lil hinn mill‑minimu stabbilit fl‑Artikolu 7 tad‑Direttiva 2004/18  ( 16 ), u huwa għal din l-attività, b’mod ġenerali, li għaliha jirreferi r-rinviju għal deċiżjoni preliminari.

45.

Għalkemm ir-risposta finali li ser tingħata għat‑tliet domandi preliminari hija unika, jidhirli iktar opportun li nanalizzahom separatament, skont l-ordni propost mill‑Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat).

C.

L-ewwel domanda preliminari

46.

Skont il-qorti tar‑rinviju, l-Artikolu 33(3a) taċ‑CCP “jillimita l-awtonomija tal‑muniċipalitajiet, fil‑kuntest tal‑għoti lil korp ċentrali ta’ xiri, għal żewġ mudelli organizzattivi biss, bħalma huma l-unjoni ta’ munċipalitajiet, jekk kienet diġà teżisti, jew il-konsorzju ta’ muniċipalitajiet li jiġi kkostitwit”. Il-mistoqsija tagħha hija jekk din id-dispożizzjoni tmurx kontra d‑dritt tal-Unjoni (mingħajr iktar dettalji)  ( 17 ).

47.

L-ikbar jew l-iżgħar estensjoni tal‑awtonomija tal‑entitajiet lokali f’kull Stat Membru, li dwarha titkellem il-qorti a quo, hija kwistjoni li għandha tiġi ddefinita mil‑leġiżlatur kostitwenti, jew mil‑leġiżlatur ordinarju, ta’ dawn l-Istati, mingħajr impożizzjoni, fid-dritt tal‑Unjoni, ta’ regoli preċiżi f’dan ir-rigward.

48.

Għaldaqstant, ser nikkonċentra fuq id-Direttiva 2004/18, li tintroduċi l-“korpi ċentrali tax-xiri” fid‑dritt tal‑Unjoni, bħala riflessjoni ta’ prattika kurrenti f’uħud mill‑Istati Membri, bil-għan li l-amministrazzjonijiet pubbliċi jakkwistaw oġġetti jew servizzi permezz ta’ din is-sistema ċentralizzata  ( 18 ).

49.

Għalkemm mhux applikabbli ratione temporis, id-Direttiva 2014/24/UE  ( 19 ) għażlet li żżomm din it-teknika ta’ ċentralizzazzjoni ta’ xirjiet, inklużi f’termini iktar kategoriċi minn dawk tad‑Direttiva preċedenti  ( 20 ).

50.

Skont id-definizzjoni tal‑Artikolu 1(10) tad‑Direttiva 2004/18, “‘korp ċentrali ta’ xiri’ hija awtorità kuntrattwali li […] takkwista provvisti u/jew servizzi li huma intenzzjonati għall-awtoritajiet kuntrattwali, jew […] tassenja kuntratti pubbliċi jew tikkonkludi qafas ta’ ftehim għal xogħlijiet, provvisti jew servizzi li huma intenzzjonati għall-awtoritajiet kuntrattwali”.

51.

Skont l-Artikolu 11 tad‑Direttiva 2004/18, l-Istati Membri jistgħu jistipulaw li l-awtoritajiet kontreanti jistgħu “jixtru xogħlijiet, fornimenti u/jew servizzi minn jew permezz ta’ korp ta’ xiri ċentrali”  ( 21 ).

52.

L-Artikolu 1(9) tad‑Direttiva 2004/18 jiddefinixxi bħala awtoritajiet kontraenti: “l-awtoritajiet Statali, reġjonali jew lokali, korpi rregolati bil‑liġi pubblika, assoċjazzjonijiet li ġew iffurmati b’waħda jew ħafna minn dawn l-awtoritajiet jew wieħed jew aktar minn dawn il-korpi rregolati bil‑liġi pubblika”.

53.

Xejn ma jimpedixxi, fl-istruttura tad‑Direttiva 2004/18, li f’korp irregolat mid‑dritt pubbliku jiġu integrati, taħt kundizzjonijiet stretti, entitajiet privati. Skont it-tieni subparagrafu tal‑Artikolu 1(9) tad‑Direttiva 2004/18, il-kwalità tal-korp irregolat mid-dritt pubbliku tintwera abbażi ta’ ċertu fatturi li jikkonċernaw l-oriġini u l-personalità ġuridika tiegħu  ( 22 ), minn naħa, u d-dipendenza u l-kontroll tiegħu mill‑Istat, mill-entitajiet territorjali u minn korpi oħrajn irregolati mid-dritt pubbliku, min‑naħa l-oħra  ( 23 ).

54.

Entità rregolata mid-dritt privat tista’, għalhekk, bħala prinċipju, tifforma parti minn korp pubbliku li jikkwalifika bħala awtorità kontraenti, dejjem jekk l-imsemmi korp jissodisfa r-rekwiżiti li semmejt iktar ’il fuq  ( 24 ).

55.

Skont id-digriet tar‑rinviju, meta wieħed jitkellem fuq entitajiet żgħar lokali, dawn għandhom jikkostitwixxu ruħhom f’forom ta’ personifikazzjoni esklussivament pubbliċi, bħall-unjonijiet ta’ muniċipalitajiet jew il-konsorzji ta’ muniċipalitajiet, sabiex joħolqu korpi ċentrali ta’ għotja ta’ kuntratti ta’ karattru lokali. Dawn il-korpi ċentrali ta’ xiri li jistgħu jintużaw mill-entitajiet iż-żgħar lokali sabiex jixtru xogħlijiet, oġġetti u servizzi, ma jippermettux, għalhekk, il-parteċipazzjoni ta’ entitajiet irregolati mid-dritt privat.

56.

Id-Direttiva 2004/18, għalkemm timponi li l-korpi ċentrali ta’ xiri għandhom ikunu awtoritajiet kontraenti, ma tobbligax lill-Istati Membri jimponu regola fejn kwalunkwe korp irregolat mid-dritt pubbliku (bi jew mingħajr parteċipazzjoni privata) li għandu l-istatus ta’ awtorità kontraenti jkollu jagħmel użu minnhom.

57.

Id-Direttiva 2004/18 tagħti lill-Istati Membri, f’dan il-qasam, marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’. Fil‑premessa 16, “sabiex tieħu in kunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi differenti miksuba fl‑Istati Membri”, tiġi enfasizzata l-konvenjenza li “l-Istati Membri għandhom jitħallew li jagħżlu jekk l-awtoritajiet kuntrattwali jużawx […] korpi ta’ xiri ċentrali, […], kif [iddefiniti u rregolati] b’din id-Direttiva”.

58.

Il-forma sostantiva ta’ din il-premessa hija kkonċentrata fl‑Artikolu 11(1) tad‑Direttiva 2004/18, li rreferejt għalih qabel. Skont dak l-artikolu, l-Istati Membri jistgħu jagħżlu li jippermettu lil l-awtoritajiet kontraenti tagħhom (hawnhekk, l-entitajiet lokali) jużaw minn dawn il-korpi ċentrali ta’ xiri.

59.

Fl-opinjoni tiegħi, din l-istess għażla tiġi estiża fl‑għażla tar‑regolament li l-iktar jaqbel għall‑interessi pubbliċi, peress li d-Direttiva 2004/18 ma tistabbilixxix regoli speċifiċi dwar l-ammissjoni ta’ entitajiet irregolati mid-dritt privat fil‑korpi ċentrali ta’ xiri. Għalhekk, ikun biżejjed li r-regola nazzjonali ma tiżnaturax il-limiti essenzjali ta’ din l-istituzzjoni u li teżiġi li l-imsemmija korpi ċentrali jkunu konformi, fil‑funzjonament tagħhom, mad‑dispożizzjonijiet tad‑Direttiva 2004/18 (Artikolu 11(2) in fine).

60.

Is-sentenza reċenti Irgita  ( 25 ) toffri ċertu linji gwida ta’ interpretazzjoni validi ukoll għal dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari. Għalkemm mogħtija f’kuntest differenti  ( 26 ), jiġifieri fl‑ambitu ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi, u dwar regola (l-Artikolu 12(1) tad‑Direttiva 2014/24) li ma tikkonċernax il-korpi ċentrali ta’ xiri, fiha jiġi enfasizzat li l-imsemmija regola ma ċċaħħadx lill-Istati Membri “mil‑libertà li jipprivileġġaw metodu ta’ provvista ta’ servizzi, ta’ eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet jew ta’ provvista ta’ oġġetti għad‑detriment tal‑oħrajn”  ( 27 ).

61.

Fis-sentenza Irgita, il-Qorti tal-Ġustizzja:

62.

Għalhekk, b’teħid inkunsiderazzjoni, bħala sapport, ta’ din il-libertà ta’ għażla tal-Istati Membri, nifhem li d-Direttiva 2004/18 ma tipprekludix li wieħed minnhom ixaqleb li jimponi li l-entitajiet lokali żgħar tiegħu għandhom jużaw strutturi kollaborattivi, bħall-unjonijiet u l-konsorzji ta’ muniċipalitajiet, esklussivament pubbliċi, jekk ikunu jixtiequ jużaw korp ċentrali ta’ xiri tagħhom stess.

63.

Nirrepeti, l-Istati Membri huma ħielsa li jimplimentaw forom jew tekniki ta’ xirjiet pubbliċi ċċentralizzati (li għaldaqstant jistgħu jkunu ta’ livell nazzjonali, reġjonali, provinċjali jew lokali) ibbażati fuq l-interessi rispettivi tagħhom u ċ-ċirkustanzi partikolari ta’ kull mument  ( 32 ). Jistgħu wkoll, kif ulterjorment jikkonferma in fine l-Artikolu 37(1) tad‑Direttiva 2014/24, “jipprevedu li ċerti akkwisti jsiru permezz ta’ rikors għal korpi ċentrali għall‑akkwisti jew permezz ta’ korp ċentrali speċifiku wieħed jew aktar għall‑akkwisti”.

64.

L-unjonijiet u l-konsorzji tal‑muniċipalitajiet huma mudelli organizzattivi ta’ entitajiet lokali li għandhom l-istess natura pubblika bħal dawn tal‑aħħar. Għalhekk, ma hemm xejn stramb fil‑fatt li d-dritt nazzjonali li jirregola dawn il-mudelli, stabbiliti għall‑ġestjoni konġunta ta’ servizzi jew l-eżerċizzju konġunt ta’ funzjonijiet pubbliċi, ma jikkontemplax il-parteċipazzjoni fihom ta’ persuni jew ta’ impriżi privati.

65.

Il-leġiżlatur nazzjonali jista’ jagħżel kemm sistema ta’ xirjiet pubbliċi lokali mhux iċċentralizzati (li fih kull muniċipalità tikkuntratta separatament ix-xirjiet tagħha ta’ oġġetti, ta’ xogħlijiet u ta’ servizzi), kif ukoll sistema ċċentralizzata jew kolletiva (jiġiferi, mudell ta’ xirjiet konġunti f’idejn diversi muniċipalitajet jew korpi ċentrali ta’ xiri, li dawn jużaw  ( 33 )).

66.

Fir‑rigward ta’ din it-tieni sistema, id-Direttiva 2004/18 tagħti, ninsisti, libertà lil leġiżlatur nazzjonali sabiex ifassalha. F’din il-libertà hija inkluża, anki meta din id-direttiva ma tinkludix dan espressament (dan huwa inkluż fid-Direttiva 2014/24), is-setgħa li timponi dan b’mod obbligatorju għal uħud mill-awtoritajiet kontraenti.

67.

Xejn ma jipprekludi l-kontemplazzjoni ta’ parteċipazzjoni ta’ persuni privati f’korpi ċentrali ta’ xiri. Ma nistax nifhem però għalfejn il-fatt li l-mudell organizzattiv pubbliku, li huwa l-mudell organizzattiv tal‑unjonijiet u tal‑konsorzji tal‑munċipalitajiet, jiġi applikat bl-istess mod għall-korpi ċentrali ta’ xiri stabbiliti fi ħdan dawn l-unjonijiet jew dawn il-konsorzji, bħala metodu li bih il-muniċipalitajiet rispettivi jakkwistaw xogħlijiet, servizzi u provvisti, imur kontra d-Direttiva 2004/18, jew kwalunkwe regola oħra tad‑dritt tal‑Unjoni.

68.

Madankollu, huwa ċert li l-libertà tal‑leġiżlatur nazzjonali ma hijiex bla limitu, kif għamlitha ċara ukoll, f’kuntest simili, is-sentenza Irgita, u li l-possibbiltà li jagħżel la għandha tikkontradixxi r-regoli u l-prinċipji tat‑TFUE u lanqas il-libertajiet li fih huma pproklamati  ( 34 ).

69.

F’dan il-punt, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat) jafferma biss li, peress li “l-korpi ċentrali ta’ xiri huma impriżi li joffru s-servizz ta’ xiri ta’ oġġetti u provvisti favur l-amministrazzjonijiet kontraenti”  ( 35 ), ir-restrizzjoni imposta mil‑leġiżlatur Taljan tista’ ddgħajjef il-libertà li jiġu pprovduti servizzi, irrikonoxxuta mill‑Artikolu 57 TFUE.

70.

Il-fatt li korp ċentrali ta’ xiri jista’ jiġi kklassifikat bħala operatur ekonomiku, fir‑relazzjoni tiegħu ma’ terzi  ( 36 ), sempliċement ma huwiex biżejjed sabiex tiġi ddeterminata l-applikazzjoni tal‑Artikoli 56 u 57 TFUE, meta dan il-kunċett ma jistax jiġi sseparat minn dak ta’ awtorità kontraenti u meta dan l‑aħħar kunċett jaċċetta biss, skont id-Direttiva 2004/18, bħala awtoritajiet kontraenti “l-awtoritajiet Statali, reġjonali jew lokali, korpi rregolati bil‑liġi pubblika, assoċjazzjonijiet li ġew iffurmati b’waħda jew ħafna minn dawn l-awtoritajiet jew wieħed jew aktar minn dawn il-korpi rregolati bil‑liġi pubblika”.

71.

Naqbel, għalhekk, mal‑Gvern Taljan, meta jallega li l-istatus tal‑korpi ċentrali ta’ xiri inkarigati, b’mod permanenti, bil‑funzjoni tal‑awtoritajiet kontraenti f’isem l‑amministrazzjonijiet pubbliċi, jista’ jiġi rriżervat, skont il-leġiżlatur nazzjonali, għal persuni rregolati bid‑dritt pubbliku  ( 37 ).

72.

Dawn il-korpi ċentrali ta’ xiri ma kkompetewx, taħt id-Direttiva 2004/18, f’suq ta’ servizzi ta’ korpi ċentrali ta’ xiri ineżistenti ma’ entitajiet irregolati mid-dritt privat li joffru dawn l-istess servizzi lil l-entitajiet pubbliċi. Hija kwistjoni differenti, f’dak li jikkonċerna l-attivitajiet purament awżiljari ta’ provvista ta’ sostenn għall‑attivitajiet ta’ xiri tal‑awtoritajiet kontraenti, dik fejn impriżi jew entitajiet privati jistgħu joffrulhom, bi skambju għal remunerazzjoni, il-kollaborazzjoni tagħhom (fil-forma ta’ parir, pereżempju).

73.

Jista’ jkun li din is-sitwazzjoni nbidlet wara d-Direttiva 2014/24, li l-Artikolu 37(4) tagħha jippermetti l-għotja ta’ “kuntratt pubbliku ta’ servizzi għall‑provvista ta’ attivitajiet ċentralizzati ta’ akkwist lil korp ċentrali ta’ akkwist”.

74.

Il-fatt li din l-għotja tista’ titwettaq “mingħajr ma japplikaw il-proċeduri stabbiliti f’din id-Direttiva”, kif tiddikjara espressament l-istess dispożizzjoni, jista’ jiġi spjegat mill-fatt li din għandha tkun favur il-korpi ċentrali ta’ xiri ta’ natura pubblika (fil-każ tagħha, b’parteċipazzjoni privata ristretta u taħt kontroll pubbliku). Kieku jkun mod ieħor, jiġifieri, jekk l-għotja tkun tista’ ssir favur persuna privata, ikun diffiċli li wieħed jifhem għaliex din il-persuna ngħatat il-kuntratt mingħajr ma ġiet suġġetta, minn qabel, għal proċedimenti inklużi fid‑Direttiva 2014/24.

75.

Abbażi ta’ dawn l-punti, nifhem li ma hemmx lok li jkun hemm applikazzjoni diretta tal‑Artikoli 56 TFUE u 57 TFUE għall‑każ inkwistjoni. Indipendenti mill‑fatt li l-elementi kollha tat‑tilwima jillimitaw ruħhom għall‑Italja, mingħajr ma jiġu nnotati konnessjonijiet transkonfinali  ( 38 ), dak li huwa deċiżiv huwa li l-interpretazzjoni tad‑dritt tal‑Unjoni li għandu jitqies prevalenti (id-Direttiva 2004/18) ma tirrikjedix li l-korpi ċentrali ta’ xiri mwaqqfa għall‑entitajiet lokali żgħar ikunu jinkludu, infallibbilment, suġġetti privati.

76.

Ma nqisx li r-regola Taljana, ikkunsidrata mill‑perspettiva tad‑dritt tal-kompetizzjoni  ( 39 ) fl‑ambitu ta’ kuntratti pubbliċi, tikser, bħala tali, dan id-dritt. Il-kompetizzjoni li d-dritt tal‑Unjoni jfittex li jipproteġġi f’dan l-ambitu hija, primarjament, dik li teżisti bejn l-aġenti ekonomiċi li joffru xogħlijiet, oġġetti u servizzi lill‑awtoritajiet kontraenti. Dejjem sakemm dawn tal‑aħħar (hawnhekk, il-korpi ċentrali ta’ xirjiet iffurmati fi ħdan l-unjonijiet u l-konsorzji tal‑muniċipalitajiet) josservaw il‑proċedimenti tad‑Direttiva 2004/18 sabiex jużaw dawn il‑provvisti, tkun qiegħda tiġi ppreservata l-konkorrenza bejn dawn l-aġenti ekonomiċi.

77.

Fi kliem ieħor, il-fatt li l-entitajiet lokali żgħar għandhom, b’mod obligatorju, jużaw il-korpi ċentrali ta’ xiri tagħhom stess (permezz tal‑unjonijiet u l-konsorzji tal-muniċipalitajiet) ma jfissirx li jingħalaq is‑suq kompetittiv li fih l-aġenti ekonomiċi interessati jipprovdu lil dawn l-amministrazzjonijiet pubbliċi l‑oġġetti, ix-xogħlijiet jew is-servizzi li dawn tal‑aħħar għandhom bżonn.

D.

It-tieni domanda preliminari

78.

Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jixtieq ikun jaf jekk regola nazzjonali li “[t]eskludi l-possibbiltà li jiġu kkostitwiti persuni rregolati mid‑dritt privat, bħal konsorzju rregolat mid‑dritt komuni li fih jistgħu jiffurmaw parti persuni rregolati mid‑dritt privat” tmurx kontra d-dritt tal‑Unjoni (“b’mod partikolari, […] l-prinċipji ta’ moviment liberu tas‑servizzi u tal‑iktar ftuħ possibbli tal‑kompetizzjoni fil‑qasam tal‑kuntratti pubbliċi għal servizzi”).

79.

Irrid nindika, preliminarjament, li fid-dawl tal-formulazzjoni letterali tagħha, it-tieni domanda preliminari ma tistaqsix dwar l-impożizzjoni tal-obbligu li l-konsorzji ta’ muniċipalitajiet jippermettu, b’mod ġenerali, il-parteċipazzjoni ta’ entitajiet privati. Id-dubju tal-qorti tar‑rinviju, mifhuma fil‑kuntest tagħha, iktar hija dwar jekk il-projbizzjoni ta’ din il-parteċipazzjoni tas‑setttur privat fil‑korpi ċentrali ta’ xiri ffurmati f’dawk il-konsorzji hijiex konformi mad‑dritt tal‑Unjoni.

80.

Interpretata b’dan il-mod, fl‑opinjoni tiegħi, it-tweġiba għal dan id-dubju toħroġ mit‑tweġiba mogħtija għall-ewwel domanda preliminari, peress li ma hemm xejn iktar li wieħed għandu jżid.

81.

Madankollu, il-Kummissjoni ssostni  ( 40 ) li d-deċiżjoni tal‑ANAC li tat lok għat‑tilwima tmur lil hinn minn dak li huwa xieraq sa fejn timpedixxi, f’termini assoluti, lill-Asmel s.c.a.r.l. milli teżerċita l-attività ta’ “suġġett kolletiv” fi kwalunkwe ċirkustanza, billi ċċaħħadha mill-istatus ta’ awtorità kontraenti  ( 41 ).

82.

Skont il-Kummissjoni, regola nazzjonali li, bħal dik f’din il-kawża, teskludi l-entitajiet iffurmati skont forma ġuridika ddeterminata u bil-parteċipazzjoni ta’ entitajiet privati, tirriżulta kompatibbli mad‑dritt tal‑Unjoni dejjem jekk, permezz tal-kompetenzi distinti  ( 42 ) li huma s-suġġett ta’ din ir-regola, dawn l-entitajiet jistgħu jiġu kklassifikati bħala korpi rregolati mid-dritt pubbliku, fis-sens tal-Artikolu 1(9) tad‑Direttiva 2004/18.

83.

Fis‑seduta, il-Kummissjoni kkwalifikat il-pożizzjoni tagħha: wara li kkonfermat li l-Artikolu 11(1) tad‑Direttiva 2004/18 huwa kompatibbli ma’ regola nazzjonali bħal dik inkwistjoni, li tillimita n-numru ta’ mudelli organizzattivi ta’ korpi ċentrali ta’ xiri li jistgħu jintużaw mill-entitajiet lokali ta’ daqs zgħir għal tnejn, iċċarat li l-oġġezzjoni tagħha hija ristretta unikament għal metodi oħrajn ta’ għotja ta’ kuntratti pubbliċi differenti minn dawk li jinvolvu l-użu ta’ dawn il-korpi ċentrali.

84.

Jien ma naħsibx li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tiddeċiedi fuq din l-osservazzjoni tal‑Kummissjoni, meta d-domanda tal‑qorti tar‑rinviju tillimita ruħha għall‑kompetenzi speċifiċi tal-unjonijiet u tal‑konsorzji tal‑muniċipalitajiet sabiex jiġu stabbiliti b’mod permanenti korpi ċentrali ta’ xirijiet, u mhux għal kompetenzi distinti. Il-kwistjoni ta’ jekk l-entitajiet lokali stess għandhomx is-setgħa li jikkuntrattaw, f’sistema ta’ xiri mhux iċċentralizzata, hija waħda li tmur lil hinn mir‑rinviju għal deċiżjoni preliminari.

E.

It-tielet domanda preliminari

85.

Il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat) juża bħala bażi l-interpretazzjoni tar‑regola nazzjonali inkwistjoni “fis-sens li [t]ippermetti lil konsorzji tal-muniċipalitajiet li huma korpi ċentrali ta’ xiri joperaw f’territorju li jikkorrispondi għal dak tal‑muniċipalitajiet li huma membri ta’ dan il-konsorzju, ikkunsidrat globalment u, għaldaqstant, f’territorju limitat għat‑territorju tal‑provinċja”.

86.

B’din l-interpretazzjoni bħala punt ta’ tluq, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk din ir-regola nazzjonali tmurx kontra l-prinċipji ta’ moviment liberu tas‑servizzi u tal-iktar ftuħ possibbli tal‑kompetizzjoni fil‑qasam ta’ kuntratti pubbliċi ta’ servizzi.

87.

Kemm il-Gvern Taljan kif ukoll il-Kummissjoni ssottomettew ċertu oġġezzjonijiet għal mod ta’ kif ġie ppreżentat dan id-dubbju:

88.

Fl-opinjoni tiegħi, id-domanda ma hijiex ipotetika. Il-problema li titqanqal, lil hinn mill‑mod ta’ kif ġie mfassal id-digriet tar‑rinviju, hija jekk il-limitazzjoni tal‑ambitu territorjali ta’ azzjoni ta’ ċerti korpi ċentrali ta’ xiri, jiġifieri dawk stabbiliti mill‑unjonijiet u l-konsorzji tal‑muniċipalitajiet, tmurx kontra d-dritt tal‑Unjoni (jiġifieri, kontra l-prinċipji diġà msemmija).

89.

Huwa ċert li s-sens sħiħ ta’ dan id-dubju ser joħroġ meta jkollha tiġi solvuta kawża potenzjali futura li tirrigwarda l-kostituzzjoni ta’ konsorzju (pubbliku) ta’ muniċipalitajiet bħal korpi ċentrali ta’ xiri, li ma huwiex s-suġġett dirett tat‑tilwima inkwistjoni fil-kawża prinċipali. Meta dan jitqies flimkien mar‑resoluzzjoni tal‑ANAC dwar l-attività ta’ Asmel s.c.a.r.l. bħala korp ċentrali ta’ xiri għas‑servizz ta’ kwalunkwe muniċipalità, bażikament mingħajr limitazzjonijiet ġeografiċi bħala tali, isir iktar ċar li l-oġġezzjonijiet mqajma mill‑Kummissjoni għandhom ċertu valur.

90.

Madankollu, għal darba oħra, għandha tingħata preċedenza lill-preżunzjoni ta’ rilevanza tad‑domanda preliminari, hekk kif issir mill-qorti tar-rinviju. Jekk din tqis li huwa essenzjali li l‑Qorti tal‑Ġustizzja tagħti risposta dwar punt tad‑liġi, li, fl-opinjoni tagħha, jeħtieġ interpretazzjoni ta’ regola tal‑Unjoni, il-Qorti tal‑Ġustizzja għandha tipprovdiha, sakemm ma jkunx evidenti li din ma hijiex neċessarja għat‑tilwima inkwistjoni fil-kawża prinċipali, li ma huwiex il-każ hawnhekk.

91.

Fuq il‑mertu, fid‑Direttiva 2004/18 ma sibt ebda dispożizzjoni li timponi fuq l-Istati Membri regoli obbligatorji fil-kuntest tal-indikazzjoni tal-ambiti ta’ influwenza territorjali tal-korpi ċentrali ta’ xiri kkostitwiti mill‑unjonijiet u l-konsorzji ta’ muniċipalitajiet.

92.

Barra minn hekk, jidhirli li huwa koerenti mat‑tfassil ta’ dawn il-forom ta’ kooperazzjoni bejn l-entitajiet lokali li l-korpi ċentrali ta’ xiri stabbiliti minnhom jillimitaw ruħhom għat‑territorji rispettivi tagħhom, ikkunsidrati flimkien. Mill‑perspettiva tal‑muniċipalitajiet li jirċievu s-servizzi tal‑korpi ċentrali ta’ xiri, l-effetti tar‑relazzjoni li torbot lil dan il-korp ma’ dawk il-muniċipalitajiet jistgħu jiġu riflessi biss fit‑territorji rispettivi tagħhom.

93.

Mill‑ġdid, l-eventwali diffikultajiet sabiex dawn il-forom jiġu vvalidati jistgħu joħorġu mill‑obbligu li jiġu rrispettati l-libertajiet fundamentali tat‑Trattati. Madankollu, għar‑raġunijiet li semmejt fir-rigward tal-ewwel domanda, naħseb li la l-Artikolu 56 TFEU u lanqas ir-regoli tad‑dritt dwar il-kompetizzjoni ma ser jinkisru. F’kull każ, mit‑test tad-digriet tar-rinviju ma jiġix dedott b’mod ċar għalfejn xi waħda minn dawn il-libertajiet tista’ tiġi miksura.

94.

Fir-rigward ta’ min jipprovdi xogħlijiet, oġġetti jew servizzi lill‑muniċipalitajiet permezz ta’ korpi ċentrali ta’ xiri stabbiliti minnhom, inżid li, xejn ma jindika li dawn ix-xogħlijiet, servizzi jew provvisti għandhom jiġu pprovduti minn impriżi li jinsabu fit‑territorju korrispondenti għal muniċipalitajiet membri. Fi kliem ieħor, ma hemmx raġuni għalfejn wieħed għandu jaħseb li s-suq huwa magħluq għall‑impriżi ta’ barra minn dan it-territorju, kemm jekk Taljani kif ukoll minn kwalunkwe Stat Membru ieħor.

V.

Konklużjoni

95.

Għal dawn ir-raġunijiet, nissuġġerixxi lil Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi lil Consiglio di Stato (il-Kunsill tal‑Istat, l-Italja) kif ġej: