1.

Ministère de l’Intérieur (Service Public Fédéral Intérieur) [Ministerstvo vnitra (Federální ministerstvo), Belgie)] uložil sankci společnosti pověřené úkoly v oblasti bezpečnosti na letišti Lutych (Belgie) a dvěma jejím zaměstnancům z důvodu, že tato společnost neměla zákonem požadované povolení a zaměstnanci neměli průkaz totožnosti, který si měli vyžádat od samotného ministerstva.

2.

Soud rozhodující v posledním stupni, kterému byl předložen kasační opravný prostředek proti těmto sankcím, položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se výkladu článku 9 nařízení (ES) č. 300/2008 ( 2 ). Předkládající soud se zejména táže, zda pravomoc svěřená orgánu určenému na základě tohoto ustanovení vylučuje takový zásah, jako je zásah, který v projednávané věci provedlo ministerstvo vnitra.

I.

Právní rámec

A.

Mezinárodní právo. Příloha 17 Chicagské úmluvy o mezinárodním civilním letectví ze dne 7. prosince 1944 ( 3 )

3.

Kapitola 1, nadepsaná „Definice“, stanoví:

–

protiprávní zmocnění se letadla,

–

zničení letadla v provozu,

–

držení rukojmích na palubě letadla, na letišti nebo v prostoru leteckých zařízení,

–

násilné vniknutí na palubu letadla, na letiště nebo do prostoru leteckých zařízení,

–

držení zbraně nebo nebezpečného zařízení nebo materiálu s úmyslem jeho nezákonného použití na palubě letadla nebo na letišti,

–

použití letadla v provozu za účelem způsobení smrti, vážného tělesného zranění nebo vážného poškození majetku nebo životního prostředí,

–

takové sdělení nebo klamná informace, které ohrožují bezpečnost letadla za letu nebo na zemi, cestujících, posádky, pozemního personálu nebo široké veřejnosti na letišti nebo v prostoru leteckých zařízení.

4.

Kapitola 2 bod 2.1.1 stanoví:

B.

Unijní právo. Nařízení č. 300/2008

5.

Článek 1, nadepsaný „Cíle“, stanoví:

6.

Článek 2, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:

7.

Článek 3, nadepsaný „Definice“, stanoví:

8.

Článek 4, nadepsaný „Společné základní normy“, stanoví:

9.

Článek 6, nadepsaný „Přísnější opatření uplatňovaná členskými státy“, stanoví:

10.

Článek 9, nadepsaný „Příslušný orgán“, stanoví:

11.

Příloha I upřesňuje „[s]polečné základní normy pro zabezpečení civilního letectví před protiprávními činy (článek 4)“.

C.

Belgické právo

1.

Loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière (Zákon ze dne 2. října 2017 upravující soukromou a zvláštní bezpečnost) ( 4 )

12.

Článek 4 považuje za podnik poskytující ostrahu každý podnik, který nabízí nebo vykonává činnosti ostrahy nebo se jako takový prezentuje.

13.

Podle článku 16 nesmí nikdo nabízet bezpečnostní služby nebo organizovat vnitřní bezpečnostní službu bez předchozího povolení ministerstva vnitra.

14.

Podle čl. 76 odst. 1 musí být osoby vykonávající bezpečnostní úkoly držiteli identifikačního průkazu vydaného ministerstvem vnitra.

15.

Článek 208 stanoví existenci inspektorů, zaměstnanců veřejných služeb, za účelem dohledu nad dodržováním ZSZB a jeho prováděcích předpisů.

16.

Článek 210 ukládá inspektorům povinnost vydávat protokoly o porušení ZSZB a jeho prováděcích předpisů.

17.

Článek 216 svěřuje inspektorům vyšetřovací pravomoci za účelem shromažďování informací, které považují za nezbytné k zajištění dodržování pravidel týkajících se soukromé bezpečnosti.

18.

Článek 236 stanoví, že sankce lze uložit pouze za porušení ZSZB nebo jeho prováděcích předpisů osobám, na které se vztahuje protokol o porušení právních předpisů.

2.

Décret walon du 23 juin 1994 (valonské nařízení ze dne 23. června 1994) ( 5 )

19.

Článek 4b odst. 2 stanoví:

–

Úkoly veřejné služby letištní bezpečnosti jsou pověřeny podniky, které jsou držiteli koncese na provozování letišť, v souladu s podmínkami stanovenými v koncesní smlouvě a v příslušných specifikacích, aniž jsou dotčena ustanovení odst. 2 třetího pododstavce a odstavců 3 až 5.

–

Pro účely tohoto článku se bezpečnostními úkoly rozumí kombinace opatření a lidských a hmotných zdrojů určených k ochraně civilního letectví před protiprávními činy; ochrannými úkoly se rozumí kombinace opatření a lidských a hmotných zdrojů určených k zajištění bezpečného toku civilního letového provozu.

–

Správní orgán odpovídá za kontrolu řádného plnění koncese, zejména pokud jde o plnění úkolů v oblasti bezpečnosti a ochrany. Postupy správního orgánu ke kontrole řádného plnění koncese jsou popsány v koncesních dohodách a v příslušných specifikacích.

20.

Článek 4b odst. 3 stanoví, že pro každé letiště je založena veřejnoprávní akciová společnost, jejíž kapitál je z 49 % vlastněn koncesionářským podnikem pověřeným provozováním letiště a z 51 % Valonským regionem (Belgie). V případě letiště Liège-Bierset pověří provozující společnost bezpečnostními úkoly tuto akciovou společnost nazvanou Liège Airport-Security (dále jen „LAS“).

II.

Skutkový stav, spor a předběžná otázka

21.

Shrnutí skutkového stavu provedené předkládajícím soudem ( 6 ) je následující:

–

Valonský region a akciová společnost Liège Airport založily veřejnoprávní akciovou společnost LAS za účelem plnění bezpečnostních úkolů ve smyslu čl. 4b odst. 2 valonského nařízení ze dne 23. června 1994.

–

Dne 16. března 2018 se na letiště v Lutychu dostavili příslušníci ministerstva vnitra, aby provedli kontrolu dodržování ZSZB. V rámci této kontroly bylo zjištěno, že dva zaměstnanci vykonávali zvláštní činnosti soukromé ostrahy: první zaměstnanec kontroloval přístup cestujících na ranveje, zejména pomocí detektoru kovů, zatímco druhý uváděl, že kontroluje kontrolní stanoviště a kontrolní pracovníky.

–

Byly sepsány tři protokoly o porušení právních předpisů. Jeden v neprospěch LAS za to, že organizovala vnitřní službu ostrahy, aniž k tomu měla povolení ministerstva vnitra (porušení čl. 16 odst. 1 ZSZB), a další dva po jednom ve vztahu ke každému zaměstnanci za to, že vykonávali práci, aniž měli průkaz totožnosti (čl. 76 odst. 1 ZSZB).

22.

Dne 27. listopadu 2020 uložilo ministerstvo vnitra LAS pokutu ve výši 15 000 eur. Dne 11. března 2021 uložilo každému ze dvou zaměstnanců pokutu ve výši 500 eur.

23.

LAS napadla rozhodnutí ministerstva vnitra u tribunal de première instance francophone de Bruxelles (frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie), přičemž tvrdila, že v Belgii je Generální ředitelství pro leteckou dopravu (dále jen „DGTA“) ( 7 ) orgánem odpovědným za koordinaci a sledování provádění společných základních norem v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy ve smyslu článku 9 nařízení č. 300/2008.

24.

Podle LAS Belgie tím, že podřídila bezpečnostní služby letiště kontrole ministra vnitra, porušila článek 9 nařízení č. 300/2008, to znamená, že nedodržela požadavek (obsažený v tomto ustanovení) určit jeden příslušný orgán.

25.

Žaloba LAS byla zamítnuta rozsudkem soudu prvního stupně ze dne 25. února 2022, proti němuž tato společnost podala kasační opravný prostředek. V tomto kasačním opravném prostředku opětovně namítá nedostatek pravomoci ministerstva vnitra kontrolovat bezpečnostní činnosti na letištích.

26.

Za těchto okolností Cour de cassation (Kasační soud, Belgie) předkládá Soudnímu dvoru tuto předběžnou otázku:

III.

Řízení před Soudním dvorem

27.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 19. prosince 2023.

28.

Písemná vyjádření předložily LAS, belgická, francouzská a polská vláda, jakož i Evropská komise.

29.

Ústní jednání nebylo shledáno nezbytným.

IV.

Posouzení

A.

Vymezení sporu

30.

Pravidlo týkající se soukromé a zvláštní bezpečnosti v Belgii (ZSZB) ukládá všem podnikům poskytujícím ostrahu, které nabízejí nebo vykonávají činnosti ostrahy nebo se jako takové prezentují, povinnost získat předchozí povolení ministerstva vnitra.

31.

Kromě toho stanoví, že osoby pověřené výkonem činností spadajících do působnosti tohoto zákona musí mít průkaz totožnosti nebo pověření vydané ministerstvem vnitra.

32.

ZSZB obsahuje obecnou (horizontální) právní úpravu použitelnou na všechny podniky poskytující soukromé či zvláštní bezpečnostní služby ( 8 ), aniž se výslovně vztahuje na úkoly nebo služby ostrahy a kontroly poskytované na letišti.

33.

Valonské nařízení ze dne 23. června 1994 podrobně upravuje právní režim letišť tohoto regionu. Na jeho základě:

–

Správní orgán odpovídá za kontrolu řádného plnění koncese, zejména pokud jde o plnění úkolů v oblasti bezpečnosti a ochrany.

–

Úkoly v oblasti ochrany letišť jsou svěřeny podnikům, které mají koncesi na provozování letišť. Pro každé letiště je založena akciová společnost, jejíž kapitál je z 49 % vlastněn koncesionářským podnikem pověřeným provozováním letiště a z 51 % Valonským regionem. Bezpečnostní úkoly svěřené koncesionářské společnosti provozující letiště jsou svěřeny této akciové společnosti. Na letišti Liège jsou svěřeny LAS.

34.

Kontrola osob na belgických letištích se řídí společnými základními normami (ve smyslu článku 4 nařízení č. 300/2008), na něž dohlíží DGTA, zatímco obecná právní úprava subjektů působících v oblasti soukromé bezpečnosti je obsažena v ZSZB.

35.

Z toho důvodu dochází podle názoru LAS k překrývání pravomocí, které není v souladu s nařízením č. 300/2008, neboť podniky a pracovníci působící v oblasti bezpečnosti vykonávající soukromé funkce ochrany na belgických letištích mohou být kontrolováni jak ze strany DGTA, tak ze strany ministerstva vnitra ( 9 ).

36.

Komise, belgická vláda a ostatní vlády, které vstoupily do řízení o předběžné otázce, nesouhlasí s argumentem LAS.

37.

Vzhledem ke skutečnostem popsaným předkládajícím soudem se domnívám, že spor se musí omezit na otázku, zda a) ministerstvo vnitra může podle ZSZB vykonávat určitou míru kontroly nad povolením, které musí LAS mít, a nad pověřeními jeho zaměstnanců; nebo b) zda je tato kontrola ve výlučné pravomoci „příslušného orgánu“ (DGTA) určeného podle článku 9 nařízení č. 300/2008.

38.

Není sporu o tom, že LAS, ačkoli byla založena jako veřejnoprávní akciová společnost, musí dodržovat belgická pravidla platná pro subjekty působící v oblasti soukromé bezpečnosti.

39.

LAS poté, co uvedla, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyzývá Soudní dvůr, aby rozhodl o slučitelnosti ZSZB a nařízení č. 300/2008, dodává, že analýza by měla být rozšířena na problémy vyplývající z „belgické hierarchie norem, [v níž] mají regionální nařízení sílu legislativních norem, na stejné úrovni jako federální zákony“ ( 10 ). Na základě tohoto předpokladu tvrdí, že ZSZB „nemá přednost před valonským nařízením ze dne 23. června 1994“.

40.

Je pochopitelné, že Soudní dvůr se musí omezit na výklad unijního práva ve vztahu k právnímu rámci předloženému předkládajícím soudem a nezasahovat do čistě vnitrostátních polemik, jako je polemika vyvolaná LAS.

B.

Odpověď na předběžnou otázku

41.

Cílem nařízení č. 300/2008 je podle jeho bodu 25 odůvodnění „ochran[a] civilního letectví před protiprávními činy a stanovení základu pro jednotný výklad přílohy 17 Chicagské úmluvy o mezinárodním civilním letectví“.

42.

Článek 1 odst. 1 nařízení č. 300/2008 stanoví cíl spočívající v „zabezpečení ochrany civilního letectví před protiprávními činy, které ohrožují bezpečnost civilního letectví“. Výčet těchto činů (nebo pokusů o ně) lze nalézt v kapitole 1 přílohy 17 výše uvedené úmluvy, která obsahuje demonstrativní výčet ( 11 ).

43.

Článek 3 nařízení č. 300/2008 definuje ochranu letectví jako „kombinace opatření a lidských a hmotných zdrojů určených k zabezpečení civilního letectví před protiprávními činy, které ohrožují bezpečnost civilního letectví“, přičemž civilním letectvím se rozumí „jakákoli letecká činnost vykonávaná civilním letadlem“ ( 12 ).

44.

Článek 1 odst. 2 nařízení č. 300/2008 upřesňuje prostředky k dosažení cílů tohoto nařízení. Jsou jimi „stanovení společných pravidel a společných základních norem ochrany letectví před protiprávními činy“ na jedné straně a „mechanismy pro sledování jejich dodržování“ na straně druhé.

45.

Společné základní normy stanovené v příloze I nařízení č. 300/2008 se týkají dvanácti konkrétních oblastí ( 13 ). Nařízení rovněž umožňuje přijetí dodatečných základních norem, které budou rovněž uvedeny v příloze nařízení, a obecných opatření, kterými se mění jiné než podstatné prvky společných základních norem.

46.

Pro účely tohoto řízení o předběžné otázce je třeba věnovat pozornost článku 9 nařízení č. 300/2008, o jehož výklad žádá předkládající soud. Jeho obsah spadá do rámce mechanismů, jejichž cílem je zajistit dodržování hmotněprávních ustanovení samotného nařízení.

47.

Článek 9 nařízení 300/2008 obsahuje dvě ustanovení o „příslušném orgánu“, který koordinuje a sleduje dodržování společných základních norem ochrany civilního letectví před protiprávními činy:

–

Připouští, aby členský stát měl několik orgánů, které plní úkoly v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy.

–

Dále ukládá členskému státu povinnost určit „jeden orgán […] odpovědný za koordinaci a sledování provádění společných základních norem podle článku 4“.

48.

Z hlediska doslovného znění článek 9 nařízení č. 300/2008 jednoznačně připouští prolínání různých orgánů vykonávajících úkoly v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy. Bez ohledu na to, zda existuje více než jeden orgán, musí členský stát v každém případě určit jeden orgán odpovědný za koordinaci a sledování provádění společných základních norem podle článku 4.

49.

Normativní kontext rovněž poukazuje na přípustnou pluralitu orgánů, jejichž činnost bude koordinována a sledována příslušným orgánem. To se odráží v bodě 12 odůvodnění nařízení č. 300/2008.

50.

Podle článku 9 nařízení č. 300/2008 je proto za plnění úkolů „koordinace a sledování“ provádění společných základních norem odpovědný jeden příslušný orgán určený každým členským státem. Ne méně, ale ani více (pokud, jak hned uvedu, členský stát nepověří tento orgán jinými úkoly).

51.

Článek 9 nařízení č. 300/2008 nevede nutně k tomu, aby tomuto orgánu byly svěřeny další funkce (např. výkonné nebo kontrolní), než jsou funkce koordinace a sledování činností jiných orgánů, které členský stát pověřil úkoly v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy.

52.

Připuštění opačného názoru by znamenalo vytvoření jakéhosi „nejvyššího orgánu“ a zdvojení pravomocí jiných specializovaných vnitrostátních orgánů, nebo dokonce jejich nahrazení ( 14 ).

53.

Na letištích se mohou sbíhat činnosti mnoha veřejných subjektů nebo orgánů, které podléhají svým vlastním odvětvovým pravidlům fungování. Opakuji, že členským státům nic nebrání v tom, aby je pověřily konkrétními úkoly, a to i v oblasti bezpečnosti letišť, za jejichž koordinaci a sledování bude odpovídat „příslušný orgán“, jedná-li se o uplatňování společných základních norem podle článku 4 nařízení č. 300/2008.

54.

Oblast působnosti nařízení č. 300/2008 je skutečně velmi široká: podle bodu 6 odůvodnění a čl. 2 odst. 1 se vztahuje na letiště sloužící civilnímu letectví, která se nacházejí na území členského státu, na provozovatele poskytující služby na těchto letištích a na subjekty dodávající zboží nebo poskytující služby na tato letiště nebo jejich prostřednictvím.

55.

Je logické, že s ohledem na tuto širokou věcnou působnost se nařízení 300/2008 omezuje na „[stanovení základních zásad] toho, co je třeba učinit k ochraně civilního letectví před protiprávními činy, aniž by zacházelo do technických a procedurálních podrobností týkajících se způsobu provádění těchto opatření“ ( 15 ).

56.

Ve stejném duchu:

–

Článek 1 ve spojení s článkem 4 nařízení č. 300/2008 se omezuje na stanovení společných základních norem ochrany letectví před protiprávními činy. Technické a procesní aspekty jeho uplatňování jsou ponechány na pravomoci vnitrostátního zákonodárce, jelikož nařízení č. 300/2008 nepředjímá všechny podrobnosti organizace systému ochrany letectví před protiprávními činy.

–

Článek 6 nařízení č. 300/2008 umožňuje členským státům uplatňovat přísnější opatření, než jsou společné základní normy uvedené v článku 4.

–

Článek 10 nařízení č. 300/2008 stanoví, že národní bezpečnostní program ochrany civilního letectví před protiprávními činy vymezí odpovědnosti za provádění společných základních norem podle článku 4.

57.

Podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru odpovídají bezpečnostní úkoly vykonávané LAS a jejími zaměstnanci provádění jedné ze společných základních norem stanovených v článku 4 a příloze I nařízení č. 300/2008.

58.

To však neznamená, že „příslušný orgán“ určený podle článku 9 nařízení č. 300/2008 přebírá všechny funkce související s činností podniků a pracovníků působících v oblasti soukromé bezpečnosti. Jak jsem již uvedl, tento článek výslovně upravuje pravomoci tohoto orgánu ke koordinaci a sledování provádění společných základních norem.

59.

Členský stát je samozřejmě oprávněn doplnit tyto pravomoci o další pravomoci, takže orgán uvedený v článku 9 nařízení č. 300/2008 vykonává funkce, které jdou nad rámec úkolů uvedených v tomto ustanovení. V takovém případě jsou to totiž vnitrostátní předpisy, a nikoli nařízení č. 300/2008, které upravují, kdo a jak má tyto funkce vykonávat.

60.

Soudní dvůr musí vyložit nařízení č. 300/2008, nikoliv vnitrostátní předpisy. Nepřísluší mu ani rozhodovat o vnitrostátním rozdělení pravomocí jednotlivých členských států v této oblasti. Předkládajícímu soudu přísluší určit, které orgány nebo subjekty na různých státních a sub-státních úrovních mají jaké pravomoci (v každém případě s ohledem na pravomoci koordinace a sledování, které má orgán uvedený v článku 9 nařízení č. 300/2008).

61.

Konkrétně žádné ustanovení nařízení č. 300/2008 nebrání tomu, aby Belgie svěřila ministerstvu vnitra přezkum toho, zda subjekty v oblasti soukromé bezpečnosti mají povolení požadovaná odvětvovými vnitrostátními právními předpisy nebo zda zaměstnanci těchto subjektů mají požadovaná pověření vydaná tímto ministerstvem.

62.

LAS v písemných vyjádřeních ( 16 ) srovnává pravomoci vykonávané ministerstvem vnitra a úkoly koordinace a sledování, které jsou svěřeny DGTA, aby vyjádřila myšlenku, že existuje rozpor mezi režimem ZSZB a článkem 9 nařízení č. 300/2008.

63.

Podle mého názoru nejsou tyto dvě pravomoci rovnocenné a nejsou v rozporu.

–

Pravomoci, které vykonává ministerstvo vnitra, se v případě, jako je projednávaný případ, týkají pouhého ověření obecných podmínek, které musí dodržovat všechny subjekty působící v oblasti soukromé bezpečnosti v Belgii bez ohledu na konkrétní oblast činnosti.

–

Pravomoci, které spadají do působnosti orgánu (DGTA) určeného podle článku 9 nařízení č. 300/2008, se omezují na koordinaci a sledování provádění společných základních norem podle článku 4 tohoto nařízení. Pokud jde o subjekty působící v oblasti soukromé bezpečnosti poskytující služby na letištích, DGTA nepřísluší vydávat obecná povolení, která musí každý z těchto subjektů podle vnitrostátního práva mít.

64.

Souhlasím tedy s Komisí a všemi vládami, které do tohoto řízení vstoupily, že kontrola subjektů působících v oblasti soukromé bezpečnosti, která je ve výše uvedeném smyslu svěřena Ministerstvu vnitra, nezasahuje do funkcí koordinace a sledování, které má orgán určený podle článku 9 nařízení č. 300/2008.

65.

Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a z průběhu řízení o předběžné otázce, ministerstvo vnitra je na základě ZSZB oprávněno ověřovat dodržování ustanovení o soukromé bezpečnosti, jejichž dodržování je nezbytnou podmínkou pro výkon této činnosti.

66.

Nezbytnou (a předběžnou) podmínkou pro provádění úkolů soukromé bezpečnosti je povolení ministerstva vnitra bez ohledu na místo, na němž soukromé subjekty tyto úkoly provádějí. Z tohoto hlediska není důležité, zda se jedná o letiště nebo o jinou veřejnou nebo soukromou budovu.

67.

Kontrola, zda jsou v konkrétním případě dodržována ustanovení týkající se povolení, která musí mít subjekty působící v oblasti soukromé bezpečnosti, nebo pověření jejich zaměstnanců, může v případě neexistence vnitrostátního předpisu, který stanoví opak, spadat do pravomoci odvětvového orgánu (v tomto případě ministerstva vnitra), a nikoli nutně orgánu uvedeného v článku 9 nařízení č. 300/2008.

68.

Trvám na tom, že pro tyto účely není důležité, zda subjekty působící v oblasti soukromé bezpečnosti působí na letišti nebo na jiném místě: tato okolnost nemění režim povolení, kterému podléhají. Tento režim stanoví vnitrostátní zákonodárce s přihlédnutím k systému rozdělení pravomocí jednotlivých členských států mezi jejich vlastní (státní nebo sub-státní) orgány nebo subjekty.

69.

Cílem kontroly provedené ministerstvem vnitra nebylo ověřit, zda v projednávané věci LAS a její zaměstnanci vykonávali funkce v oblasti bezpečnostního dohledu na letišti věcně správným způsobem: kontrola se omezila na ověření, zda LAS a její zaměstnanci měli (předchozí a povinné) povolení a pověření k výkonu těchto funkcí.

70.

Stručně řečeno, mám za to, že kontrola prováděná takovým orgánem, jako je ministerstvo vnitra, nemá žádný vliv na ustanovení článku 9 nařízení č. 300/2008 a nezasahuje do pravomocí koordinace a sledování, které jsou svěřeny „příslušnému orgánu“ určenému v tomto článku.

V.

Závěry

71.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Cour de cassation (Kasační soud, Belgie) následovně: