1.

Pagal Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) išaiškintą Italijos teisę, galiojusią klostantis faktinėms aplinkybėms, mažos vietos savivaldos institucijos, siekdamos įsigyti darbų, prekių ir paslaugų, centrines perkančiąsias organizacijas gali pasitelkti tik jeigu veikia išimtinai pagal viešuosius organizacinius modelius, pavyzdžiui, kaip savivaldybių konsorciumai arba savivaldybių sąjungos.

2.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar tokia priemonė atitinka Sąjungos teisę, nes pagal ją naudojimasis centrinių perkančiųjų organizacijų paslaugomis gali būti ribojamas tiek, kad tai būtų nesuderinama su Direktyva 2004/18/EB ( 2 ), kuri ratione temporis taikoma jo prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytoms faktinėms aplinkybėms, taip pat „laisvo paslaugų judėjimo ir paslaugų viešojo pirkimo procedūrų atvėrimo kuo didesnei konkurencijai princip[ais]“.

I.

Teisinis pagrindas

A.

Sąjungos teisė. Direktyva 2004/18

3.

15 konstatuojamojoje dalyje numatyta:

4.

16 konstatuojamojoje dalyje numatyta:

5.

1 straipsnyje „Sąvokų apibrėžimai“ įtvirtinta:

6.

11 straipsnyje „Centrinių perkančiųjų organizacijų sudarytos viešosios [viešojo pirkimo] sutartys ir preliminarieji susitarimai“ nustatyta:

B.

Italijos teisė

1.

„Testo unico degli enti locali“ (Vietos savivaldos įstatymų konsoliduotas tekstas) ( 3 )

7.

30 straipsnio 1 dalyje numatyta:

8.

31 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta:

9.

32 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

2.

„Codice dei contratti pubblici“ (Viešųjų pirkimų kodeksas) ( 4 )

10.

3 straipsnio 25 punkte perkančiosiomis organizacijomis laikomos:

11.

3 straipsnio 34 punkte nustatyta, kad centrinė perkančioji organizacija yra:

12.

Pradinės redakcijos 33 straipsnio 3bis punkte ( 5 ) įtvirtinta:

13.

To paties 33 straipsnio 3bis punkte (2014 m. iš dalies pakeistos redakcijos ( 6 )) nustatyta:

II.

Faktinės aplinkybės ir prejudicinis klausimas

14.

Asmel società consortile a.r.l. (toliau – Asmel s.c.a.r.l.) yra 2013 m. sausio 23 d. įsteigta ribotos atsakomybės konsorcinė bendrovė; 24 % jos kapitalo priklauso konsorciumui Asmez ( 7 ), 25 % – privačiai asociacijai Asmel ( 8 ) ir 51 % – Kadžiano savivaldybei.

15.

Bėgant metams Asmel s.c.a.r.l. vykdė centrinės perkančiosios organizacijos veiklą, skirtą vietos savivaldos institucijoms ( 9 ).

16.

Palaikant Asmel s.c.a.r.l. ir savivaldybių, kurios nėra konsorciumo narės, santykius, buvo priimami šių savivaldybių tarybų sprendimai sudaryti sutartis; juose:

17.

Gavusi kelis skundus Autorità Nazionale Anticorruzione (Nacionalinė kovos su korupcija tarnyba, toliau – ANAC) atliko tyrimą, per jį nustatė, kad Asmel s.c.a.r.l. ir Consorzio Asmez neatitiko CCP numatytų centrinių perkančiųjų organizacijų organizacinių modelių.

18.

ANAC teigia, kad Asmel s.c.a.r.l. yra privatus subjektas, būtent pagal privatinę teisę reglamentuojama bendrovė, sudaryta iš kitų asociacijų. Taigi ji negalėjo būti centrinė perkančioji organizacija, nes pagal Italijos teisės sistemą viešuosius veiksmus turi vykdyti viešosios valdžios institucijos arba vietos savivaldos institucijų asociacijos, kaip antai savivaldybių sąjungos ir savivaldybių konsorciumai, sudaryti remiantis TUEL 30 straipsnyje minimomis sutartimis. ANAC taip pat nurodė, kad net jei leidžiama pasitelkti privačius subjektus, tai turi būti vidinės organizacijos, kurios vykdo veiklą tik juos įsteigusių savivaldybių teritorijoje, o nagrinėjamu atveju nebuvo tenkinamas nei analogiškos kontrolės reikalavimas, nei veiklos vykdymo apibrėžtoje teritorijoje reikalavimas.

19.

