–

za Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon i Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou u svojstvu agenata,

–

za vladu Helenske Republike, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, T. Adamopoulos, M. Konstantinidis i C. Valero, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.) i načela pravne sigurnosti.

2

Zahtjev je podnesen u okviru spora između društva Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (u daljnjem tekstu: društvo Emporiki Serron), s jedne strane, i Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (ministar razvoja i ulaganja, Grčka) te Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministar ruralnog razvoja i hrane, Grčka), s druge strane, u vezi s povratom financijske potpore koju je to društvo primilo za kupovinu neočišćenog pamuka i njegovo razdvajanje od sjemena.

3

Treća uvodna izjava Uredbe br. 2988/95 glasi:

„[…] u svim područjima treba [se] suprotstaviti radnjama koje štete financijskim interesima [Europske unije]”.

4

U skladu s člankom 1. te uredbe:

„1.   Radi zaštite financijskih interesa [Unije] ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije].

2.   ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [ona] upravlja, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima.”

5

Članak 3. navedene uredbe glasi kako slijedi:

„1.   Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.

U slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče od dana prestanka nepravilnosti. U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare teče do konačnog završetka programa.

Rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.

Međutim, zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a [da] nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1.

2.   Razdoblje za izvršenje odluke kojom se utvrđuje upravna kazna je tri godine. To razdoblje teče od dana pravomoćnosti odluke.

Slučajevi prekida i suspenzije uređuju se relevantnim odredbama nacionalnog prava.

3.   Države članice zadržavaju mogućnost primjene duljeg razdoblja od onog propisanog stavcima 1. i 2.”

6

Članak 102. Nómosa 2362/1995 peri Dimosiou Logistikou, eleghou ton dapanon tou kratous kai alles diatakseis (Zakon br. 2362/1995 o javnim financijama, nadzoru javnih troškova i drugim odredbama) (FEK Α’ 247/27.11.1995), naslovljen „Povrat nepravilno isplaćenih iznosa”, glasi:

„Država mora ishoditi povrat financiranja, potpora ili subvencija isplaćenih fizičkim ili pravnim osobama ili tijelima u okviru politika [Unije] iz nacionalnih fondova ili fondova […] Unije ako nadležna tijela utvrde da su nepravilno ili nezakonito isplaćeni.

Ove se odredbe primjenjuju i na iznose isplaćene do dana stupanja na snagu ovog zakona.

Iznosi čiji je povrat ishođen na tom temelju smatraju se prihodima državnog proračuna i naplaćuju se u skladu s odredbama Zakonika o naplati javnih prihoda u verziji koja je na snazi.

U tom se slučaju primjenjuju i odredbe koje su na snazi a odnose se na donošenje upravnih, prisilnih i sudskih mjera za naplatu državnih prihoda.”

7

Člankom 103. tog zakona, naslovljen „Zastara javnih potraživanja” propisano je:

„Na povrat iznosa iz prethodnog članka primjenjuje se petogodišnji rok zastare koji počinje teći od dana kad je utvrđeno da je iznos nepravilno ili nezakonito primljen, osim ako odredbama prava [Unije] nije predviđeno drukčije.

Na iznose koje treba naplatiti primjenjuje se rok zastare od 20 godina, osim ako odredbama prava [Unije] nije predviđeno drukčije.

Odredbe o suspenziji, prekidu i učincima zastarnog roka predviđene ovim zakonom, koje se primjenjuju na državne tražbine, primjenjuju se mutatis mutandis na tražbine iz ovog članka, osim ako odredbama prava [Unije] nije predviđeno drukčije.”

8

Društvo Emporiki Serron primalo je tijekom 2001. godine financijske potpore, za razdoblje 2000. – 2001., iz Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (FEOGA) za kupovinu pamuka i njegovo čišćenje od sjemena. Ono je prekinulo svoju djelatnost i likvidirano je u lipnju 2001. godine.

9

U sjedištu društva Emporiki Serron provedene su provjere 4. i 5. srpnja 2006. te od 31. listopada do 2. studenoga 2006. Tom se provjerom uspostavilo da to društvo nije uknjižilo nikakvu prodaju u odnosu na 3618 bala pamuka očišćenog od sjemena, što je jednako količini od više od 750000 kilograma takvog pamuka.

10

Dana 14. srpnja 2009., Ministar ruralnog razvoja i hrane donio je odluku kojom se traži povrat potpore koja je društvu Emporiki Serron isplaćena u iznosu od 322568,90 eura, uvećano za kamate, što je jednako 3618 bala prethodno spomenutog pamuka očišćenog od sjemena.

