I.

Ievads

1.

Kopš neatminamiem laikiem cenu atšķirības ir virzījušas tirdzniecību, un dzērienu cenu starpība starp Dānijas Karalisti un Vācijas Federatīvo Republiku nav izņēmums. Spēcīga konkurence starp abās šajās dalībvalstīs esošajiem tirgotājiem noveda pie tā, ka Dansk Erhverv, kas pārstāv Dānijas uzņēmumu intereses, iesniedza Eiropas Komisijai sūdzību par valsts atbalstu. Tā citastarp apgalvoja, ka tās konkurenti Vācijā ir saņēmuši valsts atbalstu, jo Vācijas iestādes ir ieņēmušas iecietīgu nostāju saistībā ar Vācijas tiesību aktu piemērošanu attiecībā uz iepakojuma atkritumu pārstrādi. Komisija secināja, ka Vācija nav piešķīrusi valsts atbalstu. Dansk Erhverv apstrīdēja šo lēmumu un lūdza Eiropas Savienības Vispārējai tiesai to atcelt. Komisija un Interessengemeinschaft der Grenzhändler (turpmāk tekstā – “IGG”), apvienība, kas pārstāv Vācijas pierobežas veikalu intereses, Vispārējās tiesas spriedumu pārsūdzēja šajā Tiesā. Šo secinājumu mērķis ir sniegt Tiesai padomu par veidu, kādā tā varētu atrisināt visus jautājumus, kas izriet no abām šīm apelācijas sūdzībām. To skaitā ir jauns jautājums: vai Komisijai ir pienākums uzsākt formālo izmeklēšanas procedūru saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu apstākļos, kad valsts atbalsts, par kuru ir iesniegta sūdzība, ir naudas soda neuzlikšana saimnieciskās darbības subjektiem par iespējamiem neprecīza tiesiska pienākuma pārkāpumiem.

II.

Fakti un tiesvedība

A.

Apelācijas sūdzību priekšvēsture

2.

Vispārējās tiesas sprieduma lietā Dansk Erhverv pret Komisiju  ( 2 ) (turpmāk tekstā – “pārsūdzētais spriedums”) 1.–27. punktā ir sīki izklāstīta šo apelācijas sūdzību priekšvēsture. Tālāk ir sniegts kopsavilkums.

3.

2016. gada 14. martā Dansk Erhverv iesniedza Komisijai sūdzību par to, ka Vācija esot piešķīrusi ar iekšējo tirgu nesaderīgu valsts atbalstu mazumtirdzniecības veikalu grupai, kas atrodas netālu no šīs dalībvalsts robežas ar Dāniju (turpmāk – “pierobežas veikali”). Saskaņā ar Dansk Erhverv sniegto informāciju pierobežas veikali pārdeva dzērienus vienreizējas lietošanas iepakojumos patērētājiem, galvenokārt Dānijas un Zviedrijas iedzīvotājiem, kuri parakstīja “eksporta deklarāciju” par to, ka viņi patērēs dzērienus un izmetīs tukšo iepakojumu ārpus Vācijas, neiekasējot depozīta maksu par šo iepakojumu, kā to paredz Vācijas tiesību akti. Iespējamais atbalsts esot izpaudies kā divu federālo zemju – Šlēsvigas‑Holšteinas un Meklenburgas‑Priekšpomerānijas (Vācija) – varas iestāžu (turpmāk tekstā – “reģionālās iestādes”) de facto atbrīvojums no pienākuma iekasēt pievienotās vērtības nodokli (PVN) no depozīta maksas vērtības un naudas soda neuzlikšana pierobežas veikalu operatoriem, kas nav iekasējuši depozīta maksu.

4.

2018. gada 4. oktobrī Komisija pieņēma lēmumu C(2018) 6315 final par valsts atbalstu SA.44865 (2016/FC) – Vācija – Iespējams valsts atbalsts dzērienu veikaliem uz Vācijas robežas (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).

5.

Apstrīdētā lēmuma 3.1. iedaļā tika izvērtēta pierobežas veikalu īstenotā depozīta maksas neiekasēšana no iepriekš minētās klientu grupas (turpmāk tekstā – “pirmais pasākums”)  ( 3 ). Mazumtirdzniecības sektors pārvaldīja depozīta maksas sistēmu, un iekasētās depozīta maksas nekad nav bijušas valsts kontrolē. Valsts iejaukšanās aprobežojās ar 1998. gada 21. augusta Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung – VerpackV) (Rīkojums par izlietotā iepakojuma novēršanu un pārstrādi; turpmāk tekstā – “Rīkojums par izlietoto iepakojumu”)  ( 4 ), ar kuru ir transponēta Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 94/62/EK (1994. gada 20. decembris) par iepakojumu un izlietoto iepakojumu  ( 5 ), paredzēto pienākumu noteiktos apstākļos iekasēt depozīta maksu no mazumtirdzniecības pircējiem un atmaksāt to pēc iepakojuma atgriešanas  ( 6 ). Tā kā depozīta maksas sistēma netika finansēta no valsts līdzekļiem, Komisija secināja, ka pirmais pasākums nav uzskatāms par valsts atbalstu  ( 7 ).

6.

Apstrīdētā lēmuma 3.2. iedaļā tika pārbaudīta PVN neiekasēšana no depozīta maksas vērtības (turpmāk tekstā – “otrais pasākums”). Tā konstatēja, ka ar otro pasākumu nav piešķirta priekšrocība, izmantojot valsts līdzekļus, jo depozīta maksas vērtības neaplikšana ar PVN bija vispārējo PVN noteikumu piemērošanas sekas apstākļos, kad depozīta maksa nav tikusi iekasēta  ( 8 ).

7.

Apstrīdētā lēmuma 3.3. iedaļā tika vērtēts, vai naudas soda neuzlikšana pierobežas veikaliem sakarā ar to, ka tie esot pārkāpuši Rīkojumu par izlietoto iepakojumu (turpmāk tekstā – “trešais pasākums”), bija valsts atbalsts. Komisija atzina, ka atbrīvošana no pienākuma maksāt naudas sodu principā varētu būt no valsts līdzekļiem piešķirta priekšrocība. Tomēr tā norādīja, ka jebkurai tiesību sistēmai ir raksturīgs tas, ka tiesību subjekti nedrīkst būt pakļauti riskam, ka tiem tiks piemērots sods par tiesisku rīcību  ( 9 ). Tiesību normu interpretācijas grūtības ir visu tiesību sistēmu iezīme. Tādējādi iestādēm, kas saskaras ar pamatotām šaubām par tiesību normu interpretāciju, var būt nepiemēroti uzlikt naudas sodu par iespējamu pārkāpumu  ( 10 ). Komisija norādīja, ka reģionālās iestādes nav atbrīvojušas pierobežas veikalus no naudas soda samaksas, kas, pēc to domām, citādi būtu iekasējama. Tā vietā šīs iestādes uzskatīja, ka tiesību normās nav noteikta pienākuma pierobežas veikaliem iekasēt depozīta maksu un ka tādējādi tie nav izdarījuši nekādus pārkāpumus  ( 11 ).

8.

Pēc Komisijas domām, Rīkojuma par izlietoto iepakojumu mērķis bija efektīvi savākt iepakojuma atkritumus Vācijā. Šim mērķim nebija jāiekasē depozīta maksa par vienreizējas lietošanas iepakojumu, kas nav izmetams atkritumos šīs dalībvalsts teritorijā. Pierobežas veikali bija tādā pašā situācijā kā dzērienu skārdenēs eksportētāji, kuri bija nepārprotami atbrīvoti no prasības iekasēt depozīta maksu  ( 12 ). Tā kā dzērieni tika iegādāti patēriņam ārpus Vācijas, maz ticams, ka depozīta maksas iekasēšana varētu stimulēt patērētājus nodot dzērienu iepakojumus, kurus tie ir iegādājušies, Vācijas pārstrādes sistēmā  ( 13 ). Šādos apstākļos nebija nesaprātīgi, ka pierobežas veikali neiekasēja depozīta maksu no šādiem patērētājiem  ( 14 ). Direktīvā 94/62 arī nav noteikts, ka dalībvalstij ir jānodrošina depozīta maksas iekasēšana par dzērieniem, kas tiek pārdoti vienreizējas lietošanas iepakojumos un ir paredzēti patēriņam ārpus tās teritorijas  ( 15 ). Komisija uzskata, ka reģionālo iestāžu pieeja attiecībā uz depozīta maksas neiekasēšanu šādos apstākļos bija Direktīvas 94/62 mērķu, proti, vides aizsardzības un preču brīvas aprites, saprātīgs kompromiss  ( 16 ).

9.

