1.

Din timpuri imemoriale, diferențele de preț au impulsionat comerțul, iar diferența în ceea ce privește prețul băuturilor între Regatul Danemarcei și Republica Federală Germania nu face excepție. Concurența puternică între comercianții stabiliți în aceste două state membre a determinat Dansk Erhverv, o asociație profesională care reprezintă interesele unor întreprinderi daneze, să depună o plângere privind ajutorul de stat la Comisia Europeană. Aceasta a susținut, inter alia, că concurenții săi germani beneficiau de un ajutor de stat ca urmare a faptului că autoritățile germane adoptau o poziție indulgentă în ceea ce privește aplicarea dreptului german privind reciclarea deșeurilor de ambalaje. Comisia a concluzionat că Germania nu a acordat un ajutor de stat. Dansk Erhverv a contestat această decizie și a convins Tribunalul Uniunii Europene să o anuleze. Comisia și Interessengemeinschaft der Grenzhändler (denumită în continuare „IGG”), o asociație care reprezintă interesele magazinelor frontaliere germane, au formulat recurs împotriva hotărârii Tribunalului la Curte. Prezentele concluzii urmăresc să îndrume Curtea de Justiție cu privire la modul de soluționare a tuturor aspectelor ridicate pentru a se pronunța în ambele recursuri. Printre acestea se numără un aspect nou: dacă Comisia are obligația de a iniția o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE în condițiile în care ajutorul de stat reclamat constă în neaplicarea de amenzi operatorilor economici pentru presupuse încălcări ale unei obligații legale imprecise.

2.

La punctele 1-27 din Hotărârea Tribunalului în cauza Dansk Erhverv/Comisia ( 2 ) este prezentată în detaliu originea prezentelor recursuri. Un rezumat figurează mai jos.

3.

La 14 martie 2016, Dansk Erhverv a depus o plângere la Comisie în care a susținut că Germania a acordat un ajutor de stat care era incompatibil cu piața internă unui grup de magazine de vânzare cu amănuntul situate în apropierea frontierei acestui stat membru cu Danemarca (denumite în continuare „magazinele frontaliere”). Potrivit Dansk Erhverv, magazinele frontaliere vindeau băuturi în ambalaje de unică folosință consumatorilor, în principal rezidenți în Danemarca și Suedia, care semnau o „declarație de export” prin care se angajau să consume băuturile și să arunce recipientele goale în afara Germaniei, fără a percepe o garanție pentru aceste recipiente, astfel cum prevede legislația germană. Presupusul ajutor consta în faptul că autoritățile din două landuri, Schleswig‑Holstein și Mecklenburg‑Vorpommern (Germania) (denumite în continuare „autoritățile regionale”) acordau o scutire de facto de la obligația de a percepe taxa pe valoarea adăugată (TVA) aferentă valorii garanției și nu aplicau amenzi operatorilor de magazine frontaliere care nu percepeau garanția.

4.

La 4 octombrie 2018, Comisia a adoptat Decizia C(2018) 6315 final privind ajutorul de stat SA.44865 (2016/FC) – Germania – Presupus ajutor în favoarea unor magazine de băuturi situate la frontiera germană (denumită în continuare „decizia atacată”).

5.

Secțiunea 3.1 din decizia atacată a examinat neperceperea de către magazinele frontaliere a unei garanții de la grupul de clienți menționat anterior (denumită în continuare „prima măsură”) ( 3 ). Sectorul comerțului cu amănuntul a gestionat sistemul de returnare a garanției, iar garanțiile percepute nu au fost niciodată sub controlul statului. Intervenția statului s‑a limitat la obligația prevăzută în Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung – VerpackV) (Decretul privind prevenirea și reciclarea deșeurilor de ambalaje) din 21 august 1998 (denumit în continuare „Decretul privind deșeurile de ambalaje”) ( 4 ), care transpune Directiva 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje ( 5 ), de a percepe garanția de la cumpărătorii cu amănuntul în anumite împrejurări definite și de a o restitui la returnarea ambalajului ( 6 ). Întrucât sistemul de returnare a garanției nu era finanțat prin intermediul resurselor de stat, Comisia a concluzionat că prima măsură nu constituia ajutor de stat ( 7 ).

6.

Secțiunea 3.2 din decizia atacată a examinat neperceperea TVA‑ului aferent valorii garanției (denumită în continuare „a doua măsură”). În aceasta s‑a concluzionat că măsura respectivă nu a acordat un avantaj prin intermediul unor resurse de stat, întrucât neperceperea TVA‑ului aferent garanției a fost o consecință a aplicării normelor generale în materie de TVA în situații în care nu a fost percepută o garanție ( 8 ).

7.

Secțiunea 3.3 din decizia atacată a evaluat dacă neaplicarea unor amenzi magazinelor frontaliere ca urmare a presupuselor încălcări de către acestea ale Decretului privind deșeurile de ambalaje (denumită în continuare „a treia măsură”) a constituit un ajutor de stat. Comisia a admis că scutirea de obligația de plată a unei amenzi ar putea, în principiu, să constituie un avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat. Cu toate acestea, Comisia a observat că este inerent oricărui sistem juridic faptul că particularii nu ar trebui expuși riscului de a fi sancționați pentru un comportament legal ( 9 ). Dificultățile de interpretare a legii sunt o caracteristică a tuturor sistemelor juridice. Astfel, poate fi inadecvat ca autoritățile care se confruntă cu îndoieli rezonabile cu privire la interpretarea unei legi să aplice amenzi pentru o presupusă încălcare ( 10 ). Comisia a observat că autoritățile regionale nu scuteau magazinele frontaliere de la plata amenzilor pe care le considerau datorate în alte împrejurări. Aceste autorități au considerat, în schimb, că legea nu obliga magazinele frontaliere să perceapă garanția și că, prin urmare, acestea nu au săvârșit nicio încălcare ( 11 ).

8.

Potrivit Comisiei, Decretul privind deșeurile de ambalaje avea ca scop colectarea eficientă a deșeurilor de ambalaje în Germania. Acest obiectiv nu impunea perceperea unei garanții pentru ambalajele neutilizabile care nu erau eliminate pe teritoriul acestui stat membru. Magazinele frontaliere se aflau în aceeași situație ca exportatorii de băuturi în doze, care erau scutiți în mod expres de obligația de a percepe o garanție ( 12 ). Întrucât băuturile erau cumpărate pentru a fi consumate în afara Germaniei, perceperea garanției nu era de natură să stimuleze consumatorii să introducă în sistemul german de reciclare recipientele pe care le‑au cumpărat ( 13 ). În aceste condiții, nu era nerezonabil ca magazinele frontaliere să nu perceapă o garanție de la acești consumatori ( 14 ). Nici Directiva 94/62 nu impunea unui stat membru să asigure perceperea garanției pentru băuturile vândute în recipiente nereutilizabile destinate consumului în afara teritoriului său ( 15 ). În opinia Comisiei, abordarea autorităților regionale cu privire la neperceperea garanției în aceste împrejurări a reconciliat în mod corespunzător obiectivele Directivei 94/62, și anume protecția mediului și libera circulație a mărfurilor ( 16 ).

9.

Chiar dacă autoritățile federale au contestat interpretarea dată legii de autoritățile regionale, jurisprudența existentă părea să confirme abordarea adoptată de acestea din urmă ( 17 ). Astfel, Comisia a considerat că autoritățile regionale se confruntau, în cadrul exercitării normale a prerogativelor lor de putere publică, cu îndoieli serioase și rezonabile cu privire la întinderea și la interpretarea obligației legale a magazinelor frontaliere de a percepe o garanție. Neaplicarea unei amenzi în acest caz nu constituia un avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat ( 18 ). În consecință, în decizia atacată s‑a concluzionat că niciuna dintre cele trei măsuri identificate și analizate în cadrul acesteia nu constituia ajutor de stat.

10.

La 23 ianuarie 2019, Dansk Erhverv a introdus la Tribunal o acțiune în anularea deciziei atacate. IGG a intervenit în susținerea concluziilor Comisiei. Dansk Erhverv a susținut că, prin faptul că nu a deschis procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în pofida existenței unor dificultăți serioase în examinarea măsurilor, Comisia i‑a încălcat drepturile procedurale de care dispunea în calitate de parte interesată ( 19 ). Prin intermediul primului aspect al motivului unic invocat de Dansk Erhverv s‑a susținut că Comisia nu a examinat compatibilitatea neperceperii garanției cu articolul 4 alineatul (3) TUE, cu Directiva 94/62, cu „principiul «poluatorul plătește»”, precum și cu anumite dispoziții ale dreptului german. Prin intermediul celui de al doilea aspect al acestui motiv unic s‑au invocat deficiențe în examinarea de către Comisie a neperceperii TVA‑ului aferent valorii garanției. Prin intermediul celui de al treilea aspect s‑a susținut că decizia atacată nu a examinat în mod corespunzător neaplicarea de către autoritățile regionale a unor amenzi ( 20 ).

11.

Pronunțându‑se cu privire la primul aspect, Tribunalul a statuat că, deși nerespectarea de către o măsură națională a dreptului Uniunii, altul decât cel privind ajutoarele de stat, poate fi relevantă pentru evaluarea compatibilității acesteia cu piața internă, ea nu are nicio incidență asupra existenței unui ajutor de stat, care este verificată exclusiv prin raportare la articolul 107 alineatul (1) TFUE ( 21 ). Același raționament se aplică a fortiori în ceea ce privește conformitatea unei măsuri cu dreptul național ( 22 ). Chiar dacă s‑ar dovedi că examinarea de către Comisie a neperceperii garanției a fost deficitară, această deficiență nu ar putea conduce la anularea deciziei atacate. Prin urmare, Tribunalul a respins primul aspect ca inoperant ( 23 ).

12.

Tribunalul a respins argumentele referitoare la încălcarea diferitelor dispoziții ale dreptului Uniunii și ale dreptului german abordate în cadrul celui de al doilea aspect pentru aceleași motive precum cele prezentate la punctul 11 din prezentele concluzii ( 24 ). Neaplicarea TVA‑ului aferent valorii garanției a fost consecința indirectă, dar logică, a neperceperii acesteia ( 25 ). În consecință, condiția referitoare la existența resurselor de stat nu a fost îndeplinită ( 26 ).

13.

În ceea ce privește al treilea aspect, Tribunalul a considerat că autoritățile regionale nu au aplicat amenzi ca urmare a interpretării date de acestea dreptului german, potrivit căreia magazinele frontaliere nu erau obligate să perceapă garanția în împrejurările descrise la punctul 3 din prezentele concluzii. Astfel, situația a fost diferită de cea examinată de jurisprudența privind amenzile ca formă de ajutor de stat, care a implicat autorizații de a adopta un comportament care, în alte împrejurări, ar fi fost făcut obiectul unor amenzi ( 27 ) și scutiri de la plata amenzilor ca urmare a adoptării unui asemenea comportament ( 28 ). În consecință, Comisia a procedat corect atunci când s‑a bazat pe un nou criteriu juridic, prin care dificultățile de interpretare a legislației naționale ar putea, în principiu, să susțină o concluzie conform căreia neaplicarea amenzilor nu constituie ajutor de stat. Puterea de apreciere a autorităților publice de a impune amenzi, care este un instrument de ordine publică, trebuie să fie păstrată, în special atunci când aceste autorități se confruntă cu dificultăți în interpretarea legislației aplicabile ( 29 ).

14.

Tribunalul a nuanțat apoi acest criteriu, statuând că astfel de dificultăți pot justifica neaplicarea amenzilor pentru o perioadă limitată și cu o durată rezonabilă, în care trebuie să aibă loc clarificarea progresivă a domeniului de aplicare și a înțelesului reglementării aplicabile ( 30 ). În cazul în care această reglementare are ca obiect transpunerea unei directive, precum în speță, lipsa de claritate în interpretarea acesteia poate fi mai puțin susceptibilă să justifice constatarea inexistenței unui ajutor de stat ( 31 ). Decizia atacată nu a identificat nicio împrejurare specială care să justifice starea de incertitudine juridică existentă între anul 2005, când a început practica de a nu impune amenzi, și anul 2018, când a fost adoptată decizia atacată ( 32 ). Autoritățile federale nu au utilizat procedura de clarificare a legii prin intermediul unei trimiteri la Bundesrat (Consiliul Federal, Germania) ( 33 ). Hotărârile instanțelor naționale care au susținut interpretarea autorităților regionale au fost pronunțate în cadrul unor cereri de măsuri provizorii ( 34 ). Instanțele naționale ar fi putut sesiza Curtea cu cereri de decizie preliminară în cadrul acestor proceduri, ridicând întrebări cu privire la conformitatea neaplicării unor amenzi cu dreptul Uniunii ( 35 ).

15.

Pentru aceste motive, Tribunalul a concluzionat că decizia atacată a săvârșit o eroare de drept, întrucât nu a examinat dacă dificultățile de interpretare pe care s‑au bazat autoritățile regionale erau temporare și inerente clarificării progresive a legii ( 36 ). În orice caz, decizia atacată nu se putea întemeia pe un criteriu bazat pe existența unor dificultăți de interpretare a legii aplicabile, întrucât autoritățile regionale nu au invocat astfel de dificultăți pentru a justifica neaplicarea amenzilor, ci au considerat că magazinele frontaliere nu aveau obligația legală de a percepe garanția ( 37 ).

16.

Astfel, Tribunalul a admis cel de al treilea aspect al motivului unic invocat de Dansk Erhverv, întrucât Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase atunci când a apreciat existența unui ajutor de stat în neaplicarea de amenzi de către autoritățile regionale ( 38 ). Din moment ce neaplicarea TVA‑ului aferent valorii garanției era inerentă neperceperii garanției, care era indisociabilă de neimpunerea amenzilor, Tribunalul a anulat decizia atacată în ansamblul său ( 39 ).

17.

La 18 august 2021, Comisia și IGG au formulat recurs împotriva Hotărârii Tribunalului în cauzele C‑508/21 P și, respectiv, C‑509/21 P. IGG a intervenit ulterior în susținerea recursului Comisiei în cauza C‑508/21 P. Dansk Erhverv figurează în calitate de pârâtă în cadrul recursurilor și susține că ambele ar trebui să fie respinse. Curtea a conexat cauzele C‑508/21 P și C‑509/21 P pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările scrise și orale adresate de Curte au fost ascultate în ședința din 7 decembrie 2022.

18.

Vom examina motivele de recurs în următoarea ordine: în primul rând, motivarea pretins insuficientă și contradictorie a hotărârii atacate; în al doilea rând, eroarea de drept constând în anularea deciziei atacate în ansamblul său; în al treilea rând, eroarea de drept din constatarea că Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase atunci când a examinat neaplicarea de amenzi de către autoritățile regionale.

19.

Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Comisia, cu sprijinul IGG, susține că hotărârea atacată este viciată de o motivare insuficientă și contradictorie, întrucât anulează decizia atacată în ansamblul său pentru motivul că Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase atunci când a apreciat existența unui ajutor de stat prin neaplicarea de amenzi de către autoritățile regionale. Tribunalul nu a explicat de ce a considerat că cele trei măsuri care alcătuiau decizia atacată erau indisociabile și, în special, în ce mod erorile identificate în legătură cu cea de a treia măsură afectau validitatea aprecierii de către Comisie a primei și a celei de a doua măsuri.

20.

Prin intermediul celui de al șaselea motiv de recurs, IGG susține că hotărârea atacată se contrazice, întrucât anulează decizia atacată în ansamblul său, deși a concluzionat în același timp că neperceperea TVA‑ului aferent valorii garanției nu a implicat utilizarea unor resurse de stat.

21.

Dansk Erhverv susține că Curtea ar trebui să respingă motivul de recurs referitor la motivarea hotărârii atacate, întrucât la punctul 238 din aceasta se arată în mod clar motivul pentru care Tribunalul a considerat că cele trei măsuri examinate în decizia atacată sunt inseparabile.

22.

Potrivit unei jurisprudențe consacrate, obligația de motivare a adoptării unei măsuri constituie o normă fundamentală de procedură care trebuie distinsă de legalitatea pe fond a motivării utilizate ( 40 ).

23.

Conform unei jurisprudențe constante a Curții, motivarea unei hotărâri a Tribunalului trebuie să fie clară și neechivocă, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de aceasta, iar Curții să își exercite controlul ( 41 ). Prezența unor contradicții sau insuficiențe în motivarea unei hotărâri a Tribunalului reprezintă o problemă de drept care poate fi invocată în cadrul unui recurs ( 42 ).

24.

În timp ce la punctul 237 din hotărârea atacată s‑a admis al treilea aspect al motivului unic ca urmare a dificultăților serioase cu care s‑a confruntat Comisia atunci când a examinat chestiunea neaplicării amenzilor, punctul următor a abordat consecințele acestei constatări asupra deciziei atacate. Acest lucru a fost exprimat în următorii termeni: „[d]in moment ce neperceperea TVA‑ului este inerentă neperceperii garanției, ea însăși indisociabilă de neaplicarea unei amenzi întreprinderilor care nu percep garanția, se impune anularea deciziei atacate în ansamblul său”.

25.

Astfel, punctul 238 din hotărârea atacată sugerează că Tribunalul a concluzionat că cele trei măsuri erau indisociabile, motiv pentru care admiterea celui de al treilea aspect al motivului unic a condus la anularea deciziei atacate. Punctul respectiv nu precizează în mod explicit caracterul inseparabil al celor trei măsuri identificate de Comisie, dar această concluzie poate fi dedusă din jurisprudența citată în cuprinsul acestuia ( 43 ). Această constatare constituie de asemenea o condiție prealabilă pentru decizia de anulare a deciziei atacate în ansamblul său.

26.

Comisia, susținută de IGG, afirmă că hotărârea nu oferă niciun motiv care să explice modul în care Tribunalul a ajuns la această concluzie.

27.

Pentru a aprecia temeinicia acestei critici trebuie să se examineze elementele constitutive ale deciziei atacate, astfel cum sunt descrise la punctele 5-9 din prezentele concluzii. Atât din conținutul, cât și din structura acesteia, reiese cu claritate că Comisia a examinat și s‑a pronunțat asupra existenței unui ajutor de stat cu privire la trei măsuri separate și distincte. Hotărârea atacată nu conține nicio explicație cu privire la modul în care constatarea că una dintre aceste trei măsuri ar putea constitui ajutor de stat a avut vreo incidență asupra existenței unui ajutor de stat în oricare dintre celelalte două măsuri, astfel încât să justifice anularea deciziei în ansamblul său. În plus, se poate observa că natura și domeniul de aplicare ale recursului formulat de Comisie în cauza C‑508/21 P demonstrează în mod convingător că anularea deciziei atacate în ansamblul său, spre deosebire de partea pe care Tribunalul a declarat‑o nelegală, are consecințe practice asupra modului în care această instituție ar putea fi nevoită să își exercite competențele prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE.

28.

Există alte două manifestări ale unor contradicții semnificative în abordarea Tribunalului. În primul rând, la punctele 74 și 75 din hotărârea atacată s‑a respins ca inoperant primul aspect al motivului unic întemeiat pe „examinarea insuficientă de către Comisie a măsurii constând în neperceperea garanției”. În al doilea rând, la punctele 89-105 din hotărârea atacată s‑a considerat că „Comisia a putut concluziona în mod întemeiat […] că condiția referitoare la resursele de stat nu era îndeplinită în ceea ce privește neperceperea TVA‑ului aferent garanției” și, în consecință, s‑a respins cel de al doilea aspect al motivului unic. Această hotărâre nu explică modul în care constatările respective pot fi conciliate cu anularea primei și a celei de a doua măsuri împreună cu cea de a treia. În lipsa unei explicații clare în sens contrar, aceste constatări par să contrazică concluzia la care a ajuns Tribunalul la punctul 238 din hotărârea sa.

29.

În consecință, propunem Curții să admită atât al doilea motiv de recurs al Comisiei, susținut de IGG, cât și primul aspect al celui de al șaselea motiv de recurs al IGG, întrucât hotărârea atacată conține o motivare insuficientă și contradictorie, și să o anuleze în acest temei.

30.

Prin intermediul primului și al celui de treilea motiv de recurs al Comisiei se susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a anulat decizia atacată în ansamblul său, deși a constatat că numai motivul reclamantei privind neaplicarea amenzilor era fondat. Comisia susține că cele trei măsuri analizate în decizia atacată sunt separabile. Cele trei măsuri presupun aplicarea unor regimuri juridice diferite și implică actori diferiți. Decizia atacată a analizat măsurile în trei secțiuni distincte, ca fiind de sine stătătoare și independente una de cealaltă. Prin urmare, erorile identificate de Tribunal în legătură cu cea de a treia măsură nu pot afecta aprecierea Comisiei cu privire la validitatea primei și a celei de a doua măsuri. În consecință, anularea deciziei atacate trebuie să se limiteze la constatarea faptului că Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase atunci când a apreciat neaplicarea de amenzi. În cadrul celui de al doilea aspect al celui de al șaselea motiv de recurs al IGG se susține de asemenea că, prin anularea deciziei atacate în ansamblul său, hotărârea atacată a omis în mod eronat să aplice noțiunea de caracter separabil.

31.

Dansk Erhverv solicită respingerea acestor motive de recurs pentru trei motive. În primul rând, caracterul separabil al deciziei atacate depinde de existența unor legături indisolubile între cele trei măsuri pe care le‑a luat în considerare, iar nu de structura deciziei atacate. Considerentul (71) al deciziei atacate demonstrează că interpretarea de către autoritățile regionale a Decretului privind deșeurile de ambalaje asigură o legătură comună între aceste măsuri. Cele trei măsuri nu au presupus aplicarea unor regimuri juridice diferite și nu au implicat actori diferiți. Numai autoritățile germane competente pot pune în aplicare obligația de percepere a garanției, de aplicare a TVA‑ului aferent acesteia și de impunere a amenzilor pentru încălcarea acestor obligații. În al doilea rând, caracterul separabil al deciziei atacate nu necesită o constatare a faptului că fiecare dintre elementele unei presupuse măsuri de ajutor conține un ajutor de stat atunci când acestea sunt analizate independent unul de celălalt. În al treilea rând, din cuprinsul punctelor 96 și 132 din hotărârea atacată rezultă că neaplicarea TVA‑ului aferent valorii garanției și neimpunerea de amenzi sunt consecințe ale neperceperii garanției.

32.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, admiterea unui motiv invocat în susținerea unei acțiuni în anulare nu conduce automat la anularea în tot a actului atacat, care nu este posibilă atunci când admiterea unui motiv referitor numai la un aspect specific al actului atacat conduce la anularea numai în parte a acestuia ( 44 ). O astfel de anulare în parte este posibilă numai în măsura în care elementele care sunt anulate pot fi separate de restul actului atacat. Această condiție nu este îndeplinită atunci când anularea în parte a unui act modifică substanța acestuia, aspect care trebuie apreciat în raport cu un criteriu obiectiv, iar nu cu voința politică a autorității care l‑a adoptat ( 45 ).

33.

Punctul 238 din hotărârea atacată sugerează că cele trei măsuri sunt inseparabile. După cum indică punctele 5-9 din prezentele concluzii, decizia atacată a analizat cele trei măsuri în cadrul a trei secțiuni separate și a concluzionat că niciuna dintre acestea nu a constituit ajutor de stat pentru motive diferite. Chiar dacă existența unei obligații a magazinelor frontaliere de a percepe garanția este relevantă pentru analiza celor trei măsuri prin raportare la normele privind ajutorul de stat, nu rezultă că fiecare dintre aceste măsuri îndeplinește în mod automat condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE ( 46 ). Prima măsură implica acorduri private între întreprinderi private care nu utilizează resurse de stat, aspect pe care, în plus, părțile nu îl contestă. A doua măsură este consecința juridică a neperceperii unei garanții din partea consumatorilor la achiziționarea de recipiente reutilizabile pentru băuturi. Cea de a treia implică exercitarea prerogativelor de putere publică de către o autoritate publică în ceea ce privește impunerea unor amenzi persoanelor pentru un comportament care, în opinia sa, nu constituie o încălcare a legii, în împrejurări în care interpretarea legii respective este incertă. Contrar celor susținute de Dansk Erhverv, o privire obiectivă asupra naturii și conținutului celor trei măsuri analizate în decizia atacată conduce la concluzia că fiecare dintre acestea a avut un caracter distinct și consecințe diferite. În aceste împrejurări, o anulare în parte a deciziei atacate nu ar modifica substanța fiecăreia dintre cele trei decizii pe care aceasta le conține.

34.

Concluzia potrivit căreia Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin anularea deciziei atacate în ansamblul său este susținută de două observații suplimentare care se referă la prima și la a doua măsură. În primul rând, așa cum susține Comisia, niciunul dintre cele trei aspecte ale motivului unic invocat de Dansk Erhverv nu era îndreptat împotriva constatării că prima măsură nu constituia un avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, la punctele 96 și 97 din hotărârea atacată s‑a respins fără echivoc cel de al doilea aspect al motivului unic invocat de Dansk Erhverv, considerându‑se că Comisia era pe deplin îndreptățită să concluzioneze că a doua măsură nu urmărea să confere un avantaj anumitor întreprinderi prin intermediul resurselor de stat, prin raportare la Hotărârea Curții în cauza Sloman Neptun ( 47 ). Nu este deloc clar în ce mod ar putea afecta validitatea oricăreia dintre aceste concluzii erorile de drept identificate de Tribunal în cadrul controlului său cu privire la aprecierea de către Comisie a neimpunerii unor amenzi.

35.

Argumentul invocat de Dansk Erhverv potrivit căruia, în scopul criteriului privind caracterul separabil, nu este necesar ca fiecare dintre măsurile analizate să constituie ajutor de stat atunci când este privită în mod izolat se bazează pe o interpretare eronată a jurisprudenței citate în sprijinul acestei ipoteze.

36.

În Hotărârea Comisia/Țările de Jos și ING Groep ( 48 ), guvernul neerlandez a notificat Comisiei un plan de restructurare pentru o instituție de credit care consta în trei măsuri: o injecție de capital, o măsură privind activele depreciate și, ulterior, o modificare a condițiilor de rambursare a injecției de capital. Comisia a declarat măsurile compatibile cu piața internă cu condiția asumării anumitor angajamente. Întrucât a constatat că Comisia a apreciat în mod eronat modificarea condițiilor de rambursare a injecției de capital, pe care a considerat‑o ca fiind un „ajutor suplimentar”, Tribunalul a anulat în întregime dispozitivul deciziei acesteia. În recurs, Tribunalul a statuat că, ținând seama de imposibilitatea de a se stabili cuantumul exact al „ajutorului suplimentar”, o anulare în parte a dispozitivului deciziei atacate ar modifica substanța acesteia ( 49 ). „Ajutorul suplimentar” făcuse parte integrantă din evaluarea de către Comisie a angajamentelor pe care le solicitase pentru a considera ajutorul compatibil cu piața internă ( 50 ). În cazul în care „ajutorul suplimentar” nu ar fi constituit un ajutor de stat sau ar fi constituit un ajutor de stat de o valoare mai mică, ar fi putut fi solicitate mai puține angajamente pentru a se considera compatibile celelalte măsuri. Această situație de fapt nu prezintă nicio asemănare cu prezenta cauză, în care admiterea celui de al treilea aspect al motivului unic invocat de Dansk Erhverv ar impune Comisiei să inițieze procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE numai în privința celei de a treia măsuri. Hotărârea pronunțată în cauza Trapeza Eurobank Ergasias ( 51 ) nu oferă niciun sprijin pentru argumentul invocat de Dansk Erhverv, întrucât această hotărâre nu a implicat anularea în parte a unei măsuri.

37.

În sfârșit, Dansk Erhverv susține că există o legătură între cele trei măsuri, întrucât neaplicarea TVA‑ului aferent valorii garanției și neimpunerea unor amenzi erau inseparabile de neperceperea garanției. Propunem Curții să respingă acest argument pentru motivele arătate la punctul 33 din prezentele concluzii.

38.

În consecință, propunem Curții să admită atât primul și al treilea motiv de recurs ale Comisiei, cât și al doilea aspect al celui de al șaselea motiv de recurs al IGG. În consecință, recomandăm Curții să anuleze hotărârea atacată pentru motivul că, prin anularea deciziei atacate în ansamblul său, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea și aplicarea noțiunii de caracter separabil.

39.

În recursul său în cauza C‑509/21 P, IGG invocă cinci motive potrivit cărora Tribunalul a săvârșit mai multe erori de drept cu privire la existența unor dificultăți serioase cu care s‑a confruntat Comisia atunci când a examinat neimpunerea de amenzi de către autoritățile regionale.

40.

Cele cinci motive de recurs trebuie evaluate în lumina obligațiilor impuse Comisiei atunci când aceasta recurge la procedura preliminară de examinare în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE. Procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE se aplică ori de câte ori Comisia întâmpină dificultăți serioase în a stabili dacă ajutorul este compatibil cu piața internă. Comisia se poate limita la procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE numai în cazul în care se poate convinge – în urma unei examinări preliminare – că nu există niciun ajutor sau că orice astfel de ajutor este compatibil cu piața internă. În cazul în care această examinare preliminară conduce Comisia la o concluzie contrară sau nu îi permite să depășească toate dificultățile legate de determinarea compatibilității ajutorului respectiv cu piața internă, aceasta are obligația de a solicita opiniile părților interesate și de a iniția în acest scop procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE ( 52 ). Comisia este obligată să efectueze o examinare diligentă și imparțială a măsurilor care îi sunt prezentate, astfel încât atunci când ia decizia finală cu privire la existența unui ajutor și/sau la incompatibilitatea sau nelegalitatea acestuia să dispună de cele mai complete și fiabile informații posibile ( 53 ). Pentru a stabili existența și legalitatea unui ajutor de stat, Comisia poate fi obligată să nu se limiteze la examinarea elementelor de fapt și de drept care i‑au fost aduse la cunoștință; aceasta nu este obligată, din proprie inițiativă și în lipsa oricăror dovezi în acest sens, să caute toate informațiile care ar putea avea vreo legătură cu cauza cu care este sesizată ( 54 ).

41.

În cadrul unei acțiuni în anulare a unei decizii în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, instanțele Uniunii trebuie să stabilească dacă evaluarea de către Comisie a informațiilor și a elementelor de probă pe care le‑a avut la dispoziție în timpul examinării preliminare ar fi trebuit să ridice îndoieli obiective cu privire la clasificarea unei măsuri, întrucât existența unor astfel de dificultăți este cea care declanșează cerința de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE ( 55 ). Întrucât criteriul dificultăților serioase are un caracter obiectiv, existența acestora trebuie să fie identificată prin raportare la împrejurările în care a fost adoptată decizia Comisiei, după ce aceasta a efectuat examinarea preliminară și la aprecierile pe care Comisia s‑a întemeiat în acest context ( 56 ).

42.

Prin intermediul primului, al celui de al doilea și al celui de al treilea motiv de recurs, care pot fi examinate împreună, IGG susține că Tribunalul a denaturat decizia atacată și a săvârșit o eroare de drept în examinarea neimpunerii unor amenzi de către autoritățile regionale magazinelor frontaliere. Aprecierea Tribunalului a ignorat necesitatea unei legături suficient de directe între un avantaj și bugetul de stat. În plus, impunerea de amenzi era imposibilă în aceste împrejurări. În primul rând, autoritățile regionale au considerat că magazinele frontaliere nu aveau obligația legală de a percepe garanția. În al doilea rând, în cazul în care această obligație ar fi existat, orice sancțiuni pentru încălcarea sa ar fi putut fi impuse numai în cazul în care persoanele implicate ar fi acționat în mod intenționat sau din neglijență, astfel cum se recunoaște la punctele 140-142 din hotărârea atacată.

43.

Chiar dacă Tribunalul a admis că, în principiu, era oportun ca Comisia să se bazeze pe un nou criteriu juridic pentru a stabili dacă un avantaj este acordat prin intermediul resurselor de stat în cazurile în care există dificultăți de interpretare a legii, acesta a săvârșit o eroare întrucât a considerat că acest criteriu nu se aplica, din cauza faptului că autoritățile regionale nu invocaseră astfel de dificultăți. De asemenea, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că asemenea dificultăți pot justifica neimpunerea de amenzi numai pentru o perioadă limitată în care trebuie clarificată interpretarea legislației aplicabile. Tribunalul a săvârșit încă o eroare de drept întrucât a solicitat Comisiei să investigheze în mod exhaustiv existența unei obligații de percepere a garanției în temeiul dreptului german, investigație care ar constitui o ingerință în competențele autorităților naționale și ale instanțelor naționale.

44.

Dansk Erhverv susține că primul, al doilea și al treilea motiv de recurs ale IGG trebuie respinse. Aceasta susține că, în măsura în care IGG contestă conținutul legislației germane, motivele sale de recurs sunt inadmisibile. Această chestiune se situează în afara competenței Curții de Justiție, cu excepția cazului în care IGG poate demonstra că hotărârea atacată a denaturat legea germană aplicabilă.

45.

Potrivit societății Dansk Erhverv, Tribunalul a considerat în mod corect că era probabilă impunerea de amenzi în cazul în care o întreprindere refuza în mod constant să perceapă garanția. De asemenea, acesta a respins în mod corect posibilitatea Comisiei de a se baza pe dificultățile rezonabile ale autorităților naționale de interpretare a legii în împrejurări în care acestea nu au invocat asemenea dificultăți. În orice caz, autoritățile respective nu pot invoca pe termen nelimitat dificultăți de această natură. În prezenta cauză, autoritățile germane nu au făcut nimic pentru a clarifica legea. Hotărârea atacată nu a impus Comisiei o sarcină de investigare excesiv de amplă.

46.

Dansk Erhverv solicită de asemenea Curții să înlocuiască motivarea din cuprinsul punctelor 135-138 din hotărârea atacată în sensul în care introducerea unui criteriu nou de către Comisie era în sine o dovadă că aceasta a întâmpinat dificultăți serioase în aprecierea existenței unui ajutor de stat în cadrul examinării sale preliminare în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE.

47.

Potrivit unei jurisprudențe constante, scutirea de obligația de a plăti amenzi care sunt datorate poate constitui un avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat ( 57 ). Se admite de asemenea că în orice sistem juridic particularii nu pot fi expuși riscului de a fi sancționați pentru un comportament admis ca fiind legal ( 58 ).

48.

În prezentul recurs se pune problema dacă magazinele frontaliere aveau obligația legală de a percepe garanția și, în caz afirmativ, dacă neperceperea acesteia ar fi trebuit să conducă la impunerea unor amenzi de către autoritățile competente în acest sens. În cazul în care existența unei asemenea obligații legale ar fi fost stabilită în mod clar, nu s‑ar fi putut reproșa hotărârii atacate că a ajuns la concluzia că Comisia nu și‑a respectat obligațiile care îi revin în cadrul procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE.

49.

Observăm de la bun început că la punctul 172 din hotărârea atacată s‑a statuat că, „în ceea ce privește dreptul Uniunii, Comisia a arătat, în decizia atacată [considerentul (67)], că Directiva 94/62 nu prevedea nicio excepție care să justifice neaplicarea garanției în cazul magazinelor frontaliere”. De fapt, decizia atacată a concluzionat că articolul 7 alineatul (1) din Directiva 94/62 nu obligă un stat membru să impună perceperea unei garanții de la cumpărătorii cu amănuntul de recipiente de unică folosință în vederea consumului de băuturi în afara teritoriului său, astfel cum a confirmat Comisia în ședință ( 59 ).

50.