11

Tu je odluku – povodom tužbe koju mu je protiv nje podnijelo to društvo – Trimeles Dioikitiko Protodikeio Athinon (Upravni sud u Ateni u vijeću od tri suca, Grčka) poništio uz obrazloženje da nije poštovan četverogodišnji rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95. Taj je sud naime smatrao da članak 103. Zakona br. 2362/1995 – zbog toga što je njime kao dan kada počinje teći rok zastare utvrđen dan kad je nepravilnost utvrđena, a ne, kao što je to predviđeno člankom 3. Uredbe br. 2988/95, dan kad je počinjena – nije u skladu s potonjim člankom. Stoga je izuzeo iz primjene članak 103. Zakona br. 2362/1995.

12

Trimeles Dioikitiko Efeteio Athinon (Žalbeni upravni sud u Ateni u vijeću od tri suca, Grčka) ukinuo je prvostupanjsku presudu povodom žalbe koju mu je podnijela Grčka Država. Taj je sud naime smatrao da je na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95 moguće donijeti odredbu poput članka 103. Zakona br. 2362/1995. Smatrao je da je rok zastare na temelju potonjeg članka počeo teći 29. studenoga 2006., a riječ je o datumu kad je kontrolor iz Ministarstva ruralnog razvoja i hrane sastavio svoje izvješće. Na temelju toga je zaključio da na dan donošenja odluke kojom se traži povrat potpore, odnosno 14. srpnja 2009., još nije bio protekao petogodišnji rok zastare, koji se primjenjuje na temelju nacionalnog prava. Stoga je smatrao da je financijska potpora bila nepravilno isplaćena.

13

Društvo Emporiki Serron podnijelo je Symvouliu Tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka), sudu koji je uputio zahtjev, žalbu protiv presude koju je donio Dioikitiko Efeteio (Žalbeni upravni sud), tvrdeći da je Elegktiko Synedrio (Revizorski sud, Grčka), prihvatio rješenje koje je protivno onomu iz te presude u slučaju u kojem je osporavana zakonitost akta o financijskoj korekciji.

14

Sud koji je uputio zahtjev navodi da je nakon toga Elegktiko Synedrio (Revizorski sud) u punom sastavu presudio da je članak 10. Zakona br. 2362/1995 u skladu s člankom 3. Uredbe br. 2988/95 te načelima proporcionalnosti i pravne sigurnosti, jer je ukupno vrijeme koje je proteklo između dana počinjenja nepravilnosti i okončanja upravnog postupka za ishođenje povrata koji se odnosi na nju, razumno i jer to trajanje ne prekoračuje apsolutni rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom te uredbe.

15

Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da se nepravilnost o kojoj je riječ u sporu koji se pred njime vodi dogodila najkasnije 20. ili 30. lipnja 2001., tako da je u trenutku prve kontrole, izvršene u srpnju 2006., već bio istekao četverogodišnji rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, ako je bio primjenjiv.

16

U tim je okolnostima Symvoulio Tis Epikrateias (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

17

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavke 1. i 3. Uredbe br. 2988/95 u vezi s načelom pravne sigurnosti tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim je propisan petogodišnji rok zastare, koji počinje teći od dana kad su nacionalna tijela utvrdila nepravilnost u odnosu na odredbe te uredbe.

18

Prije svega, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, rok zastare iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 primjenjuje na nepravilnosti koje dovode do izricanja upravne kazne u smislu članka 5. te uredbe i na nepravilnosti, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, koje su predmet upravne mjere radi oduzimanja nepravilno stečene koristi u skladu s člankom 4. navedene uredbe (presuda od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 26. i navedena sudska praksa).

19

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, radi utvrđivanja dosega odredbi prava Unije, u konkretnom slučaju članka 3. stavka 1. i 3. Uredbe 2988/95, u vezi s načelom pravne sigurnosti, valja istodobno voditi računa o njihovu tekstu, kontekstu i njihovim ciljevima (presuda od 6. listopada 2015., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, t. 22. i navedena sudska praksa).

20

Kad je riječ o njegovu tekstu, treba istaknuti da članak 3. u stavku 1. prvom i drugom podstavku predviđa rok zastare u trajanju od četiri godine koji teče od počinjenja nepravilnosti ili, u slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, od dana prestanka nepravilnosti, uz pojašnjenje da se sektorskim pravilima može predvidjeti i kraći rok zastare, koji ne može biti kraći od tri godine.

21

Osim toga, valja podsjetiti na to da je člankom 1. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95 pojam „nepravilnost” definiram kao povreda odredaba prava Unije koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Unije ili proračune kojima ona upravlja.

22

Što se tiče članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95, njime je propisano da „[d]ržave članice zadržavaju mogućnost primjene duljeg razdoblja od onog propisanog stavcima 1. i 2.” tog članka 3. Iz sudske prakse Suda proizlazi da takav rok može biti posljedica primjene nacionalnih odredbi koje su već bile na snazi i prije navedene uredbe ili novih nacionalnih odredbi, donesenih nakon te uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 65. i navedenu sudsku praksu).

23

Na temelju tog članka 3. stavka 3., države članice imaju široku marginu prosudbe u pogledu trajanja duljih rokova zastare koje, po potrebi, namjeravaju primjenjivati, podložno poštovanju općih načela prava Unije, među kojima se nalazi i načelo proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 64. i 72. te navedenu sudsku praksu).

24

Postupanje u skladu s tim načelom konkretno podrazumijeva da primjena duljeg nacionalnog roka zastare, na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95, očito ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 74. i navedenu sudsku praksu).

25

Stoga je Sud, na temelju razloga koje je moguće primijeniti na ovaj slučaj, već potvrdio da rok zastare od pet godina, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, očito ne prekoračuje ono što je nužno kako bi nacionalna tijela mogla postupati protiv nepravilnosti koje dovode u pitanje proračun Unije, jer je taj rok samo za godinu dana dulji od onog predviđenog člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, na temelju čega je zaključio da je takav rok u skladu s načelom proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 74.).

26

Sud se, s druge strane, do danas nije izjasnio o tome je li državama članicama na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95 dozvoljeno odstupiti od dana kad počinje teći rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. prvim i drugim podstavkom te uredbe, tako da predvide da taj rok teče od dana kad su nacionalna tijela utvrdila postojanje povrede odredbi te uredbe.

27

U tom pogledu, iz samog teksta članka 3. stavaka 1. i 3. Uredbe br. 2988/95, koji je naveden u točkama 20. i 22. ove presude, proizlazi da je zakonodavac Unije, donoseći tu odredbu, državama članicama samo namjeravao dopustiti da trajanje roka zastare produlje u odnosu na trajanje predviđeno člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, pri čemu nije moguće promijeniti trenutak od kojeg taj rok počinje teći.

28

To tumačenje, koje se temelji na tekstu dotičnih odredbi, u skladu je s kontekstom u kojem se nalaze te odredbe kao i s ciljevima koji se njima žele postići.

29

U tom pogledu, treba podsjetiti na to da se Uredbom br. 2988/95, kao što to proizlazi iz njezina članka 1. i uvodne izjave 3., uvode „opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije]” kako bi se „u svim područjima [suprotstavilo] radnjama koj[e] štete financijskim interesima [Unije]” (presuda od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 23. i navedena sudska praksa).

30

S tim u vezi, Sud je već presudio da nacionalna tijela imaju opću obvezu dužne pažnje prilikom provjeravanja ispravnosti plaćanja koja sama provode i koja opterećuju proračun Unije, a koja podrazumijeva to da ona poduzimaju mjere za žurno ispravljanje eventualnih nepravilnosti (vidjeti po analogiji presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 67.).

31

Međutim, prihvaćanje stajališta da rok zastare propisan u članku 3. stavku 1. prvom i drugom podstavku Uredbe br. 2988/95 počinje teći tek od trenutka kad je uprava utvrdila te nepravilnosti moglo bi na određen način ohrabriti inertno držanje nacionalnih tijela prilikom procesuiranja navedenih nepravilnosti, izlažući pri tome subjekte, s jedne strane, dugom razdoblju pravne nesigurnosti i, s druge strane, riziku da više ne budu u mogućnosti podnijeti dokaze o ispravnosti predmetnih transakcija (vidjeti po analogiji presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 68. i navedenu sudsku praksu).

32

Što je još važnije, treba podsjetiti na to da se načelu pravne sigurnosti načelno protivi mogućnost da javna tijela neodređeno vrijeme izvršavaju svoje ovlasti kako bi uklonila nezakonitu situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 27. siječnja 2022., Komisija/Španjolska (Obveza pružanja informacija u području oporezivanja), C‑788/19, EU:C:2022:55, t. 39. i navedenu sudsku praksu). Odrediti da rok zastare počinje teći onog dana kad nacionalna tijela utvrde nepravilnost bilo bi protivno cilju koji se želi postići uspostavljanjem mehanizma zastare povreda u Uredbi br. 2988/95. Naime, takav bi odabir tim tijelima omogućio postupanje bez ograničenja u vremenu s obzirom na dan kad je nepravilnost počinjena ili na dan kad je okončana, što u praksi podrazumijeva rizik da ne dođe do zastare.

33

Okolnost da pravo Unije, i to konkretno članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe br. 2988/95, djelovanje nacionalnih tijela usto ograničava apsolutnim rokom zastare, koji je jednak dvostrukom roku zastare predviđenom člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe, ne može državama članicama omogućiti oslobođenje od obveze poštovanja potonjeg roka zastare tako da dan od kojeg taj rok počinje teći odrede na način koji bi ga lišio njegova dosega.

34

Iz toga slijedi da se članku 3. stavku 3. Uredbe br. 2988/95, u vezi s načelom pravne sigurnosti, protivi to da države članice odstupe od dana od kojeg počinje teći rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. prvim i drugim podstavkom te uredbe, jer je taj trenutak u svakom slučaju na temelju tih odredbi određen tako da počinje teći od dana počinjenja nepravilnosti ili, u slučaju ponovljene i stalne nepravilnosti, od dana kad je nepravilnost prestala. Datum na koji su nacionalna tijela saznala za nepravilnost ili je utvrdila, slijedom toga ne utječe na početak tijeka tog roka zastare (vidjeti po analogiji presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & LangenC‑52/14, EU:C:2015:381, t. 67.).

35

Na sudu koji je uputio zahtjev je da, uzimajući u obzir tekst nacionalnih odredbi o kojima je riječ u glavnom postupku, odredi može li se poštovanje zahtjeva navedenog u prijašnjoj točki osigurati u okviru tumačenja nacionalnog prava usklađenog s pravom Unije ili, ako to nije moguće, podrazumijeva li ono potpuno ili djelomično izuzimanje tih odredbi iz primjene.

36

U tom pogledu potrebno je podsjetiti na to da zahtjev usklađenog tumačenja uključuje obvezu nacionalnih sudova, uključujući i one koji odlučuju u posljednjem stupnju, da, prema potrebi, izmijene ustaljenu sudsku praksu ako se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije sukladno pravu Unije. Slijedom toga, nacionalni sud ne može valjano smatrati da ne može protumačiti nacionalnu odredbu u skladu s pravom Unije samo zato što se ta odredba tumačila na način koji nije usklađen s tim pravom ili zato što su je nadležna nacionalna tijela primjenjivala na taj način (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 97. i navedena sudska praksa).

37

Iz prethodno navedenog proizlazi da na prvo pitanje treba odgovoriti tako da članak 3. stavke 1. i 3. Uredbe br. 2988/95, u vezi s načelom pravne sigurnosti treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis kojim je propisan rok zastare koji je dulji od onog predviđenog u tom članku 3. stavku 1., pod uvjetom postupanja u skladu s načelom proporcionalnosti. Tim se odredbama, s druge strane, protivi nacionalni propis kojim je predviđeno da taj rok zastare počinje teći od dana kad su nacionalna tijela utvrdila nepravilnost u odnosu na odredbe te uredbe.

38

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio pitanje u biti pita treba li članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da kad država članica iskoristi mogućnost danu člankom 3. stavkom 3. te uredbe da predvidi dulji rok zastare od onog predviđenog člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe, apsolutni rok zastare propisan tim člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom treba izračunati u odnosu na taj dulji rok zastare rok ili onaj predviđen člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe.

39

Članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe br. 2988/95 utvrđuje apsolutno ograničenje koje se primjenjuje na rok zastare sudskih postupaka o nepravilnosti, a on nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare od onog propisanog člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom, a da pritom nadležno tijelo nije izreklo sankciju, osim kad je postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1. te uredbe (presuda od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 63.).

40

Taj apsolutni rok zastare doprinosi jačanju pravne sigurnosti gospodarskih subjekata onemogućavajući da se rok zastare sudskih postupaka u odnosu na nepravilnost može beskonačno odgađati opetovanim radnjama koje ga prekidaju (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, t. 64.).

41

Iz sudske prakse Suda proizlazi da, ako se na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95 primjenjuje dulji nacionalni rok zastare, apsolutni rok zastare predviđen člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom te uredbe u svakom slučaju istječe danom isteka razdoblja koje je dvostruko dulje od tog duljeg roka zastare (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, t. 71.).

42

Iz prethodno navedenog proizlazi da na drugo pitanje treba odgovoriti da članak 3. stavak 1. četvrti podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da kad država članica iskoristi mogućnost danu člankom 3. stavkom 3. te uredbe da predvidi rok zastare koji je dulji od onog četverogodišnjeg predviđenog člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe, apsolutni rok zastare propisan tim člankom 3. stavkom 1. četvrtim podstavkom treba izračunati u odnosu na taj dulji rok zastare.

43

S obzirom na odgovore na prva dva pitanja, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje.

44

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje: