–

Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon en Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon, vertegenwoordigd door E. Leftheriotou en A. Vasilopoulou als gemachtigden,

–

de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Leftheriotou en A. Vasilopoulou als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Adamopoulos, M. Konstantinidis en C. Valero als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1), alsook van het rechtszekerheidsbeginsel.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds de vennootschap Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (hierna: „Emporiki Serron”) en anderzijds de Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (minister van Ontwikkeling en Investeringen, Griekenland) en de Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (minister van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening, Griekenland), betreffende de terugvordering van financiële steun die deze vennootschap heeft ontvangen voor de aankoop en egrenering van niet-geëgreneerd katoen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

In de derde overweging van verordening nr. 2988/95 staat te lezen:

4

Artikel 1 van die verordening bepaalt:

5

Artikel 3 van deze verordening luidt:

Grieks recht

6

Artikel 102 („Terugvordering van onverschuldigd uitgekeerde bedragen”) van Nómos 2362/1995 peri Dimosiou Logistikou, eleghou ton dapanon tou kratous kai alles diatakseis (wet 2362/1995 betreffende comptabiliteit en controle op de uitgaven van de staat en andere bepalingen) (FEK Α’ 247/27.11.1995), bepaalt:

7

Artikel 103 van deze wet, met als opschrift „Verjaring van publiekrechtelijke schuldvorderingen”, bepaalt:

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8

In de loop van 2001 heeft Emporiki Serron voor de periode 2000‑2001 financiële steun ontvangen van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) voor de aankoop en egrenering van niet-geëgreneerd katoen. Zij heeft haar activiteiten gestaakt en is in juni 2001 in vereffening gesteld.

9

Op 4 en 5 juli 2006 en van 31 oktober tot en met 2 november 2006 vond een controle plaats in het hoofdkantoor van Emporiki Serron. Uit deze controle bleek dat die onderneming geen enkele verkoop had geregistreerd voor 3 618 balen geëgreneerd katoen, die meer dan 750 000 kg geëgreneerd katoen vertegenwoordigden.

10

Op 14 juli 2009 heeft de minister van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening een besluit vastgesteld tot terugvordering van de aan Emporiki Serron betaalde steun ten bedrage van 322 568,90 EUR, vermeerderd met rente, voor de hierboven genoemde 3 618 balen geëgreneerd katoen.

11

Deze onderneming heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Trimeles Dioikitiko Protodikeio Athinon (bestuursrechtbank, zetelend met drie rechters, Athene, Griekenland), die dit besluit nietig heeft verklaard met als motivering dat de verjaringstermijn van vier jaar van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 niet in acht was genomen. Deze rechterlijke instantie was namelijk van oordeel dat artikel 103 van wet 2362/1995 in strijd was met artikel 3 van verordening nr. 2988/95, voor zover in dat artikel 103 als beginpunt van de verjaringstermijn werd uitgegaan van de datum waarop de onregelmatigheid was vastgesteld en niet, zoals in artikel 3 van verordening nr. 2988/95 is bepaald, van de datum waarop zij was begaan. Daarom heeft deze rechter de toepassing van artikel 103 van wet 2362/1995 uitgesloten.

12

De Trimeles Dioikitiko Efeteio Athinon (bestuursrechtbank in hoger beroep, zetelend met drie rechters, Athene, Griekenland), waarbij de Griekse Staat hoger beroep had ingesteld, heeft het vonnis in eerste aanleg vernietigd. Deze rechterlijke instantie meende namelijk dat artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 de mogelijkheid bood om een bepaling als artikel 103 van wet 2362/1995 vast te stellen. Deze instantie was van oordeel dat de verjaringstermijn overeenkomstig laatstgenoemd artikel was ingegaan op 29 november 2006, de datum waarop de controleur van het ministerie van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening zijn verslag had opgesteld. Zij heeft daaruit afgeleid dat de naar nationaal recht geldende verjaringstermijn van vijf jaar nog niet was verstreken op de datum van het besluit tot terugvordering van de steun, te weten 14 juli 2009. Zij was dan ook van oordeel dat de financiële steun ten onrechte was betaald.

13

Emporiki Serron heeft bij de Symvoulio Tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland), de verwijzende rechter, cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van de Dioikitiko Efeteio, waarbij zij aanvoerde dat de oplossing die de Elegktiko Synedrio (rekenkamer, Griekenland) had gekozen in een zaak over een financiële correctie waarin de wettigheid daarvan werd betwist, in strijd was met de oplossing in dit arrest van de Dioikitiko Efeteio.

14

De verwijzende rechter wijst erop dat de Elegktiko Synedrio vervolgens in voltallige zitting heeft geoordeeld dat artikel 103 van wet 2362/1995 in overeenstemming was met artikel 3 van verordening nr. 2988/95 en met de beginselen van evenredigheid en rechtszekerheid, voor zover de totale tijd die is verstreken tussen de datum waarop een onregelmatigheid is begaan en de afsluiting van de administratieve terugvorderingsprocedure in verband daarmee redelijk is en deze duur niet langer is dan de absolute verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, vierde alinea, van deze verordening.

15

De verwijzende rechter preciseert dat de onregelmatigheid die in het bij hem aanhangige geding aan de orde is, uiterlijk op 20 of 30 juni 2001 heeft plaatsgevonden, zodat de verjaringstermijn van vier jaar van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, indien deze van toepassing was, reeds was verstreken op het tijdstip van de eerste controle in juli 2006.

16

Tegen deze achtergrond heeft de Symvoulio Tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

17

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die voorziet in een verjaringstermijn van vijf jaar vanaf de datum waarop de nationale autoriteiten een onregelmatigheid ten aanzien van de bepalingen van deze verordening hebben vastgesteld.

18

Vooraf zij eraan herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn van vier jaar zowel van toepassing is op onregelmatigheden die leiden tot oplegging van een administratieve sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening, als op onregelmatigheden die, zoals in het hoofdgeding, het voorwerp zijn van een administratieve maatregel waarbij overeenkomstig artikel 4 van deze verordening het wederrechtelijk verkregen voordeel wordt ontnomen (arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de vaststelling van de draagwijdte van Unierechtelijke bepalingen, in casu artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, rekening worden gehouden met zowel de bewoordingen en de context als de doelstellingen van die bepalingen (arrest van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C‑59/14, EU:C:2015:660, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20

Wat de in dit artikel 3 gebruikte bewoordingen betreft, moet worden opgemerkt dat dit artikel in lid 1, eerste en tweede alinea, voorziet in een verjaringstermijn van de vervolging van vier jaar vanaf de dag waarop de onregelmatigheid is begaan of, in geval van een voortdurende of voortgezette onregelmatigheid, vanaf de dag waarop deze onregelmatigheid is beëindigd, met dien verstande dat sectorale regelingen kunnen voorzien in een kortere verjaringstermijn, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.

21

Daarenboven zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 het begrip „onregelmatigheid” omschrijft als elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handelen of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld.

22

Artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat „[h]et […] de lidstaten [vrijstaat] langere termijnen toe te passen dan de in leden 1 en 2 bepaalde”. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een dergelijke termijn kan voortvloeien uit de toepassing van vóór die verordening reeds geldende nationale bepalingen of van nieuwe nationale bepalingen die van latere datum zijn dan die verordening (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23

Krachtens dat artikel 3, lid 3, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de duur van de langere verjaringstermijnen die zij in voorkomend geval willen toepassen, mits zij de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, in acht nemen (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punten 64 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24

De eerbiediging van dit beginsel betekent concreet dat de toepassing van een langere nationale verjaringstermijn op grond van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 niet kennelijk verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel van bescherming van de financiële belangen van de Unie (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25

Zo heeft het Hof om redenen die op de onderhavige zaak kunnen worden toegepast, reeds erkend dat een verjaringstermijn van vijf jaar, welke termijn zich ook in het hoofdgeding voordoet, kennelijk niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nationale autoriteiten in staat te stellen onregelmatigheden die schade toebrengen aan de begroting van de Unie te vervolgen, aangezien deze termijn slechts één jaar langer is dan die van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Daaruit heeft het afgeleid dat een dergelijke termijn in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 74).

26

Het Hof heeft zich tot op heden echter niet uitgesproken over de vraag of artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 de lidstaten toestaat af te wijken van het beginpunt van de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste en tweede alinea, van deze verordening, en te bepalen dat deze termijn ingaat op de datum waarop de nationale autoriteiten het bestaan van een inbreuk op de bepalingen van deze verordening vaststellen.

27

In dit verband blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95, die in de punten 20 en 22 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht, dat de Uniewetgever met de vaststelling van deze bepaling de lidstaten enkel de mogelijkheid heeft willen bieden om de duur van de verjaringstermijn te verlengen ten opzichte van die van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, en dat daarbij elke wijziging van het beginpunt van die termijn was uitgesloten.

28

Deze uitlegging, die is gebaseerd op de bewoordingen van de betrokken bepalingen, is in overeenstemming met de context van deze bepalingen en met de doelstellingen ervan.

29

Wat dat betreft zij eraan herinnerd dat conform artikel 1 van verordening nr. 2988/95 en zoals volgt uit de derde overweging van die verordening, deze een „algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het [Unierecht]” invoert, om „de fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden” (arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30

In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat op de nationale autoriteiten een algemene zorgvuldigheidsplicht rust bij de controle van de rechtmatigheid van de betalingen die zij ten laste van de begroting van de Unie verrichten, welke verplichting inhoudt dat zij de maatregelen nemen waarmee onmiddellijk een eind kan worden gemaakt aan eventuele onregelmatigheden (zie naar analogie arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 67).

31

Indien zou worden aanvaard dat de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 2988/95 pas ingaat op het tijdstip waarop de administratie deze onregelmatigheden heeft vastgesteld, zou dit de nationale autoriteiten ertoe kunnen aanzetten om geen haast te maken met de vervolging van deze onregelmatigheden, en tegelijkertijd de marktdeelnemers blootstellen aan enerzijds een lange periode van rechtsonzekerheid en anderzijds het risico dat zij niet meer kunnen bewijzen dat de betrokken verrichtingen regelmatig waren (zie naar analogie arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32

Meer fundamenteel zij eraan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er in beginsel tegen verzet dat de overheid tot in het oneindige kan gebruikmaken van haar bevoegdheden om een einde te maken aan een onwettige situatie [zie in die zin arrest van 27 januari 2022, Commissie/Spanje (Informatieplicht in fiscale zaken), C‑788/19, EU:C:2022:55, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. De vaststelling van het beginpunt van de verjaringstermijn op de datum waarop de nationale autoriteiten een onregelmatigheid vaststellen, zou echter indruisen tegen het doel dat met de invoering van een mechanisme voor de verjaring van inbreuken op verordening nr. 2988/95 wordt nagestreefd. Een dergelijke keuze stelt deze autoriteiten immers in staat om te handelen zonder op grond van de verstreken tijd te worden beperkt door de datum waarop de onregelmatigheid is begaan of de datum waarop zij is beëindigd, hetgeen in de praktijk het risico met zich meebrengt dat de verjaring wordt verhinderd.

33

De omstandigheid dat de nationale autoriteiten volgens het Unierecht, en meer in het bijzonder artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95, daarenboven slechts mogen handelen binnen een absolute verjaringstermijn die gelijk is aan het dubbele van de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van deze verordening, betekent dat de lidstaten niet mogen afwijken van deze laatste verjaringstermijn door een beginpunt te kiezen dat deze verjaringstermijn zinloos zou maken.

34

Hieruit volgt dat artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, zich ertegen verzet dat de lidstaten afwijken van het beginpunt van de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste en tweede alinea, van deze verordening, waarbij dit aanvangstijdstip in alle gevallen krachtens laatstgenoemde bepalingen vastgesteld blijft op de datum waarop de onregelmatigheid is begaan of, in geval van een voortgezette of voortdurende onregelmatigheid, op de datum waarop deze is beëindigd. De datum waarop de nationale autoriteiten kennis hebben van een onregelmatigheid of een onregelmatigheid vaststellen, heeft dus geen invloed op het ingaan van deze verjaringstermijn (zie naar analogie arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 67).

35

Het staat aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met de redactie van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen, te bepalen of de naleving van het in het vorige punt genoemde vereiste kan worden verzekerd in het kader van een met het Unierecht conforme uitlegging van het nationale recht dan wel, wanneer dat niet mogelijk is, of dat het voor die naleving nodig is dat deze bepalingen geheel of gedeeltelijk buiten toepassing worden gelaten.

36

In dit verband zij eraan herinnerd dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die welke in laatste aanleg uitspraak doen, de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht. Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling door andere rechterlijke instanties is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast (arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

Uit een en ander volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die een langere verjaringstermijn vaststelt dan die van dit artikel 3, lid 1, mits het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen. Deze bepalingen verzetten zich daarentegen tegen een nationale regeling die bepaalt dat deze verjaringstermijn ingaat op de datum waarop de nationale autoriteiten een onregelmatigheid ten aanzien van de bepalingen van deze verordening hebben vastgesteld.

Tweede vraag

38

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de door artikel 3, lid 3, van deze verordening geboden mogelijkheid om een langere verjaringstermijn vast te stellen dan die van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening, de absolute verjaringstermijn van dat artikel 3, lid 1, vierde alinea, moet worden berekend aan de hand van die langere verjaringstermijn dan wel aan de hand van die van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening.

39

Artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 voorziet in een absolute maximumduur voor de verjaring van de vervolging van een onregelmatigheid, aangezien deze verjaring in ieder geval op zijn laatst wordt verworven na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de bij artikel 3, lid 1, eerste alinea, vastgestelde verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze verordening (arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 63).

40

Deze absolute verjaringstermijn draagt bij tot versterking van de rechtszekerheid voor marktdeelnemers doordat deze termijn belet dat de verjaring van de vervolging van een onregelmatigheid oneindig kan worden uitgesteld door herhaalde handelingen die de stuiting ervan meebrengen (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 64).

41

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat indien krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 een langere verjaringstermijn wordt toegepast, de absolute verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, vierde alinea, van deze verordening hoe dan ook verstrijkt op de dag waarop een termijn die gelijk is aan het dubbele van deze langere verjaringstermijn afloopt (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, punt 71).

42

Uit een en ander volgt dat op de tweede vraag moet worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de door artikel 3, lid 3, van deze verordening geboden mogelijkheid om een langere verjaringstermijn vast te stellen dan de termijn van vier jaar van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening, de absolute verjaringstermijn van dat artikel 3, lid 1, vierde alinea, moet worden berekend aan de hand van die langere verjaringstermijn.

Derde vraag

43

Gezien de antwoorden op de eerste en de tweede vraag behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

44

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

1)

Artikel 3, leden 1 en 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, gelezen in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die een langere verjaringstermijn vaststelt dan die van dit artikel 3, lid 1, mits het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen. Deze bepalingen verzetten zich daarentegen tegen een nationale regeling die bepaalt dat deze verjaringstermijn ingaat op de datum waarop de nationale autoriteiten een onregelmatigheid ten aanzien van de bepalingen van deze verordening hebben vastgesteld.

2)

Artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 moet aldus worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de door artikel 3, lid 3, van deze verordening geboden mogelijkheid om een langere verjaringstermijn vast te stellen dan de termijn van vier jaar van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening, de absolute verjaringstermijn van dat artikel 3, lid 1, vierde alinea, moet worden berekend aan de hand van die langere verjaringstermijn.