Suntem de acord cu interpretarea articolului 7 alineatul (1) din Directiva 94/62 din decizia atacată. Acest articol prevede că statele membre trebuie să se asigure că sunt instituite sisteme pentru returnarea și/sau colectarea ambalajelor folosite și/sau a deșeurilor de ambalaje de la consumatori. Aceste sisteme trebuie să se aplice produselor importate în condiții nediscriminatorii, pentru a se evita barierele în calea comerțului sau denaturări ale concurenței. Ca răspuns la întrebările adresate de Curte, Comisia a exprimat opinia că, atunci când consumatorii care au reședința într‑un stat membru achiziționează recipiente pentru băuturi în alt stat membru în vederea consumării conținutului în statul membru de reședință, recipientele goale devin deșeuri în acest din urmă stat membru ( 60 ). În acest mod, articolul 7 alineatul (1) din Directiva 94/62 conciliază cerințele de protecție a mediului cu cele ale liberei circulații a mărfurilor.

51.

Potrivit acestei interpretări a articolului 7 alineatul (1) din Directiva 94/62, autoritățile naționale nu sunt obligate să solicite perceperea unei garanții în împrejurări precum cele care stau la baza prezentului recurs. Curtea a constatat că un sistem de garanție poate atinge obiectivele urmărite de Directiva 94/62 numai în cazul în care consumatorii care au plătit o garanție o pot recupera cu ușurință fără a fi nevoiți să se întoarcă la locul achiziției inițiale ( 61 ). Din această perspectivă, vânzarea de băuturi în doze în magazine frontaliere către consumatori care semnează o declarație de export este similară vânzării către comercianți, în vederea exportului, de mărfuri pentru care vânzătorul nu are obligația de a percepe o garanție.

52.

În considerentele (50)-(53) ale deciziei atacate se arată că autoritățile regionale nu au scutit magazinele frontaliere de impunerea unor amenzi întrucât acestea din urmă au considerat că nu erau obligate să perceapă garanția prin raportare la Decretul privind deșeurile de ambalaje și, prin urmare, nu au săvârșit nicio încălcare. Obiectivul Decretului privind deșeurile de ambalaje, care constă în promovarea colectării eficiente a deșeurilor de ambalaje în Germania, nu impunea perceperea unei garanții pentru recipientele reutilizabile al căror conținut era achiziționat în vederea consumului în afara Germaniei. După cum se constată la punctul 51 din prezentele concluzii, magazinele frontaliere se aflau în împrejurări similare cu cele ale exportatorilor de băuturi în doze, care nu erau obligați să perceapă o garanție.

53.

În timp ce în decizia atacată s‑a considerat că interpretarea dată de autoritățile regionale normelor aplicabile era rezonabilă din punctul de vedere atât al dreptului Uniunii, cât și al dreptului german, pentru motivele prezentate la punctul 8 din prezentele concluzii, s‑a ținut seama de faptul că autoritățile federale au contestat interpretarea respectivă. În acest context, în decizia atacată s‑a analizat dacă a treia măsură ar constitui un ajutor de stat în cazul în care interpretarea autorităților regionale s‑ar dovedi incorectă. Considerentele (56)-(60) ale deciziei atacate indică existența a două opinii juridice contradictorii cu privire la obligația de percepere a garanțiilor. Potrivit considerentului (61) al deciziei atacate, jurisprudența existentă susținea poziția autorităților regionale. În considerentul (62) al deciziei atacate s‑a constatat că autoritățile federale nu au recurs la o procedură prin care Bundesrat (Consiliul Federal) se poate pronunța cu privire la interpretarea dreptului național în litigiile dintre autoritățile federale și cele regionale.

54.

Având în vedere aceste considerații, în considerentele (69) și (70) ale deciziei atacate se concluzionează că, chiar și în cazul în care magazinele frontaliere ar fi fost obligate să perceapă garanția în temeiul dreptului german, neimpunerea unor amenzi nu a constituit un avantaj acordat prin intermediul resurselor de stat din patru motive. În primul rând, existența unor îndoieli serioase și rezonabile cu privire la interpretarea Decretului privind deșeurile de ambalaje. În al doilea rând, lipsa oricărei elucidări a acestei interpretări prin intermediul unor proceduri în fața instanțelor naționale sau al altor proceduri în acest scop. În al treilea rând, faptul că autoritățile regionale au aplicat interpretarea lor tuturor operatorilor aflați în situații similare. În al patrulea rând, faptul că interpretarea de către autoritățile regionale a Decretului privind deșeurile de ambalaje nu era contrară Directivei 94/62.

55.

Lăsând la o parte aspectul dacă hotărârea atacată a calificat în mod corect comportamentul autorităților regionale ca acordare a unei „derogări” fără niciun temei juridic specific ( 62 ) și dacă această interpretare era eronată ( 63 ), astfel cum susține IGG, la punctele 135-138 din hotărârea amintită se admite că dreptul național aplicabil era, în cel mai bun caz, incert. Astfel, Tribunalul a admis că decizia atacată putea lua în considerare existența unor dificultăți de interpretare a dispozițiilor relevante pentru a stabili dacă neimpunerea de amenzi magazinelor frontaliere implica un ajutor de stat.

56.

La punctele 140 și 141 din hotărârea atacată s‑a reamintit că principiul legalității infracțiunilor și a pedepselor este un principiu general de drept aflat la baza tradițiilor constituționale comune statelor membre și impune o definire clară a infracțiunilor și a pedepselor pentru acestea. La punctul 147 din hotărârea atacată s‑a reținut că, potrivit Hotărârii Curții pronunțate în cauza AC-Treuhand ( 64 ), acest principiu nu interzice clarificarea progresivă a normelor privind răspunderea penală prin interpretarea judiciară de la o cauză la alta, cu condiția ca interpretarea dată acestei dispoziții să fie în mod rezonabil previzibilă la momentul săvârșirii încălcării. Cu toate acestea, la punctele 146 și 148 din hotărârea atacată, Tribunalul a adăugat că asemenea dificultăți pot fi invocate pentru a se susține constatarea inexistenței unui ajutor de stat, sub rezerva îndeplinirii a două condiții: dificultățile de interpretare să aibă caracter temporar și să se înscrie într‑un proces de clarificare progresivă a legii. În hotărârea atacată s‑a concluzionat, la punctele 149-156, că decizia atacată nu a îndeplinit aceste două condiții.

57.

În opinia noastră, constatările din cuprinsul punctelor 146-156 din hotărârea atacată aplică în mod eronat principiul legalității infracțiunilor și a pedepselor ( 65 ). Faptul că sancțiunile trebuie să aibă un temei juridic adecvat este un corolar al principiului securității juridice, care impune, inter alia, ca orice reglementare, în special cea care autorizează aplicarea de sancțiuni, să fie clară și precisă, astfel încât persoanele interesate să cunoască fără echivoc drepturile și obligațiile care decurg din aceasta și să își poată organiza activitatea în consecință ( 66 ). Cu toate acestea, în Hotărârea pronunțată în cauza AC‑Treuhand ( 67 ), Curtea a statuat că principiul legalității infracțiunilor și a pedepselor nu se opune clarificării progresive a acestora prin interpretare judiciară. Nu se poate invoca o lipsă de claritate a normelor atunci când sensul acestora a fost clarificat prin intermediul unor litigii ulterioare. Cu toate acestea, nu se poate deduce de aici, astfel cum s‑a procedat în hotărârea atacată, că trebuie să existe întotdeauna un asemenea proces de clarificare progresivă. Atât timp cât sensul normelor nu a fost clarificat prin recurgerea la mecanisme adecvate în acest scop, persoanele supuse aplicării lor pot contesta impunerea de sancțiuni din cauza acestei lipse de certitudine. A proceda altfel ar submina principiul conform căruia legea trebuie să ofere un temei clar pentru infracțiuni și sancțiuni și o definiție clară a acestora.

58.

În plus, jurisprudența citată de Tribunal nu susține teza potrivit căreia eventualele dificultăți de interpretare trebuie să fie temporare, iar persoanele interesate pot invoca o situație de incertitudine juridică numai pentru o perioadă limitată de timp. Punctul 149 din hotărârea atacată face referire la o situație de incertitudine juridică în perioada cuprinsă între anii 2005 și 2018. În opinia noastră, sugestia că un anumit comportament a fost legal (prin neimpunerea de amenzi cu privire la acesta) și incertitudinea cu privire la legalitatea acestuia pe parcursul unei perioade atât de îndelungate mai degrabă întărește decât slăbește justificarea neimpunerii de sancțiuni.

59.

Contrar celor constatate la punctele 151 și 152 din hotărârea atacată, reticența autorităților federale de a solicita avizul Bundesrat (Consiliul Federal) pentru a clarifica legea aplicabilă nu poate împiedica persoanele în cauză să se bazeze pe o eventuală incertitudine juridică rezultată pentru a contesta aplicarea unor sancțiuni în privința lor. Întrucât aceste persoane nu au acces la procedura respectivă, ele nu ar trebui să sufere niciun fel de consecințe negative ale reticenței autorităților de a o invoca.

60.

Motivele prezentate la punctele 144 și 145 din hotărârea atacată nu susțin constatările făcute în cadrul acesteia. Chiar dacă se admite că e posibil să nu se poată invoca lipsa de claritate a unei legislații naționale adoptate pentru a transpune o directivă, Directiva 94/62 nu obligă statele membre să impună magazinelor frontaliere să perceapă o garanție, astfel cum se explică la punctele 49-51 din prezentele concluzii.

61.

Contrar celor constatate la punctele 160-163 din hotărârea atacată, Comisia nu era împiedicată să ia în considerare existența unor dificultăți rezonabile în interpretarea dreptului național aplicabil în cadrul examinării sale cu privire la faptul dacă neimpunerea de amenzi constituia ajutor de stat. Este lipsit de relevanță dacă autoritățile regionale nu au impus amenzi pentru că s‑au bazat pe existența unor asemenea dificultăți sau pentru că au considerat că nu a existat nicio încălcare a legii. Chiar dacă s‑ar fi dovedit ulterior că dreptul german impunea perceperea unei garanții, dificultățile rezonabile cu care s‑au confruntat autoritățile regionale în stabilirea existenței acestei obligații constituie o justificare obiectivă pentru neimpunerea de amenzi magazinelor frontaliere. Astfel cum a susținut IGG, constatările din hotărârea atacată menționate mai sus sunt de asemenea viciate de o eroare de drept.

62.

Observăm de asemenea că, în conformitate cu principiul cooperării loiale de la articolul 4 alineatul (3) TUE și cu principiile atribuirii de competențe și echilibrului instituțional de la articolul 13 alineatul (2) TUE, este în primul rând de competența ordinii juridice a statelor membre să clarifice înțelesul propriilor legi interne prin intermediul procedurilor de soluționare pe care le prevăd. În timp ce Comisia poate fi obligată să interpreteze dreptul național în contextul, inter alia, al stabilirii existenței unui ajutor de stat și a compatibilității acestuia cu piața internă, precum și să susțină această interpretare în cadrul procedurilor în fața instanțelor Uniunii ( 68 ), ea nu are obligația legală de a se angaja în acest exercițiu în fiecare caz în care aplică procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Pentru aceleași motive, propunem Curții să respingă cererea Dansk Erhverv de înlocuire a punctelor 135-138 din hotărârea atacată.

63.

Având în vedere atât jurisprudența citată la punctele 40 și 41 din prezentele concluzii, cât și considerațiile care precedă, concluzionăm că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat, la punctul 157 din hotărârea atacată, că decizia atacată conținea o examinare insuficientă și incompletă a neimpunerii de amenzi magazinelor frontaliere.

64.

Prin urmare, propunem Curții să constate că primul, al doilea și al treilea motiv de recurs ale IGG sunt fondate și să anuleze hotărârea atacată pe această bază.

65.

În cazul în care Curtea va fi de acord cu această propunere, nu va fi necesar să examineze al patrulea și al cincilea motiv de recurs ale IGG. În eventualitatea în care Curtea va alege să nu urmeze sfatul nostru în această privință, examinăm în continuare aceste două motive.

66.

Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, IGG susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a examinat argumentele suplimentare ale Dansk Erhverv în sprijinul concluziei potrivit căreia Comisia s‑a confruntat cu dificultăți serioase în ceea ce privește existența unui avantaj prin intermediul resurselor de stat, rezultat din neimpunerea de amenzi.

67.

În primul rând, Tribunalul a denaturat concluziile deciziei atacate atunci când a considerat că autoritățile regionale au scutit magazinele frontaliere de amenzi fără niciun temei juridic. În schimb, decizia atacată a constatat că magazinele frontaliere nu erau obligate să perceapă garanția și, în consecință, nu exista niciun motiv pentru ca autoritățile regionale să impună amenzi.

68.

În al doilea rând, hotărârea atacată a denaturat decizia atacată și a aplicat în mod eronat noțiunea de dificultăți serioase, întrucât Comisia explicase în mod corespunzător motivul pentru care divergența de interpretare dintre autoritățile federale și cele regionale nu ar trebui să conducă la deschiderea procedurii oficiale de investigare.

69.

În al treilea rând, în hotărârea atacată s‑a reținut că nu s‑a dovedit că derogarea de la obligația de a percepe garanția a fost aplicată în mod consecvent în toate zonele de frontieră germane. Procedând astfel, Tribunalul a denaturat decizia atacată și a aplicat în mod eronat noțiunea de dificultăți serioase, întrucât toate magazinele frontaliere în cauză se află în Schleswig‑Holstein și în Mecklenburg‑Vorpommern.

70.

În al patrulea rând, hotărârea atacată a denaturat elementele de probă prin faptul că s‑a bazat în mod selectiv pe textul unui proiect de propunere din anul 2004 de modificare a Decretului privind deșeurile de ambalaje, care includea o declarație potrivit căreia acesta urmărea să promoveze obiectivele Directivei 94/62 și să impună magazinelor frontaliere obligația de a participa la sistemele de garanție ale altor state membre.

71.

În al cincilea rând, Tribunalul a aplicat în mod eronat noțiunea de dificultăți serioase prin faptul că a solicitat Comisiei să cerceteze în mod exhaustiv cadrul juridic național al obligației de percepere a unei garanții.

72.

În al șaselea rând, Tribunalul a denaturat decizia atacată prin respingerea analogiei stabilite, în scopul perceperii garanției, între mărfurile destinate exportului și băuturile în ambalaje de unică folosință achiziționate pentru a fi consumate în străinătate.

73.

Dansk Erhverv solicită Curții respingerea celui de al patrulea motiv de recurs.

74.

Punctele 47-64 din prezentele concluzii abordează problemele ridicate în cadrul primului, al celui de al doilea, al celui de al cincilea și al celui de al șaselea aspect ale prezentului motiv de recurs. Prin urmare, ne vom limita examinarea la cele două elemente care alcătuiesc restul acestui motiv.

75.

IGG susține că punctele 178-182 din hotărârea atacată au denaturat decizia atacată întrucât în acestea s‑a considerat că Comisia nu a demonstrat că interpretarea dreptului german a fost aplicată în mod consecvent în zonele de frontieră relevante.

76.

În conformitate cu articolul 256 alineatul (1) TFUE și cu articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, recursul se limitează la chestiuni de drept. Întrucât Tribunalul este singurul competent să constate și să aprecieze faptele pertinente, precum și să examineze elementele de probă, aprecierea unor asemenea fapte și elemente de probă nu constituie, cu excepția cazului denaturării lor, o chestiune de drept supusă controlului Curții în cadrul unui recurs ( 69 ). Atunci când se invocă o denaturare a elementelor de probă de către Tribunal, trebuie, conform articolului 256 TFUE, al articolului 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și al articolului 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură al acesteia, să se indice cu precizie elementele care ar fi fost denaturate și să se demonstreze erorile de analiză care ar fi condus Tribunalul la această denaturare. O asemenea denaturare trebuie să reiasă în mod evident din înscrisurile dosarului, fără a fi necesară o nouă apreciere a faptelor și a probelor ( 70 ).

77.

După cum subliniază IGG, în considerentul (11) al deciziei atacate se arată că în cele două landuri în cauză există comerț frontalier ca urmare a diferenței între Germania, Danemarca și Suedia în ceea ce privește prețul berii și al altor băuturi. Observațiile scrise ale Comisiei au confirmat acest fapt, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 179 din hotărârea atacată. Nu există niciun indiciu că în alte landuri au funcționat magazine frontaliere similare. Prin urmare, constatările din cuprinsul punctelor 178-182 din hotărârea atacată se bazează pe o denaturare atât a conținutului deciziei atacate, cât și a elementelor de probă prezentate Tribunalului.

78.

IGG susține de asemenea că la punctele 183-190 din hotărârea atacată au fost denaturate elementele de probă prin invocarea selectivă a textului unui proiect de propunere de modificare a Decretului privind deșeurile de ambalaje prezentat de cele două landuri în anul 2004.

79.

Textul acestui proiect de propunere indică faptul că a fost justificat prin raportare la considerații economice, de ocupare a forței de muncă și de protecție a mediului și că a inclus o obligație în sarcina magazinelor frontaliere de a participa la sisteme de garanție în alte state membre. Rezultă că Tribunalul a denaturat elementele de probă care i‑au fost prezentate prin omiterea faptului că propunerea urmărea să contribuie la protecția mediului prin obligarea magazinelor frontaliere să participe la sistemele de garanție gestionate în alte state membre.

80.

În consecință, propunem Curții să declare fondat al patrulea motiv de recurs al IGG.

81.

Prin intermediul celui de al cincilea motiv de recurs, IGG susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a respins două argumente pe care aceasta le invocase în susținerea lipsei unor dificultăți serioase privind existența unui ajutor de stat în momentul în care Comisia a efectuat evaluarea sa.

82.

În primul rând, contrar constatării Tribunalului, autoritățile competente „pot” impune amenzi în cazul nerespectării obligației de percepere a garanției. Rezultă că aceste autorități dețin o competență, iar nu o obligație, de a impune amenzi. Astfel, hotărârea atacată a denaturat conținutul deciziei atacate și elementele de probă prezentate Tribunalului.

83.

În al doilea rând, Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a respins argumentul invocat de IGG, întemeiat pe Hotărârea pronunțată de Curte în cauza Radlberger ( 71 ), potrivit căruia perceperea garanției ar fi constituit o taxă la export contrară articolului 34 TFUE. În această hotărâre, care privea trecerea de la un sistem de colectare la un sistem obligatoriu de garanție și de returnare pentru reciclarea ambalajelor de unică folosință în Germania, Curtea a statuat că un stat membru trebuie să se asigure că există un număr suficient de puncte de returnare pentru a permite consumatorilor care au plătit o garanție să o recupereze fără a fi nevoiți să se întoarcă la locul unde au cumpărat recipientul ( 72 ).

84.

Dansk Erhverv solicită Curții respingerea celui de al cincilea motiv de recurs.

85.

În cadrul primului aspect al celui de al cincilea motiv de recurs, IGG susține că autoritățile regionale dispun de o marjă de apreciere în impunerea de sancțiuni, indiferent de claritatea sau lipsa de claritate a normelor care trebuie aplicate.

86.

Potrivit considerentului (22) al deciziei atacate și punctului 4 din hotărârea atacată, în temeiul articolului 15 alineatul (1) punctul 14 din Decretul privind deșeurile de ambalaje, neperceperea garanției, cu încălcarea articolului 9 alineatul (1), constituie contravenție. Articolul 69 alineatul (3) din Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts (Legea de reformare a legislației privind ciclul de viață și gestionarea deșeurilor) din 24 februarie 2012 ( 73 ) prevede că acest tip de contravenție poate fi sancționat cu amendă de până la 100000 de euro.

87.

Chiar dacă la punctul 136 din hotărârea atacată se recunoaște că statele membre dispun, din motive de ordine publică, de o marjă de apreciere atunci când decid să impună amenzi, în special atunci când se confruntă cu dificultăți de interpretare a dispozițiilor aplicabile, la punctul 223 din hotărârea atacată se arată în mod corect că decizia atacată nu se întemeiază pe această argumentație. În consecință, propunem Curții să respingă primul aspect al celui de al cincilea motiv de recurs al IGG.

88.

În ceea ce privește al doilea aspect al acestui motiv de recurs, Hotărârea pronunțată în cauza Radlberger ( 74 ) nu susține opinia potrivit căreia perceperea garanției în împrejurările în discuție ar fi contrară articolului 34 TFUE, astfel cum susține IGG. Acest articol nu se aplică sarcinilor pecuniare, întrucât nu reglementează barierele în calea comerțului vizate de alte dispoziții ale tratatului. Articolele 28, 30 și 110 TFUE vizează obstacolele de natură pecuniară sau care au un efect echivalent cu taxele vamale și, prin urmare, nu intră sub incidența interdicției prevăzute la articolul 34 TFUE ( 75 ). Potrivit unei jurisprudențe constante, orice sarcină pecuniară impusă unilateral asupra mărfurilor în temeiul faptului că trec frontiera, oricare ar fi denumirea și modul de aplicare ale acesteia, și care nu reprezintă o taxă vamală propriu‑zisă constituie o taxă cu efect echivalent în sensul articolelor 28 TFUE și 30 TFUE ( 76 ). IGG nu a dezvoltat un argument prin raportare la aceste dispoziții ale tratatului. În consecință, propunem Curții să respingă al doilea aspect al celui de al cincilea motiv de recurs al IGG.

89.

În consecință, propunem Curții să respingă în totalitate al cincilea motiv de recurs al IGG.

90.

În conformitate cu articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care decizia Tribunalului este anulată, Curtea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.

91.

Având în vedere considerațiile prezentate la punctele 47-64 și 75-80 din prezentele concluzii, propunem Curții să respingă cererea din hotărârea atacată de anulare a deciziei atacate prin care Comisia a decis să nu deschidă procedura oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.

92.

În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.

93.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care se aplică procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acest regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

94.

Întrucât Comisia și IGG au avut câștig de cauză în recursurile formulate, propunem ca Dansk Erhverv să fie obligată să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de recurente atât în primă instanță, cât și în cadrul prezentelor recursuri.

95.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: