I.

Sissejuhatus

1.

Hinnaerinevused on juba iidsetest aegadest saadik kaubavahetust mõjutanud ning jookide hinnaerinevus Taani Kuningriigis ja Saksamaa Liitvabariigis ei ole erand. Tihe konkurents mõlemas liikmesriigis asuvate ettevõtjate vahel tõi kaasa selle, et Taani ettevõtjate huve esindav kutseühendus Dansk Erhverv esitas Euroopa Komisjonile kaebuse riigiabi kohta. Muu hulgas väitis kutseühendus, et tema Saksa konkurendid said riigiabi, kuna Saksamaa ametiasutused suhtusid leebelt Saksamaa pakendijäätmete taaskasutamist käsitleva seaduse jõustamisse. Komisjon jõudis järeldusele, et Saksamaa ei ole andnud riigiabi. Dansk Erhverv vaidlustas selle otsuse ja veenis Euroopa Liidu Üldkohut seda tühistama. Komisjon ja Saksamaa piirikaupluste huve esindav ühendus Interessengemeinschaft der Grenzhändler (edaspidi „IGG“) esitasid Üldkohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse Euroopa Kohtule. Käesoleva ettepaneku eesmärk on anda Euroopa Kohtule nõu, kuidas ta võiks lahendada kõik küsimused, mis tekivad mõlema apellatsioonkaebuse lahendamisel. Nende hulgas on uus küsimus, kas komisjon on kohustatud algatama ELTL artikli 108 lõike 2 kohase ametliku uurimismenetluse olukorras, kus riigiabi, mille kohta kaebus esitati, seisneb ettevõtjate trahvimata jätmises ebatäpse õigusliku kohustuse väidetavate rikkumiste eest.

II.

Asjaolud ja menetlus

A.

Apellatsioonkaebuste taust

2.

Üldkohtu otsuse Dansk Erhverv vs. komisjon ( 2 ) punktides 1–27 on üksikasjalikult kirjeldatud nende apellatsioonkaebuste tausta. Kokkuvõte on esitatud allpool.

3.

14. märtsil 2016 esitas Dansk Erhverv komisjonile kaebuse, et Saksamaa on andnud siseturuga kokkusobimatut riigiabi ühele jaemüügikaupluste rühmale, mis asub selle liikmesriigi ja Taani piiri lähedal (edaspidi „piirikauplused“). Dansk Erhvervi andmetel müüsid piirikauplused ühekorrapakendites jooke tarbijatele, peamiselt Taani ja Rootsi elanikele, kes kirjutasid alla „ekspordideklaratsioonile“ tarbida need joogid ja kõrvaldada nende pakend väljaspool Saksamaa territooriumi, ilma et kauplused oleks nende pakendite eest Saksa seadustega nõutavat tagatisraha kogunud. Väidetav abi seisnes selles, et kahe liidumaa, Schleswig-Holsteini ja Mecklenburg-Vorpommerni (Saksamaa) ametiasutused (edaspidi „piirkondlikud asutused“) andsid de facto vabastuse kohustusest koguda tagatisrahaga seotud käibemaksu ega määranud trahve piirikaupluste käitajatele, kes tagatisraha ei kogunud.

4.

4. oktoobril 2018 võttis komisjon vastu otsuse C(2018) 6315 (final) riigiabi SA.44865 (2016/FC) kohta – Saksamaa – Väidetav abi Saksa piiril asuvatele joogikauplustele (edaspidi „vaidlusalune otsus“).

5.

Vaidlusaluse otsuse punktis 3.1 analüüsiti, kas piirikauplused jätsid eespool nimetatud klientide rühmalt tagatisraha kogumata (edaspidi „esimene meede“). ( 3 ) Tagatisraha süsteemi haldas jaesektor ja kogutav tagatisraha ei olnud kunagi riigi kontrolli all. Riigi sekkumine piirdus 21. augusti 1998. aasta pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist käsitlevas määruses (Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung – VerpackV); edaspidi „pakendijäätmete määrus“), ( 4 ) millega võetakse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiiv 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta, ( 5 ) sätestatud kohustusega koguda jaemüügiostjatelt teatavates kindlaksmääratud olukordades tagatisraha ja tagastada see pakendi tagastamisel. ( 6 ) Kuna tagatisraha süsteemi ei rahastatud riiklikest vahenditest, jõudis komisjon järeldusele, et esimene meede ei ole riigiabi. ( 7 )

6.

Vaidlusaluse otsuse punktis 3.2 analüüsiti tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmist (edaspidi „teine meede“). Selles leiti, et see meede ei andnud riigi ressurssidest tulenevat eelist, sest tagatisrahalt käibemaksu kogumata jätmine tulenes üldiste käibemaksueeskirjade kohaldamisest olukorras, kus tagatisraha ei olnud kogutud. ( 8 )

7.

Vaidlusaluse otsuse punktis 3.3 hinnati, kas piirikauplustele pakendijäätmete määruse väidetavate rikkumiste tõttu trahvide määramata jätmine (edaspidi „kolmas meede“) kujutab endast riigiabi. Komisjon nõustus, et trahvide maksmise kohustusest vabastamine võib põhimõtteliselt kujutada endast riigi ressurssidest antavat eelist. Selles märgiti siiski, et mis tahes õigussüsteemile on omane, et üksikisikuid ei tohiks seadusliku käitumise eest karistada. ( 9 ) Raskused seaduse tõlgendamisel on kõigi õigussüsteemide tunnusjooneks. Seega ei pruugi sobida, et ametiasutused, kellel on põhjendatud kahtlusi seaduse tõlgendamises, määraksid oletatava rikkumise eest trahvi. ( 10 ) Komisjon täheldas, et piirkondlikud asutused ei vabastanud piirikauplusi selliste trahvide maksmisest, mis nende arvates oleks muidu tulnud maksta. Need asutused olid selle asemel seisukohal, et seadus ei kohusta piirikauplusi tagatisraha koguma ja nad ei ole seega õigusrikkumist toime pannud. ( 11 )

8.

Komisjoni sõnul oli pakendijäätmete määruse eesmärk pakendijäätmete tõhus kogumine Saksamaal. Selle eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja koguda tagatisraha ühekorrapakenditelt, mida ei kõrvaldata kõnealuse liikmesriigi territooriumil. Piirikauplused olid samas olukorras kui purgijookide eksportijad, kes olid sõnaselgelt vabastatud tagatisraha kogumise nõudest. ( 12 ) Kuna joogid olid ostetud tarbimiseks väljaspool Saksamaad, ei ole tõenäoline, et tagatisraha kogumine õhutaks tarbijaid tagastama pakendid, milles need olid ostetud, Saksamaa ringlussevõtusüsteemi. ( 13 ) Sellises olukorras ei olnud põhjendamatu, et piirikauplused ei kogunud sellistelt tarbijatelt tagatisraha. ( 14 ) Direktiiv 94/62 ei kohustanud liikmesriiki tagama ka tagatisraha kogumist ühekorrapakendites müüdavate jookide puhul, mis on mõeldud tarbimiseks väljaspool tema territooriumi. ( 15 ) Komisjoni arvates kujutas piirkondlike asutuste lähenemisviis tagatisraha kogumata jätmisele mõistlikku kompromissi direktiiviga 94/62 taotletavate eesmärkide, nimelt keskkonnakaitse ja kaupade vaba liikumise vahel. ( 16 )

9.

Ehkki föderaalsed ametiasutused vaidlustasid piirkondlike asutuste poolse seaduse tõlgenduse, näis olemasolev kohtupraktika kinnitavat viimaste valitud lähenemisviisi. ( 17 ) Komisjon leidis seega, et piirkondlikel asutustel oli avaliku võimu pädevuste teostamise raames tõsiseid ja põhjendatud kahtlusi seoses piirikaupluste poolt tagatisraha kogumise kohustuse ulatuse ja tõlgendamisega. Sellisel juhul ei kujutanud trahvi määramata jätmine endast riigi ressurssidest antud eelist. ( 18 ) Vaidlusaluses otsuses jõuti seega järeldusele, et ükski kolmest tuvastatud ja analüüsitud meetmest ei kujuta endast riigiabi.