Lai gan federālās iestādes apstrīdēja reģionālo iestāžu veikto tiesību normu interpretāciju, pastāvošā judikatūra, šķiet, apstiprina pieeju, ko pēdējās bija pieņēmušas  ( 17 ). Tādējādi Komisija uzskatīja, ka reģionālajām iestādēm, īstenojot valsts varas prerogatīvu normālu izpildi, radās nopietnas un pamatotas šaubas par to, cik lielā mērā un ar kādu nozīmi pierobežas veikaliem ir tiesiskais pienākums iekasēt depozīta maksu. Naudas soda neuzlikšana šajā lietā neietvēra no valsts līdzekļiem piešķirtu priekšrocību  ( 18 ). Līdz ar to apstrīdētajā lēmumā tika secināts, ka neviens no trim tajā identificētajiem un analizētajiem pasākumiem nav uzskatāms par valsts atbalstu.

B.

Pārsūdzētais spriedums

10.

2019. gada 23. janvārī Dansk Erhverv cēla prasību Vispārējā tiesā par apstrīdētā lēmuma atcelšanu. IGG iestājās lietā, lai atbalstītu Komisiju. Dansk Erhverv apgalvoja, ka Komisija, neuzsākot formālo izmeklēšanas procedūru saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu, neraugoties uz nopietnām grūtībām pasākumu pārbaudē, esot pārkāpusi tās kā ieinteresētās personas procesuālās tiesības  ( 19 ). Ar Dansk Erhverv vienīgā prasības pamata pirmo daļu tika apgalvots, ka Komisija neesot pārbaudījusi depozīta maksas neiekasēšanas saderīgumu ar LES 4. panta 3. punktu, Direktīvu 94/62, principu “piesārņotājs maksā”, kā arī noteiktām Vācijas tiesību normām. Šī vienīgā pamata otrā daļa attiecās uz trūkumiem Komisijas veiktajā pārbaudē attiecībā uz depozīta maksas vērtības neaplikšanu ar PVN. Trešajā daļā tika apgalvots, ka apstrīdētajā lēmumā nav pienācīgi pārbaudīta reģionālo iestāžu veiktā naudas soda neuzlikšana  ( 20 ).

11.

Lemjot par pirmo daļu, Vispārējā tiesa nosprieda, ka, lai gan valsts pasākuma neatbilstība Savienības tiesībām, kas nav saistītas ar valsts atbalstu, var būt būtiska, lai izvērtētu šī pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, šādai neatbilstībai nav nozīmes attiecībā uz valsts atbalsta pastāvēšanu, kas ir pārbaudīts, atsaucoties vienīgi uz LESD 107. panta 1. punktu  ( 21 ). Tāda pati argumentācija a fortiori attiecas uz pasākuma atbilstību valsts tiesībām  ( 22 ). Pat ja tiktu pierādīts, ka Komisijas veiktā depozīta maksas neiekasēšanas pārbaude ir bijusi nepilnīga, šis trūkums nevarētu novest pie apstrīdētā lēmuma atcelšanas. Tādējādi Vispārējā tiesa noraidīja pirmo daļu kā neiedarbīgu  ( 23 ).

12.

Vispārējā tiesa noraidīja argumentus par dažādu Savienības un Vācijas tiesību normu pārkāpumiem, kas aplūkoti otrajā daļā, to pašu iemeslu dēļ, kas izklāstīti šo secinājumu 11. punktā  ( 24 ). PVN neiekasēšana no depozīta maksas vērtības bija netiešas, bet loģiskas depozīta maksas neiekasēšanas sekas  ( 25 ). Tātad nosacījums par valsts līdzekļu esamību nebija izpildīts  ( 26 ).

13.

Attiecībā uz trešo daļu Vispārējā tiesa uzskatīja, ka reģionālās iestādes nav piemērojušas naudas sodu, pamatojoties uz to Vācijas tiesību normu interpretāciju, saskaņā ar kuru pierobežas veikaliem nebija jāiekasē depozīta maksa šo secinājumu 3. punktā aprakstītajos apstākļos. Tādējādi šī situācija atšķīrās no tās, kas tika izskatīta judikatūrā par naudas sodiem kā valsts uzliktu sodu, kas ietvēra atļaujas veikt darbības, par kurām pretējā gadījumā būtu jāmaksā naudas sodi  ( 27 ), un atbrīvojumiem no naudas soda maksāšanas, veicot šādas darbības  ( 28 ). Līdz ar to Komisija pareizi balstījās uz jaunu juridisku kritēriju, saskaņā ar kuru grūtības interpretēt valsts tiesisko regulējumu principā varēja pamatot konstatējumu, ka naudas soda neuzlikšana nav uzskatāma par valsts atbalstu. Ir jāsaglabā valsts iestāžu rīcības brīvība uzlikt naudas sodu, kas ir sabiedriskās kārtības instruments, it īpaši, ja šīs iestādes saskaras ar piemērojamo tiesību normu interpretācijas grūtībām  ( 29 ).

14.

Pēc tam Vispārējā tiesa precizēja šo kritēriju, nospriežot, ka šādas grūtības var attaisnot naudas soda neuzlikšanu uz ierobežotu un saprātīgu laikposmu, kurā ir pakāpeniski jānoskaidro piemērojamo tiesību aktu darbības joma un jēga  ( 30 ). Ja minētā tiesiskā regulējuma mērķis ir transponēt direktīvu, kā tas ir šajā lietā, tā interpretācijas neskaidrība var būt mazāk piemērota, lai pamatotu konstatējumu, ka valsts atbalsts nepastāv  ( 31 ). Apstrīdētajā lēmumā nav norādīts neviens īpašs apstāklis, kas pamatotu juridiskās nenoteiktības stāvokli, kas pastāvēja no 2005. gada, kad tika uzsākta naudas soda neuzlikšanas prakse, līdz 2018. gadam, kad tika pieņemts apstrīdētais lēmums  ( 32 ). Federālās iestādes nav izmantojušas procedūru, lai precizētu tiesību normas, vēršoties Bundesrat (Bundesrāts, Vācija)  ( 33 ). Valsts tiesu spriedumi, ar kuriem tika atbalstīta reģionālo iestāžu interpretācija, bija pieņemti saistībā ar pieteikumiem par pagaidu noregulējuma pasākumiem  ( 34 ). Valsts tiesas varēja vērsties Tiesā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu saistībā ar tajās ierosinātajām tiesvedībām, kurās uzdoti jautājumi par naudas soda neuzlikšanas atbilstību Savienības tiesībām  ( 35 ).

15.

Šo iemeslu dēļ Vispārējā tiesa secināja, ka apstrīdētajā lēmumā ir pieļauta tiesību kļūda, jo tajā nebija pārbaudīts, vai interpretācijas grūtības, uz kurām atsaucās reģionālās iestādes, bija ierobežotas laikā un raksturīgas tiesību normu pakāpeniskas noskaidrošanas procesam  ( 36 ). Katrā ziņā apstrīdētais lēmums nevarēja balstīties uz kritēriju, kas saistīts ar piemērojamo tiesību normu interpretācijas grūtībām, jo reģionālās iestādes nebija atsaukušās uz šādām grūtībām, lai pamatotu naudas soda neuzlikšanu, bet gan bija uzskatījušas, ka pierobežas veikaliem nebija juridiskas prasības iekasēt depozīta maksu  ( 37 ).

16.

Līdz ar to Vispārējā tiesa apmierināja Dansk Erhverv vienīgā prasības pamata trešo daļu, pamatojoties uz to, ka Komisija saskārās ar nopietnām grūtībām, kad tā izvērtēja valsts atbalsta esamību, reģionālajām iestādēm neuzliekot naudas sodu  ( 38 ). Tā kā depozīta maksas summas neaplikšana ar PVN bija saistīta ar depozīta maksas neiekasēšanu, kas bija nenodalāma no naudas soda neuzlikšanas, Vispārējā tiesa pilnībā atcēla apstrīdēto lēmumu  ( 39 ).

C.

Apelācijas

17.

2021. gada 18. augustā Komisija un IGG iesniedza apelācijas sūdzības par Vispārējās tiesas spriedumu attiecīgi lietās C‑508/21 P un C‑509/21 P. Pēc tam IGG iestājās lietā, lai atbalstītu Komisijas apelācijas sūdzību lietā C‑508/21 P. Dansk Erhverv šajās apelācijas sūdzībās piedalījās kā atbildētāja un lūdza tās noraidīt. Tiesa apvienoja lietas C‑508/21 P un C‑509/21 P mutvārdu procesam un sprieduma taisīšanai. 2022. gada 7. decembra tiesas sēdē lietas dalībnieki sniedza mutvārdu paskaidrojumus un atbildēja uz Tiesas uzdotajiem rakstveida un mutvārdu jautājumiem.

III.

Vērtējums

18.

Apelācijas sūdzību pamatus es izvērtēšu šādā secībā: pirmkārt, par pārsūdzētā sprieduma iespējamo nepietiekamo un pretrunīgo pamatojumu, otrkārt, par tiesību kļūdu, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu, treškārt, par tiesību kļūdu, konstatējot, ka Komisija saskārās ar nopietnām grūtībām, pārbaudot reģionālo iestāžu naudas sodu neuzlikšanu.

A.

Pārsūdzētā sprieduma pamatojums

1.

Lietas dalībnieku argumenti

19.

Ar otro apelācijas sūdzības pamatu Komisija, ko atbalsta IGG, apgalvo, ka pārsūdzētais spriedums esot nepietiekami un pretrunīgi pamatots, jo ar to ir pilnībā atcelts apstrīdētais lēmums, pamatojoties uz konstatējumu, ka Komisija saskārās ar nopietnām grūtībām, kad tā izvērtēja valsts atbalsta esamību, reģionālajām iestādēm neuzliekot naudas sodu. Vispārējā tiesa neesot paskaidrojusi, kāpēc tā uzskatīja, ka trīs apstrīdēto lēmumu veidojošie pasākumi bija nenodalāmi, un it īpaši, kā kļūdas, kas konstatētas attiecībā uz trešo pasākumu, ietekmēja Komisijas veiktā pirmā un otrā pasākuma novērtējuma spēkā esamību.

20.

Ar sesto apelācijas sūdzības pamatu IGG apgalvo, ka pārsūdzētais spriedums esot pretrunā pats sev, jo ar to ir pilnībā atcelts apstrīdētais lēmums, lai gan tajā vienlaikus ir secināts, ka PVN neiekasēšana no depozīta maksas vērtības nav saistīta ar valsts līdzekļu izmantošanu.

21.

Dansk Erhverv norāda, ka Tiesai šis apelācijas sūdzības pamats par pārsūdzētā sprieduma pamatojumu ir jānoraida, jo pārsūdzētā sprieduma 238. punktā esot skaidri norādīts, kāpēc Vispārējā tiesa uzskatīja, ka apstrīdētajā lēmumā aplūkotie trīs pasākumi ir nenodalāmi.

2.

Juridiskā analīze

22.

Saskaņā ar iedibināto judikatūru pienākums norādīt pasākuma veikšanas pamatojumu ir būtiska formāla prasība, kura ir jānošķir no šī pamatojuma tiesiskuma pēc būtības  ( 40 ).

23.

Tiesa ir konsekventi uzskatījusi, ka Vispārējās tiesas sprieduma pamatojumam ir jābūt skaidram un nepārprotamam, lai ieinteresētās personas varētu to saprast un Tiesa – īstenot savu tiesas kontroli  ( 41 ). Vispārējās tiesas sprieduma pamatojuma pretrunas vai nepilnības ir tāds tiesību jautājums, kas var tikt virzīts apelācijas tiesvedībā  ( 42 ).

24.

Lai gan pārsūdzētā sprieduma 237. punktā tika apmierināta vienīgā prasības pamata trešā daļa sakarā ar nopietnajām grūtībām, ar kurām Komisija saskārās, izskatot jautājumu par naudas soda neuzlikšanu, nākamajā punktā tika aplūkotas šī konstatējuma sekas attiecībā uz apstrīdēto lēmumu. Tas ir izteikts šādā veidā: “Tā kā PVN iekasēšana ir saistīta ar depozīta maksas neiekasēšanu, kas pati par sevi nav nodalāma no naudas soda neuzlikšanas uzņēmumiem, kuri neiekasē depozīta maksu, apstrīdētais lēmums ir jāatceļ pilnībā [..].”

25.

Tādējādi no pārsūdzētā sprieduma 238. punkta izriet, ka Vispārējā tiesa ir secinājusi, ka šie trīs pasākumi ir nenodalāmi, kā rezultātā, apmierinot vienīgā prasības pamata trešo daļu, ir atcelts apstrīdētais lēmums. Šajā punktā nav skaidri norādīts uz Komisijas minēto trīs pasākumi nenodalāmo raksturu, taču šādu secinājumu var izdarīt no tajā minētās judikatūras  ( 43 ). Šis konstatējums ir arī priekšnoteikums, lai pieņemtu lēmumu pilnībā atcelt apstrīdēto lēmumu.

26.

Komisija, ko atbalsta IGG, apgalvo, ka spriedumā neesot sniegts pamatojums tam, kā Vispārējā tiesa ir nonākusi pie šāda secinājuma.

27.

Lai izvērtētu šīs kritikas pamatotību, ir jāizvērtē apstrīdētā lēmuma elementi, kas aprakstīti šo secinājumu 5.–9. punktā. No tā satura un tā struktūras izriet, ka Komisija ir pārbaudījusi un lēmusi par valsts atbalsta esamību attiecībā uz trim atsevišķiem un atšķirīgiem pasākumiem. Pārsūdzētajā spriedumā nav paskaidrots, kā konstatējums, ka viens no šiem trim pasākumiem varētu būt uzskatāms par valsts atbalstu, varētu ietekmēt valsts atbalsta esamību kādā no pārējiem diviem pasākumiem, pamatojot visa lēmuma atcelšanu. Turklāt var norādīt, ka Komisijas apelācijas sūdzības lietā C‑508/21 P raksturs un apjoms pārliecinoši pierāda, ka apstrīdētā lēmuma atcelšana pilnībā – atšķirībā no tās daļas, kuru Vispārējā tiesa ir atzinusi par prettiesisku, – praktiski ietekmē veidu, kādā šai iestādei varētu būt jāīsteno pilnvaras saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu.

28.

Vispārējās tiesas pieejā ir vēl divas būtiskas pretrunas. Pirmkārt, pārsūdzētā sprieduma 74. un 75. punktā kā neiedarbīga tika noraidīta vienīgā pamata pirmā daļa, apgalvojot, ka “Komisija nav pietiekami pārbaudījusi pasākumu, kas izpaužas kā depozīta maksas neiekasēšana”. Otrkārt, pārsūdzētā sprieduma 89.–105. punktā ir atzīts, ka “Komisija [..] pamatoti varēja secināt, ka nosacījums par valsts līdzekļiem nav izpildīts attiecībā uz ar depozīta maksu saistītā PVN neiekasēšanu”, līdz ar to noraidot vienīgā pamata otro daļu. Spriedumā nav paskaidrots, kā šos konstatējumus var saskaņot ar pirmā un otrā pasākuma atcelšanu kopā ar trešo pasākumu. Tā kā nav saprotami paskaidrots pretējais, šie konstatējumi, šķiet, ir pretrunā secinājumam, pie kura Vispārējā tiesa ir nonākusi sprieduma 238. punktā.

29.

Līdz ar to es iesaku Tiesai apmierināt gan Komisijas otro apelācijas sūdzības pamatu, ko atbalsta IGG, gan IGG sestā apelācijas sūdzības pamata pirmo daļu, saskaņā ar kuru pārsūdzētajā spriedumā ir ietverts nepietiekams un pretrunīgs pamatojums, un uz šā pamata to atcelt.

B.

Tiesību kļūdas, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu

1.

Lietas dalībnieku argumenti

30.

Ar pirmo un trešo apelācijas sūdzības pamatu Komisija apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, atceļot apstrīdēto lēmumu pilnībā, lai gan par pamatotu tā ir atzinusi tikai prasītājas pamatu par naudas soda neuzlikšanu. Komisija apgalvo, ka trīs apstrīdētajā lēmumā analizētie pasākumi esot nodalāmi. Šie trīs pasākumi ietverot atšķirīgu tiesisko režīmu piemērošanu un iesaistot dažādus dalībniekus. Apstrīdētajā lēmumā pasākumi esot analizēti trīs atsevišķās daļās kā patstāvīgi un neatkarīgi viens no otra. Tādējādi Vispārējās tiesas konstatētās kļūdas attiecībā uz trešo pasākumu nevarot ietekmēt Komisijas vērtējumu par pirmā un otrā pasākuma spēkā esamību. Līdz ar to apstrīdētā lēmuma atcelšana ir jāattiecina tikai uz konstatējumu, ka Komisija, izvērtējot naudas soda neuzlikšanu, saskārās ar nopietnām grūtībām. IGG sestā apelācijas sūdzības pamata otrajā daļā arī apgalvo, ka, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu, pārsūdzētajā spriedumā kļūdaini neesot piemērots nodalīšanas jēdziens.

31.

Dansk Erhverv lūdz noraidīt šos apelācijas sūdzības pamatus trīs iemeslu dēļ. Pirmkārt, apstrīdētā lēmuma nodalīšana esot atkarīga no nesaraujamām saiknēm starp trim tajā izskatītajiem pasākumiem, nevis no apstrīdētā lēmuma struktūras. No apstrīdētā lēmuma 71. apsvēruma izrietot, ka reģionālo iestāžu sniegtā Rīkojuma par izlietoto iepakojumu interpretācija nodrošinot kopīgu saikni starp šiem pasākumiem. Šie trīs pasākumi neietverot atšķirīgu tiesisko režīmu piemērošanu vai neiesaistot dažādus dalībniekus. Tikai Vācijas kompetentās iestādes varot noteikt pienākumu iekasēt depozīta maksu, to aplikt ar PVN un uzlikt naudas sodu par šo pienākumu neizpildi. Otrkārt, apstrīdētā lēmuma nodalīšana neprasot konstatēt, ka katrs no iespējamā atbalsta pasākuma elementiem ietver valsts atbalstu, ja tie tiek analizēti neatkarīgi viens no otra. Treškārt, no pārsūdzētā sprieduma 96. un 132. punkta izrietot, ka depozīta maksas vērtības neaplikšana ar PVN un naudas soda neuzlikšana ir depozīta maksas neiekasēšanas sekas.

2.

Analīze

32.

Tiesa ir konsekventi uzskatījusi, ka, apmierinot pamatu, ar kuru tiek pamatota prasība atcelt tiesību aktu, netiek automātiski atcelts apstrīdētais akts pilnā apmērā, un tas nav iespējams, ja apmierinātais pamats, kas attiecas uz kādu konkrētu apstrīdētā akta daļu, pamato tikai tā daļēju atcelšanu  ( 44 ). Šāda daļēja atcelšana ir iespējama, ja atcelšanai pakļautos elementus var nodalīt no pārējā apstrīdētā akta. Šāda prasība nepastāv, ja akta daļēja atcelšana groza tā būtību, un tas ir izvērtējams, pamatojoties uz objektīviem kritērijiem, nevis uz to pieņēmušās iestādes subjektīvo gribu  ( 45 ).

33.

Pārsūdzētā sprieduma 238. punktā ir noteikts, ka šie trīs pasākumi ir nenodalāmi. Kā izriet no šo secinājumu 5.–9. punkta, apstrīdētajā lēmumā šie trīs pasākumi tika analizēti trīs atsevišķās daļās un secināts, ka katrs no tiem nav valsts atbalsts dažādu iemeslu dēļ. Lai gan pierobežas veikalu pienākuma pastāvēšana iekasēt depozīta maksu ir svarīga, lai analizētu šos trīs pasākumus, atsaucoties uz valsts atbalsta noteikumiem, no tā neizriet, ka katrs no šiem pasākumiem automātiski atbilst LESD 107. panta 1. punkta nosacījumiem  ( 46 ). Pirmais pasākums ietver privātās vienošanās starp privātiem uzņēmumiem, kas neizmanto valsts līdzekļus, turklāt puses to neapstrīd. Otrais pasākums ir tiesiskās sekas, kas izriet no tā, ka no patērētājiem netika iekasēta depozīta maksa par atkārtoti izmantojamu dzērienu iepakojumu iegādi. Trešais pasākums attiecas uz valsts iestādes valsts varas prerogatīvu īstenošanu attiecībā uz naudas soda uzlikšanu personām par rīcību, kas, pēc tās domām, nebija uzskatāma par likuma pārkāpumu apstākļos, kad šī likuma interpretācija bija neskaidra. Pretēji tam, ko apgalvo Dansk Erhverv, objektīvs skatījums uz apstrīdētajā lēmumā analizēto triju pasākumu būtību un saturu ļauj secināt, ka katram no tiem bija atšķirīgs raksturs un dažādas sekas. Šādos apstākļos apstrīdētā lēmuma daļēja atcelšana nemainītu katra no tajā ietvertajiem trim lēmumiem būtību.

34.

Secinājumu, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu, pamato divi papildu apsvērumi, kas attiecas uz pirmo un otro pasākumu. Pirmkārt, kā apgalvo Komisija, neviena no trim Dansk Erhverv vienīgā pamata daļām nav vērsta pret konstatējumu, ka pirmais pasākums nav no valsts līdzekļiem piešķirta priekšrocība. Otrkārt, pārsūdzētā sprieduma 96. un 97. punktā ir nepārprotami noraidīta Dansk Erhverv vienīgā pamata otrā daļa, uzskatot, ka Komisija, atsaucoties uz Tiesas spriedumu Sloman Neptun  ( 47 ), bija pilnībā tiesīga secināt, ka ar otro pasākumu nebija mēģināts piešķirt priekšrocības noteiktiem uzņēmumiem, izmantojot valsts līdzekļus. Nav skaidrs, kā tiesību kļūdas, ko Vispārējā tiesa konstatēja, pārbaudot Komisijas vērtējumu par naudas soda neuzlikšanu, varētu ietekmēt kāda no šiem secinājumiem spēkā esamību.

35.

Dansk Erhverv izvirzītais arguments, saskaņā ar kuru nodalīšanas kritērija mērķiem neesot nepieciešams, lai katrs no analizētajiem pasākumiem, tos aplūkojot izolēti, būtu valsts atbalsts, balstās uz nepareizu minētās judikatūras interpretāciju, lai pamatotu šo apgalvojumu.

36.

Lietā Komisija/Nīderlande un ING Groep  ( 48 ) Nīderlandes valdība paziņoja Komisijai kredītiestādes pārstrukturēšanas plānu, kas sastāv no trim pasākumiem: kapitālieguldījumiem, pasākuma par samazinātās vērtības aktīviem un kapitālieguldījumu atmaksas nosacījumu grozījumiem. Komisija pasākumus atzina par saderīgiem ar iekšējo tirgu, ievērojot noteiktas saistības. Konstatējusi, ka Komisija ir pieļāvusi kļūdu, novērtējot kapitālieguldījumu atmaksas nosacījumu grozījumus, ko tā uzskatīja par “papildu atbalstu”, Vispārējā tiesa atcēla Komisijas lēmuma rezolutīvo daļu pilnībā. Apelācijas tiesvedībā Tiesa nolēma, ka, tā kā nebija iespējams noteikt “papildu atbalsta” precīzo apmēru, apstrīdētā lēmuma rezolutīvās daļas daļēja atcelšana grozītu tā būtību  ( 49 ). “Papildu atbalsts” bija Komisijas saistību līmeņa novērtējuma sastāvdaļa, kas bija nepieciešama, lai atbalstu uzskatītu par saderīgu ar iekšējo tirgu  ( 50 ). Ja “papildu atbalsts” nebūtu bijis valsts atbalsts vai arī tas būtu bijis mazāks, tad varētu būt vajadzīgs mazāk saistību, lai pārējos pasākumus uzskatītu par saderīgiem. Šī faktiskā situācija nav līdzīga izskatāmajai lietai, kurā Dansk Erhverv vienīgā pamata trešās daļas apmierināšanas gadījumā Komisijai būtu jāuzsāk formālās izmeklēšanas procedūra saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu tikai attiecībā uz trešo pasākumu. Spriedums Trapeza Eurobank Ergasias  ( 51 ) nesniedz atbalstu Dansk Erhverv apgalvojumam, jo šajā spriedumā nebija runa par pasākuma daļēju atcelšanu.

37.

Visbeidzot, Dansk Erhverv apgalvo, ka starp trim pasākumiem pastāvot saikne, jo depozīta maksas vērtības neaplikšana ar PVN un naudas soda neuzlikšana bija nenodalāmi saistīti ar depozīta maksas neiekasēšanu. Šo secinājumu 33. punktā izklāstīto iemeslu dēļ ierosinu Tiesai noraidīt šo argumentu.

38.

Tādēļ ierosinu Tiesai apmierināt gan Komisijas apelācijas sūdzības pirmo un trešo pamatu, gan IGG sestā apelācijas sūdzības pamata otro daļu. Līdz ar to es iesaku Tiesai atcelt pārsūdzēto spriedumu, pamatojoties uz to, ka Vispārējā tiesa, pilnībā atceļot apstrīdēto lēmumu, ir pieļāvusi tiesību kļūdu, interpretējot un piemērojot nodalīšanas jēdzienu.

C.

Tiesību kļūdas attiecībā uz nopietnu grūtību pastāvēšanu, pārbaudot naudas soda neuzlikšanu

39.

Apelācijas sūdzībā lietā C‑509/21 P IGG izvirza piecus pamatus par to, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi vairākas tiesību kļūdas attiecībā uz nopietnu grūtību esamību, ar kurām Komisija saskārās, pārbaudot reģionālo iestāžu naudas soda neuzlikšanu.

40.

Šie pieci apelācijas sūdzības pamati ir jāizvērtē, ņemot vērā Komisijai uzliktos pienākumus, kad tā izmanto LESD 108. panta 3. punktā paredzēto sākotnējās pārbaudes procedūru. LESD 108. panta 2. punktā paredzētā procedūra ir piemērojama, ja Komisijai ir nopietnas grūtības noteikt, vai atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu. Komisija var piemērot LESD 108. panta 3. punktā paredzēto procedūru tikai tad, ja tā, veicot sākotnējo pārbaudi, var pārliecināties, ka atbalsta nav vai ka šāds atbalsts ir saderīgs ar iekšējo tirgu. Ja šīs sākotnējās pārbaudes rezultātā Komisija nonāk pie pretēja uzskata vai šī pārbaude nav ļāvusi tai pārvarēt visas grūtības, lai noteiktu minētā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, tai ir pienākums lūgt ieinteresēto personu viedokli un šajā nolūkā uzsākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru  ( 52 ). Komisijai tajā izskatāmo pasākumu pārbaude ir jāveic rūpīgi un objektīvi, lai, pieņemot galīgo lēmumu par atbalsta esamību un/vai tā nesaderību vai nelikumību, tās rīcībā būtu pēc iespējas pilnīgāka un uzticamāka informācija  ( 53 ). Nosakot valsts atbalsta esamību un tiesiskumu, Komisijai var būt pienākums iziet ārpus tās uzmanības lokā esošo faktisko un tiesisko apstākļu pārbaudes: tomēr tai pēc savas iniciatīvas un neesot nekādiem pierādījumiem šajā ziņā nav pienākuma meklēt visu informāciju, kas, iespējams, ir saistīta ar tai iesniegto lietu  ( 54 ).

41.

Prasībā par Komisijas lēmuma atcelšanu saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu Savienības tiesām ir jānosaka, vai Komisijas veiktajam informācijas un tās rīcībā esošo pierādījumu novērtējumam iepriekšējās izskatīšanas laikā vajadzēja radīt objektīvas šaubas par pasākuma kvalifikāciju, jo tieši šādu šaubu esamība ir iemesls, lai uzsāktu LESD 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru  ( 55 ). Tā kā nopietnu grūtību kritērijs ir objektīvs, to pastāvēšana ir jānosaka, ņemot vērā apstākļus, kādos tika pieņemts Komisijas lēmums pēc tam, kad tā bija veikusi iepriekšējo izskatīšanu, un novērtējumus, uz kuriem tā balstījās šajā kontekstā  ( 56 ).

1.

Tiesību kļūdas saistībā ar naudas soda neuzlikšanu tiesību normu interpretācijas grūtību gadījumā

a)

Lietas dalībnieku argumenti

42.

Ar pirmo, otro un trešo apelācijas sūdzības pamatu, kurus var izskatīt kopā, IGG apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot sagrozījusi apstrīdēto lēmumu un pieļāvusi tiesību kļūdu, pārbaudot to, ka reģionālās iestādes nav uzlikušas naudas sodu pierobežas veikaliem. Vispārējās tiesas vērtējumā neesot ņemta vērā nepieciešamība pēc pietiekami tiešas saiknes starp priekšrocību un valsts budžetu. Turklāt šajos apstākļos naudas soda uzlikšana neesot bijusi iespējama. Pirmkārt, reģionālās iestādes uzskatīja, ka pierobežas veikaliem nav tiesiska pienākuma iekasēt depozīta maksu. Otrkārt, ja šis pienākums būtu pastāvējis, sankcijas par tā pārkāpšanu varētu tikt piemērotas tikai tad, ja iesaistītās personas to būtu izdarījušas tīši vai aiz neuzmanības, kā tas ir atzīts pārsūdzētā sprieduma 140.–142. punktā.

43.

Lai gan Vispārējā tiesa esot atzinusi, ka principā bija atbilstoši, ka Komisija, lai noteiktu, vai priekšrocība tika piešķirta no valsts līdzekļiem, tiesību interpretācijas grūtību gadījumā balstījās uz jaunu juridisko kritēriju, tā tomēr esot kļūdījusies, uzskatot, ka šis kritērijs nebija piemērojams, jo reģionālās iestādes nebija atsaukušās uz šādām grūtībām. Vispārējā tiesa arī esot pieļāvusi tiesību kļūdu, nospriežot, ka šādas grūtības var attaisnot naudas soda neuzlikšanu tikai uz ierobežotu laikposmu, kura laikā ir jāprecizē piemērojamo tiesību aktu interpretācija. Vispārējā tiesa esot pieļāvusi vēl vienu tiesību kļūdu, jo tā ir pieprasījusi, lai Komisija vispusīgi izmeklētu, vai pastāv pienākums iekasēt depozīta maksu saskaņā ar Vācijas tiesībām, un šāda izmeklēšana nozīmētu iejaukšanos valsts iestāžu un valsts tiesu prerogatīvās.

44.

Dansk Erhverv uzskata, ka IGG pirmais, otrais un trešais apelācijas sūdzības pamats esot jānoraida. Tā apgalvo, ka, ciktāl IGG apstrīd Vācijas tiesiskā regulējuma saturu, tās apelācijas sūdzības pamati esot nepieņemami. Šis jautājums neietilpstot Tiesas kompetencē, ja vien IGG nevar pierādīt, ka pārsūdzētajā spriedumā ir sagrozītas piemērojamās Vācijas tiesības.

45.

Dansk Erhverv ieskatā Vispārējā tiesa esot pareizi uzskatījusi, ka ir iespējama naudas soda uzlikšana, ja uzņēmums neatlaidīgi atsakās iekasēt depozīta maksu. Tā arī korekti esot noraidījusi Komisijas iespēju atsaukties uz valsts iestāžu pamatotām grūtībām tiesību interpretācijā apstākļos, kad tās uz šādām grūtībām nebija atsaukušās. Katrā ziņā šīs iestādes nevarot neierobežoti atsaukties uz šāda veida grūtībām. Šajā lietā Vācijas iestādes neesot darījušas neko, lai precizētu tiesību normas. Ar pārsūdzēto spriedumu Komisijai neesot uzlikts pārmērīgi liels izmeklēšanas slogs.

46.

Dansk Erhverv arī lūdz Tiesu aizstāt pārsūdzētā sprieduma 135.–138. punktā ietverto pamatojumu tādējādi, ka Komisijas veiktā jaunā kritērija ieviešana pati par sevi bija pierādījums tam, ka tā ir saskārusies ar nopietnām grūtībām, veicot valsts atbalsta esamības novērtēšanu sākotnējās pārbaudes laikā saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktu.

b)

Juridiskā analīze

47.

Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru atbrīvojums no pienākuma maksāt iekasējamo naudas sodu var būt no valsts līdzekļiem piešķirta priekšrocība  ( 57 ). Ir arī atzīts, ka nevienā tiesību sistēmā personas nevar tikt pakļautas sankciju riskam par tiesisku rīcību  ( 58 ).

48.

Šajā apelācijas sūdzībā rodas jautājums par to, vai pierobežas veikaliem bija tiesisks pienākums iekasēt depozīta maksu un, ja tā, vai tās neiekasēšanas rezultātā kompetentajām iestādēm bija jāuzliek naudas sods. Ja šāda tiesiska pienākuma pastāvēšana būtu skaidri noteikta, nevarētu iebilst, ka pārsūdzētajā spriedumā ir izdarīts secinājums, ka Komisija nav izpildījusi pienākumus saskaņā ar LESD 108. panta 3. punktā paredzēto procedūru.

49.

Vispirms es vēlos norādīt, ka pārsūdzētā sprieduma 172. punktā ir konstatēts, ka “attiecībā uz Savienības tiesībām Komisija apstrīdētajā lēmumā (67. [apsvērums]) norādīja, ka Direktīvā 94/62 nav paredzēts izņēmums, kas attaisnotu depozīta maksas nepiemērošanu pierobežas veikaliem”. Apstrīdētajā lēmumā faktiski tika secināts, ka Direktīvas 94/62 7. panta 1. punktā dalībvalstij nav noteikts pienākums pieprasīt depozīta maksas iekasēšanu no mazumtirdzniecības pircējiem, kas iegādājas vienreizējās lietošanas iepakojumus, lai dzērienus patērētu ārpus tās teritorijas, kā to apstiprināja Komisija tiesas sēdē  ( 59 ).

50.

Es piekrītu Direktīvas 94/62 7. panta 1. punkta interpretācijai apstrīdētajā lēmumā. Šajā pantā ir paredzēts, ka dalībvalstīm ir jānodrošina, lai tiktu izveidotas sistēmas lietotā iepakojuma un/vai izlietotā iepakojuma savākšanai no patērētāja. Šādas sistēmas jāpiemēro arī importētajiem ražojumiem ar nediskriminējošiem nosacījumiem, lai neradītu šķēršļus tirdzniecībai vai konkurences izkropļojumus. Atbildot uz Tiesas jautājumiem, Komisija pauda viedokli, ka tad, ja patērētāji, kas dzīvo vienā dalībvalstī, iegādājas dzērienu iepakojumu citā dalībvalstī, lai tā saturu patērētu savā dzīvesvietas dalībvalstī, tukšais iepakojums kļūst par atkritumiem pēdējā minētajā dalībvalstī  ( 60 ). Tādējādi Direktīvas 94/62 7. panta 1. punktā ir saskaņotas vides aizsardzības prasības ar preču brīvas aprites prasībām.

51.

Atbilstoši šādai Direktīvas 94/62 7. panta 1. punkta interpretācijai valsts iestādēm nav pienākuma pieprasīt depozīta maksas iekasēšanu tādos apstākļos, kādi ir šīs apelācijas sūdzības pamatā. Tiesa ir norādījusi, ka ar depozīta maksas sistēmu var sasniegt Direktīvā 94/62 izvirzītos mērķus tikai tad, ja patērētāji, kas ir samaksājuši depozīta maksu, var to viegli atgūt, neatgriežoties sākotnējā pirkuma vietā  ( 61 ). Šajā kontekstā dzērienu skārdenēs pārdošana pierobežas veikalos patērētājiem, kas paraksta eksporta deklarāciju, ir analoga to preču pārdošanai eksportam tirgotājiem, par ko pārdevējam nav pienākuma iekasēt depozīta maksu.

52.

Apstrīdētā lēmuma 50.–53. apsvērumā ir norādīts, ka reģionālās iestādes nav atbrīvojušas pierobežas veikalus no naudas soda uzlikšanas, jo ir uzskatījušas, ka tiem nav pienākuma iekasēt depozīta maksu, atsaucoties uz Rīkojumu par izlietoto iepakojumu, un ka tādējādi tie nav izdarījuši pārkāpumu. Lai veicinātu efektīvu izlietotā iepakojuma savākšanu Vācijā saskaņā ar Rīkojuma par izlietoto iepakojumu mērķi, nebija nepieciešams iekasēt depozīta maksu par atkārtoti lietojamu iepakojumu, kura saturs ir iegādāts, lai to patērētu ārpus Vācijas. Kā norādīts šo secinājumu 51. punktā, pierobežas veikali atradās analoģiskos apstākļos kā dzērienu skārdenēs eksportētāji, kuriem nebija jāiekasē depozīta maksa.

53.

Lai gan apstrīdētajā lēmumā tika uzskatīts, ka reģionālo iestāžu sniegtā piemērojamo noteikumu interpretācija ir pamatota gan no Savienības, gan Vācijas tiesību viedokļa šo secinājumu 8. punktā izklāstīto iemeslu dēļ, tajā tika ņemts vērā fakts, ka federālās iestādes apstrīdēja šo interpretāciju. Šajā kontekstā apstrīdētajā lēmumā tika apsvērts, vai trešais pasākums būtu uzskatāms par valsts atbalstu, ja reģionālo iestāžu interpretācija izrādītos nepareiza. Apstrīdētā lēmuma 56.–60. apsvērumā norādīts, ka pastāv divi pretrunīgi juridiskie viedokļi par pienākumu iekasēt depozīta maksu. Saskaņā ar apstrīdētā lēmuma 61. apsvērumu pastāvošā judikatūra atbalsta reģionālo iestāžu nostāju. Apstrīdētā lēmuma 62. apsvērumā konstatēts, ka federālās iestādes nebija izmantojušas procedūru, saskaņā ar kuru Bundesrat (Bundesrāts) var lemt par federālo tiesību normu interpretāciju strīdos starp valsts un reģionālajām iestādēm.

54.

Ņemot vērā šos apsvērumus, apstrīdētā lēmuma 69. un 70. apsvērumā ir secināts, ka pat gadījumā, ja saskaņā ar Vācijas tiesību aktiem pierobežas veikaliem būtu jāiekasē depozīts, naudas soda neuzlikšana nav uzskatāma par priekšrocību, kas piešķirta no valsts līdzekļiem, četru iemeslu dēļ. Pirmkārt, nopietnu un pamatotu šaubu esamība attiecībā uz Rīkojuma par izlietoto iepakojumu interpretāciju. Otrkārt, tas, ka nav veikta šīs interpretācijas izskaidrošana, izmantojot tiesvedību valsts tiesās vai citas šim nolūkam paredzētas procedūras. Treškārt, fakts, ka reģionālās iestādes bija piemērojušas savu interpretāciju visiem tirgus dalībniekiem, kas atradās līdzīgos apstākļos. Ceturtkārt, tas, ka reģionālo iestāžu veiktā Rīkojuma par izlietoto iepakojumu interpretācija nebija pretrunā Direktīvai 94/62.

55.

Neatkarīgi no tā, vai pārsūdzētajā spriedumā reģionālo iestāžu rīcība ir pareizi kvalificēta kā “atkāpes” piešķiršana bez konkrēta juridiskā pamata  ( 62 ) un vai šī interpretācija bija nepareiza  ( 63 ), kā apgalvo IGG, šī sprieduma 135.–138. punktā ir atzīts, ka piemērojamās valsts tiesību normas labākajā gadījumā bija neskaidras. Tādējādi Vispārējā tiesa atzina, ka apstrīdētajā lēmumā varēja ņemt vērā attiecīgo noteikumu interpretācijas grūtības, lai noteiktu, vai naudas soda neuzlikšana pierobežas veikaliem bija valsts atbalsts.

56.

Pārsūdzētā sprieduma 140. un 141. punktā ir atgādināts, ka noziedzīgu nodarījumu un sodu likumības princips ir vispārējs tiesību princips, kas ir dalībvalstu kopējo konstitucionālo tradīciju pamatā un kas prasa skaidru pārkāpumu un par tiem paredzēto sodu definēšanu. Pārsūdzētā sprieduma 147. punktā ir atzīts, ka saskaņā ar Tiesas spriedumu AC‑Treuhand  ( 64 ) šis princips neizslēdz iespēju, ka, izmantojot tiesas interpretāciju, pakāpeniski katrā atsevišķā gadījumā tiek noskaidrots to normu saturs, kurās paredzēta kriminālatbildība, ar nosacījumu, ka šī noteikuma interpretāciju bija iespējams saprātīgi paredzēt brīdī, kad tika izdarīts pārkāpums. Tomēr pārsūdzētā sprieduma 146. un 148. punktā Vispārējā tiesa piebilda, ka uz šādām grūtībām var atsaukties, lai apstiprinātu konstatējumu, ka valsts atbalsts nepastāv, ja ir izpildīti divi nosacījumi: interpretācijas grūtības ir ierobežotas laikā un tās iekļaujas tiesību aktu pakāpeniskas noskaidrošanas procesā. Pārsūdzētā spriedumā 149.–156. punktā ir secināts, ka apstrīdētais lēmums neatbilst šiem diviem nosacījumiem.

57.

Manuprāt, pārsūdzētā sprieduma 146.–156. punktā izklāstītajos konstatējumos ir kļūdaini piemērots princips, saskaņā ar kuru likumā ir skaidri jādefinē pārkāpumi un sodi  ( 65 ). Sodu likumības princips ir nenovēršami saistīts ar tiesiskās drošības principu, saskaņā ar kuru tostarp jebkuram tiesiskajam regulējumam, it īpaši, ja tas pilnvaro noteikt sodu, ir jābūt skaidram un precīzam, lai attiecīgajām personām nepārprotami būtu zināmas no tā izrietošās tiesības un pienākumi un tās attiecīgi spētu pielāgot savu rīcību  ( 66 ). Spriedumā AC‑Treuhand  ( 67 ) Tiesa tomēr nolēma, ka noziedzīgu nodarījumu un sodu likumības princips neaizliedz noteikumu pakāpenisku precizēšanu ar tiesas interpretācijas palīdzību. Tādējādi nevar atsaukties uz šķietamu noteikumu neskaidrību, ja vēlākā tiesvedībā ir noskaidrota to nozīme. Taču no tā nevar secināt, kā tas tika darīts pārsūdzētajā spriedumā, ka vienmēr ir jānotiek šādai pakāpeniskas noskaidrošanas procedūrai. Kamēr noteikumu nozīme nav noskaidrota, izmantojot šim nolūkam piemērotus mehānismus, personas, uz kurām attiecas šo noteikumu piemērošana, var iebilst pret sodu piemērošanu, pamatojoties uz šo nenoteiktību. Pretējā gadījumā tiktu pārkāpts princips, saskaņā ar kuru likumā ir jābūt skaidram pārkāpumu un sodu pamatam un saprotamai to definīcijai.

58.

Turklāt Vispārējās tiesas minētā judikatūra neapstiprina apgalvojumu, ka jebkādām interpretācijas grūtībām ir jābūt īslaicīgām un ka attiecīgās personas var atsaukties uz juridiskās nenoteiktības situāciju tikai ierobežotā laikposmā. Pārsūdzētā sprieduma 149. punktā ir atsauce uz juridiskās nenoteiktības situāciju laikposmā no 2005. gada līdz 2018. gadam. Manuprāt, secinājums, ka konkrēta rīcība bija likumīga (par to neuzliekot naudas sodu), un neskaidrība par tās likumību tik ilgā laikposmā drīzāk pastiprina, nevis vājina pamatojumu soda nepiemērošanai.

59.

Pretēji pārsūdzētā sprieduma 151. un 152. punktā minētajiem konstatējumiem federālo iestāžu nevēlēšanās lūgt Bundesrat (Bundesrāts) atzinumu, lai precizētu piemērojamās tiesību normas, nevar liegt attiecīgajām personām atsaukties uz jebkādu juridisko nenoteiktību, lai apstrīdētu jebkāda soda piemērošanu tām. Tā kā šīs personas nevar piekļūt šai procedūrai, tām nevajadzētu ciest nekādas nelabvēlīgas sekas no iestāžu nevēlēšanās to izmantot.

60.

Pārsūdzētā sprieduma 144. un 145. punktā minētie motīvi nepamato tajā izdarītos konstatējumus. Lai gan ir atzīts, ka nevar atsaukties uz skaidrības trūkumu valsts tiesību aktos, kas pieņemti, lai transponētu direktīvu, tomēr Direktīva 94/62 neuzliek dalībvalstīm pienākumu pieprasīt pierobežas veikaliem iekasēt depozīta maksu, kā paskaidrots šo secinājumu 49.–51. punktā.

61.

Pretēji pārsūdzētā sprieduma 160.–163. punktā minētajiem konstatējumiem, Komisijai nebija liegts ņemt vērā pamatotas grūtības piemērojamo valsts tiesību interpretācijā, pārbaudot, vai naudas soda neuzlikšana ir valsts atbalsts. Nav nozīmes tam, vai reģionālās iestādes nav uzlikušas naudas sodu, jo tās balstījās uz šādu grūtību esamību, vai arī uzskatīja, ka nav noticis likuma pārkāpums. Pat ja vēlāk izrādītos, ka Vācijas tiesību aktos ir paredzēta depozīta maksas iekasēšana, pamatotās grūtības, ar kurām reģionālās iestādes saskārās, lai konstatētu šā pienākuma esamību, ir objektīvs pamatojums naudas soda neuzlikšanai pierobežas veikaliem. Kā apgalvoja IGG, arī iepriekš minētajos pārsūdzētā sprieduma konstatējumos ir pieļauta tiesību kļūda.

62.

Turklāt vēlos norādīt, ka saskaņā ar LES 4. panta 3. punktā noteikto lojālas sadarbības principu un LES 13. panta 2. punktā paredzēto pilnvaru piešķiršanas principu un institucionālā līdzsvara principu dalībvalstu tiesiskā kārtība galvenokārt ir tā, lai, izmantojot tajās paredzētos tiesvedības procesus, precizētu attiecīgo valsts tiesību aktu nozīmi. Lai gan Komisijai var būt pienākums interpretēt valsts tiesību normas, tostarp, lai noteiktu valsts atbalsta esamību un tā saderību ar iekšējo tirgu, un aizstāvēt šo interpretāciju tiesvedībā Savienības tiesās  ( 68 ), tai nav tiesiska pienākuma veikt šo interpretāciju visos gadījumos, kad tā piemēro LESD 108. panta 3. punktā paredzēto procedūru. Šo pašu iemeslu dēļ es ierosinu Tiesai noraidīt Dansk Erhverv lūgumu aizstāt pārsūdzētā sprieduma 135.–138. punktu.

63.

Ņemot vērā gan šo secinājumu 40. un 41. punktā minēto judikatūru, gan iepriekš minētos apsvērumus, es secinu, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu, pārsūdzētā sprieduma 157. punktā uzskatot, ka apstrīdētajā lēmumā bija nepietiekami un nepilnīgi veikta pārbaude par naudas soda neuzlikšanu pierobežas veikaliem.

64.

Tādēļ ierosinu Vispārējai tiesai atzīt IGG pirmo, otro un trešo apelācijas sūdzības pamatu par pamatotiem un uz šā pamata atcelt pārsūdzēto spriedumu.

65.

Ja Tiesa piekritīs šim priekšlikumam, tai nebūs jāizskata IGG ceturtais un piektais apelācijas sūdzības pamats. Gadījumā, ja Tiesa izvēlēsies neievērot manus ieteikumus šajā ziņā, es izskatīšu abus šos pamatus.

2.

Tiesību kļūdas attiecībā uz papildu apsvērumiem, lai pamatotu nopietnu grūtību pastāvēšanu, ar kurām saskārās Komisija

a)

Lietas dalībnieku argumenti

66.

Ar ceturto apelācijas sūdzības pamatu IGG apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, izvērtējot Dansk Erhverv papildu argumentus, lai pamatotu konstatējumu, ka Komisija saskārās ar nopietnām grūtībām attiecībā uz priekšrocības pastāvēšanu, izmantojot valsts līdzekļus, saistībā ar naudas soda neuzlikšanu.

67.

Vispārējā tiesa vispirms esot sagrozījusi apstrīdētajā lēmumā izdarītos konstatējumus, uzskatot, ka reģionālās iestādes atbrīvoja pierobežas veikalus no naudas soda bez jebkāda juridiska pamata. Tā vietā apstrīdētajā lēmumā tika konstatēts, ka pierobežas veikaliem nebija pienākuma iekasēt depozīta maksu un ka tādēļ reģionālajām iestādēm nebija pamata uzlikt naudas sodu.

68.

Otrkārt, pārsūdzētajā spriedumā esot sagrozīts apstrīdētais lēmums un nepareizi piemērots nopietnu grūtību jēdziens, jo Komisija esot pienācīgi paskaidrojusi, kāpēc federālo un reģionālo iestāžu atšķirīgās interpretācijas dēļ nevajadzētu uzsākt formālo izmeklēšanas procedūru.

69.

Treškārt, pārsūdzētajā spriedumā tika konstatēts, ka nav pierādīts, ka atkāpe no pienākuma iekasēt depozīta maksu būtu konsekventi piemērota visās Vācijas pierobežas zonās. Šādi rīkojoties, Vispārējā tiesa esot sagrozījusi apstrīdēto lēmumu un nepareizi piemērojusi nopietnu grūtību jēdzienu, jo visi attiecīgie pierobežas veikali atrodas Šlēsvigā‑Holšteinā un Meklenburgā‑Priekšpomerānijā.

70.

Ceturtkārt, pārsūdzētajā spriedumā esot sagrozīti pierādījumi, selektīvi balstoties uz 2004. gada Rīkojuma par izlietoto iepakojumu grozījumu priekšlikuma projekta tekstu, kurā bija ietverts paziņojums, ka tā mērķis ir veicināt Direktīvas 94/62 mērķu sasniegšanu un uzlikt pierobežas veikaliem pienākumu piedalīties citu dalībvalstu depozīta maksas sistēmās.

71.

Piektkārt, Vispārējā tiesa esot nepareizi piemērojusi nopietnu grūtību jēdzienu, pieprasot Komisijai vispusīgi izpētīt valsts tiesisko regulējumu attiecībā uz pienākumu iekasēt depozīta maksu.

72.

Sestkārt, Vispārējā tiesa esot sagrozījusi apstrīdēto lēmumu, noraidot analoģiju saistībā ar depozīta maksas iekasēšanu starp eksportam paredzētām precēm un dzērieniem, kas pildīti vienreizējas lietošanas iepakojumos un iegādāti patēriņam ārvalstīs.

73.

Dansk Erhverv lūdz Tiesu noraidīt ceturto apelācijas sūdzības pamatu.

b)

Juridiskā analīze

74.

Šo secinājumu 47.–64. punktā ir aplūkoti jautājumi, kas izvirzīti šā apelācijas sūdzības pamata pirmajā, otrajā, piektajā un sestajā daļā. Tādējādi savu vērtējumu ierobežošu ar diviem elementiem, kas veido šī pamata līdzsvaru.

75.

IGG apgalvo, ka pārsūdzētā sprieduma 178.–182. punktā esot sagrozīts apstrīdētais lēmums, uzskatot, ka Komisija nav pierādījusi, ka Vācijas tiesību interpretācija attiecīgajās pierobežas zonās būtu piemērota konsekventi.

76.

Saskaņā ar LESD 256. panta 1. punkta otro daļu un Eiropas Savienības Tiesas statūtu 58. panta pirmo daļu apelācijas sūdzības iesniedz tikai par tiesību jautājumiem. Tā kā vienīgi Vispārējās tiesas kompetencē ir konstatēt un izvērtēt nozīmīgos faktus, kā arī novērtēt pierādījumus, šo faktu un pierādījumu vērtējums, izņemot gadījumus, kad tie ir sagrozīti, nav tiesību jautājums, kas ir pakļauts pārbaudei Tiesā apelācijas sūdzības ietvaros  ( 69 ). Saskaņā ar LESD 256. pantu, Eiropas Savienības Tiesas statūtu 58. panta pirmo daļu un Tiesas Reglamenta 168. panta 1. punkta d) apakšpunktu apgalvojumā par Vispārējās tiesas pierādījumu sagrozīšanu ir precīzi jānorāda uz faktiem, ko šī tiesa esot sagrozījusi, un kļūdām analīzē, kuras varētu būt izraisījušas šādu sagrozīšanu. Šādai sagrozīšanai ir acīmredzami jāizriet no lietas materiāliem Tiesā un fakti un pierādījumi nav jāizvērtē no jauna  ( 70 ).

77.

Kā norāda IGG, apstrīdētā lēmuma 11. apsvērumā minēts, ka pierobežas veikalu tirdzniecība pastāv abās attiecīgajās federālajās zemēs, jo alus un citu dzērienu cenas Vācijā, Dānijā un Zviedrijā atšķiras. Komisijas rakstveida apsvērumi apstiprināja šo faktu, kā tas izriet no pārsūdzētā sprieduma 179. punkta. Nav nekādu norāžu par to, ka līdzīgi pierobežas veikali darbotos citās federālajās zemēs. Tādējādi pārsūdzētā sprieduma 178.–182. punktā izdarītie konstatējumi esot balstīti gan uz apstrīdētā lēmuma satura, gan Vispārējai tiesai iesniegto pierādījumu sagrozīšanu.

78.

IGG arī apgalvo, ka pārsūdzētā sprieduma 183.–190. punktā esot sagrozīti pierādījumi, selektīvi balstoties uz abu federālo zemju iesniegtā priekšlikuma projekta tekstu, lai 2004. gadā grozītu Rīkojumu par izlietoto iepakojumu.

79.

Minētā priekšlikuma tekstā norādīts, ka tas tika pamatots ar atsauci uz ekonomiskiem, nodarbinātības un vides aizsardzības apsvērumiem un ka tas ietvēra pienākumu pierobežas veikaliem piedalīties depozīta maksas sistēmās citās dalībvalstīs. No tā izrietot, ka Vispārējā tiesa esot sagrozījusi tai iesniegtos pierādījumus, neņemot vērā faktu, ka priekšlikuma mērķis bija veicināt vides aizsardzību, pieprasot pierobežas veikaliem piedalīties citās dalībvalstīs izveidotajās depozīta maksas sistēmās.

80.

Tādējādi es ierosinu Tiesai atzīt IGG ceturto apelācijas sūdzības pamatu par pamatotu.

3.

Tiesību kļūdas attiecībā uz papildu apsvērumiem, kas pamato nopietnu grūtību neesamību Komisijai

a)

Lietas dalībnieku argumenti

81.

Ar piekto apelācijas sūdzības pamatu IGG apgalvo, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi tiesību kļūdu, noraidot divus argumentus, ko tā bija izvirzījusi, lai pamatotu to, ka, Komisijai veicot novērtējumu, nepastāvēja nopietnas grūtības attiecībā uz valsts atbalsta esamību.

82.

Pirmkārt, pretēji Vispārējās tiesas konstatējumam, kompetentās iestādes “varot” uzlikt naudas sodu gadījumā, ja netiek ievērots pienākums iekasēt depozīta maksu. No tā izriet, ka šīm iestādēm esot prerogatīvas, nevis pienākums uzlikt naudas sodu. Tādējādi pārsūdzētajā spriedumā esot sagrozīts apstrīdētā lēmuma saturs un pierādījumi, kas tika iesniegti Vispārējai tiesai.

83.

Otrkārt, Vispārējā tiesa esot pieļāvusi kļūdu, noraidot IGG argumentu, kas balstīts uz Tiesas spriedumu Radlberger  ( 71 ), saskaņā ar kuru depozīta maksas iekasēšana būtu uzskatāma par eksporta nodokli, kas ir pretrunā LESD 34. pantam. Minētajā spriedumā, kas attiecas uz pāreju no savākšanas sistēmas uz obligātu depozīta maksas un individuālas pieņemšanas sistēmu vienreizējas lietošanas iepakojuma pārstrādei Vācijā, Tiesa nosprieda, ka dalībvalstij ir jāpārliecinās, ka pastāv pietiekams pieņemšanas punktu skaits, lai patērētāji, kas ir samaksājuši depozīta maksu, varētu to atgūt bez nepieciešamības atgriezties vietā, kur viņi ir iegādājušies iepakojumu  ( 72 ).

84.

Dansk Erhverv lūdz Tiesu noraidīt piekto apelācijas sūdzības pamatu.

b)

Analīze

85.

Saistībā ar piektā apelācijas sūdzības pamata pirmo daļu IGG apgalvo, ka reģionālajām iestādēm esot rīcības brīvība sodu piemērošanā neatkarīgi no piemērojamo noteikumu skaidrības vai neskaidrības.

86.

Saskaņā ar apstrīdētā lēmuma 22. apsvērumu un pārsūdzētā sprieduma 4. punktu saskaņā ar Rīkojuma par izlietoto iepakojuma 15. panta 1. punkta 14. apakšpunktu depozīta maksas neiekasēšana, neievērojot tā 9. panta 1. punkta noteikumus, ir administratīvs pārkāpums. 2012. gada 24. februāra Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts‑ und Abfallrechts (Likums par aprites ekonomikas tiesību un atkritumu tiesību reformu)  ( 73 ) 69. panta 3. punktā ir paredzēts, ka par šāda veida pārkāpumu var sodīt ar naudas sodu, kura maksimālais apmērs ir 100 000 EUR.

87.

Lai gan pārsūdzētā sprieduma 136. punktā ir atzīts, ka sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ dalībvalstīm ir rīcības brīvība, lemjot par naudas soda uzlikšanu, it īpaši, ja tās saskaras ar grūtībām interpretēt piemērojamās tiesību normas, tā 223. punktā ir pareizi norādīts, ka apstrīdētais lēmums nav balstīts uz šo argumentu. Tādēļ es ierosinu Tiesai noraidīt IGG piektā apelācijas sūdzības pamata pirmo daļu.

88.

Attiecībā uz šā apelācijas sūdzības pamata otro daļu spriedums Radlberger  ( 74 ) neapstiprina viedokli, ka depozīta maksas iekasēšana attiecīgajos apstākļos būtu pretrunā LESD 34. pantam, kā to apgalvo IGG. Šis pants nav piemērojams finansiāliem maksājumiem, jo tas neattiecas uz šķēršļiem tirdzniecībai, kurus regulē citi Līguma noteikumi. LESD 28., 30. un 110. pants attiecas uz šķēršļiem, kas ir finansiāla rakstura vai kuriem ir muitas nodokļiem līdzvērtīga iedarbība, un tādējādi tos neskar LESD 34. pantā noteiktais aizliegums  ( 75 ). Saskaņā ar iedibināto judikatūru jebkura tāda vienpusēji uzlikta finanšu nodeva neatkarīgi no tās nosaukuma un piemērošanas metodes, kas skar preces sakarā ar robežas šķērsošanu un kas nav muitas nodoklis parastā nozīmē, ir uzskatāma par maksājumu ar līdzīgu iedarbību LESD 28. un 30. panta nozīmē  ( 76 ). IGG nesniedza argumentus saistībā ar šiem Līguma noteikumiem. Tādēļ es ierosinu Tiesai noraidīt IGG piektā apelācijas sūdzības pamata otro daļu.

89.

Tādēļ es iesaku Tiesai pilnībā noraidīt IGG piekto apelācijas sūdzības pamatu.

IV.

Prasība Vispārējā tiesā

90.

Saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas statūtu 61. panta pirmās daļas otro teikumu, ja Vispārējās tiesas lēmums tiek atcelts, Tiesa var pati pieņemt galīgo spriedumu attiecīgā lietā, ja to ļauj tiesvedības stadija.

91.

Ņemot vērā šo secinājumu 47.–64. un 75.–80. punktā izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai noraidīt pārsūdzētajā spriedumā ietverto prasību atcelt apstrīdēto lēmumu, ar kuru Komisija nolēma neuzsākt formālo izmeklēšanas procedūru saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu.

V.

Tiesāšanās izdevumi

92.

Atbilstoši Tiesas Reglamenta 184. panta 2. punktam, ja apelācijas sūdzība ir pamatota un Tiesa lietā taisa galīgo spriedumu, Tiesa lemj par tiesāšanās izdevumiem.

93.

Saskaņā ar Reglamenta 138. panta 1. punktu, kas piemērojams apelācijas tiesvedībā, pamatojoties uz Reglamenta 184. panta 1. punktu, lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.

94.

Tā kā Komisijas un IGG apelācijas sūdzības ir apmierinātas, ierosinu piespriest Dansk Erhverv atlīdzināt ne tikai savus, bet arī apelācijas sūdzības iesniedzēju tiesāšanās izdevumus gan pirmajā instancē, gan saistībā ar šīm apelācijas sūdzībām.

VI.

Secinājumi

95.

Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai sniegt šādu atbildi: