1.

Ministarstvo financija Češke Republike ( 2 ) je 1992. određenom poduzetniku ( 3 ) izravno dodijelilo ugovor za uvođenje informacijskog sustava za upravljanje porezom pod nazivom ADIS. IBM je bio nositelj autorskih prava na izvorni kod programa, tako da su uporaba i ažuriranje informacijskog sustava ovisili o njegovu sudjelovanju.

2.

Tijelo zaduženo za upravljanje porezom u Češkoj Republici odlučilo je 2016. sklopiti ugovor o uslugama osnovnog održavanja aplikacije ADIS izvan jamstvenog roka te ga je dodijelilo IBM‑u u okviru pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

3.

Potpisivanje tog novog ugovora dovelo je do nesuglasica između dvaju tijela Češke Republike: s jedne strane, tijela zaduženog za upravljanje porezom i, s druge strane, tijela nadležnog za nadzor pravilnosti postupaka javne nabave. Drugonavedeno tijelo smatra da je izravna dodjela ugovora nezakonita.

4.

Sud koji u ovom sporu treba donijeti odluku u zadnjem stupnju dvoji u pogledu obuhvaćenosti novog ugovora člankom 31. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/18/EZ ( 4 ), o čijem tumačenju postavlja pitanje Sudu. Želi znati treba li u okviru ocjene nekog od uvjeta za primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje ocijeniti činjenične i pravne okolnosti koje su postojale u trenutku sklapanja prvotnog ugovora (1992.) ili novog ugovora (2016.).

5.

Pozadina spora je opći problem ovisnosti javnih uprava o određenom pružatelju usluga kako bi mogle upotrebljavati informacijske tehnologije. Komisija je 2013. objavila Komunikaciju ( 5 ) u kojoj je istaknula poteškoće tih uprava u promjeni pružatelja usluga.

6.

Člankom 28. („Korištenje otvorenih, ograničenih i pregovaračkih postupaka i natjecateljskog dijaloga”) određuje se:

„Prilikom sklapanja njihovih ugovora o javnoj nabavi javni naručitelji primjenjuju nacionalne postupke prilagođene za potrebe ove Direktive.

Oni sklapaju ove ugovore o javnoj nabavi primjenjujući otvoreni ili ograničeni postupak. U posebnim okolnostima, izričito predviđenima člankom 29., javni naručitelji mogu sklapati svoje ugovore o javnoj nabavi putem natjecateljskog dijaloga. U posebnim slučajevima i okolnostima izričito navedenima u člancima 30. i 31. mogu primijeniti pregovarački postupak, sa ili bez objave poziva na nadmetanje.”

7.

U skladu s člankom 31. („Slučajevi koji opravdavaju uporabu pregovaračkog postupka bez objave poziva na nadmetanje”)

„Javni naručitelji mogu sklopiti ugovore o javnoj nabavi bez prethodne objave poziva na nadmetanje u sljedećim slučajevima:

[…].”

8.

U skladu s člankom 21. stavkom 2., javni naručitelj može dodijeliti ugovor o javnoj nabavi u otvorenim ili ograničenim postupcima te, ako su ispunjeni određeni uvjeti, i u pregovaračkom postupku s objavom poziva na nadmetanje ili pregovaračkom postupku bez objave poziva na nadmetanje.

9.

U skladu s člankom 23. stavkom 4. točkom (a), javni naručitelj može dodijeliti ugovor o javnoj nabavi u pregovaračkom postupku bez objave poziva na nadmetanje samo kad se, zbog tehničkih ili umjetničkih razloga, zbog razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava ili razloga koji proizlaze iz posebnih odredbi, ugovor može sklopiti samo s određenim gospodarskim subjektima.

10.

Ministarstvo financija Češke Republike sklopilo je 29. lipnja 1992. s IBM‑om ugovor o integraciji informacijskog sustava ADIS za upravljanje porezom.

11.

Od 2013., zadaće Ministarstva financija u pogledu upravljanja porezom preuzeo je Česká republika – Generální finanční ředitelství (Glavna porezna uprava, Češka Republika; u daljnjem tekstu: GPU), koji je pod njegovom nadležnošću.

12.

GPU je 1. ožujka 2016. pokrenuo pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje za dodjelu novog ugovora pod nazivom „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016”, čiji je predmet bilo pružanje usluge osnovnog održavanja aplikacije ADIS izvan jamstvenog roka ( 7 ).

13.

GPU je primijenio taj oblik ugovora, pri čemu se pozivao na tehničke razloge i razloge povezane sa zaštitom prava intelektualnog vlasništva koja pružatelj usluga ima na izvorni kod ADIS‑a ( 8 ).

14.

GPU je 20. svibnja 2016. dodijelio IBM‑u novi ugovor.

15.

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Ured za zaštitu tržišnog natjecanja, Češka Republika; u daljnjem tekstu: Úřad) utvrdio je 9. listopada 2017. da je GPU primjenom pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje povrijedio članak 23. stavak 4. točku (a) Zakona br. 137/2006.

16.

Úřad smatra da GPU nije dokazao da je, zbog tehničkih razloga, IBM jedini mogao izvršiti novi ugovor o javnoj nabavi. Osim toga, nužnost zaštite isključivih prava tog pružatelja usluga bila je posljedica ranijeg postupanja Ministarstva financija.

17.

GPU je protiv odluke od 9. listopada 2017. podnio žalbu predsjedniku Úřada, koji ju je odbio ( 9 ).

18.

GPU je protiv odluke predsjednika Úřada podnio tužbu Krajskom soudu v Brně (Okružni sud u Brnu, Češka Republika), koji je tu tužbu odbio jer je smatrao da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 23. stavka 4. točke (a) Zakona br. 137/2006, s obzirom na to da:

19.

Protiv prvostupanjske presude GPU je Nejvyššem správnom soudu (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) podnio žalbu u kasacijskom postupku, u kojoj je ukratko tvrdio da:

20.

U svojem odgovoru na žalbu u kasacijskom postupku Úřad je naveo da:

21.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga je li ispunjen jedan od uvjeta koje kvalificira kao materijalne (odnosno da stanje isključivosti nije prouzročio sam javni naručitelj) kako bi se primijenio pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje. Taj sud nastoji doznati treba li u tu svrhu ocijeniti činjenične i pravne okolnosti koje su postojale u trenutku sklapanja prvotnog ugovora.

22.

U tim je okolnostima Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) uputio Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li prilikom ocjene toga je li ispunjen materijalni uvjet za korištenje pregovaračkog postupka bez objave poziva na nadmetanje, odnosno toga je li naručitelj svojim skrivljenim postupanjem prouzročio stanje isključivosti, u skladu s člankom 31. stavkom 1. točkom (b) Direktive [2004/18] uzeti u obzir u kojim je pravnim i činjeničnim okolnostima sklopljen ugovor o prvotnoj činidbi čija su posljedica daljnji ugovori o javnoj nabavi?”

23.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 19. rujna 2023.

24.

Pisana očitovanja podnijele su češka i slovačka vlada te Europska komisija.

25.

Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.

26.

Do spora u kojem treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev doveo je ugovor o pružanju usluga informacijskih tehnologija koji je bez postupka javne nabave sklopljen 1992., odnosno prije nego što je Češka Republika pristupila Europskoj uniji, kada je taj način postupanja bio zakonit u skladu s nacionalnim pravom.

27.

Tim su prvotnim ugovorom pružatelju usluga dodijeljena prava kojima je stavljen u položaj isključivosti u pogledu razvoja i održavanja uvedenog informacijskog sustava.

28.

Prema mišljenju GPU‑a, nakon pristupanja Češke Republike Uniji, isključiva autorska prava pružatelja usluga opravdavala su to što se 2016., u svrhu sklapanja novog ugovora ( 10 ) o osnovnom održavanju informacijskog sustava izvan jamstvenog roka, primijenio pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje predviđen člankom 31. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/18.

29.

Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje Direktive 2004/18, a ne Direktive 2014/24/EU ( 11 ) kojom je ona stavljena izvan snage.

30.

U načelu, primjena direktive koja je na snazi relevantna je kad javni naručitelj odabere postupak koji će se provoditi ( 12 ).

31.

U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se da je GPU pokrenuo postupak javne nabave za dodjelu novog ugovora 1. ožujka 2016. Taj je datum stoga prethodio isteku roka za prenošenje Direktive 2014/24, koji je, u skladu s njezinim člankom 90. stavkom 1., utvrđen na 18. travnja 2016.

32.

S obzirom na to, Direktiva 2004/18 primjenjiva je ratione temporis. Međutim, ta okolnost ne sprečava da se u svrhu tumačenja pravila Direktive 2004/18 uzme u obzir sustav iz Direktive 2014/24, kao element suprotnosti ili potvrde.

33.

U skladu s člankom 31. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/18, trebaju biti ispunjena dva kumulativna uvjeta kako bi se primijenio izravni postupak koji se njime uređuje: (a) postoje tehnički ili umjetnički razlozi ili razlozi povezani sa zaštitom isključivih prava i (b) zbog tih je razloga apsolutno nužno dodijeliti ugovor određenom poduzetniku.

34.

Tekst sličan onome iz tog članka već je bio sadržan u drugim direktivama o javnoj nabavi koje su prethodile Direktivi 2004/18 ( 13 ). Sud ih je tumačio prilikom odlučivanja o tužbama zbog povrede obveze koje je Komisija podnijela protiv pojedinačnih radnji država članica u pogledu ugovora obuhvaćenih Direktivom 71/305 ( 14 ) ili Direktivom 93/37 ( 15 ), koji su sklopljeni u okviru pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

35.

U sudskoj praksi utvrđenoj u okviru tumačenja tih dviju direktiva, kao i kasnije donesenih direktiva, u više se navrata ustrajalo na tome da odredbe o pregovaračkim postupcima bez prethodne objave treba usko tumačiti te da je teret dokazivanja izvanrednih okolnosti koje opravdavaju izuzeće na javnom naručitelju ( 16 ).

36.

Sud koji je uputio zahtjev razlikuje „formalne uvjete” i „materijalne uvjete” koji se zahtijevaju kako bi se primijenio pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje. Prema njegovu mišljenju:

37.

Uvjeti koje sud koji je uputio zahtjev kvalificira kao formalne uvjete zapravo odgovaraju doslovnom sadržaju članka 31. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/18. Oni koje kvalificira kao materijalne uvjete prekoračuju taj okvir jer se njima upućuje na uvjete koji nisu izričito sadržani u toj odredbi.

38.

Rasprava je usmjerena na materijalni uvjet koji se odnosi na to da stanje isključivosti nije prouzročio javni naručitelj. Stajališta koja su iznijeli sudionici u prethodnom postupku podijeljena su:

39.

Ako bi spor trebalo riješiti u skladu sa sustavom iz Direktive 2014/24, prednost bi se nedvojbeno dala tezi Komisije i slovačke vlade. U uvodnoj izjavi 50. te direktive, kao i u njezinu članku 32. stavku 2. točki (b) uvodi se odredba da isključivost nije prouzročio javni naručitelj:

40.

Suprotno tomu, u članku 31. stavku 1. točki (b) Direktive 2004/18 nije se izričito upućivalo na utjecaj koji može imati pripisivanje isključivosti javnom naručitelju ( 19 ). Međutim, ta šutnja ne znači da javni naručitelj sam može slobodno prouzročiti stanje isključivosti.

41.

Naime, kao što to pravilno naglašava sud koji je uputio zahtjev, u Direktivi 2014/24 u tom je pogledu samo navedeno pravilo koje je implicitno postojalo u ranijim direktivama u tom području ( 20 ). Stoga se, prema njegovu mišljenju, „[…] pravom Unije zahtijeva da se razlog, zbog kojeg ugovor o javnoj nabavi treba dodijeliti isključivo određenom gospodarskom subjektu, u okviru pregovaračkog postupka bez objave u skladu s člankom 31. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/18, ne može pripisati javnom naručitelju. […]” ( 21 ).

42.

Zauzet ću isto stajalište kao i sud koji je uputio zahtjev u pogledu sudjelovanja javnog naručitelja u odlučujućim okolnostima za stanje isključivosti. Smatram da to potkrepljuje nekoliko razloga.

43.

Kao prvo i osnovno, opći je cilj pravnih pravila Unije u području javne nabave „osigurati slobodno kretanje usluga i otvaranje nenarušenom tržišnom natjecanju u svim državama članicama” ( 22 ). Upravo primjena pregovaračkog postupka bez prethodne objave predstavlja postupanje javnog naručitelja kojim se najozbiljnije ugrožava otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju.

44.

Kao drugo, protivno je tom cilju da javni naručitelji sami prouzroče okolnosti na koje će se pozivati kako bi se koristili postupcima odabira ugovarateljâ u kojima se ne dopušta sudjelovanje konkurenata.

45.

Kao treće, kao što sam to već naveo, izvanredne okolnosti zbog kojih su dopušteni pregovarački postupci bez prethodne objave poziva na nadmetanje treba usko tumačiti, na temelju ograničavajućih kriterija ( 23 ).

46.

Kao četvrto, priznanje da se javni naručitelj može pozvati na stanje isključivosti koje je sam prouzročio bilo bi protivno logici članka 31. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/18. Prema toj logici, nemogućnost primjene redovnog postupka (s objavom) opravdava se okolnostima koje nisu povezane s javnim naručiteljem, a ne onima koje je on sam prouzročio.

47.

Naposljetku, maksimom nemo auditur propriam turpitudinem allegans zabranjuje se da stranka ostvari korist od svojeg nezakonitog postupanja ( 24 ).

48.

U skladu s tezom GPU‑a koja se navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u trenutku sklapanja prvotnog ugovora (1992.) nijednim se nacionalnim propisom nisu uređivala autorska prava, kao ni javna nabava. Stoga se nije mogao predvidjeti budući pravni sustav koji će se primjenjivati u tom području, niti kako će se razvijati nacionalna sudska praksa. Nije se moglo predvidjeti ni „da će utvrđivanje uvjeta za dodjelu licencija za ADIS naknadno dovesti do dvojbene situacije […]” ( 25 ).

49.

Sud koji je uputio zahtjev u biti se slaže s tim stajalištem, osim u pogledu određenih pojedinosti. Prihvaća da 1992. nije postojao nijedan nacionalni propis o javnoj nabavi ( 26 ), što je Ministarstvu financija omogućilo da ugovor o ADIS‑u sklopi pod tada dogovorenim uvjetima. Dodaje da je javni naručitelj čak „mogao razumno pretpostaviti da će biti moguća dodjela ugovora koji su posljedica prvotnog ugovora istom pružatelju usluga, bez potrebe da se i drugim pružateljima usluga pruži mogućnost da se natječu za ugovor za potrebnu činidbu” ( 27 ).

50.

Ja pak nemam što prigovoriti tim tvrdnjama, koje se odnose na povijesno razdoblje u kojem pravo Unije jednostavno nije bilo primjenjivo jer Češka Republika još nije bila njezina članica. Na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi činjenice i pravni okvir kojim je obuhvaćeno sklapanje prvotnog ugovora.

51.

U tim je okolnostima nebitno je li isključivost na temelju koje je 1992. sklopljen prvotni ugovor prouzročio javni naručitelj.

52.

Gledište se mijenja ako se uzme u obzir da se ugovorni odnos čeških poreznih tijela ( 28 ) s pružateljem usluga produljivao tijekom mnogo godina (u razdoblju od 1992. do 2016., u dijelu koji je ovdje važan).

53.

Tijekom tog razdoblja izmijenjen je pravni okvir, osobito otkad je Češka Republika 2004. pristupila Uniji. Od dana pristupanja bilo je obvezno uskladiti se s direktivama o javnoj nabavi, „u skladu s načelom trenutačne i potpune primjene odredaba prava Unije na nove države članice” ( 29 ).

54.

Sud koji je uputio zahtjev naglašava važnost novog okvira i promjenu zadaća javnog naručitelja: ističe da su, kad je GPU dodijelio ugovor 2016., na snazi bili Zakon br. 137/2006 i Direktiva 2004/18. Slijedom toga, GPU je imao obvezu da njegove radnje ne uzrokuju stanje isključivosti kako bi se opravdala primjena pregovaračkih postupaka bez prethodne objave.

55.

Na temelju tog utvrđenja i nakon ispitivanja obiju teza o kojima je riječ, sud koji je uputio zahtjev u točki 32. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku utvrđuje sljedeće:

56.

Kad je riječ o ocjeni činjenica koje su odlučujuće za spor i nacionalne pravne situacije, Sud nema što prigovoriti tim razmatranjima suda koji je uputio zahtjev. Kad je pak riječ o razmatranjima iz zadnjeg dijela točke 32. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, koja sam upravo naveo, smatram da sadržavaju pravilno tumačenje Direktive 2004/18.

57.

Kao odgovor na prethodno pitanje, iz prethodno navedenog proizlazi da za potrebe ovog slučaja nije relevantna činjenica da je ugovor potpisan prije nego što je Češka Republika pristupila Uniji. Suprotno tomu, odlučujuće su radnje koje je javni naručitelj izvršio od 2004. do 2016. Logično, među tim je radnjama ključno sklapanje novog ugovora 2016.

58.

Međutim, češka vlada nastoji isključiti svoju odgovornost za stvaranje isključive ovisnosti, pri čemu se poziva na to da se ocjena treba odnositi na trenutak potpisivanja prvotnog ugovora. Ako tada nije bilo primjedbi na zakonitost njezina postupanja, ne postoji ni osnova za pripisivanje namjere javnom naručitelju.

59.

Ne slažem se s tim pristupom:

60.

S drugog gledišta češka vlada, iako priznaje da javni naručitelj u situacijama kao što je ova treba donijeti odluke koje mu omogućuju da se oslobodi od ovisnosti o određenom pružatelju usluga, zagovara prihvaćanje razumnog rješenja, a takvim smatra rješenje koje je najpovoljnije i kojim se osigurava stabilno funkcioniranje ključnih informacijskih sustava nacionalne uprave. Prema njezinu mišljenju, u ovom predmetu ti čimbenici opravdavaju primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje ( 33 ).

61.

Ne slažem se ni s tim argumentom, iako shvaćam probleme s kojima se javni naručitelj stvarno suočavao 2016. Porezna tijela, kao i sva ostala državna tijela, ne mogu se pozivati na praktične, upravne ili gospodarske poteškoće ( 34 ) kako bi opravdala neispunjenje obveza utvrđenih nekom direktivom, s obzirom na to da je na državama članicama da ih prevladaju donošenjem prikladnih mjera ( 35 ).

62.

Drugu liniju obrane koju češka vlada ističe u potporu postupanju javnog naručitelja čini tvrdnja da se on nastojao osloboditi od situacije ovisnosti o pružatelju usluga stjecanjem autorskih prava, što nije uspio ostvariti zbog protivljenja tog pružatelja usluga ( 36 ).

63.

Ta se tvrdnja ne može prihvatiti ako se upozori na to da je javni naručitelj od 2004. imao dovoljno vremena (do 2016.) da prevlada IBM‑ovo odbijanje. S obzirom na stanje isključivosti koje traje nekoliko desetljeća, trebao je poduzeti inicijative kojima bi se oslobodio od ovisnosti o pružatelju usluga, na način da traži ponude drugih subjekata, što se čini da nije učinio. To tvrdi sud koji je uputio zahtjev ( 37 ), s čijom se tvrdnjom ponovno slažem.

64.

Uostalom, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da su postojali ozbiljni pokušaji javnog naručitelja da pronađe nove pružatelje usluga, što bi mu omogućilo da otkloni situaciju ovisnosti u kojoj se nalazio. U skladu sa sudskom praksom Suda, javni naručitelj treba „ozbiljno istražiti” postoje li poduzetnici koji su sposobni na europskoj razini isporučiti (ili, ovisno o slučaju, zamijeniti) određeni računalni program ( 38 ).

65.

Kad je riječ o problemu ovisnosti o određenom pružatelju usluga što se tiče sustavâ informacijske tehnologije, Komisija javnim naručiteljima predlaže određene alternative ( 39 ) kako bi prevladali ograničenja tržišnog natjecanja u području javne nabave, poput onog koje se ovdje ispituje.

66.

Iako češka tijela tvrde da su uspostavila postupke ex ante kontrole u svrhu borbe protiv ovisnosti o određenom pružatelju usluga na koju se upućuje u Komunikaciji iz 2013. ( 40 ), ugovor na koji se odnosi ovaj zahtjev za prethodnu odluku bez izmjene je potvrdio već postojeće stanje isključivosti. Stoga se javnom naručitelju može pripisati da je djelovanjem ili propustom 2016. produljio stanje isključivosti koje je prouzročio njegov pravni prednik, koji ga je trebao spriječiti u upotrebi pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

67.

Naposljetku moram podsjetiti na to da je Sud već odlučio o potrebi za otvaranjem javne nabave tržišnom natjecanju za ugovore slične onom o kojem je ovdje riječ, uz pretpostavku da se na njih primjenjuju opća pravila o javnoj nabavi: „[…] javni naručitelj, kada namjerava provesti postupak javne nabave za održavanje, prilagodbu i razvoj softvera koji je kupio od gospodarskog subjekta, mora potencijalnim natjecateljima i ponuditeljima pružiti dovoljno informacija kako bi omogućio odvijanje učinkovitog tržišnog natjecanja na sekundarnom tržištu održavanja, prilagodbe odnosno razvoja spomenutog softvera” ( 41 ).

68.

S obzirom na navedeno, predlažem da se Nejvyššem správnom soudu (Vrhovni upravni sud, Češka Republika) odgovori na sljedeći način:

„Članak 31. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama

treba tumačiti na način da:

Javni naručitelj ne smije vlastitim postupanjem prouzročiti stanje isključivosti kojim nastoji opravdati primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje.

Ako javni naručitelj sklopi novi ugovor na koji se primjenjuje Direktiva 2004/18, nije relevantna činjenica da stanje isključivosti proizlazi iz prvotnog ugovora koji su tijela države članice sklopila prije njezina pristupanja Europskoj uniji. U svrhu ocjene postupanja javnog naručitelja s obzirom na novi ugovor, treba uzeti u obzir činjenični i pravni kontekst koji postoji u trenutku sklapanja tog novog ugovora.”