B.

Vaidlustatud kohtuotsus

10.

Dansk Erhverv esitas 23. jaanuaril 2019 Üldkohtule hagi vaidlusaluse otsuse tühistamiseks. IGG astus menetlusse komisjoni toetuseks. Dansk Erhverv väitis, et komisjon rikkus tema kui huvitatud isiku menetlusõigusi, kuna ta ei algatanud hoolimata tõsistest raskustest, mida meetmete uurimine tekitas, ELTL artikli 108 lõike 2 kohast ametlikku uurimismenetlust. ( 19 ) Dansk Erhverv märgib oma ainsa väite esimeses osas, et komisjon ei ole uurinud tagatisraha kogumata jätmise kokkusobivust ELL artikli 4 lõikega 3, direktiiviga 94/62, põhimõttega, et saastaja maksab, ning teatavate Saksa õiguse sätetega. Selle ainsa väite teises osas väidetakse, et komisjon on uurinud puudulikult tagatisrahaga seotud käibemaksu kehtestamata jätmist. Kolmandas osas väidetakse, et vaidlusaluses otsuses ei ole nõutaval tasemel uuritud piirkondlike asutuste poolt trahvi määramata jätmist. ( 20 )

11.

Esimese osa kohta otsustades leidis Üldkohus, et kuigi riigisisese meetme mittevastavus ELi õigusele, mis ei ole seotud riigiabiga, võib olla oluline selle siseturuga kokkusobivuse hindamisel, ei ole see seotud riigiabi olemasoluga, mis tuleb kindlaks teha üksnes ELTL artikli 107 lõike 1 alusel. ( 21 ) Sama põhjendus kehtib a fortiori ka meetme vastavuse kohta riigisisesele õigusele. ( 22 ) Isegi kui oleks näidatud, et komisjon on tagatisraha kogumata jätmist puudulikult analüüsinud, ei saa see puudus viia vaidlusaluse otsuse tühistamiseni. Seega lükkas Üldkohus esimese osa tagasi, kuna see on edutu. ( 23 )

12.

Üldkohus lükkas tagasi teise osa raames esitatud argumendid, mis puudutasid erinevate ELi ja Saksa õigusnormide rikkumist, samadel põhjustel, mis on esitatud käesoleva ettepaneku punktis 11. ( 24 ) Tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmine oli tagatisraha kogumata jätmise kaudne, kuid loogiline tagajärg. ( 25 ) Seega ei olnud riigi ressursside olemasolu tingimus täidetud. ( 26 )

13.

Mis puudutab kolmandat osa, siis leidis Üldkohus, et piirkondlikud asutused ei olnud trahvi määranud Saksa õiguse tõlgendamise tõttu, mille kohaselt ei olnud piirikauplused kohustatud käesoleva ettepaneku punktis 3 kirjeldatud asjaoludel tagatisraha koguma. Seega erines olukord sellest, mida on uuritud trahve kui riigiabi vorme käsitlevas kohtupraktikas, mis hõlmas loa andmist tegevuseks, mille puhul muidu oleks kohaldatud trahve, ( 27 ) ja vabastamist trahvi maksmisest sellise tegevuse toimepanemise korral. ( 28 ) Komisjon tugines seega põhjendatult uuele õiguslikule kriteeriumile, mille kohaselt võivad raskused riigisiseste õigusaktide tõlgendamisel põhimõtteliselt toetada järeldust, et trahvide määramata jätmine ei kujuta endast riigiabi. Ametiasutuste kaalutlusõigus trahvide määramisel, mis on avaliku korra vahend, peab säilima, eriti kui need asutused seisavad silmitsi raskustega kohaldatava õiguse tõlgendamisel. ( 29 )

14.

Seejärel täpsustas Üldkohus seda kriteeriumi, leides, et sellised raskused võivad õigustada trahvide määramata jätmist piiratud ja mõistliku aja jooksul, mille käigus tuleb kohaldatavate õigusnormide kohaldamisala ja tähendust järk-järgult selgitada. ( 30 ) Kui selle õigusakti eesmärk on direktiivi ülevõtmine, nagu see on käesoleval juhul, võib selle tõlgendamise ebaselgus vähem õigustada järeldust, et riigiabi puudub. ( 31 ) Vaidlusaluses otsuses ei ole tuvastatud ühtegi konkreetset asjaolu, mis õigustaks õiguslikku ebakindlust, mis valitses ajavahemikul 2005. aastast, mil alustati trahvide määramata jätmise praktikat, kuni 2018. aastani, mil võeti vastu vaidlusalune otsus. ( 32 ) Föderaalsed ametiasutused ei olnud kasutanud menetlust seaduse selgitamiseks Bundesrati (Saksamaa liidunõukogu) poole pöördumise teel. ( 33 ) Liikmesriigi kohtute otsused, mis toetasid piirkondlike asutuste tõlgendust, olid tehtud ajutiste meetmete kohaldamise kontekstis. ( 34 ) Liikmesriigi kohtud oleksid võinud nende menetluste kontekstis esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, tõstatades küsimuse trahvide määramata jätmise vastavusest ELi õigusele. ( 35 )

15.

Nendel põhjustel leidis Üldkohus, et vaidlusalune otsus rikkus õigusnormi, kuna selles ei ole analüüsitud, kas tõlgendamisraskused, millele piirkondlikud asutused tuginesid, olid ajutised ja õiguse järkjärgulise selgitamise protsessile omased. ( 36 ) Igal juhul ei saanud vaidlusalune otsus tugineda kohaldatava õiguse tõlgendamisraskustel põhinevale kriteeriumile, kuna piirkondlikud asutused ei olnud trahvide määramata jätmise põhjendamiseks sellistele raskustele tuginenud, vaid olid hoopis seisukohal, et piirikauplused ei olnud õiguslikult kohustatud tagatisraha koguma. ( 37 )

16.

Üldkohus rahuldas seega Danske Erhvervi ainsa väite kolmanda osa põhjendusega, et komisjonil oli tõsiseid raskusi, kui ta hindas, kas tegemist oli riigiabiga, kui piirkondlikud asutused jätsid trahvid määramata. ( 38 ) Kuna tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmine oli omane tagatisraha kogumata jätmisele, mis oli lahutamatult seotud trahvide määramata jätmisega, tühistas Üldkohus vaidlusaluse otsuse tervikuna. ( 39 )

C.

Apellatsioonkaebused

17.

18. augustil 2021 esitasid komisjon ja IGG apellatsioonkaebuse Üldkohtu otsuse peale kohtuasjades C‑508/21 P ja C‑509/21 P. IGG astus seejärel menetlusse komisjoni apellatsioonkaebuse toetuseks kohtuasjas C‑508/21 P. Dansk Erhverv on apellatsioonkaebuste vastustaja ja palub, et need mõlemad tuleks rahuldamata jätta. Euroopa Kohus liitis kohtuasjad C‑508/21 P ja C‑509/21 P suuliseks menetluseks ning kohtuotsuse tegemiseks. 7. detsembri 2022. aasta kohtuistungil esitasid pooled suulised seisukohad ning vastasid Euroopa Kohtu kirjalikele ja suulistele küsimustele.

III.

Õiguslik hinnang

18.

Vaatlen apellatsioonkaebuse põhjendusi järgmises järjekorras: esiteks vaidlustatud kohtuotsuse väidetavalt ebapiisav ja vastuoluline põhjendus; teiseks õigusnormi rikkumine, kuna vaidlusalune otsus on tervikuna tühistatud; kolmandaks õigusnormi rikkumine, mis seisneb selles, et leiti, et komisjon seisis tõsiste raskuste ees, kui ta uuris trahvide määramata jätmist piirkondlike asutuste poolt.

A.

Vaidlustatud kohtuotsuse põhjendused

1.

Poolte argumendid

19.

Apellatsioonkaebuse teises väites märgib komisjon, keda toetab IGG, et vaidlustatud kohtuotsus on ebapiisavalt ja vastuoluliselt põhjendatud, kuna selles tühistatakse vaidlusalune otsus tervikuna põhjusel, et selles leitakse, et komisjonil oli tõsiseid raskusi, kui ta hindas riigiabi olemasolu trahvide määramata jätmisel piirkondlike asutuste poolt. Üldkohus ei selgitanud, miks ta leidis, et vaidlusaluse otsuse kolm meedet on lahutamatud, ning eelkõige seda, kuidas kolmanda meetmega seoses tuvastatud vead mõjutasid komisjoni hinnangu kehtivust esimese ja teise meetme kohta.

20.

Apellatsioonkaebuse kuuendas väites märgib IGG, et vaidlustatud kohtuotsus on iseendaga vastuolus, kuna selles tühistatakse vaidlusalune otsus tervikuna, kuigi selles järeldatakse samal ajal, et tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmine ei hõlma riigi ressursside kasutamist.

21.

Dansk Erhverv väidab, et Euroopa Kohus peaks lükkama tagasi apellatsioonkaebuse väite, mis puudutas vaidlustatud kohtuotsuse põhjendusi, kuna selle kohtuotsuse punktist 238 nähtub selgelt, miks Üldkohus leidis, miks vaidlusaluses otsuses analüüsitud kolm meedet on lahutamatud.

2.

Analüüs

22.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on meetme vastuvõtmise põhjendamise kohustus oluline menetlusnõue, mida tuleb eristada selle põhjenduse sisulisest õiguspärasusest. ( 40 )

23.

Euroopa Kohus on järjekindlalt leidnud, et Üldkohtu otsuse põhjendused peavad olema selged ja üheselt mõistetavad, et asjaomased isikud saaksid neist aru ja et Euroopa Kohus saaks teostada oma kontrollipädevust. ( 41 ) Vastuolude või puuduste esinemine Üldkohtu otsuse põhjendustes on õigusküsimus, mida saab apellatsiooni korras kontrollida. ( 42 )

24.

Kui vaidlustatud kohtuotsuse punktis 237 nõustuti ainsa väite kolmanda osaga, kuna komisjon seisis silmitsi tõsiste raskustega trahvide määramata jätmise küsimuse analüüsimisel, siis järgnevas punktis käsitleti selle järelduse tagajärgi vaidlusaluse otsuse seisukohalt. Seda tehti järgmises sõnastuses: „Kuna käibemaksu kogumata jätmine on omane tagatisraha kogumata jätmisele, mis omakorda on lahutamatu trahvi määramata jätmisest ettevõtjatele, kes tagatisraha ei kohalda, siis tuleb [vaidlusalune] otsus tervikuna tühistada […]“.

25.

Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 238 viitab seega sellele, et Üldkohus järeldas, et need kolm meedet on lahutamatud, mistõttu ainsa väite kolmanda osaga nõustumine viis vaidlusaluse otsuse tühistamiseni. Selles punktis ei ole sõnaselgelt öeldud, et komisjoni määratletud kolm meedet on lahutamatud, kuid selle järelduse võib teha seal viidatud kohtupraktikast. ( 43 ) See järeldus on ka vaidlusaluse otsuse tervikuna tühistamise eelduseks.

26.

Komisjon, keda toetab IGG, väidab, et kohtuotsuses ei ole põhjendatud, kuidas Üldkohus sellisele järeldusele jõudis.

27.

Selle kriitika põhjendatuse hindamiseks tuleb analüüsida käesoleva ettepaneku punktides 5–9 kirjeldatud vaidlusaluse otsuse koostisosi. Nii selle sisust kui ka ülesehitusest selgub, et komisjon analüüsis ja võttis seisukoha riigiabi olemasolu kohta seoses kolme eraldi ja erineva meetmega. Vaidlustatud kohtuotsus ei sisalda mingit selgitust selle kohta, kuidas järeldus, et üks neist kolmest meetmest võib kujutada endast riigiabi, mõjutas kuidagi seda, kas ükskõik kumma teise meetme puhul on tegemist riigiabiga, mis oleks õigustanud otsuse tervikuna tühistamist. Lisaks võib märkida, et komisjoni apellatsioonkaebuse olemus ja ulatus kohtuasjas C‑508/21 P näitab veenvalt, et vaidlusaluse otsuse tühistamine tervikuna erinevalt sellest osast, mille Üldkohus tunnistas õigusvastaseks, mõjutab praktiliselt seda, kuidas see institutsioon võib olla kohustatud kasutama oma volitusi ELTL artikli 108 lõike 3 alusel.

28.

Üldkohtu lähenemisviisis on veel kaks märkimisväärset vastuolu. Esiteks lükati vaidlustatud kohtuotsuse punktides 74 ja 75 tagasi ainsa väite esimene osa – mille kohaselt „komisjon ei analüüsinud piisavalt meedet, mis seisneb tagatisraha kogumata jätmises“ – kui tulemusetu. Teiseks on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 89–105 sedastatud, et „komisjon võis põhjendatult järeldada […], riigi ressursside tingimus ei olnud täidetud osas, mis puudutab tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmist“, ja seega lükati tagasi ainsa väite teine osa. Kohtuotsuses ei selgitata, kuidas neid järeldusi saab ühitada esimese ja teise meetme tühistamisega koos kolmanda meetmega. Kuna puudub kindel selgitus vastupidise kohta, näib, et need järeldused on vastuolus järeldusega, millele Üldkohus jõudis oma otsuse punktis 238.

29.

Seetõttu soovitan Euroopa Kohtul nõustuda nii komisjoni apellatsioonkaebuse teise väitega, mida toetab IGG, kui ka IGG apellatsioonkaebuse kuuenda väite esimese osaga, mille kohaselt vaidlustatud kohtuotsus sisaldab ebapiisavaid ja vastuolulisi põhjendusi, ning tühistada see sellel alusel.

B.

Õigusnormi rikkumine vaidlusaluse otsuse tühistamisel tervikuna

1.

Poolte argumendid

30.

Komisjon väidab apellatsioonkaebuse esimeses ja kolmandas väites, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta tühistas vaidlusaluse otsuse tervikuna, kuigi leidis, et ainult hageja väide trahvide määramata jätmise kohta oli põhjendatud. Komisjon väidab, et vaidlusaluses otsuses analüüsitud kolm meedet on eraldatavad. Need kolm meedet hõlmavad eri õiguskordade kohaldamist ja eri osalejaid. Vaidlusaluses otsuses analüüsiti meetmeid kolmes eraldiseisvas autonoomses ja üksteisest sõltumatus osas. Seega ei saa Üldkohtu tuvastatud vead seoses kolmanda meetmega mõjutada komisjoni hinnangut, et esimene ja teine meede on kehtivad. Vaidlusaluse otsuse tühistamine peab seega piirduma järeldusega, et komisjonil oli tõsiseid raskusi trahvide määramata jätmise hindamisel. IGG apellatsioonkaebuse kuuenda väite teises osas väidetakse samuti, et kuna vaidlusalune otsus tühistati tervikuna, ei kohaldatud vaidlustatud kohtuotsuses ekslikult eraldatavuse kontseptsiooni.

31.

Dansk Erhverv palub lükata need apellatsioonkaebuste väited tagasi kolmel põhjusel. Esiteks sõltub vaidlusaluse otsuse eraldatavus sellest, kas kolme vaadeldava meetme vahel on lahutamatu seos, mitte selle struktuurist. Vaidlusaluse otsuse põhjendus 71 näitab, et piirkondlike asutuste pakendijäätmete määruse tõlgendus loob seose nende meetmete vahel. Need kolm meedet ei hõlmanud eri õiguskordade kohaldamist ega eri osalejaid. Ainult Saksamaa pädevad asutused võivad rakendada tagatisraha ja käibemaksu kogumise kohustust ning määrata trahve nende kohustuste rikkumise eest. Teiseks ei nõua vaidlusaluse otsuse eraldatavus järeldust, et väidetava abimeetme iga osa sisaldaks riigiabi, kui neid analüüsitakse üksteisest sõltumatult. Kolmandaks tuleneb vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 96 ja 132, et tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmine ja trahvide määramata jätmine on tagatisraha kogumata jätmise tagajärjed.

2.

Analüüs

32.

Euroopa Kohus on järjekindlalt leidnud, et tühistamishagi toetuseks esitatud väitega nõustumine ei too automaatselt kaasa vaidlustatud meetme tühistamist tervikuna, mis ei ole võimalik, kui vaidlustatud meetme konkreetsele osale suunatud edukas väide annab aluse vaid selle osaliseks tühistamiseks. ( 44 ) Selline osaline tühistamine on võimalik ainult juhul, kui tühistatavad elemendid on võimalik eraldada vaidlustatud meetme ülejäänud osast. See nõue ei ole täidetud, kui meetme osaline tühistamine muudab selle sisu, mis tuleb kindlaks teha objektiivsete kriteeriumide, mitte meetme võtnud asutuse subjektiivse kavatsuse alusel. ( 45 )

33.

Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 238 viitab sellele, et need kolm meedet on lahutamatud. Nagu käesoleva ettepaneku punktidest 5–9 nähtub, analüüsiti vaidlusaluses otsuses kolme meedet kolmes eraldi osas ja jõuti järeldusele, et igaüks neist ei kujuta endast riigiabi erinevatel põhjustel. Kuigi piirikaupluste kohustus koguda tagatisraha on nende kolme meetme analüüsimisel seoses riigiabi eeskirjadega asjakohane, ei järeldu sellest, et igaüks neist meetmetest vastab automaatselt ELTL artikli 107 lõikes 1 sätestatud tingimustele. ( 46 ) Esimene meede hõlmas eraettevõtjatevahelisi eraõiguslikke kokkuleppeid, mis ei hõlma riigi ressursse ja mida pooled pealegi ei vaidlusta. Teine on selle õiguslik tagajärg, et tarbijatelt ei koguta korduvkasutatavate joogipakendite ostmisel tagatisraha. Kolmas meede puudutab ametiasutuse avaliku võimu volituste teostamist seoses trahvide määramisega isikutele sellise käitumise eest, mis tema arvates ei kujuta endast seadusrikkumist, olukorras, kus selle seaduse tõlgendamine oli ebaselge. Vastupidi Dansk Erhvervi väitele viib objektiivne vaade vaidlusaluses otsuses analüüsitud kolme meetme olemusele ja sisule järeldusele, et igaüks neist oli eri laadi ja erinevate tagajärgedega. Neil asjaoludel ei muudaks vaidlusaluse otsuse osaline tühistamine ühegi kolme selles sisalduva otsuse sisu.

34.

Järeldust, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta tühistas vaidlusaluse otsuse tervikuna, toetavad veel kaks tähelepanekut, mis on seotud esimese ja teise meetmega. Esiteks, nagu komisjon väidab, ei ole ükski Dansk Erhvervi ainsa väite kolmest osast suunatud selle järelduse vastu, et esimene meede ei kujutanud endast riigi ressurssidest antud eelist. Teiseks lükati vaidlustatud kohtuotsuse punktides 96 ja 97 üheselt tagasi Dansk Erhvervi ainsa väite teine osa, leides, et komisjonil oli täielik õigus järeldada, et teise meetme eesmärk ei olnud anda teatavatele ettevõtjatele eeliseid riigi ressurssidest, viidates Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas Sloman Neptun. ( 47 ) Ei ole kaugeltki selge, kuidas Üldkohtu poolt komisjoni hinnangu (trahvide määramata jätmise kohta) läbivaatamisel tuvastatud õigusnormi rikkumised võiks mõjutada kummagi järelduse kehtivust.

35.

Dansk Erhvervi väide, mille kohaselt ei ole eraldatavuse kriteeriumi kohaldamisel vaja, et iga analüüsitud meede kujutaks endast eraldi vaadatuna riigiabi, põhineb selle väite toetuseks viidatud kohtupraktika ebaõigel tõlgendamisel.

36.

Kohtuasjas komisjon vs. Madalmaad ja ING Groep ( 48 ) teatas Madalmaade valitsus komisjonile krediidiasutuse ümberkorraldamiskavast, mis koosnes kolmest meetmest: kapitalisüst, langenud väärtusega varade meede ja seejärel kapitalisüsti tagasimaksetingimuste muutmine. Komisjon tunnistas meetmed siseturuga kokkusobivaks tingimusel, et kehtestatakse teatavad kohustused. Kuna Üldkohus leidis, et komisjon oli eksinud kapitalisüsti tagasimaksetingimuste muutmise hindamisel, mida ta käsitles „täiendava abina“, tühistas ta oma otsuse resolutsiooni tervikuna. Apellatsioonkaebuses otsustas Euroopa Kohus, et kuna „täiendava abi“ täpset summat ei ole võimalik kindlaks määrata, siis muudaks vaidlusaluse otsuse resolutsiooni osaline tühistamine selle sisu. ( 49 ) „Täiendav abi“ oli olnud lahutamatu osa komisjoni hinnangust kohustuste kohta, mida ta oli nõudnud, et abi oleks siseturuga kokkusobiv. ( 50 ) Kui „täiendav abi“ ei oleks kujutanud endast riigiabi või kui see oleks teinud seda väiksema summa korral, oleks võinud olla vaja vähem kohustusi, et pidada teisi meetmeid siseturuga kokku sobivaks. See faktiline olukord ei ole sarnane käesoleva juhtumiga, kus Dansk Erhvervi ainsa väite kolmanda osa rahuldamine eeldab, et komisjon algatab ELTL artikli 108 lõike 2 kohase ametliku uurimismenetluse üksnes kolmanda meetme suhtes. Kohtuotsus Trapeza Eurobank Ergasias ( 51 ) ei toeta Dansk Erhvervi seisukohta, kuna see otsus ei hõlmanud meetme osalist tühistamist.

37.

Lõpuks väidab Dansk Erhverv, et nende kolme meetme vahel on seos, kuna tagatisrahaga seotud käibemaksu kogumata jätmine ja trahvide määramata jätmine olid lahutamatult seotud tagatisraha kogumata jätmisega. Soovitan Euroopa Kohtul lükata see väide tagasi käesoleva ettepaneku punktis 33 esitatud põhjustel.

38.

Seetõttu teen ettepaneku, et Euroopa Kohus nõustuks nii komisjoni apellatsioonkaebuse esimese ja kolmanda väitega kui ka IGG apellatsioonkaebuse kuuenda väite teise osaga. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vaidlustatud kohtuotsus tühistada, kuna Üldkohus on vaidlusalust otsust tervikuna tühistades rikkunud õigusnormi, kui ta tõlgendas ja kohaldas eraldatavuse kontseptsiooni.

C.

Õigusnormide rikkumine seoses tõsiste raskuste esinemisega trahvide määramata jätmise uurimisel

39.

IGG esitab oma apellatsioonkaebuses kohtuasjas C‑509/21 P viis väidet selle kohta, et Üldkohus on rikkunud mitut õigusnormi seoses tõsiste raskuste olemasoluga, millega komisjon seisis silmitsi, kui ta uuris piirkondlike asutuste poolt trahvide määramata jätmist.

40.

Neid apellatsioonkaebuse viit väidet tuleb hinnata komisjoni kohustuste kontekstis, kui ta kasutab ELTL artikli 108 lõike 3 kohast esialgset uurimismenetlust. ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlust kohaldatakse alati, kui komisjonil on tõsiseid raskusi abi siseturuga kokkusobivuse kindlakstegemisel. Komisjon võib piirduda ELTL artikli 108 lõike 3 kohase menetlusega üksnes juhul, kui ta suudab pärast esialgset uurimist veenduda, et abi puudub või et mis tahes abi on siseturuga kokkusobiv. Kui komisjon jõuab selle esialgse uurimise tulemusena vastupidisele järeldusele või ei suuda ületada kõiki raskusi, mis on seotud kõnealuse abi siseturuga kokkusobivuse kindlaksmääramisega, on ta kohustatud küsima huvitatud isikute arvamust ja algatama selleks ELTL artikli 108 lõike 2 kohase menetluse. ( 52 ) Komisjon on kohustatud hoolikalt ja erapooletult meetmeid uurima, et lõpliku otsuse tegemisel abi olemasolu ja/või selle kokkusobimatuse või ebaseaduslikkuse kohta oleks tema käsutuses võimalikult täielik ja usaldusväärne teave. ( 53 ) Riigiabi olemasolu ja õiguspärasuse kindlakstegemisel võib komisjon olla kohustatud minema kaugemale talle teatavaks saanud faktiliste ja õiguslike asjaolude uurimisest; ta ei ole kohustatud omal algatusel ja sellekohaste tõendite puudumise korral otsima kogu teavet, mis on tõenäoliselt seotud menetluses oleva juhtumiga. ( 54 )

41.

ELi kohtud peavad ELTL artikli 108 lõike 3 alusel esitatud otsuse tühistamise hagi puhul kindlaks tegema, kas komisjoni hinnang teabe ja tõendite kohta, mis olid esialgse uurimise ajal tema käsutuses, oleks pidanud tekitama objektiivseid kahtlusi meetme liigitamise suhtes, sest just selliste raskuste olemasolu on see, mis käivitab nõude algatada ELTL artikli 108 lõike 2 kohane menetlus. ( 55 ) Kuna tõsiste raskuste kriteerium on objektiivne, tuleb nende olemasolu tuvastada, võttes arvesse asjaolusid, mille alusel komisjon võttis otsuse vastu pärast esialgset uurimist, ja hinnanguid, millele ta selles kontekstis tugines. ( 56 )

1.

Õigusnormide rikkumine seoses trahvide määramata jätmisega juhtudel, kui seaduse tõlgendamisel esineb raskusi

a)

Poolte argumendid

42.

IGG väidab oma apellatsioonkaebuse esimeses, teises ja kolmandas väites, mida saab koos analüüsida, et Üldkohus moonutas vaidlusalust otsust ja rikkus õigusnormi, kui ta analüüsis piirikauplustele trahvi määramata jätmist piirkondlike asutuste poolt. Üldkohtu hinnangus jäeti tähelepanuta, et eelise ja riigieelarve vahel peab olema piisavalt otsene seos. Pealegi oli trahvide määramine selles olukorras võimatu. Esiteks olid piirkondlikud asutused seisukohal, et piirikauplustel ei olnud õiguslikku kohustust tagatisraha koguda. Teiseks, kui see kohustus oleks eksisteerinud, oleks selle rikkumise eest võinud määrata sanktsioone ainult juhul, kui asjaomased isikud oleksid seda teinud tahtlikult või hooletusest, nagu on tunnistatud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 140–142.

43.

Kuigi Üldkohus nõustus, et põhimõtteliselt on asjakohane, et komisjon tugineb uuele õiguslikule kriteeriumile, et teha kindlaks, kas eelis antakse riigi ressurssidest juhtudel, kui seaduse tõlgendamisel esineb raskusi, rikkus see õigusnormi, kuna leidis, et see kriteerium ei ole kohaldatav, sest piirkondlikud asutused ei olnud sellistele raskustele tuginenud. Üldkohus rikkus õigusnormi ka siis, kui ta otsustas, et sellised raskused võivad õigustada trahvide määramata jätmist üksnes piiratud ajaks, mille jooksul tuleb selgitada kohaldatavate õigusnormide tõlgendamist. Samuti rikkus Üldkohus õigusnormi sellega, kui ta nõudis, et komisjon uuriks ammendavalt, kas Saksa õiguse kohaselt on olemas kohustus tagatisraha koguda, ning selline uurimine tähendaks sekkumist riigi ametiasutuste ja liikmesriigi kohtute pädevusse.

44.

Dansk Erhverv väidab, et IGG apellatsioonkaebuse esimene, teine ja kolmas väide tuleb jätta rahuldamata. Ta väidab, et kuna IGG vaidlustab Saksa õigusnormide sisu, on tema apellatsioonkaebuse väited vastuvõetamatud. See küsimus ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse, välja arvatud juhul, kui IGG suudab näidata, et vaidlustatud kohtuotsuses on kohaldatavat Saksa õigust moonutatud.

45.

Dansk Erhvervi sõnul leidis Üldkohus õigesti, et trahvide määramine on tõenäoline, kui ettevõtja keeldub järjekindlalt tagatisraha kogumisest. Samuti lükkas ta õigesti tagasi komisjoni võimaluse tugineda riigi ametiasutuste mõistlikele raskustele seaduse tõlgendamisel olukorras, kus nad ei ole sellistele raskustele tuginenud. Igal juhul ei saa need ametiasutused lõputult sellistele raskustele tugineda. Käesolevas asjas ei olnud Saksa ametiasutused teinud midagi, et seadust selgitada. Vaidlustatud kohtuotsusega ei pandud komisjonile liiga suurt uurimiskoormust.

46.

Dansk Erhverv palub Euroopa Kohtul asendada ka vaidlustatud kohtuotsuse punktides 135–138 esitatud põhjendused, mille kohaselt uue kriteeriumi kehtestamine komisjoni poolt oli iseenesest tõendiks sellest, et komisjonil oli ELTL artikli 108 lõike 3 kohase esialgse uurimise käigus tõsiseid raskusi riigiabi olemasolu hindamisel.

b)

Analüüs

47.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib trahvide maksmise kohustusest vabastamine kujutada endast riigi ressurssidest antavat eelist. ( 57 ) Samuti nõustutakse sellega, et mis tahes õigussüsteemis ei tohi isikuid seaduslikuks tunnistatud käitumise eest karistada. ( 58 )

48.

Käesolevas apellatsioonkaebuses tekib küsimus, kas piirikauplustel oli õiguslik kohustus tagatisraha koguda, ja kui jah, siis kas selle kogumata jätmine oleks pidanud kaasa tooma trahvi määramise selleks volitatud asutuste poolt. Kui sellise õigusliku kohustuse olemasolu oleks selgelt tuvastatud, ei oleks vaidlustatud kohtuotsusele saanud süüks panna järelduse tegemist, et komisjon on rikkunud oma ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevaid kohustusi.

49.

Alustuseks märgin, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 172 sedastati, et „komisjon [märkis] [vaidlusaluses] otsuses ([põhjendus] 67) liidu õiguse kohta, et direktiiv 94/62 ei näe ette erandit, mis põhjendaks tagatisraha kohaldamata jätmist piirikauplustele“. Vaidlusaluses otsuses oli tegelikult jõutud järeldusele, et direktiivi 94/62 artikli 7 lõige 1 ei kohusta liikmesriiki nõudma tagatisraha kogumist ühekorrapakendite jaemüüjatelt jookide puhul, mis tarbitakse väljaspool tema territooriumi, nagu kinnitas komisjon kohtuistungil. ( 59 )

50.

Nõustun direktiivi 94/62 artikli 7 lõike 1 tõlgendamisega vaidlusaluses otsuses. Viidatud artikli 7 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid peavad tagama, et luuakse süsteemid kasutatud pakendite ja/või pakendijäätmete tagastamiseks ja/või kogumiseks tarbijalt. Selliseid süsteeme tuleb kohaldada imporditud toodete suhtes mittediskrimineerivatel tingimustel, et vältida kaubandustõkkeid või konkurentsimoonutusi. Vastuseks Euroopa Kohtu küsimustele väljendas komisjon seisukohta, et kui ühes liikmesriigis elavad tarbijad ostavad teises liikmesriigis joogipakendeid eesmärgiga tarbida nende sisu oma elukohaliikmesriigis, muutuvad tühjad pakendid viimases liikmesriigis jäätmeteks. ( 60 ) Sellega ühitatakse direktiivi 94/62 artikli 7 lõikes 1 keskkonnakaitsenõuded ja kaupade vaba liikumise nõuded.

51.

Direktiivi 94/62 artikli 7 lõike 1 sellise tõlgenduse kohaselt ei ole riigi ametiasutused kohustatud nõudma tagatisraha kogumist sellistel asjaoludel, mis on käesoleva apellatsioonkaebuse aluseks. Euroopa Kohus on märkinud, et tagatisrahasüsteemiga on võimalik saavutada direktiivis 94/62 sätestatud eesmärke ainult siis, kui tagatisraha maksnud tarbijad saavad selle hõlpsasti tagasi, ilma et nad peaksid naasma algsesse ostukohta. ( 61 ) Seda arvestades on purgijookide müük piirikauplustes tarbijatele, kes allkirjastavad ekspordideklaratsiooni, analoogne kaupade müügiga kauplejatele ekspordiks, mille puhul müüja ei ole kohustatud tagatisraha koguma.

52.

Vaidlusaluse otsuse põhjendustes 50–53 märgitakse, et piirkondlikud asutused ei vabastanud piirikauplusi trahvide määramisest, kuna nad olid seisukohal, et nad ei olnud kohustatud tagatisraha koguma vastavalt pakendijäätmete määrusele ja et nad ei olnud seega õigusrikkumist toime pannud. Pakendijäätmete määruse eesmärk, millega edendatakse pakendijäätmete tõhusat kogumist Saksamaal, ei nõua tagatisraha kogumist korduvkasutatavate pakendite pealt, mille sisu on ostetud tarbimiseks väljaspool Saksamaad. Nagu käesoleva ettepaneku punktis 51 märgitakse, olid piirikauplused samasugustes tingimustes nagu purgijookide eksportijad, kes ei pidanud tagatisraha koguma.

53.

Kuigi vaidlusaluses otsuses leiti, et piirkondlike asutuste tõlgendus kohaldatavatest eeskirjadest oli mõistlik nii ELi kui ka Saksa õiguse seisukohast käesoleva ettepaneku punktis 8 esitatud põhjustel, võeti selles arvesse asjaolu, et föderaalsed ametiasutused olid selle tõlgenduse vaidlustanud. Selles kontekstis uuriti vaidlusaluses otsuses, kas kolmas meede kujutab endast riigiabi, kui piirkondlike asutuste tõlgendus osutub ebaõigeks. Vaidlusaluses otsuse põhjendused 56–60 viitavad kahele vastandlikule õiguslikule arvamusele tagatisraha kogumise kohustuse kohta. Vaidlusaluse otsuse põhjenduse 61 kohaselt toetab olemasolev kohtupraktika piirkondlike asutuste seisukohta. Vaidlusaluse otsuse põhjenduses 62 märgitakse, et föderaalsed ametiasutused ei olnud kasutanud menetlust, mille kohaselt Bundesrat (Saksamaa liidunõukogu) võib riigisisese õigusakti tõlgendamise üle otsustada föderaalsete ja piirkondlike asutuste vahelistes vaidlustes.

54.

Neid kaalutlusi silmas pidades järeldatakse vaidlusaluse otsuse põhjendustes 69 ja 70, et isegi kui piirikauplused oleksid Saksa õiguse kohaselt kohustatud tagatisraha koguma, ei kujutaks trahvide määramata jätmine endast riigi ressurssidest antud eelist neljal põhjusel. Esimene on tõsiste ja põhjendatud kahtluste olemasolu pakendijäätmete määruse tõlgendamisel. Teine on selle tõlgenduse selgituste puudumine liikmesriigi kohtute menetlustes või muudes selleks ettenähtud menetlustes. Kolmas on asjaolu, et piirkondlikud asutused olid kohaldanud oma tõlgendust kõigi ettevõtjate suhtes, kes sattusid sarnasesse olukorda. Neljas on see, et piirkondlike asutuste pakendijäätmete määruse tõlgendus ei olnud vastuolus direktiiviga 94/62.

55.

Jättes kõrvale selle, kas vaidlustatud kohtuotsuses on õigesti iseloomustatud piirkondlike asutuste tegevust kui „erandi“ tegemist ilma konkreetse õigusliku aluseta ( 62 ) ja kas see tõlgendus oli väär, ( 63 ) nagu väidab IGG, tunnistatakse kohtuotsuse punktides 135–138, et kohaldatav riigisisene õigus oli parimal juhul ebaselge. Üldkohus möönis seega, et vaidlusaluses otsuses võib arvesse võtta raskusi asjaomaste sätete tõlgendamisel, et teha kindlaks, kas piirikauplustele trahvide määramata jätmine kujutab endast riigiabi.

56.

Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 140 ja 141 tuletati meelde, et põhimõte, et kuritegudel ja karistustel peab olema nõuetekohane õiguslik alus, on liikmesriikide ühistele riigiõiguslikele tavadele rajanev õiguse üldpõhimõte, mis nõuab süütegude ja nende eest määratletavate karistuste selget määratlust. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 147 sedastati, et vastavalt Euroopa Kohtu otsusele AC-Treuhand ( 64 ) ei ole selle põhimõttega vastuolus kriminaalvastutuse normide järkjärguline, juhtumipõhine täpsustamine kohtuliku tõlgendamise teel, tingimusel, et selle sätte tõlgendamine oli süüteo toimepanemise ajal mõistlikult ette näha. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 146 ja 148 lisas Üldkohus siiski, et sellistele raskustele võib tugineda riigiabi puudumise tuvastamisel, kui on täidetud kaks tingimust: tõlgendamisraskused on ajutised ja need on osa õigusnormide järkjärgulise selgitamise protsessist. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 149–156 leiti, et vaidlusalune otsus ei vasta nendele kahele tingimusele.

57.

Minu arvates on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 146–156 esitatud järeldustes valesti kohaldatud põhimõtet, mille kohaselt peab seadus selgelt määratlema süüteod ja karistused. ( 65 ) See, et karistustel peab olema nõuetekohane õiguslik alus, tuleneb õiguskindluse põhimõttest, mis muu hulgas nõuab, et kõik õigusaktid, eelkõige karistuste määramist lubavad õigusaktid, peavad olema selged ja täpsed selleks, et asjaomased isikud saaksid üheselt mõistetavalt teada neist tulenevaid õigusi ja kohustusi ning saaksid oma asju selle järgi korraldada. ( 66 ) Oma kohtuotsuses AC-Treuhand ( 67 ) otsustas Euroopa Kohus siiski, et põhimõte, et süüteod ja karistused peavad olema määratletud seadusega, ei välista nende eeskirjade järkjärgulist täpsustamist kohtuliku tõlgendamise teel. Seega ei saa tugineda eeskirjade ebaselgusele, kui nende tähendust on hilisemate kohtuvaidluste käigus selgitatud. Sellest ei saa aga järeldada – nagu seda tehti vaidlustatud kohtuotsuses –, et alati peab toimuma järkjärguline selgitamisprotsess. Seni, kuni eeskirjade tähendust ei ole selgitatud asjakohaste mehhanismide abil, võivad isikud, kelle suhtes neid kohaldatakse, esitada vastuväiteid sanktsioonide määramise vastu, kuna see ei ole kindel. Vastupidine käitumine kahjustaks põhimõtet, et seadus peab sätestama süütegude ja karistuste selge aluse ja selge määratluse.

58.

Üldkohtu viidatud kohtupraktika ei toeta lisaks sellele seisukohta, et tõlgendamisraskused peavad olema ajutised ja et asjaomased isikud võivad vaid piiratud aja jooksul tugineda õigusliku ebakindluse olukorrale. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 149 viidatakse õigusliku ebakindluse olukorrale aastatel 2005–2018. Minu arvates see, et teatud käitumine oli seaduslik (jättes sellega seoses trahvid määramata), ja ebakindlus selle seaduslikkuse suhtes nii pika aja jooksul pigem tugevdab kui vähendab sanktsioonide kehtestamata jätmise õigustust.

59.

Vastupidi vaidlustatud kohtuotsuse punktides 151 ja 152 tehtud järeldustele ei saa föderaalsete ametiasutuste soovimatus küsida kohaldatava õiguse selgitamiseks Bundesrati (Saksamaa liidunõukogu) arvamust takistada asjaomaseid isikuid tuginemast õigusliku ebakindluse asjaoludele, et vaidlustada nende suhtes sanktsioonide määramist. Kuna kõnealused isikud ei saa seda menetlust kasutada, ei tohiks nad kannatada negatiivsete tagajärgede all, kui ametiasutused ei soovi sellele menetlusele tugineda.

60.

Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 144 ja 145 esitatud põhjendused ei toeta seal tehtud järeldusi. Kuigi nõustutakse, et ei pruugi olla võimalik tugineda direktiivi ülevõtmiseks vastuvõetud liikmesriigi õigusaktide ebaselgusele, ei kohusta direktiiv 94/62 liikmesriike nõudma, et piirikauplused koguksid tagatisraha, nagu selgitatakse käesoleva ettepaneku punktides 49–51.

61.

Vastupidi vaidlustatud kohtuotsuse punktides 160–163 tehtud järeldustele ei olnud komisjonil keelatud võtta kohaldatava riigisisese õiguse tõlgendamisel esinevaid mõistlikke raskusi arvesse, kui ta analüüsis, kas trahvide määramata jätmine kujutab endast riigiabi. Ei ole oluline, kas piirkondlikud asutused ei määranud trahve seetõttu, et nad tuginesid selliste raskuste olemasolule, või seetõttu, et nad olid seisukohal, et seadust ei olnud rikutud. Isegi kui hiljem oleks selgunud, et Saksa seadused nõuavad tagatisraha kogumist, on need mõistlikud raskused, millega piirkondlikud asutused selle kohustuse olemasolu tuvastamisel kokku puutusid, objektiivseks põhjenduseks sellele, et piirikauplustele ei määratud trahve. Nagu IGG väitis, on ka vaidlustatud kohtuotsuse eespool nimetatud järeldustes õigusnormi rikutud.

62.

Lisaks märgiksin, et kooskõlas ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö ning ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud volituste andmise ja institutsioonilise tasakaalu põhimõtetega on liikmesriikide õiguskorra ülesanne eelkõige selgitada oma riigisiseste õigusaktide tähendust nende poolt ette nähtud kohtumõistmise protsesside kaudu. Kuigi komisjon võib olla kohustatud tõlgendama riigisisest õigust muu hulgas riigiabi olemasolu ja selle siseturuga kokkusobivuse kindlakstegemise kontekstis ning kaitsma seda tõlgendust menetlustes ELi kohtutes, ( 68 ) ei ole ta õiguslikult kohustatud seda tegema kõigil juhtudel, kui ta kohaldab ELTL artikli 108 lõike 3 kohast menetlust. Samadel põhjustel soovitan Euroopa Kohtul lükata tagasi Dansk Erhvervi taotlus asendada vaidlustatud kohtuotsuse punktid 135–138.

63.

Võttes arvesse nii käesoleva ettepaneku punktides 40 ja 41 viidatud kohtupraktikat kui ka eelnevaid kaalutlusi, järeldan, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 157, et vaidlusaluses otsuses on ebapiisavalt ja puudulikult uuritud piirikauplustele trahvide määramata jätmist.

64.

Seetõttu teen ettepaneku, et Euroopa Kohus tunnistaks IGG esimese, teise ja kolmanda apellatsioonkaebuse väite põhjendatuks ning tühistaks sellest lähtudes vaidlustatud kohtuotsuse.

65.

Kui Euroopa Kohus nõustub selle ettepanekuga, ei ole tal vaja uurida IGG apellatsioonkaebuse neljandat ja viiendat väidet. Analüüsin siiski mõlemat väidet, juhuks, kui Euroopa Kohus otsustab minu nõuannet mitte järgida.

2.

Õigusnormide rikkumine seoses täiendavate kaalutlustega, mis toetavad tõsiste raskuste olemasolu, millega komisjoni silmitsi seisis

a)

Poolte argumendid

66.

Apellatsioonkaebuse neljandas väites märgib IGG, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta analüüsis Dansk Erhvervi lisaargumente, mis toetasid järeldust, et komisjon seisis silmitsi tõsiste raskustega, kuna oli olemas riigi ressurssidest tulenev eelis, mis tekkis trahvide määramata jätmisest.

67.

Üldkohus moonutas esmalt vaidlusaluse otsuse järeldusi, leides, et piirkondlikud asutused vabastasid piirikauplused trahvidest ilma igasuguse õigusliku aluseta. Vaidlusaluses otsuses leiti hoopis, et piirikauplused ei olnud kohustatud tagatisraha koguma ja seega ei olnud piirkondlikel asutustel põhjust trahvi määrata.

68.

Teiseks on vaidlustatud kohtuotsuses moonutatud vaidlusalust otsust ja kohaldatud vääralt tõsiste raskuste mõistet, kuna komisjon oli piisavalt selgitanud, miks ei tohiks föderaalsete ja regionaalsete ametiasutuste tõlgenduste erinevus viia ametliku uurimismenetluse algatamiseni.

69.

Kolmandaks leiti vaidlustatud kohtuotsuses, et ei olnud tõendatud, et erandit tagatisraha kogumise kohustusest oli kohaldatud järjepidevalt kõigil Saksamaa piirialadel. Sellega moonutas Üldkohus vaidlusalust otsust ja kohaldas vääralt tõsiste raskuste mõistet, kuna kõik kõnealused piirikauplused asuvad Schleswig-Holsteini ja Mecklenburg-Vorpommerni liidumaal.

70.

Neljandaks moonutas vaidlustatud kohtuotsus tõendeid, tuginedes valikuliselt 2004. aasta pakendijäätmete määruse muutmise ettepaneku eelnõule, mis sisaldas väidet, et selle eesmärk on edendada direktiivi 94/62 eesmärke ja kehtestada piirikauplustele nõue osaleda teiste liikmesriikide tagatisrahasüsteemides.

71.

Viiendaks kohaldas Üldkohus vääralt tõsiste raskuste mõistet, nõudes, et komisjon uuriks põhjalikult tagatisraha kogumise kohustuse riigisisese õiguse raamistikku.

72.

Kuuendaks moonutas Üldkohus vaidlusalust otsust, lükates tagasi analoogia, mis on tehtud ekspordiks mõeldud kaupade ja välismaal tarbimiseks ostetud ühekorrapakenditesse pakendatud jookide vahel tagatisraha kogumisel.

73.

Dansk Erhverv palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebuse neljas väide rahuldamata.

b)

Analüüs

74.

Käesoleva ettepaneku punktides 47–64 käsitletakse apellatsioonkaebuse käesoleva väite esimeses, teises, viiendas ja kuuendas osas tõstatatud küsimusi. Seega piirdun oma analüüsis nende kahe elemendiga, mis moodustavad selle väite ülejäänud osa.

75.

IGG väidab, et vaidlustatud kohtuotsuse punktid 178–182 moonutasid vaidlusalust otsust, leides, et komisjon ei olnud tõendanud, et Saksa õiguse tõlgendamist oli asjaomastel piirialadel järjepidevalt kohaldatud.

76.

ELTL artikli 256 lõike 1 teise lõigu ja Euroopa Kohtu põhikirja artikli 58 esimese lõigu kohaselt võib apellatsioonkaebus puudutada üksnes õigusküsimusi. Kuna Üldkohtul on ainupädevus tuvastada ja hinnata asjaomaseid asjaolusid ja tõendeid, ei ole nende asjaolude ja tõendite hindamine, välja arvatud juhul, kui neid on moonutatud, õigusküsimus, mida Euroopa Kohus võib apellatsioonkaebuse raames kontrollida. ( 69 ) Väide, et Üldkohus on moonutanud tõendeid, peab ELTL artikli 256, Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 58 esimese lõigu ja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 168 lõike 1 punkti d kohaselt täpselt näitama, milliseid tõendeid väidetavalt moonutati ja millised hindamisvead viisid sellise moonutamiseni. Selline moonutamine peab olema ilmne kohtu toimikus olevatest dokumentidest, ilma et oleks vaja fakte ja tõendeid uuesti hindama asuda. ( 70 )

77.

Nagu juhib tähelepanu IGG, märgitakse vaidlusaluse otsuse põhjenduses 11, et kahel kõnealusel liidumaal eksisteerib piirikaubandus õlle ja muude jookide hinnaerinevuse tõttu Saksamaal, Taanis ja Rootsis. Nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 179, kinnitasid komisjoni kirjalikud seisukohad seda asjaolu. Puuduvad andmed, et teistes liidumaades tegutsesid sarnased piirikauplused. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 178–182 esitatud järeldused põhinevad seega nii vaidlusaluse otsuse sisu kui ka Üldkohtule esitatud tõendite moonutamisel.

78.

IGG väidab ka, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 183–190 on moonutatud tõendeid, kuna seal on valikuliselt tuginetud kahe liidumaa poolt 2004. aastal pakendijäätmete määruse muutmiseks esitatud eelnõu tekstile.

79.

Kõnealuse ettepaneku eelnõu tekstist nähtub, et seda põhjendati majandus-, tööhõive- ja keskkonnakaitse kaalutlustega ning et see sisaldas piirikaupluste kohustust osaleda teiste liikmesriikide tagatisrahasüsteemides. Sellest järeldub, et Üldkohus moonutas talle esitatud tõendeid, jättes tähelepanuta asjaolu, et ettepaneku eesmärk oli edendada keskkonnakaitset, nõudes piirikauplustelt osalemist teistes liikmesriikides toimivates tagatisrahasüsteemides.

80.

Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada IGG neljas apellatsioonkaebuse väide põhjendatuks.

3.

Õigusnormide rikkumine seoses täiendavate kaalutlustega, mis toetavad tõsiste raskuste puudumist, millega komisjoni silmitsi seisis

a)

Poolte argumendid

81.

Apellatsioonkaebuse viiendas väites märgib IGG, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta lükkas tagasi kaks argumenti, mille ta esitas selle toetuseks, et komisjonil ei olnud tõsiseid raskusi, kui ta hindas riigiabi olemasolu.

82.

Esiteks, vastupidi Üldkohtu järeldusele „võivad“ pädevad asutused määrata trahve, kui tagatisraha kogumise kohustust ei täideta. Sellest järeldub, et kõnealustel asutustel on õigus, mitte kohustus trahve määrata. Vaidlustatud kohtuotsuses moonutati seega vaidlusaluse otsuse sisu ja Üldkohtule esitatud tõendeid.

83.

Teiseks rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta lükkas tagasi IGG argumendi, mis tugines Euroopa Kohtu otsusele Radlberger, ( 71 ) mille kohaselt oleks tagatisraha kogumine kujutanud endast ELTL artikliga 34 vastuolus olevat ekspordimaksu. Kõnealuses kohtuotsuses, mis käsitles üleminekut Saksamaal korduskasutatavate pakendite kogumise süsteemilt kohustuslikule tagatisraha ja tagastussüsteemile, otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriik peab tagama piisava arvu tagastuspunktide olemasolu, et tarbijad, kes on tasunud tagatisraha, saaksid selle tagasi, ilma et nad peaksid naasma sinna, kust nad olid pakendi ostnud. ( 72 )

84.

Dansk Erhverv palub Euroopa Kohtul jätta apellatsioonkaebuse viies väide rahuldamata.

b)

Analüüs

85.

Apellatsioonkaebuse viienda väite esimese osa raames väidab IGG, et piirkondlikel asutustel on sanktsioonide määramisel kaalutlusruum, olenemata kohaldatavate eeskirjade selgusest või ebaselgusest.

86.

Vaidlusaluse otsuse põhjenduse 22 ja vaidlustatud kohtuotsuse punkti 4 kohaselt on pakendijäätmete määruse artikli 15 lõike 1 punktis 14 sätestatud, et pakendijäätmete määruse artikli 9 lõike 1 kohaselt kujutab tagatisraha kogumata jätmine endast haldusrikkumist. 24. veebruari 2012. aasta jäätmeõiguse uuendamise seaduse (Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts und Abfallrechts) ( 73 ) § 69 lõikes 3 on sätestatud, et seda tüüpi rikkumise eest võib karistada kuni 100 000 euro suuruse trahviga.

87.

Kuigi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 136 tunnistatakse, et liikmesriikidel on avaliku korra huvides kaalutlusruum trahvide määramise üle otsustamisel, eelkõige siis, kui neil on raskusi kohaldatavate õigusnormide tõlgendamisel, on selle punktis 223 õigesti märgitud, et vaidlusalune otsus ei tugine nendele argumentidele. Seetõttu teen ettepaneku, et Euroopa Kohus jätaks IGG apellatsioonkaebuse viienda väite esimese osa rahuldamata.

88.

Mis puudutab selle väite teist osa, siis kohtuotsus Radlberger ( 74 ) ei toeta seisukohta, et tagatisraha kogumine oleks kõnealustel asjaoludel vastuolus ELTL artikliga 34, nagu väidab IGG. Seda artiklit ei kohaldata rahaliste tasude suhtes, nagu seda ei kohaldata ka kaubandustõkete suhtes, mida käsitletakse teistes aluslepingu sätetes. ELTL artiklid 28, 30 ja 110 käsitlevad rahalisi või tollimaksudega samaväärse toimega takistusi ja jäävad seega ELTL artiklis 34 sätestatud keelust välja. ( 75 ) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on iga rahatrahv, mis kehtestatakse ühepoolselt kaubale selle piiriületuse tõttu ja mis ei ole tollimaks kitsamas tähenduses, olenemata selle nimetusest ja kohaldamisviisist, samaväärse toimega maks ELTL artikli 28 ja 30 tähenduses. ( 76 ) IGG ei esitanud argumenti, viidates nendele aluslepingu sätetele. Seetõttu teen ettepaneku, et Euroopa Kohus jätaks IGG apellatsioonkaebuse viienda väite teise osa rahuldamata.

89.

Seetõttu soovitan Euroopa Kohtul jätta IGG apellatsioonkaebuse viies väide tervikuna rahuldamata.

IV.

Hagimenetlus Üldkohtus

90.

Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu teisele lausele võib Üldkohtu otsuse tühistamise korral Euroopa Kohus ise teha asjas lõpliku otsuse, kui menetlusstaadium seda lubab.

91.

Võttes arvesse käesoleva ettepaneku punktides 47–64 ja 75–80 esitatud kaalutlusi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta rahuldamata hagi vaidlustatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas esitatud hagi, milles palutakse tühistada vaidlusalune otsus, millega komisjon otsustas mitte algatada ELTL artikli 108 lõike 2 kohast ametlikku uurimismenetlust.

V.

Kulud

92.

Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõike 2 kohaselt teeb Euroopa Kohus, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb kohtuasjas lõpliku otsuse, otsuse kohtukulude kohta.

93.

Kodukorra artikli 138 lõige 1, mida kohaldatakse apellatsioonimenetluses kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel, näeb ette, et kohtuvaidluse kaotanud pool on kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.

94.

Kuna komisjoni ja IGG apellatsioonkaebus on rahuldatud, teen ettepaneku, et Dansk Erhverv kannab lisaks enda kohtukuludele ka apellatsioonkaebuse esitajate kulud nii esimeses kohtuastmes kui ka käesoleva apellatsioonimenetlusega seoses.

VI.

Ettepanek

95.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku: