I.

Bevezetés

1.

A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás tárgyát a szlovén bűnüldöző hatóságoknak a szlovén központi bank, a Banka Slovenije helyiségeiben végzett házkutatással, valamint dokumentumok és adathordozók e helyiségekben történő lefoglalásával összefüggő magatartása képezi. A házkutatásra és a lefoglalásra a többek között a Banka Slovenije korábbi elnöke ellen folytatott nemzeti nyomozás keretében került sor. E tekintetben konkrétan egy szlovén magánbank szerkezetátalakítása során elkövetett hivatali visszaélés vádjáról van szó, amely szerkezetátalakítást 2013‑ban, tehát még az európai bankunió létrehozása előtt hajtották végre, amelynek keretében a bankfelügyeletet és a bankszanálást a nemzeti felügyeleti hatóságokról – Szlovénia esetében a központi bankról – az Unióra ruházták át. ( 2 )

2.

Az ügy uniós jogi vonatkozása a nemzeti központi bankoknak a Központi Bankok Európai Rendszerében (a továbbiakban: KBER) betöltött szerepéből ered. A monetáris politika területén fennálló alapfeladataik ellátása során ugyanis a nemzeti központi bankok és az Európai Központi Bank (a továbbiakban: EKB) – a Bíróság szavaival – „össze vannak kapcsolva”, és olyan szorosan együttműködnek, hogy „az uniós jogrend és a nemzeti jogrendek különböző tagolódása és kevésbé markáns különbsége” érvényesül. ( 3 )

3.

Ilyen körülmények között az Európai Bizottság azt kifogásolja, hogy a szlovén bűnüldöző hatóságok a Banka Slovenije helyiségeiben az EKB engedélye nélkül végzett kiterjedt házkutatással és dokumentumok e helyiségekben történő lefoglalásával nem tartották tiszteletben az EKB irattárainak sérthetetlenségét. Ezt az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv ( 4 ) garantálja. A szlovén hatóságok e kifogást egy tisztán nemzeti nyomozásba való megengedhetetlen beavatkozásnak tekintik.

4.

Következésképpen a jelen ügyben az a feladat hárul a Bíróságra, hogy feloldja azon feszültséget, amely az Uniónak az EKB működőképességének és függetlenségének megőrzéséhez fűződő érdeke és a tagállamoknak a bűnüldözési intézkedéseik hatékonyságához fűződő érdeke között fennállhat.

II.

Jogi háttér

A.

A KBER és az EKB alapokmánya

5.

Az EUMSZ‑hez csatolt, a KBER és az EKB alapokmányáról szóló 4. sz. jegyzőkönyv (a továbbiakban: a KBER és az EKB alapokmánya) ( 5 ) a 9.2. cikkében a következőképpen rendelkezik:

6.

A KBER és az EKB alapokmányának 12.1. cikke a következőket írja elő:

7.

Ezen alapokmány 14.3. cikkének szövege a következő:

8.

A KBER és az EKB alapokmánya 39. cikkének szövege a következő:

B.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv

9.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

10.

E jegyzőkönyv 2. cikkének szövege a következő:

11.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkének szövege a következő:

12.

E jegyzőkönyv 22. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:

C.

Az EKB székhelyéről szóló megállapodás

13.

A Németországi Szövetségi Köztársaság kormánya és az Európai Központi Bank között létrejött, az Európai Központi Bank székhelyéről szóló, 1998. szeptember 18‑i megállapodás (a továbbiakban: a székhelyről szóló megállapodás) ( 6 ) 3. cikke a következőket írja elő:

III.

A jogvita háttere

14.

2014 szeptembere és 2015 áprilisa között a Nacionalni preiskovalni urad (nemzeti nyomozó hatóság, Szlovénia) különböző információk alapján nyomozást indított a szlovén nemzeti bank felügyelő bizottságának néhány vezető tagja ellen egy szlovén magánbank 2013‑ban végrehajtott szerkezetátalakítása keretében elkövetett hivatali visszaélés gyanúja miatt. A nyomozás többek között a Banka Slovenije akkori elnökét érintette.

15.

A 2015 februárja és áprilisa közötti időszakban a nyomozóhatóság a szlovén büntetőeljárási törvénykönyv alapján többször felszólította a Banka Slovenijét, hogy küldjön meg részére e gyanúval összefüggő bizonyos dokumentumokat és információkat. E felszólításoknak a Banka Slovenije mindenesetre nem teljeskörűen tett eleget.

16.

Ezt követően az Okrožno sodišče v Ljubljani (ljubljanai regionális bíróság, Szlovénia) a szlovén ügyészség kérelme alapján a Banka Slovenije helyiségeiben végrehajtandó házkutatást és lefoglalást rendelt el. A szlovén központi bank elnöke – az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvre való hivatkozással – panasszal élt ezen eljárással szemben.

17.

Mindazonáltal a rendőrség 2016. július 6‑án házkutatást végzett a Banka Slovenijénél, és többek között a következő dokumentumokat és adatokat foglalta le:

–

valamennyi olyan közleményt, amelyet a Banka Slovenije elnökének e‑mail‑fiókján keresztül küldtek el;

–

az elnök munkahelyén vagy laptopján található, a 2012 és 2014 közötti időszakban kelt valamennyi elektronikus dokumentumot, e dokumentumok tartalmától függetlenül;

–

az elnök irodájában található, a 2012 és 2014 közötti időszakban kelt fizikai dokumentumok egy részét;

–

a Banka Slovenije központi számítástechnikai szerverén található, az elnökre vonatkozó valamennyi dokumentumot.

18.

Az EKB elnöke – az EKB irattárainak sérthetetlenségére való hivatkozással – még ugyanezen a napon hivatalos kifogást terjesztett elő a megjelölt dokumentumok lefoglalása ellen. Az elnök különösen azt kifogásolta, hogy a szlovén hatóságok az intézkedés végrehajtása előtt nem kísérelték meg az EKB‑val való egyeztetést.

19.

Az EKB szlovén képviselője és a nyomozás tekintetében hatáskörrel rendelkező szlovén hatóságok között ezt követően létrejött kapcsolatfelvétel keretében a szlovén hatóságok azt az álláspontot képviselték, hogy az egyes lefoglalt dokumentumokra esetlegesen alkalmazandó kiváltságokról és mentességekről csak a dokumentumok vizsgálatát követően lehet dönteni. Az alapvetően kifejezett együttműködési készség ellenére a szlovén hatóságok nem fogadták el az EKB azon javaslatát, hogy állapodjanak meg az EKB dokumentumainak azonosítására szolgáló közös eljárásban annak megakadályozása céljából, hogy e dokumentumokat az EKB előzetes hozzájárulása nélkül elemezzék. A szlovén legfőbb ügyész ugyanis e javaslatot a folyamatban lévő nyomozásba való megengedhetetlen beavatkozásnak tekintette. Mindazonáltal az együttműködés részleteinek megbeszélése céljából megállapodtak az eljáró ügyész és az EKB képviselője között 2016. november 18‑án tartandó találkozóban.

20.

2016. október 27‑én az eljáró ügyész közölte az EKB képviselőjével, hogy a nyomozók már 2016. november 17‑én megkezdik az elektronikus adatoknak a szlovén büntetőeljárási törvénykönyv szerinti rögzítését, ( 7 ) és hogy meghívják az EKB képviselőjét, hogy vegyen részt ezen.

21.

2016. november 16‑án az EKB sürgősségi jogorvoslati kérelmet nyújtott be az Okrožno sodišče v Ljubljanihoz (ljubljanai regionális bíróság), hogy megakadályozza az elektronikus dokumentumok rövidesen bekövetkező rögzítését. A szlovén kormány előadása szerint önmagában a házkutatás és a lefoglalás jogszerűsége is e jogorvoslati kérelem tárgyát képezte. Mindenesetre az Okrožno sodišče v Ljubljani (ljubljanai regionális bíróság) másnap elutasította e kérelmet, mivel álláspontja szerint az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvvel nem ellentétes a lefoglalás és a rögzítés.

22.

Szintén 2016. november 17‑én megkezdődött az elektronikus dokumentumok – különösen a szlovén központi bank elnökének laptopján található elektronikus dokumentumok – rögzítése. Az EKB képviselője részt vett ezen eljárásokban, és kifejezetten hivatkozott az EKB irattárainak megsértésére. Ez nem eredményezte bizonyos dokumentumok kizárását. Az eredetileg 2016. november 18‑ra kitűzött, az eljáró ügyész és az EKB képviselője közötti találkozót határozatlan időre elhalasztották.

23.

Az Okrožno sodišče v Ljubljani (ljubljanai regionális bíróság) 2016. november 17‑i határozata ellen az EKB 2017. január 17‑én panaszt nyújtott be a szlovén alkotmánybírósághoz. Véleménye szerint az Okrožno sodišče v Ljubljaninak (ljubljanai regionális bíróság) az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv értelmezésére vonatkozó kérdést a Bíróság elé kellett volna terjesztenie, és így megsértette az EKB törvényes bíróhoz való alapvető jogát.

24.

A 2017. május 15‑i e‑mailjével az eljáró ügyész arról tájékoztatta az EKB képviselőjét, hogy a rendőrség éppen a lefoglalt és rögzített dokumentumokat elemzi, és ennek során a rendőrséget arra utasították, hogy különítsen el valamennyi olyan dokumentumot, amelyet hivatalosan és alakszerűen az EKB állított ki, valamint minden olyan e‑mailt, amelynek feladója az EKB és címzettje a Banka Slovenije. E dokumentumok tekintetében majd lehetőséget adnak az EKB‑nak, hogy észrevételeket tegyen e dokumentumok nyomozásban és büntetőeljárásban történő felhasználásának az EKB feladatainak és jogköreinek ellátására gyakorolt esetleges hatásaival kapcsolatban. Szlovénia azonban fenntartja azt az álláspontját, hogy e dokumentumok nem „az EKB irattáraiból” származnak. Arra az esetre, ha az EKB‑nak bizonyos dokumentumok tekintetében aggályai vannak, a szlovén hatóságok felajánlották, hogy a büntetőeljárást szigorú titoktartás mellett és a nyilvánosság kizárásával folytatják le, amennyiben e dokumentumok elengedhetetlennek bizonyulnak a büntetőeljárás szempontjából.

25.

Az EKB ezzel szemben fenntartotta azon álláspontját, hogy a Banka Slovenije dokumentumai is az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv által nyújtott védelem körébe tartoznak, amennyiben azokat a Banka Slovenije feladatainak ellátása során a KBER és az eurórendszer keretében készítették. Ezenkívül az EKB‑nak hozzá kell járulnia valamennyi, e jegyzőkönyv védelme alá tartozó dokumentumnak a nyomozásban és a büntetőeljárásban történő felhasználásához.

26.

A 2017. június 12‑i kétoldalú találkozón nem sikerült megállapodásra jutni e kérdésben.

27.

2018. február 13‑án az EKB megküldte az ügyészségnek az Unió kiváltságairól és mentességiről szóló jegyzőkönyv védelme alá tartozó dokumentumok azonosítására vonatkozó végleges javaslatát.

28.

A 2018. április 19‑i határozatával a szlovén alkotmánybíróság azon indokkal utasította el az EKB 2017. január 17‑i panaszát, hogy az EKB az alapvető jogok tekintetében nem rendelkezik jogképességgel.

29.

2018. június 13‑án az eljáró ügyész egy közös találkozó során arról tájékoztatta az EKB‑t, hogy a rendőrség befejezte a lefoglalt dokumentumok vizsgálatát. Az eljáró ügyész jelezte, hogy a rendőrség zárójelentésének elkészültét követően az EKB megvizsgálhatja a jelen indítvány 24. pontjában megjelölt dokumentumokat. Mindazonáltal annak elkerülése érdekében, hogy az EKB beavatkozzon a folyamatban lévő vizsgálatokba, a zárójelentéshez felhasznált dokumentumokat csak akkor adják ki az EKB‑nak, ha a rendőrség átadta azokat az ügyészségnek.

IV.

A pert megelőző szakasz

30.

2017. április 28‑án a Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján felszólította Szlovéniát, hogy tegyen észrevételeket azon kifogással kapcsolatban, hogy Szlovénia a Banka Slovenije helyiségeiben 2016. július 6‑án végrehajtott házkutatás és lefoglalás során nem biztosította az EKB irattárainak sérthetetlenségét, és ezáltal megsértette az EUMSZ 343. cikket, a KBER és az EKB alapokmányának 39. cikkét, valamint az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikkét. Ezenkívül a szlovén hatóságok az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből és az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkéből eredő, lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettség figyelmen kívül hagyásával kivonták magukat a konstruktív vita alól.

31.

Szlovénia azt válaszolta, hogy a lefoglalt dokumentumok nem vonhatók az EKB‑nak az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv értelmében vett „irattárai” fogalom alá. A dokumentumok a Banka Slovenije tulajdonában és birtokában voltak, amely az EKB vonatkozásában „harmadik személynek” minősül. Ezenkívül a szlovén hatóságok az egész eljárás során a lehető legteljesebb mértékben tekintettel voltak az EKB jogi álláspontjára, anélkül azonban, hogy arra a következtetésre jutottak volna, hogy ezen álláspont érdemben helytálló. Inkább az EKB sértette meg a lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettségét, mivel megkísérelte megakadályozni a bizonyítékoknak a nemzeti nyomozás és büntetőeljárás céljából történő rögzítését.

32.

A Bizottság nem osztotta ezen álláspontot, és 2018. július 20‑án indokolással ellátott véleményt intézett Szlovéniához, amely 2018. szeptember 11‑én válaszolt a véleményre.

V.

A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás

33.

A 2019. április 16‑i beadványával a Bizottság a jelen keresetet terjesztette elő.

34.

A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:

–

állapítsa meg, hogy a Szlovén Köztársaság, mivel egyoldalúan lefoglalt a Banka Slovenija helyiségeiben a KBER és az eurórendszer feladatainak ellátásához kapcsolódó dokumentumokat, és nem működött lojálisan együtt e tárgyban az EKB‑val, nem teljesítette az Európai Unió működéséről szóló szerződés 343. cikkéből, a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló 4. jegyzőkönyv 39. cikkéből, az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. jegyzőkönyv 2., 18.és 22. cikkéből, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;

–

Szlovéniát kötelezze a költségek viselésére.

35.

Szlovénia azt kéri, hogy a Bíróság:

–

utasítsa el a Bizottság által benyújtott keresetet.

36.

A 2019. szeptember 3‑i végzésével a Bíróság elnöke engedélyezte, hogy az EKB beavatkozóként részt vegyen az eljárásban.

37.

A 2020. június 22‑i tárgyaláson Szlovénia, a Bizottság és az EKB vett részt.

VI.

A jogkérdésről

38.

A Bizottság a keresetét két kifogásra alapozza, amelyek a szlovén bűnüldöző hatóságok különböző cselekményeihez kapcsolódnak.

39.

E tekintetben az első kifogás a 2016. július 6‑i eseményeket, azaz a Banka Slovenije helyiségeiben végzett tulajdonképpeni házkutatást, valamint bizonyos dokumentumok és adathordozók lefoglalását ( 8 ) érinti. A Bizottság álláspontja szerint Szlovénia az eljárásával figyelmen kívül hagyta az EKB irattárainak az EUMSZ 343. cikkből, a KBER és az EKB alapokmányának 39. cikkéből, az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkével összefüggésben értelmezett 2. és 22. cikkéből eredő sérthetetlenségét, és megsértette az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését (erről az A. pontban).

40.

Ezenkívül a Bizottság úgy véli, hogy a szlovén hatóságok a házkutatás és a lefoglalás előtt és után nem folytattak megfelelő egyeztetést az EKB‑val. E magatartás képezi a második kifogás tárgyát, amellyel a Bizottság az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkéből eredő, lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettség és az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértésére hivatkozik (erről a B. pontban).

A.

A Banka Slovenije helyiségeiben végrehajtott házkutatás és lefoglalás jogszerűségéről (első kifogás)

41.

A Bizottság első kifogását illetően a felek egyrészt arról a kérdésről vitáznak, hogy a nemzeti bank birtokában lévő dokumentumok az EKB irattárainak az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikkében előírt védelme alá tartozhatnak‑e. Miközben Szlovénia véleménye szerint ez már fogalmilag kizárt, a Bizottság az ilyen dokumentumokat is védettnek tekinti, amennyiben azok az EKB vagy az eurórendszer feladatainak ellátásához kapcsolódnak.

42.

Másrészt véleménykülönbség áll fenn „az EKB irattáraira” alkalmazandó jogi rendszer tekintetében. A Bizottság és az EKB úgy véli ugyanis, hogy az EKB‑nak előzetes hozzájárulását kell adnia az e fogalom alá tartozó valamennyi dokumentumnak a nemzeti nyomozásban vagy büntetőeljárásban történő felhasználásához. Ezzel szemben Szlovénia úgy véli, hogy az EKB mindenesetre csak akkor vitathatja a dokumentumoknak a nyomozás és a büntetőeljárás céljából történő lefoglalását, ha bizonyítja, hogy ez sérti az EKB működőképességét és függetlenségét.

43.

Következésképpen első lépésben azt kell vizsgálni, hogy vonatkozik‑e „az EKB irattárainak” az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikkében előírt védelme egy nemzeti központi bank birtokában lévő dokumentumokra, és ha igen, akkor milyen típusú dokumentumokra (erről az 1. pontban).

44.

A második lépésben azt kell vizsgálni, hogy konkrétan mely cselekményeket követel meg vagy tilt az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv az EKB irattárai tekintetében (erről a 2. pontban).

1.

Az „EKB irattárai” fogalomról

a)

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 22. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikkének értelmezéséről

45.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikke nem határozza meg az EKB irattárai fogalmat.

46.

Az EKB és a Németországi Szövetségi Köztársaság között létrejött, a székhelyről szóló megállapodás 3. cikke szerint e fogalom „különösen az EKB tulajdonában vagy birtokában lévő valamennyi iratra, levélre, dokumentumra, kéziratra, fényképre, film‑ és hangfelvételre, számítógépes programra és mágnesszalagra vagy hajlékony lemezre, valamint az ezekben található információkra” vonatkozik.

47.

Azon kérdést, hogy a székhelyről szóló megállapodás rendelkezései mennyiben bírhatnak egyáltalán általános hatállyal, ( 9 ) a jelen ügyben nem kell megválaszolni, mivel a székhelyről szóló megállapodás 3. cikke – a szövege alapján („különösen”) – nem kimerítő jelleggel sorolja fel a védett dokumentumokat, és a Bizottság az Unió irattárainak ezen túlmenő védelmére hivatkozik. A Bizottság álláspontja szerint ugyanis az EKB irattárainak sérthetetlensége nem csak olyan dokumentumokra vonatkozik, amelyek az EKB „tulajdonában vagy birtokában” vannak, hanem olyan dokumentumokra is, amelyek egy nemzeti központi bank birtokában vannak, és e banktól származnak, amennyiben e dokumentumok a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódnak.

48.

Ezt Szlovénia arra való hivatkozással vitatja, hogy a védelemnek az adott szervezet „tulajdonában vagy birtokában” lévő dokumentumokra való korlátozása megfelel az általános nemzetközi jogi alapelveknek. ( 10 ) Az Unió kiváltságai és mentességei a nemzetközi jogban a nemzetközi szervezetek részére abból a célból biztosított mentességekből vezethetők le, hogy megvédjék e szervezeteket a székhely szerinti állam általi jogosulatlan beavatkozásoktól. Ezenkívül, mivel az Unió a mélyülő integrációval már nem tekinthető hagyományos nemzetközi szervezetnek, a részére biztosított kiváltságok és mentességek igazolásukat vesztik, és ennélfogva ezeket megszorítóan kell alkalmazni. Eltérően ugyanis attól, amiről nemzetközi szervezetek esetében jellemzően szó van, az Unió nincs kedvezőtlenebb helyzetben a tagállamaihoz képest. Mindenesetre egy dokumentum akkor már nem tartozik az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. cikkének védelme alá, ha az érintett intézmény e dokumentumot valamely nemzeti hatósággal – mint például központi bankkal – közli vagy részére továbbítja. A harmadik személy részére történő továbbítás ugyanis a jegyzőkönyv által biztosított kiváltságokról és mentességekről való lemondásnak tekintendő. Végül az Unió kiváltságainak és mentességeinek funkcionális jellege is megszorító értelmezést követel meg.

49.

Az Unió irattárainak fogalmát a nemzetközi jog alapján az uniós jogban önállóan ( 11 ) kell értelmezni. Ezen értelmezés során az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem csak a rendelkezés szövegét, hanem a szabályozási összefüggését, valamint az értelmét és célját is figyelembe kell venni. ( 12 )

50.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 1. cikkével fennálló összefüggés arra enged következtetni, hogy a vitatott dokumentumok és adathordozók nem esnek ki már kizárólag amiatt a jegyzőkönyv 22. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikkének védelme alól, hogy nem az EKB helyiségeiben voltak. Valamennyi olyan tárgy ugyanis, amely az EKB épületeiben és helyiségeiben található, már a jegyzőkönyv 22. cikkével összefüggésben értelmezett 1. cikk védelme alá tartozik. Ha tehát a 2. cikknek emellett önálló alkalmazási köre marad, annak főszabály szerint ki kell terjednie olyan dokumentumokra és adathordozókra is, amelyek az EKB helyiségeitől eltérő más helyeken találhatók, amennyiben e tekintetben „az Unió irattárairól” van szó.

51.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. cikkével kapcsolatban a Bíróság ezenkívül megállapította, hogy az Unió irattárainak sérthetetlensége nem abszolút érvényű, hanem funkcionálisan értendő. ( 13 ) Szlovénia álláspontjával ellentétben ebből mindazonáltal nem következik a jegyzőkönyv 22. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikkének megszorító értelmezésére vonatkozó általános kötelezettség. Hanem inkább azt jelenti ez, hogy az érintett mentesség értelme és célja korlátozza a védelem terjedelmét. ( 14 ) Egyúttal ebből az következik, hogy a védelem terjedelme is csak e célra tekintettel állapítható meg. ( 15 )

52.

Az említett rendelkezések célja – amiben a jelen eljárásban részt vevő felek egyetértenek – az EKB működőképességének és függetlenségének megőrzése. ( 16 ) Ebben az összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy az irattárak sérthetetlenségének célja különösen annak megakadályozása, hogy a védett dokumentumokban szereplő információk nyilvánosságra jussanak, ha ezáltal sérülhetne az érintett intézmény működőképessége vagy függetlensége, nevezetesen azért, mert veszélybe kerülne ezen intézmény feladatainak ellátása. ( 17 )

53.

Az EKB azonban az elsődleges feladatát, nevezetesen az árstabilitás fenntartását ( 18 ) az EUMSZ 127. cikk szerint nem egyedül, hanem a nemzeti központi bankokkal együtt látja el, amelyek az EKB‑val együtt a KBER‑t alkotják (lásd az EUMSZ 282. cikk (1) bekezdését).

54.

A KBER, illetve az eurórendszer ( 19 ) működőképessége és a feladataik megfelelő ellátása munkamegosztáson alapuló szoros együttműködést, valamint az EKB és a nemzeti központi bankok közötti állandó információcserét feltételez. Az EKB és a KBER alapokmányának 9.2. cikke szerint e tekintetben az EUMSZ 127. cikk alapján a KBER‑re ruházott valamennyi feladatot vagy maga az EKB, vagy a nemzeti központi bankok hajtják végre. Ennek megfelelően a Bíróság megállapította, hogy az EKB és a nemzeti központi bankok „össze vannak kapcsolva” a KBER‑ben, és szorosan együttműködnek, így az uniós jogrend és a nemzeti jogrendek kevésbé markáns különbsége érvényesül. ( 20 )

55.

Ebből az okból el kell utasítani Szlovénia azon érvét, amely szerint az EKB lemond egy dokumentumról, ha azt átadja vagy elküldi a nemzeti központi bankok részére, és ennélfogva az ilyen dokumentumra nem terjed ki az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikke szerinti védelem. Amennyiben ugyanis e tekintetben a KBER tevékenységéhez kapcsolódó dokumentumról van szó, a nemzeti bankok részére történő továbbítással a dokumentum nem hagyja el a KBER kereteit. Ameddig azonban egy dokumentum a KBER előírt keretein belül található, főszabály szerint azon védelmi rendszer alá kell tartoznia, amelyet az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv az EKB irattárai tekintetében előír.

56.

Ebben az összefüggésben nem lehet szó „harmadik személy” részére történő továbbításról sem. Kétségtelen, hogy a központi bankok és az elnökeik nemzeti hatóságok is. A KBER‑re tekintettel azonban funkcionális megkettőződéssel bírnak. ( 21 ) E vonatkozásban a nemzeti központi bankok nem hasonlíthatók össze azon tagállami hatóságokkal, amelyeknek az uniós jog más területeken való végrehajtása a feladatuk. A nemzeti központi bankok az EKB és a KBER alapokmányának 14.3. cikke szerint a KBER „szerves részét” képezik. Ezenkívül az olyan tagállamok nemzeti bankjának elnöke, amelyek pénzneme az euró, az EUMSZ 283. cikk (1) bekezdése szerint az EKB Kormányzótanácsának tagja.

57.

Amennyiben tehát az EKB‑nak a KBER‑hez kapcsolódó irattárainak védelmét – a nemzeti központi bankok birtokában lévő vagy ezektől származó valamennyi dokumentum kizárásával – az EKB‑tól származó vagy legalábbis az EKB birtokában lévő dokumentumokra kívánnánk korlátozni, nagy mennyiségű olyan dokumentum lenne kivéve e védelem alól, amelynek nyilvánosságra jutása veszélyeztethetné a KBER, illetve az eurórendszer feladatainak megfelelő ellátását. Következésképpen az EKB irattárainak sérthetetlensége nem tudná betölteni a funkcióját.

58.

Ez még inkább így van, ha bizonyos monetáris politikai intézkedések különösen bizonyos információk bizalmas jellegét feltételezik, és ezen információk többek között vagy akár elsősorban a nemzeti központi bankok tulajdonában és birtokában lehetnek. Ez például a KBER által létrehozott Public Sector Purchase Programme (az állami szektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program, PSPP) példájával szemléltethető, amelynek keretében elsősorban az eurórendszer nemzeti központi bankjai hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat, különösen államkötvényeket vásárolnak a másodlagos piacokon. E program működésének előfeltétele, hogy egyes tagállami államkötvények másodlagos piacon történő felvásárlásának pontos lebontása és volumene ne jusson nyilvánosságra. ( 22 ) Ezen információk azonban valószínűleg azokban a dokumentumokban is megtalálhatók, amelyek az érintett nemzeti központi bankok tulajdonában és birtokában vannak.

59.

Ezenkívül – legalábbis a KBER, illetve az eurórendszer intézménye tekintetében – Szlovénia azon kifogása sem fogadható el, amely szerint az Unió integrációjának mélyülésével az intézményeinek kiváltságai és mentességei veszítenek jelentőségükből. Az EKB függetlensége ugyanis, amelyet az EUMSZ 343. cikk, a KBER és az EKB alapokmányának 39. cikke, valamint az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv éppen védeni hivatott, nem kizárólag az Unió nemzetközi szervezeti jogállásából ered. E függetlenség a Szerződések koncepciója szerint inkább az árstabilitás fenntartásának elengedhetetlen feltétele, és különösen az e feladattal megbízott intézmények függetlenségét feltételezi. ( 23 ) Ennélfogva a függetlenség követelménye az EUMSZ 130. cikk első bekezdése szerint a nemzeti központi bankokra is vonatkozik.

60.

Következésképpen az „irattárak” fogalomnak ki kell terjednie minden olyan dokumentumra, amelyet az EKB vagy a nemzeti központi bankok a KBER és az eurórendszer feladatainak ellátásával összefüggésben készítenek, feldolgoznak és elküldenek, mégpedig függetlenül attól, hogy e dokumentumok az EKB vagy a nemzeti központi bankok birtokában vannak‑e.

61.

E tekintetben az, hogy milyen szoros a dokumentumnak a KBER feladatainak ellátásával fennálló összefüggése, még nem játszik szerepet a dokumentumnak az irattárak részének való minősítése során. Amennyiben ugyanis a dokumentumban szereplő információk nyilvánosságra jutása folytán – a dokumentumnak a KBER tevékenysége szempontjából fennálló másodlagos jelentősége alapján – nem fenyeget az EKB működőképességének vagy függetlenségének sérelme, ez Szlovénia álláspontjával ellentétben nem eredményezi azt, hogy az ilyen dokumentum egyáltalán nem tekinthető „az EKB irattárai” részének. E funkcionális követelmény inkább a konkrét ügyben fennálló mentesség terjedelmét ( 24 ) érinti, amelyet a következőkben második lépésként vizsgálni kell (erről a 2. pontban).

b)

„Az EKB irattárainak” a jelen ügyben fennálló érintettségéről

62.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy a felrótt kötelezettségszegés fennáll. ( 25 ) A jelen ügyre vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy a Bizottságnak először bizonyítania kell, hogy a 2016. július 6‑án a szlovén bűnüldöző hatóságok által lefoglalt dokumentumok között olyanok is voltak, amelyek a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódnak. E tekintetben főszabály szerint nem elegendő, ha a Bizottság valamilyen feltételezésre hivatkozik. ( 26 )

63.

A jelen ügy sajátossága azonban, hogy valamennyi vitatott dokumentum már a szlovén bűnüldöző hatóságok birtokában van. A Bizottság tehát nem tudja bizonyossággal megállapítani, hogy konkrétan mely dokumentumokat foglaltak le.

64.

Mindazonáltal nem vitatott, hogy a házkutatás során lefoglalták többek között a Banka Slovenije elnökének e‑mail‑fiókján keresztül küldött valamennyi közleményt, valamint az elnök munkahelyén vagy laptopján található és a 2012 és 2014 közötti időszakban kelt összes elektronikus dokumentumot. E dokumentumok között szükségszerűen kell lenniük olyanoknak is, amelyek a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódnak. A Banka Slovenije elnöke ugyanis az EUMSZ 283. cikk (1) bekezdése szerint az EKB Kormányzótanácsának tagja, amely az EUMSZ 129. cikk (1) bekezdése szerint a KBER‑t irányítja, és meghozza az annak működése szempontjából lényeges döntéseket. ( 27 )

65.

Ebben a helyzetben Szlovénia feladata annak érvekkel alátámasztott vitatása, hogy a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódó dokumentumok érintettek. ( 28 ) Mivel azonban Szlovénia azt állítja, hogy az illetékes hatóságok e dokumentumokat egyáltalán nem tudják azonosítani, abból kell kiindulni, hogy a Banka Slovenije helyiségeiben 2016. július 6‑án végrehajtott házkutatás és lefoglalás „az EKB irattárait” is érintette.

2.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv megsértésének fennállásáról

a)

Az Unió kiváltságainak és mentességeinek funkcionális jellegéről

66.

Mindazonáltal önmagában annak megállapításából, hogy a lefoglalás legalábbis „az EKB irattárai” fogalom alá vonható dokumentumokat is érintett, még nem következik a mentesség megsértése. A következő lépésben még tisztázni kell, hogy konkrétan mit tartalmaz az EKB irattárainak „sérthetetlensége”, illetve milyen körülmények között kell megállapítani az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv megsértését.

67.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv nem pontosítja a „sérthetetlenség” fogalmat. Mindazonáltal a jegyzőkönyv 1. cikkének második mondata az Unió helyiségei és épületei tekintetében – amelyek az első mondat szerint szintén „sérthetetlenek” – tisztázza, hogy ezek „mentesek a házkutatás, igénybevétel, elkobzás és kisajátítás alól”.

68.

A tiltott cselekmények e példáinak főszabály szerint az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. cikkére is vonatkozniuk kell. Nem állapítható meg ugyanis, hogy miért lenne a „sérthetetlenség” fogalomnak más jelentése a jegyzőkönyv 2. cikkében, mint az 1. cikkében. A Bíróság ítélkezési gyakorlata e tekintetben megerősíti, hogy a jegyzőkönyv valamely rendelkezésének értelmezése során figyelembe kell venni a jegyzőkönyv többi rendelkezésének szövegét és értelmezését. ( 29 )

69.

Szlovénia véleménye szerint az érintett dokumentumok lefoglalása a jelen ügy konkrét körülményei között mindazonáltal nem minősül az EKB irattárai megsértésének. Ez ugyanis csak akkor állapítható meg, ha ezáltal sérül az EKB működőképessége vagy függetlensége.

70.

Álláspontja indokolásaként Szlovénia lényegében az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 22. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikkében foglalt mentesség funkcionális jellegére hivatkozik. ( 30 ) Funkcionális mentesség esetén az ilyen dokumentumok megküldése csak akkor kizárt, ha ezáltal sérülhet az uniós intézmény működőképessége és függetlensége. ( 31 ) Ezenkívül az Unió szervei és intézményei a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján főszabály szerint kötelesek a tagállami hatóságokat a büntetőjogi nyomozások során támogatni, ha e nyomozások tényekkel kapcsolatos olyan információkra vonatkoznak, amelyek ezen uniós intézmények birtokában vannak; például azáltal, hogy ezen intézmények a tagállami hatóságok rendelkezésére bocsátják az érintett dokumentumokat.

71.

Ebből Szlovénia a jelen ügyre vonatkozóan arra következtet, hogy az EKB irattárainak sérthetetlensége csak annyiban hozható fel a szlovén hatóságok nyomozási cselekményeivel szemben, amennyiben az érintett dokumentumoknak a nyomozás és a büntetőeljárás céljából történő lefoglalása sértheti az EKB működőképességét és függetlenségét. Megfelelő bizonyítékot azonban sem az EKB, sem a Bizottság nem szolgáltatott.

72.

E két intézmény ezzel szemben rámutat arra, hogy a tagállami bűnüldöző hatóságok általi hozzáférés – a kiváltságok és mentességek általános rendszere alapján – főszabály szerint mindig feltételezi az érintett szerv hozzájárulását. ( 32 ) Amennyiben e szerv az engedélyt megtagadja, a Bíróság döntésére van szükség. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ez az Unió irattáraihoz való hozzáférésre is vonatkozik. ( 33 ) Mivel azonban a szlovén hatóságok nem kértek engedélyt az EKB‑tól, és nem fordultak a Bírósághoz sem, a házkutatás és az érintett dokumentumok lefoglalása sérti az EKB irattárait. Az EKB működőképességének vagy függetlenségének sérelme ennélfogva nem bír jelentőséggel.

73.

Ez az álláspont véleményem szerint nem egyeztethető össze az Unió kiváltságainak és mentességeinek tisztán funkcionális jellegével. Egyúttal azonban a tagállami hatóságok számára sem engedhető meg, hogy az Uniós intézmények esetlegesen fennálló kiváltságaira és mentességeire való tekintet nélkül lefoglalásokat hajtsanak végre, amennyiben utólag kiderül, hogy az érintett dokumentumok nem tartalmaztak olyan információkat, amelyek akadályozhatnák ezen intézmények feladatainak ellátását. Ez az eredmény ugyanis nem lenne összeegyeztethető az uniós intézményeknek a megfelelő működésüket és a függetlenségüket érintő akadályoktól és ezek sérelmének a kockázatától való teljes és hatékony védelmével mint céllal. ( 34 )

74.

Ez a feszültség feloldható azzal, hogy különbséget teszünk az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv anyagi jogi és eljárásjogi megsértése között.

75.

Anyagi jogi szempontból a jegyzőkönyv 2. és 22. cikke az EKB működőképességét és függetlenségét védi. Annak érdekében azonban, hogy e védelem teljeskörűen és hatékonyan biztosítható legyen, ezt bizonyos helyzetekben ki kell egészíteni eljárásjogi garanciákkal.

76.

Ennélfogva az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikke szerint az uniós intézmények és a tagállamok együttműködnek a jegyzőkönyv alkalmazása érdekében. A rendelkezés e tekintetben a lojális együttműködésnek az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt elvét pontosítja. ( 35 ) A Bíróság e rendelkezésből a dokumentumok rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettséget vezetett le az érintett uniós intézmény tekintetében, amennyiben nem fenyeget ezen intézmény működőképességének vagy függetlenségének sérelme. ( 36 ) Ezzel párhuzamosan a tagállami hatóságok főszabály szerint kötelesek a rendelkezésre bocsátásra vonatkozó ilyen döntést kérni, ha hozzá kívánnak férni az Unió irattáraihoz, a jelen ügyben tehát a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódó dokumentumokhoz. ( 37 )

77.

E kötelezettség az uniós intézményeknek a jegyzőkönyv 2. cikkével anyagi jogi szempontból védett működőképességét és függetlenségét eljárásjogilag is biztosítja. E kötelezettség biztosítja ugyanis, hogy az érintett uniós intézmények egyáltalán gyakorolhassák a jegyzőkönyvből eredő jogaikat. Ha ugyanis a tagállami hatóságok, amelyek hozzá kívánnak férni bizonyos dokumentumokhoz vagy adatokhoz, egyáltalán nem működnek együtt az érintett uniós intézményekkel, ez utóbbiak nem tudják megítélni, hogy e kérelem mennyiben sértheti a működőképességüket és a függetlenségüket, és hogy adott esetben milyen intézkedéseket kell hozniuk az ilyen káros hatások megakadályozása vagy minimalizálása céljából. Ez különösen érvényes a jelen ügyben fennállóhoz hasonló helyzetre, amelyben a szóban forgó dokumentumok nem az érintett uniós intézmény birtokában vannak.

78.

A Bizottság kifogása azonban éppen az Unió irattárai védelmének ezen eljárásjogi vonatkozását érinti. A Bizottság ugyanis lényegében azt kifogásolja, hogy a szlovén bűnüldöző hatóságok az EKB‑val történő előzetes egyeztetés nélkül jártak el. A kifogás tárgyát ezzel szemben nem az EKB működőképességének vagy függetlenségének konkrét sérelme képezi.

79.

Kétségtelen, hogy az érintett uniós intézménnyel való előzetes egyeztetésre vonatkozó kötelezettség veszélyeztetheti bizonyos nyomozási cselekmények eredményességét, amire a szlovén kormány jogosan hivatkozik. Mindazonáltal az ellentétes érdekek kiegyensúlyozása keretében – amely az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv rendelkezéseinek szerves részét képezi – ezt adott körülmények között el kell viselni. A tagállami bűnüldöző hatóságok érdekeinek figyelembevétele azáltal történik, hogy az érintett uniós intézmény teljes körű lojális együttműködésre köteles. ( 38 ) Ez magában foglalja a nyomozás érdekeinek védelmét szolgáló megfelelő intézkedéseket. Ezenkívül az uniós intézmény döntését a Bíróság teljeskörűen felülvizsgálhatja. ( 39 )

80.

E tekintetben a Bíróságnak a Zwartveld ügyben hozott második végzéséből az következik, hogy általános állítások nem indokolhatják a dokumentumok rendelkezésre bocsátásának megtagadását. ( 40 ) Ezáltal biztosítják, hogy az uniós intézmények ne akadályozzák aránytalanul vagy önkényesen a tagállamok büntetőjogi intézkedéseit. Alaptalanok tehát Szlovénia azon aggályai, hogy már a központi bank dokumentumainak a KBER feladataihoz való bármiféle kapcsolódása kizárhatja a nemzeti hatóságok hozzáférését, és ezáltal teljeskörűen meghiúsíthatja e hatóságok nyomozásait.

81.

Egyébként nem állapítható meg, hogy a 2016. július 6‑i lefoglalást a meglepetés erejének kihasználásával hajtották végre. Éppen ellenkezőleg, a Banka Slovenije már a szlovén bűnüldöző hatóságokkal való előzetes kapcsolat révén tudomással bírt arról, hogy e hatóságok hozzáférést kértek bizonyos dokumentumokhoz.

82.

Az Unió irattárainak védelmére vonatkozó eljárásjogi biztosítékok megsértése tehát nem feltételezi, hogy az érintett uniós intézmény működőképességének és függetlenségének sérelmét anyagi jogi szempontból már bizonyították. ( 41 )

83.

A jegyzőkönyv eljárásjogi és anyagi jogi megsértése közötti e különbségtétel adott körülmények között hatással lehet a bizonyítékok értékelésére. A dokumentumnak egy nemzeti büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználására vonatkozó kérdés szempontjából ugyanis mindenképpen szerepet játszhat, hogy e dokumentumot az Unió kiváltságainak és mentességeinek anyagi jogi megsértésével vagy a mentesség eljárásjogi vonatkozásának megsértésével szerezték‑e meg. ( 42 )

84.

Mivel a jelen ügyben megállapítható, hogy a szlovén bűnüldöző hatóságok a 2016. július 6‑i házkutatást és lefoglalást egyoldalúan és az EKB‑val való előzetes egyeztetés nélkül hajtották végre, és a Bíróság döntését sem kérték, e hatóságok megsértették az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkével összefüggésben értelmezett 2. és 22. cikkét.

b)

Másodlagosan: Az EKB működőképessége és függetlensége sérelmének bizonyításáról

85.

Jóllehet a Bizottság első kifogása már a fent ismertetett okokból eredményes, az EKB és Szlovénia közötti vita további menete során döntő lehet, hogy a lefoglalás a mentesség anyagi jogi megsértését is eredményezte‑e. Ebben az összefüggésben felmerül az EKB működőképessége és függetlensége sérelmének bizonyítására vonatkozó kérdés.

86.

Amennyiben a Bíróság osztja Szlovénia álláspontját, amely szerint már valamely dokumentumnak „az EKB irattárai” részének való minősítése azt feltételezi, hogy fennáll az EKB működőképessége és függetlensége sérelmének lehetősége, ( 43 ) e kérdés még a jelen eljárás szempontjából is releváns lenne.

87.

A Bíróságnak a Zwartveld ügyben hozott végzéseiből e tekintetben az következik, hogy főszabály szerint az érintett uniós intézmény feladata annak bizonyítása, hogy az érintett dokumentumokban szereplő információk nyilvánosságra jutása mennyiben sérti az Unió működőképességét és függetlenségét, és mennyiben veszélyezteti az érintett intézményre ruházott feladatok ellátását. ( 44 )

88.

Mindazonáltal e vonatkozásban is felmerül a már említett probléma, hogy a lefoglalt dokumentumok a szlovén bűnüldöző hatóságok birtokában vannak, és következésképpen sem az EKB, sem a Bizottság nem tudja, hogy konkrétan mely dokumentumok érintettek. ( 45 ) A dokumentumok és azok tartalmának ismerete azonban elengedhetetlen annak megítéléséhez, hogy a dokumentumokban szereplő információk nyilvánosságra jutása sérti‑e az EKB működőképességét és függetlenségét.

89.

Ennélfogva ebben az összefüggésben is figyelembe kell venni az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkét. Ez a jegyzőkönyv megfelelő alkalmazásának biztosítása érdekében az uniós intézményekkel való együttműködésre kötelezi a tagállamokat. Következésképpen a szlovén hatóságoknak konkrétan lehetővé kell tenniük „az EKB irattárainak” minősülő dokumentumok azonosítását, és biztosítaniuk kell az EKB részére annak lehetőségét, hogy észrevételeket tegyen e dokumentumokkal kapcsolatban.

90.

Ehhez hasonlóan az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése – az ítélkezési gyakorlat szerint – a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében arra kötelezi a tagállamokat, hogy bocsássanak a Bizottság rendelkezésére minden olyan információt, amelynek alapján a Bizottság meg tudja ítélni a kötelezettségszegés fennállását. ( 46 ) Ahogy már kifejtettem, a lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettség akár azt is eredményezheti, hogy a tagállam feladata a Bizottság állításainak és azok következményeinek érvekkel alátámasztott vitatása, ha a Bizottság a tagállam általi kötelezettségszegés fennállására utaló elegendő támpontot terjesztett elő. ( 47 )

91.

Mindazonáltal nem minden, az alperes tagállam javára fennálló információs előny eredményezi a bizonyítási teher ilyen megfordulását. A bizonyítási teher megosztásától való eltérésnek az ügy körülményeinek összessége, a bizonyítandó tény jellege és a releváns uniós jog alapján ( 48 ) kell indokoltnak tűnnie.

92.

A jelen ügyben a KBER működőképességének sérelme tekintetében véleményem szerint nem indokolt a bizonyítási teher megfordítása. Inkább az EKB‑nak kellene konkrétan bizonyítania, hogy miért veszélyeztethetné a KBER feladatainak ellátását bizonyos dokumentumokban szereplő információk nyilvánosságra jutása. ( 49 ) Ezt azonban az EKB csak akkor tudja bizonyítani, ha a szlovén hatóságok együttműködnek vele, és a rendelkezésére bocsátanak minden olyan információt, amely lehetővé teszi számára ezen értékelést. Ennek szükségessége alátámasztja egyébként, hogy a jelen ügyben már a mentesség eljárásjogi vonatkozásának megsértése alapján meg kell állapítani az uniós jog megsértését.

B.

Az EKB‑val való együttműködésre vonatkozó kötelezettség a házkutatás és a lefoglalás előtt és után (második kifogás)

93.

A második kifogásával a Bizottság azt kifogásolja, hogy Szlovénia megsértette az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkéből, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő, lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettségét, mivel a szlovén bűnüldöző hatóságok nem folytattak „konstruktív párbeszédet” az EKB‑val. E tekintetben a Bizottság lényegében azt kifogásolja, hogy a szlovén hatóságok sem a házkutatás és a dokumentumok lefoglalása előtt, sem e cselekmények után nem folytattak elégséges egyeztetést az EKB‑val abból a célból, hogy minimalizálják az EKB működőképességének és függetlenségének sérelmét.

94.

A szlovén hatóságoknak a Banka Slovenije helyiségeiben történt házkutatás és lefoglalás végrehajtása előtti magatartását illetően a második kifogás tartalmilag átfedésben van az első kifogással. Az első kifogás ugyanis éppen a szlovén bűnüldöző hatóságoknak a házkutatás és a lefoglalás során lefolytatott egyoldalú eljárására, azaz az EKB‑val való egyeztetés hiányára vonatkozik. E tekintetben már megállapítást nyert, hogy ez az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikke megsértésének minősül. ( 50 )

95.

Következésképpen azt kell vizsgálni, hogy következnek‑e kötelezettségek a jegyzőkönyv 18. cikkéből a tulajdonképpeni házkutatást és lefoglalást követő időszakra vonatkozóan, és ha igen, mely kötelezettségek.

96.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy megtegyék a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket, amelyek alkalmasak az uniós jog hatályának és érvényesülésének biztosítására. ( 51 )

97.

Az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikke, amely e tekintetben az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését pontosítja, együttműködésre kötelezi az uniós intézményeket és a tagállami hatóságokat a jegyzőkönyv rendelkezéseinek értelmezését és alkalmazását érintő konfliktusok elkerülése érdekében. ( 52 ) E kötelezettség a jellege szerint kétoldalú. ( 53 ) Amennyiben e tekintetben – mint a jelen ügyben – ellentétes érdekek között kell egyensúlyt teremteni, e kötelezettség magában foglalja azt, hogy mindegyik félnek kíméletesen kell gyakorolnia a hatásköreit, hogy a másik fél jogos érdekei a lehető legkevésbé sérüljenek. ( 54 )

98.

Ennélfogva ahhoz, hogy az EKB a jegyzőkönyvből eredő jogait egyáltalán gyakorolni tudja, Szlovéniának először lehetővé kell tennie „az EKB irattárai” részének minősülő dokumentumok azonosítását, és alkalmat kell adnia az EKB részére, hogy észrevételeket tegyen a működőképességének és a függetlenségének esetleges sérelme tekintetében. ( 55 ) Ennek keretében az EKB‑nak elő kell adnia azon konkrét indokokat, amelyek a nemzeti nyomozásban vagy büntetőeljárásban történő felhasználás ellen szólnak.

99.

A fenyegető káros hatások minimalizálása, valamint annak érdekében, hogy egyúttal ne késleltessék indokolatlanul a nyomozás lefolytatását, mindkét félnek elő kell mozdítania a gyors vizsgálatot. Szlovénia ebben az összefüggésben rámutatott arra, hogy az EKB hat hónapot várt azzal, hogy a védett dokumentumok azonosítására vonatkozó kritériumait megküldje a szlovén hatóságok részére. ( 56 ) Az EKB a tárgyaláson nem tudott magyarázatot adni e késedelemre. Mindazonáltal a szlovén hatóságok csak a jelen indítvány 24. pontjában megjelölt dokumentumok tekintetében biztosítottak egyáltalán lehetőséget az EKB számára észrevételek megtételére. A vizsgálatnak az összes többi dokumentum vonatkozásában történő megakadályozása helyett vagy már a nyomozási bírónak – a Zwartveld ügy mintájára – vagy az EKB panaszáról döntő bíróságnak ( 57 ) a Bírósághoz kellett volna fordulnia annak érdekében, hogy meghatározzák az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 2. és 22. cikke szerinti védelem terjedelmét. ( 58 )

100.

E kötelezettség nem válik szükségtelenné például annak a szlovén hatóságok általi felajánlásával sem, hogy a nemzeti büntetőeljárást szigorú titoktartás vagy a nyilvánosság kizárása mellett folytatják le. Kétségtelen, hogy ezek mindenképpen olyan szempontok lehetnek, amelyeket figyelembe kell venni azon kérdés megítélése során, hogy bizonyos dokumentumoknak a nemzeti büntetőeljárásban történő felhasználásával fennáll‑e az EKB működőképessége és függetlensége sérelmének veszélye. Ha azonban Szlovénia ebben a kérdésben más álláspontot képvisel, akkor a Bíróság döntését kell kérnie, és nem dönthet egyoldalúan az érintett dokumentumoknak a büntetőeljárásban történő felhasználásáról.

101.

Ebben az összefüggésben az következik továbbá a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, hogy csak olyan dokumentumok rendelkezésre bocsátása követelhető egyáltalán, amelyek a nemzeti nyomozás vagy büntetőeljárás szempontjából relevánsak. ( 59 )

102.

A jelen eljárás tekintetében ebből az következik, hogy a szlovén hatóságoknak legkésőbb a lefoglalt dokumentumok rögzítése során a nemzeti nyomozáshoz szükséges dokumentumokra kellett volna szorítkozniuk. Ez legalábbis annyiban érvényes, amennyiben nem zárható ki, hogy egy bizonyos dokumentum az EKB védelemre szoruló érdekeit érinti, aminek bizonyítása másfelől az EKB feladata. ( 60 ) A saját hatáskörök kíméletes gyakorlása ( 61 ) értelmében ezenkívül a szlovén hatóságoknak minden olyan dokumentumot haladéktalanul vissza kellett volna adniuk, amely az EKB irattáraiba tartozónak minősül, és nem releváns ezen eljárás szempontjából. Ebben az összefüggésben rá kell mutatni továbbá arra, hogy a lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettség az állandó ítélkezési gyakorlat szerint megköveteli azt is, hogy az uniós jog megsértéséből eredő jogellenes következményeket megszüntessék. ( 62 )

103.

Mindazonáltal a Bizottság általi keresetindításig a szlovén hatóságok nem bizonyították, hogy mely dokumentumokat mely okokból használtak fel vagy kívánnak felhasználni a nyomozás és a büntetőeljárás céljára, és nem is adták ki az EKB irattáraiba tartozónak minősülő nem szükséges dokumentumokat a Banka Slovenije vagy az EKB részére.

104.

A fenti megfontolásokból az következik, hogy Szlovénia a Banka Slovenije helyiségeiben végrehajtott házkutatást és lefoglalást követően tanúsított magatartásával is megsértette az Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 18. cikkét.

VII.

Költségek

105.

A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Szlovéniát, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. A Bíróság eljárási szabályzata 140. cikkének (1) bekezdése alapján, amely előírja, hogy az eljárásba beavatkozó intézmények maguk viselik saját költségeiket, az EKB viseli a saját költségeit. ( 63 )

VIII.

Végkövetkeztetés

106.

A fenti megállapításokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:

–

megsértette az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. sz. jegyzőkönyv 18. cikkével összefüggésben értelmezett 2. és 22. cikkéből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a szlovén bűnüldöző hatóságok 2016. július 6‑án a Banka Slovenije helyiségeiben lefoglaltak többek között a Banka Slovenije elnökének e‑mail‑fiókján keresztül küldött minden közleményt, valamint az elnök munkahelyén vagy laptopján található, a 2012 és 2014 közötti időszakban kelt összes elektronikus dokumentumot, anélkül hogy az EKB‑val előzetesen egyeztetést folytattak volna, vagy a Bíróság döntését kérték volna,

–

megsértette továbbá az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. sz. jegyzőkönyv 18. cikkéből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a lefoglalást követően nem tette lehetővé a KBER feladatainak ellátásához kapcsolódó dokumentumoknak az EKB általi azonosítását abból a célból, hogy biztosítsák az EKB számára annak lehetőségét, hogy észrevételeket tegyen a működőképességének és a függetlenségének esetleges sérelmével kapcsolatban, és nem indokolta meg, hogy mely dokumentumok elengedhetetlenek a nemzeti büntetőeljárás és nyomozás szempontjából, továbbá nem adta vissza az EKB irattáraiba tartozónak minősülő összes többi dokumentumot.