ANAC nusprendė, kad Asmel s.c.a.r.l. vykdė veiklą, susijusią su konsorciumui priklausantiems subjektams skirtų prekių įsigijimu, tačiau šie subjektai centrinės perkančiosios organizacijos veikloje dalyvavo tik netiesiogiai. Ji paaiškino, kad iš pradžių vietos savivaldos institucijos tapdavo asociacijos Asmel narėmis, o vėliau Regiono vykdomosios valdžios institucijos sprendimu jos pavesdavo Asmel s.c.a.r.l. vykdyti pirkimus.

20.

2015 m. balandžio 30 d. sprendimu Nr. 32 ANAC paneigė, kad bendrovė Asmel s.c.a.r.l. gali būti laikoma viešosios teisės reglamentuojama įstaiga, uždraudė jai vykdyti tarpininkavimo veiklą viešųjų pirkimų srityje ir pripažino jos vykdytus konkursus neteisėtais.

21.

Asmel s.c.a.r.l. ANAC sprendimą apskundė Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija). Asmel s.c.a.r.l. mano, kad, nors ir buvo bendrosios teisės reglamentuojamas subjektas, ji turėjo juridinio asmens statusą, tenkino bendrojo intereso reikalavimus, nebuvo pramoninio ar komercinio pobūdžio įstaiga, buvo finansuojama jai priklausančių vietos valdžios institucijų lėšomis ir veikė joms darant dominuojančią įtaką. Taigi ji tvirtino, kad yra perkančioji organizacija, atitinkanti reikalavimus, keliamus siekiant laikyti ją „centrine perkančiąja organizacija“.

22.

2016 m. vasario 22 d. Sprendimu Nr. 2339 pirmosios instancijos teismas atmetė Asmel s.c.a.r.l. skundą. Atsižvelgdamas į šios bendrovės finansavimo būdą ir valdymo kontrolę jis paneigė, kad ji yra viešosios teisės reglamentuojama įstaiga. Minėtas teismas konstatavo, kad ji neatitiko CCP nustatytų centrinėms perkančiosioms organizacijoms taikomų organizacinių modelių, ir pripažino, kad veiklą bendrovė turėjo vykdyti tik ją įsteigusių savivaldybių teritorijoje.

23.

Asmel s.c.a.r.l. dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo pateikė apeliacinį skundą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba); jame išdėstė kelis pagrindus, iš kurių nagrinėjamu atveju Consiglio di Stato reikšmingais pripažįsta du:

24.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) pažymi, kad teritorinės savivaldos institucijos priskiriamos prie CCP 3 straipsnio 25 punkte nurodytų perkančiųjų organizacijų. Kai kurios iš šių institucijų iš esmės gali atlikti centrinės perkančiosios organizacijos funkcijas (CCP 3 straipsnio 34 punktas). Vis dėlto mažos savivaldybės šias funkcijas turi atlikti veikdamos pagal „konkretų organizacinį modelį“ (CCP 33 straipsnio 3bis straipsnis) ir šis modelis skiriasi nuo to, kuris paprastai numatytas kitoms administracinėms institucijoms.

25.

Pagal šį „konkretų modelį“ mažos savivaldybės ( 11 ) centrines perkančiąsias organizacijas gali pasitelkti tik veikdamos pagal vieną iš dviejų modelių: a) kaip TUEL 32 straipsnyje numatytos savivaldybių sąjungos; ir b) kaip TUEL 31 straipsnyje nurodyti savivaldybių konsorciumai ( 12 ).

26.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) mano, kad minėta mažoms savivaldybėms nustatyta pareiga atrodo nesuderinama su galimybe pasitelkti centrines perkančiąsias organizacijas, neribojant bendradarbiavimo formų.

27.

Ji taip pat pažymi, kad nacionalinės teisės aktuose yra įtvirtintas papildomas apribojimas savivaldybių konsorciumams – šiuose konsorciumuose neleidžiama dalyvauti privatiems subjektams ( 13 ). Tai, kad nesuteikiama tokia galimybė, gali prieštarauti Sąjungos teisėje įtvirtintiems laisvo paslaugų judėjimo ir viešojo pirkimo atvėrimo kuo didesnei konkurencijai principams, nes teisė teikti paslaugas, laikytinas verslo veikla, suteikiama tik išsamiai apibrėžtoms Italijos viešosios valdžios institucijoms ir šiuo požiūriu tokios paslaugos geriau galėtų būti teikiamos laisvos konkurencijos vidaus rinkoje sąlygomis.

28.

Be to, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) aiškina, kad nors nacionalinės teisės aktuose centrinių perkančiųjų organizacijų veiklos sritis nėra apibrėžta, juose nustatyta, kad šių organizacijų paslaugomis besinaudojančių savivaldybių teritorija turi sutapti su centrinių perkančiųjų organizacijų veiklos sritimi. Taigi ši veikla turi būti vykdoma tik savivaldybių sąjungai arba konsorciumui priklausančių savivaldybių teritorijoje. Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) mano, kad šis apribojimas taip pat prieštarauja laisvo paslaugų judėjimo ir viešojo pirkimo atvėrimo kuo didesnei konkurencijai principams, nes jį taikant yra nustatomos išimtinės centrinių perkančiųjų organizacijų veiklos zonos.

29.

Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

III.

Procesas Teisingumo Teisme

30.

Teisingumo Teismas nutartį dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą gavo 2019 m. sausio 3 d.

31.

Rašytines pastabas pateikė Asmel s.c.a.r.l., Italijos vyriausybė ir Europos Komisija; jų atstovai dalyvavo 2020 m. sausio 29 d. surengtame teismo posėdyje.

IV.

Vertinimas

A.

Prejudicinių klausimų priimtinumas

32.

Ir Komisija, ir Italijos vyriausybė pateikia tam tikrų prieštaravimų dėl prejudicinių klausimų priimtinumo.

33.

Italijos vyriausybė mano, kad visi šie klausimai nepriimtini, nes yra hipotetiniai. Ji teigia, kad neatsižvelgiant į tai, koks bus Teisingumo Teismo atsakymas, nebus galima patenkinti Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) gauto skundo, nes Asmel s.c.a.r.l. nebuvo pavesta teikti jokių pirkimo paslaugų taikant konkurso procedūrą.

34.

Prieštaravimo negalima pripažinti pagrįstu, nes atsižvelgiant į tai, kad būtent prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti tokio prašymo reikalingumą ginčui išspręsti, Teisingumo Teismas galėtų neatsakyti į klausimus tik tuo atveju, jeigu aiškiai būtų įrodyta, kad tas prašymas nereikalingas (nagrinėjamu atveju taip nėra).

35.

Šis Italijos vyriausybės prieštaravimas veikiau susijęs su ginčo esme, o ne su paties prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumu. Nustatymas, kokias centrines perkančiąsias organizacijas – viešąsias ar privataus kapitalo – gali pasitelkti mažos savivaldybės, yra ne hipotetinis, o realus klausimas ir siekiant jį išspręsti Italijos teisės akte nustatytus apribojimus reikia palyginti su Sąjungos teise.

36.

Komisija visų pirma teigia, kad ANAC taikyta nuostata, dėl kurios atitikties Sąjungos teisei abejoja Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), regis, buvo panaikinta, todėl prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodyta galima žala Asmel s.c.a.r.l. išnyko. Dėl šios aplinkybės ginčas gali būti netekęs dalyko.

37.

Komisija mini 2016 m. panaikinimą, susijusį su CCP 33 straipsnio 3bis punktu (iš dalies pakeistą 2014 m). Nacionalinis teismas šio panaikinimo poveikį turi patikrinti nagrinėdamas pagrindinę bylą, tačiau atsižvelgiant į tai, kas aktualu nagrinėjamu atveju, negalima teigti, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą neteko dalyko, visų pirma jei ginčas turi būti išspręstas pagal teisės normą, galiojusią klostantis faktinėms aplinkybėms ( 14 ).

38.

Dėl nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo, kurį Komisija pateikė dėl trečiojo prejudicinio klausimo, pažymiu, kad jį nagrinėsiu analizuodamas tą klausimą.

B.

Pirminės pastabos

39.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) iš esmės nori žinoti, ar organizacinis modelis, kai mažoms vietos savivaldos institucijoms leidžiama pasitelkti ( 15 ) tik centrines perkančiąsias organizacijas, veikiančias pagal du modelius (savivaldybių sąjungos ir savivaldybių konsorciumai), atitinka Sąjungos teisę.

40.

Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą minima laisvė teikti paslaugas (SESV 56 straipsnis), kaip principas, dėl kurio kyla abejonių atsižvelgiant į Italijos teisės aktus, taip pat aiškiai nurodomos Direktyvos 2004/18 nuostatos dėl centrinių perkančiųjų organizacijų.

41.

Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, susijusioje su viešaisiais pirkimais, remiamasi SESV įtvirtintomis pagrindinėmis laisvėmis, jeigu netaikoma atitinkamą sritį reglamentuojanti direktyva. Šioje byloje direktyva, kuria ratione temporis reglamentuoti viešieji pirkimai (taigi ir Sąjungos teisėje įtvirtinta teisinė sistema, taikoma centrinėms perkančiosioms organizacijoms), buvo Direktyva 2004/18.

42.

Be to, paties CCP 3 straipsnio 34 punkte pakartojama centrinės perkančiosios organizacijos apibrėžtis, pateikiama Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 10 dalyje, o tai rodo, kad šia nacionalinės teisės norma direktyva perkelta į nacionalinę teisę.

43.

Taigi pritariu Komisijos nuomonei, kad atsakymas į prejudicinius klausimus turi būti pateiktas pagal Direktyvą 2004/18.

44.

Galiausiai nesvarbu tai, kad nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nenurodyta nė vienos viešojo pirkimo sutarties, užginčytos pagrindinėje byloje, vertė, kad būtų galima sužinoti, ar ji siekia Direktyvos 2004/18 taikymo ribą. Remiantis pagrindinės Asmel s.c.a.r.l. veiklos aprašymu, galima daryti prielaidą, kad ši suma viršija Direktyvos 2004/18 7 straipsnyje nustatytą mažiausią ribą ( 16 ) ir apskritai būtent ši veikla nurodoma prašyme priimti prejudicinį sprendimą.

45.

Nors mano galutinis atsakymas į visus tris prejudicinius klausimus bus vienas, manau, kad tinkamiau yra šiuos klausimus nagrinėti atskirai, laikantis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) pasiūlytos tvarkos.

C.

Pirmasis prejudicinis klausimas

46.

Kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, CCP 33 straipsnio 3bis punktu „ribojama savivaldybių organizacinė autonomija nustatant, kad centrinės perkančiosios organizacijos organizaciniai modeliai gali būti tik du (savivaldybių sąjunga, jeigu ji egzistuoja, arba konsorciumas, kurį savivaldybės turi sudaryti))“. Jis klausia, ar šia nuostata pažeidžiama Sąjungos teisė (nepateikdamas daugiau informacijos) ( 17 ).

47.

Tai, kokio masto (platesnio ar siauresnio) yra teismo a quo minima kiekvienos valstybės narės vietos savivaldos institucijų autonomija, turi nustatyti šių valstybių Konstitucijos ar kitų teisės aktų leidėjas; Sąjungos teisėje šiuo klausimu konkrečių taisyklių nenumatyta.

48.

Taigi daugiausia dėmesio skirsiu Direktyvai 2004/18, kuria Sąjungos teisėje buvo įtvirtintos „centrinės perkančiosios organizacijos“, kaip įrodymas, kad tam tikrose valstybėse narėse plėtojama praktika, skirta užtikrinti, kad valdžios institucijos prekių ar paslaugų įsigytų per šią centralizuotą sistemą ( 18 ).

49.

Nors Direktyva 2014/24/ES ( 19 ) netaikytina ratione temporis, joje pasirinkta išlaikyti šį pirkimų centralizavimo metodą, numatant net kategoriškesnes nuostatas nei ankstesnėje direktyvoje ( 20 ).

50.

Pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 10 dalyje pateiktą apibrėžtį ‚„centrinė perkančioji organizacija“ – tai perkančioji organizacija, kuri <...> įsigyja prekes ir (arba) paslaugas, skirtas perkančiosioms organizacijoms, arba <...> sudaro perkančiajai organizacijai skirtas viešojo pirkimo sutartis arba preliminariuosius susitarimus dėl darbų, prekių arba paslaugų pirkimo“.

51.

Pagal Direktyvos 2004/18 11 straipsnį valstybės narės gali nustatyti, kad perkančiosios organizacijos „gali pirkti darbus, prekes ir (arba) paslaugas iš centrinės perkančiosios organizacijos arba per ją“ ( 21 ).

52.

Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 9 dalyje apibrėžiama, kokie subjektai yra perkančiosios organizacijos: „valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijos, įstaigos, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė, tų institucijų ir (arba) įstaigų, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė, asociacijos“.

53.

Atsižvelgiant į Direktyvos 2004/18 struktūrą, nėra jokių kliūčių griežtomis sąlygomis į viešosios teisės reglamentuojamą įstaigą įtraukti privačių subjektų. Pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 9 dalies antrą pastraipą viešosios teisės reglamentuojamos įstaigos statusas nustatomas atsižvelgiant į tam tikrus veiksnius, susijusius, pirma, su jos kilme ir juridinio asmens statusu ( 22 ), antra, su jos priklausomybe nuo valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijų arba kitų viešosios teisės reglamentuojamų įstaigų ir jos kontrole, kurią atlieka valstybė, tos institucijos ar įstaigos ( 23 ).

54.

Taigi privatus subjektas iš esmės gali priklausyti viešajai organizacijai, laikomai perkančiąja organizacija, jeigu ši organizacija atitinka pirma nurodytas sąlygas ( 24 ).

55.

Kaip pažymima dėl mažų savivaldybių nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, jos turi suformuoti išimtinai viešuosius darinius, kaip antai savivaldybių sąjungos arba savivaldybių konsorciumus, kad sukurtų vietines centrines perkančiąsias organizacijas. Taigi šios centrinės perkančiosios organizacijos, kurias gali pasitelkti mažos savaivaldybės, siekdamos įsigyti darbų, paslaugų ir prekių, negali apimti privačių subjektų.

56.

Nors Direktyvoje 2004/18 reikalaujama, kad centrinės perkančiosios organizacijos būtų perkančiosios organizacijos, joje valstybės narės neįpareigojamos užtikrinti, kad kiekviena perkančiosios organizacijos statusą turinti viešosios teisės reglamentuojama įstaiga (turinti privataus kapitalo ar jo neturinti) pasitelktų centrines perkančiąsias organizacijas.

57.

Direktyvoje 2004/18 valstybėms narėms suteikiama didelė diskrecija šioje srityje. Jos 16 konstatuojamojoje dalyje, „siekiant atsižvelgti į skirtingas aplinkybes, egzistuojančias valstybėse narėse“, pabrėžiama, kad „joms turi būti leista pasirinkti, ar perkančiosios organizacijos gali pasinaudoti <...> centrinėmis pirkimų institucijomis [organizacijomis], <...> kaip apibrėžta ir reglamentuota šioje direktyvoje“.

58.

Šios konstatuojamosios dalies nuostatos sukonkretinamos pirma minėtoje Direktyvos 2004/18 11 straipsnio 1 dalyje. Pagal ją valstybės narės gali pasirinkti leisti savo perkančiosioms organizacijoms (šiuo atveju – vietos savivaldos institucijoms) pasinaudoti centrinių perkančiųjų organizacijų paslaugomis.

59.

Manau, kad šis pasirinkimas apima ir galimybę pasirinkti tokį reglamentavimą, kuris labiausiai atitinka viešuosius interesus, nes Direktyvoje 2004/18 nenustatoma konkrečių taisyklių, susijusių su leidimu privatiems subjektams tapti centrinių perkančiųjų organizacijų dalimi. Taigi pakanka, kad dėl nacionalinės teisės normos nebūtų nukrypstama nuo esminių šio instituto ribų ir kad pagal ją iš minėtų centrinių perkančiųjų organizacijų būtų reikalaujama savo veiklą vykdyti laikantis Direktyvos 2004/18 nuostatų (11 straipsnio 2 dalies pabaiga).

60.

Neseniai priimtame Sprendime Irgita ( 25 ) siūlomos tam tikros aiškinimo gairės, taikytinos ir šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą atveju. Nors tas sprendimas buvo priimtas kitokiomis aplinkybėmis ( 26 ), bet viešųjų pirkimų srityje, ir jame nagrinėta su centrinėmis perkančiosiomis organizacijomis nesusijusi nuostata (Direktyvos 2014/24 12 straipsnio 1 dalis), jame pažymima, kad ši nuostata negali iš valstybių narių „atimti laisvės pirmenybę teikti kuriam nors paslaugų teikimo, darbų atlikimo ar prekių tiekimo būdui“ ( 27 ).

61.

Sprendime Irgita Teisingumo Teismas:

62.

Taigi remdamasis šia valstybių narių pasirinkimo laisve manau, kad Direktyva 2004/18 netrukdo kuriai nors iš jų nustatyti, kad mažos savivaldybės, norėdamos pasinaudoti savo centrine perkančiąja organizacija, turi pasitelkti išimtinai viešąsias bendradarbiavimo organizacijas, kaip antai savivaldybių sąjungas ir savivaldybių konsorciumus.

63.

Kartoju, valstybėms narėms suteikiama laisvė atsižvelgiant į savo interesus ir konkrečias kiekvienu momentu susiklosčiusias aplinkybes įdiegti viešųjų pirkimų centralizavimo modelius ar metodus (nacionaliniu, regiono, provincijos ar vietos lygmenimis) ( 32 ). Be to, kaip patvirtinta Direktyvos 2014/24 37 straipsnio 1 dalies pabaigoje, jos taip pat gali „numatyti, kad tam tikri pirkimai turi būti vykdomi pasitelkiant centrines perkančiąsias organizacijas arba vieną ar daugiau konkrečių centrinių perkančiųjų organizacijų“.

64.

Savivaldybių sąjungos ir savivaldybių konsorciumai yra vietos savivaldos institucijų organizaciniai modeliai, kurie, kaip ir šios institucijos, yra viešojo pobūdžio. Taigi nieko keista, kad nacionaliniame įstatyme, reglamentuojančiame šiuos modelius, įdiegtus siekiant bendrai valdyti paslaugų teikimą ar bendrai vykdyti viešąsias funkcijas, nenumatyta, kad privatūs asmenys ar įmonės gali būti tų modelių dalys.

65.

Nacionalinės teisės aktų leidėjas gali pasirinkti taikyti arba decentralizuotą vietos viešųjų pirkimų sistemą (kurioje kiekviena savivaldybė atskirai sudaro savo prekių, darbų ar paslaugų viešųjų pirkimų sutartis), arba centralizuotą ar jungtinę sistemą (t. y. bendro pirkimo metodą, kartu taikomą kelių savivaldybių arba centrinių perkančiųjų organizacijų, kurias pasitelkia šios savivaldybės) ( 33 ).

66.

Dėl antrosios sistemos pažymėtina, kad, kartoju, Direktyvoje 2004/18 nacionalinės teisės aktų leidėjui paliekama laisvė ją apibrėžti. Ši laisvė, nors tai nėra aiškiai nurodoma šioje direktyvoje (tačiau nurodoma Direktyvoje 2014/24), apima galimybę kai kurioms perkančiosioms organizacijoms šios sistemos taikymą nustatyti kaip privalomą.

67.

Niekas netrukdo numatyti, kad privatūs asmenys gali būti centrinių perkančiųjų organizacijų dalimi. Tačiau nesuprantu, kodėl Direktyvai 2004/18 ar bet kuriai kitai Sąjungos teisės nuostatai prieštarautų tai, kad viešasis organizacinis modelis, būdingas savivaldybių sąjungoms ir savivaldybių konsorciumams, taip pat būtų taikomas ir centrinėms perkančiosioms organizacijoms, įsteigtoms šių sąjungų ar konsorciumų viduje, taip siekiant, kad atitinkamos savivaldybės įsigytų darbų, paslaugų ar produktų.

68.

Vis dėlto tiesa, kad nacionalinės teisės aktų leidėjo laisvė nėra neribota, kaip kitomis aplinkybėmis taip pat buvo pažymėta Sprendime Irgita, ir kad jo pasirinkimas neturi prieštarauti SESV taisyklėms bei principams ir šioje sutartyje nustatytoms laisvėms ( 34 ).

69.

Šiuo klausimu Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) tik teigia, kad „centrinės perkančiosios organizacijos yra įmonės, perkančiosioms institucijoms teikiančios prekių ir produktų įsigijimo paslaugas ( 35 )“, todėl Italijos teisės aktų leidėjo nustatytu apribojimu galėtų būti pažeidžiama SESV 57 straipsnyje pripažinta laisvė teikti paslaugas.

70.

To, kad centrinė perkančioji organizacija, atsižvelgiant į jos ryšius su trečiaisiais asmenimis, galėtų būti laikoma ekonominės veiklos vykdytoja ( 36 ), neužtenka norint tiesiog nustatyti, kad SESV 56 ir 57 straipsniai taikomi, kai šios sąvokos negalima atsieti nuo perkančiosios organizacijos sąvokos, o į pastarąją pagal Direktyvą 2004/18 patenka tik „valstybės, regionų ar vietos valdžios institucijos, įstaigos, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė, tų institucijų ir (arba) įstaigų, kurių veiklą reglamentuoja viešoji teisė, asociacijos“.

71.

Taigi pritariu Italijos vyriausybei, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas centrinių perkančiųjų organizacijų, kurios valdžios institucijų vardu nuolatos vykdo perkančiųjų organizacijų funkciją, statusą gali suteikti tik viešosios teisės reglamentuojamiems subjektams ( 37 ).

72.

Pagal Direktyvą 2004/18 šios centrinės perkančiosios organizacijos neegzistuojančioje centrinių perkančiųjų organizacijų paslaugų rinkoje nekonkuravo su tokias pačias paslaugas viešosioms valdžios institucijoms teikiančiais privačiais subjektais. Kitas atvejis yra tai, kad privačios įmonės ar institucijos už atlygį gali siūlyti joms bendradarbiauti (pavyzdžiui, teikiant patarimus), kiek tai susiję su visiškai pagalbine veikla – pagalba perkančiųjų organizacijų pirkimo veiklai.

73.

Padėtis galėjo pasikeisti priėmus Direktyvą 2014/24, pagal kurios 37 straipsnio 4 dalį leidžiama „centrinei perkančiajai organizacijai skirti [sudaryti] viešojo paslaugų pirkimo sutartį dėl centralizuotos pirkimo veiklos paslaugų teikimo“.

74.

Tai, kad tokia sutartis gali būti sudaroma, kaip aiškiai nurodyta toje pačioje nuostatoje, „netaik[ant] šioje direktyvoje numatytų procedūrų“, galima paaiškinti tuo, jog ji turi būti sudaroma su viešosiomis centrinėmis perkančiosiomis organizacijomis (tam tikrais atvejais – apribojant privačių subjektų dalyvavimą ir vykdant valstybės kontrolę). Kitu atveju, t. y. jei sutartis galėtų būti sudaryta su privačiu asmeniu, būtų sunkiai suprantama, kaip sutartis su šiuo asmeniu buvo sudaryta prieš tai netaikius Direktyvoje 2014/24 nustatytų procedūrų.

75.

Remdamasis šiomis prielaidomis manau, kad šioje byloje nagrinėjamam atvejui nereikia tiesiogiai taikyti SESV 56 ir 57 straipsnių. Neatsižvelgiant į tai, kad visos bylos aplinkybės susijusios tik su Italija ir tarptautiniai ryšiai neminimi ( 38 ), svarbiausia tai, kad pagal Sąjungos teisės, kuriai turi būti teikiama pirmenybė (Direktyvos 2004/18), aiškinimą nereikalaujama, kad mažų savivaldybių įsteigtos centrinės perkančiosios organizacijos būtinai apimtų privačius subjektus.

76.

Nemanau, kad Italijos teisės nuostata, vertinama atsižvelgiant į konkurencijos teisę ( 39 ) viešųjų pirkimų srityje, savaime pažeidžia šią teisę. Konkurencija, kuria šioje srityje siekiama apsaugoti Sąjungos teisę, visų pirma vyksta tarp ekonominės veiklos vykdytojų, perkančiosioms organizacijoms siūlančių darbų, prekių arba paslaugų. Jeigu šios organizacijos (šiuo atveju – centrinės perkančiosios organizacijos, įsteigtos savivaldybių sąjungų ir savivaldybių konsorciumų) tiekdamos šiuos produktus laikosi Direktyvoje 2004/18 numatytų procedūrų, minėtų ekonominės veiklos vykdytojų konkurencija yra išsaugoma.

77.

Kitaip tariant, reikalavimas mažoms savivaldybėms naudotis savo centrinėmis perkančiosiomis organizacijomis (per savivaldybių sąjungas ir savivaldybių konsorciumus) nereiškia, kad konkurencinga rinka uždaroma ekonominės veiklos vykdytojams, suinteresuotiems teikti šioms valdžios institucijoms jų nurodytas prekes, darbus ar paslaugas.

D.

Antrasis prejudicinis klausimas

78.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) siekia išsiaiškinti, ar pagal Sąjungos teisę („visų pirma laisvo paslaugų judėjimo ir paslaugų viešojo pirkimo procedūrų atvėrimo kuo didesnei konkurencijai principus“) leidžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią „neleidžiama steigti privatinės teisės subjektus, pvz., bendrosios teisės reglamentuojamų konsorciumų, kuriuose dalyvauja ir privatūs asmenys“.

79.

Iš karto norėčiau pažymėti, kad, nepaisant pažodinės antrojo prejudicinio klausimo formuluotės, neklausiama apie savivaldybių konsorciumų pareigą apskritai leisti įtraukti privačius subjektus. Atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kilo abejonių, klausiama veikiau dėl to, ar toks draudimas į minėtuose konsorciumuose įsteigtas centrines perkančiąsias organizacijas įtraukti privatųjį sektorių atitinka Sąjungos teisę.

80.

Manau, kad šias abejones galima išsklaidyti remiantis atsakymu į pirmąjį prejudicinį klausimą, todėl nebėra, ko pridurti.

81.

Vis dėlto Komisija tvirtina ( 40 ), kad ANAC sprendimas, dėl kurio kilo ginčas, yra daugiau nei netinkamas, nes juo Asmel s.c.a.r.l. besąlygiškai uždrausta bet kokiomis aplinkybėmis vykdyti „jungtinio subjekto“ veiklą, paneigiant jos, kaip perkančiosios organizacijos, statusą ( 41 ).

82.

Komisijos teigimu, nacionalinės teisės nuostata, kaip antai nagrinėjama šioje byloje, pagal kurią neįtraukiamos institucijos, įsteigtos pagal tam tikra teisinę formą ir dalyvaujant privatiems asmenims, atitinka Sąjungos teisę tuo atveju, jei, suteikiant kitus ( 42 ) įgaliojimus, nei numatyti šioje nuostatoje, tos institucijos gali būti laikomos viešosios teisės reglamentuojamomis įstaigomis, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/18 1 straipsnio 9 dalį.

83.

Per teismo posėdį Komisija patikslino savo poziciją: pagrindusi, kad nacionalinės teisės nuostata, kaip antai nagrinėjama šioje byloje, pagal kurią centrinių perkančiųjų organizacijų, kurias gali pasitelkti mažesnio masto vietos savivaldybės, organizaciniai modeliai apribojami iki dviejų, atitinka Direktyvos 2004/18 11 straipsnio 1 dalį, ji patikslino, kad jos prieštaravimas susijęs tik su kitais viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo metodais nei tie, kurie leidžia pasitelkti tokias centrines perkančiąsias organizacijas.

84.

Savo ruožtu nemanau, kad Teisingumo Teismas turi priimti sprendimą dėl šios Komisijos pastabos, atsižvelgiant į tai, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas susijęs su konkrečiais savivaldybių sąjungų ir savivaldybių konsorciumų įgaliojimais įsteigti nuolatines centrines perkančiąsias organizacijas, o ne kitais įgaliojimais. Klausimas, ar vietos savivaldos institucijos turi teisę pačios sudaryti sutartį pagal necentralizuotą pirkimo sistemą, viršija prašymo priimti prejudicinį sprendimą apimtį.

E.

Trečiasis prejudicinis klausimas

85.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) daro prielaidą, kad nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata aiškintina „taip, [jog] pagal j[ą] savivaldybių konsorciumams, kurie yra centrinės perkančiosios organizacijos, leidžiama veikti teritorijoje, atitinkančioje kartu veikiančių savivaldybių teritoriją, taigi, daugiausia provincijos mastu“.

86.

Remdamasis tokiu aiškinimu teismas a quo siekia išsiaiškinti, ar tokia nacionalinės teisės nuostata pažeidžia laisvo paslaugų judėjimo ir paslaugų viešojo pirkimo procedūrų atvėrimo kuo didesnei konkurencijai principus.

87.

Ir Italijos vyriausybė, ir Komisija išreiškia tam tikrų prieštaravimų dėl to, kaip ši abejonė pateikta:

88.

Mano nuomone, šis klausimas nėra hipotetinis. Kylanti problema, nors pačiame nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą tekste aiškiai nenurodyta, yra tai, ar tam tikrų centrinių perkančiųjų organizacijų, t. y. tų, kurias įsteigė savivaldybių sąjungos ir savivaldybių konsorciumai, veiklos srities teritorinis apribojimas pažeidžia Sąjungos teisę (t. y. pirma nurodytus principus).

89.

Žinoma, tokia abejonė būtų visapusiškai reikšminga ateityje sprendžiant galimą ginčą dėl (viešo) savivaldybių konsorciumo įsteigimo kaip centrinės perkančiosios organizacijos, o tai nėra tiesioginis pagrindinės bylos dalykas. Atsižvelgiant į tai, kad jis susijęs su ANAC sprendimu dėl Asmel s.c.a.r.l., kaip bet kurią savivaldybę be jokių geografinių apribojimų aptarnaujančios centrinės perkančiosios organizacijos, veiklos, Komisijos prieštaravimai turi tam tikrą reikšmę.

90.

Vis dėlto vėl turi būti preziumuojama, kad prejudicinis klausimas, kokį jį pateikia teismas a quo, yra svarbus. Jei šis teismas mano, kad būtinas Teisingumo Teismo atsakymas dėl teisės aspekto, kuriam reikalinga išaiškinti Sąjungos teisę, Teisingumo Teismas privalo šį atsakymą pateikti, nebent visiškai akivaizdu, kad jis nėra būtinas siekiant priimti sprendimą pagrindinėje byloje, o taip nėra šiuo atveju.

91.

Kalbant apie esmę, pažymėtina, kad Direktyvoje 2004/18 nematau jokios nuostatos dėl valstybėms narėms taikytinų taisyklių, kurių jos privalėtų laikytis, nustatydamos centrinių perkančiųjų organizacijų, kurias įsteigė savivaldybių sąjungos ir savivaldybių konsorciumai, teritorinės įtakos sritis.

92.

Be to, manau, kad tai, jog vietos savivaldos institucijų įsteigtos centrinės perkančiosios organizacijos apribojamos pagal savo atitinkamas teritorijas, vertinamas kaip visuma, atitinka šių institucijų bendradarbiavimo modelių struktūrą. Vertinant iš savivaldybių, gaunančių centrinės perkančiosios organizacijos paslaugas, perspektyvos, reikia pažymėti, kad jas su ta organizacija siejantis santykis poveikį gali turėti tik jų teritorijose.

93.

Vis dėlto pažymėtina, kad sunkumų patvirtant šiuos modelius gali kilti dėl pareigos paisyti Sutartyse įtvirtintų pagrindinių laisvių. Tačiau dėl priežasčių, kurias išdėsčiau nagrinėdamas pirmąjį klausimą, manau, kad nepažeidžiamas nei SESV 56 straipsnis, nei konkurencijos teisės nuostatos. Bet kuriuo atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą teksto neaišku, kaip viena ar kita iš šių laisvių galėtų būti apribota.

94.

Pridursiu, kad, kiek tai susiję su subjektais, kurie savivaldybėms teikia darbus, prekes ar paslaugas per jų įsteigtas centrines perkančiąsias organizacijas, niekur nenurodyta, kad šiuos darbus, paslaugas ar prekes turi teikti įmonės, įsteigtos atitinkamoje kartu veikiančių savivaldybių teritorijoje. Kitaip tariant, nėra pagrindo manyti, kad rinka neprieinama įmonėms, įsteigtoms už šios teritorijos ribų, neatsižvelgiant į tai, ar jos yra Italijos, ar bet kurios kitos valstybės narės įmonės.

V.

Išvada

95.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui pateikti Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) tokį atsakymą: