–

за Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon и Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon, от E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,

–

за гръцкото правителство, от E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от T. Adamopoulos, M. Konstantinidis и C. Valero, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166), както и на принципа на правната сигурност.

2

Запитването е отправено в рамките на спор, който дружеството Emporiki Serron AE — Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (наричано по-нататък „дружеството Emporiki Serron“), води с Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (министър за развитието и инвестициите, Гърция) и с Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (министър за развитието на селските райони и храните, Гърция) по повод на възстановяването на финансовата помощ, получена от това дружество за закупуването и омаганяването на неомаганен памук.

3

Трето съображение от Регламент № 2988/95 гласи:

„[…] трябва да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на [Европейския съюз] във всички области“.

4

Съгласно член 1 от този регламент:

„1.   За целите на защитата на финансовите интереси на [Съюза], с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на [Съюза].

2.   „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на [Съюза], в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на [Съюза] или на бюджетите, управлявани от [него], или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на [Съюза] или посредством извършването на неоправдан разход“.

5

Член 3 от този регламент гласи:

„1.   Срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.

В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не бъде прекратена.

Срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва.

Въпреки това срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1.

2.   Срокът за изпълнение на решението, налагащо административната санкция, е тригодишен. Срокът започва да тече от деня, в който решението става окончателно.

Случаите на прекъсване и спиране се уреждат от съответните разпоредби на националното право.

3.   Държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно“.

6

Член 102 от Nómos 2362/1995 peri Dimosiou Logistikou, eleghou ton dapanon tou kratous kai alles diatakseis (Закон № 2362/1995 за държавните финанси, контрола на държавните разходи и други разпоредби) (FEK Α’ 247/27.11.1995) е озаглавен „Възстановяване на недължимо платени суми“ и гласи:

„Финансирането, помощите и субсидиите за физически или юридически лица или организации, които се изплащат в рамките на политиките на [Съюза] с национални средства или със средства на [Съюза], се възстановяват на държавата, ако компетентните органи установят, че са недължимо или неправомерно платени.

Тези разпоредби се прилагат и по отношение на сумите, изплатени до датата на влизане в сила на настоящия закон.

Възстановяваните на това основание суми представляват приходи за държавния бюджет и се събират по реда на действащия Кодекс за събирането на публичните приходи.

В този случай се прилагат и действащите разпоредби относно административните, принудителните и съдебните мерки за събирането на приходите на държавата“.

7

Член 103 от този закон е озаглавен „Давност за публичните вземания“ и предвижда:

„Задължението за възстановяване на сумите по предходния член се погасява с петгодишна давност, считано от датата на констатирането на недължимото или неправомерното им получаване, освен ако в правото на [Съюза] не е предвидено друго.

Задължението за заплащане на сумите, за които е издаден акт за събиране, се погасява с двадесетгодишна давност, освен ако в правото на [Съюза] не е предвидено друго.

Предвидените в този закон правила за спирането, прекъсването и действието на давността за публичните вземания се прилагат съответно и за вземанията по този член, освен ако в правото на [Съюза] не е предвидено друго“.

8

През 2001 г. дружеството Emporiki Serron получава финансова помощ от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) за закупуването и омаганяването на суров памук за периода 2000—2001 г. То преустановява дейността си и през юни 2001 г. е обявено в ликвидация.

9

На 4 и 5 юли 2006 г., а също и от 31 октомври до 2 ноември 2006 г. е извършена проверка в седалището на дружеството Emporiki Serron. При тази проверка се установява, че то не е отчело никакви продажби за 3618 бали омаганен памук, съответстващи на повече от 750000 килограма омаганен памук.

10

На 14 юли 2009 г. министърът за развитието на селските райони и храните издава решение за възстановяване на изплатената на Emporiki Serron помощ за посочените по-горе 3618 бали омаганен памук в размер на 322568,90 евро, заедно с лихвите.

11

Сезиран от дружеството с жалба срещу това решение, Trimeles Dioikitiko Protodikeio Athinon (тричленен състав на Административен съд Атина, Гърция) го отменя, като се мотивира с това, че не е спазена четиригодишната давност по член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95. Всъщност тази юрисдикция приема, че член 103 от Закон № 2362/1995 е в противоречие с член 3 от Регламент № 2988/95, доколкото посочва за начален момент на давността датата на констатирането на нередността, а не датата на извършването ѝ, както предвижда въпросният член 3. Затова тя оставя без приложение член 103 от Закон № 2362/1995.

12

Сезиран с въззивна жалба от гръцката държава, Trimeles Dioikitiko Efeteio Athinon (тричленен състав на Апелативен административен съд Атина, Гърция) отменя първоинстанционното решение. Всъщност тази юрисдикция приема, че член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 допуска въвеждането на разпоредби като член 103 от Закон № 2362/1995. Тя констатира, че съгласно последно посочения член давностният срок е започнал да тече на 29 ноември 2006 г. — датата, на която инспекторът от Министерството за развитието на селските райони и храните е изготвил доклада си. Оттук тя заключава, че към датата на решението за възстановяване на помощта, а именно 14 юли 2009 г., приложимият по силата на националното право петгодишен давностен срок не е изтекъл. Поради това тя приема, че финансовата помощ е била недължимо платена.

13

Дружеството Emporiki Serron сезира Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция), запитващата юрисдикция, с касационна жалба срещу решението на Dioikitiko Efeteio (Апелативен административен съд), като изтъква, че по дело, по което се е оспорвала законосъобразността на акт за финансова корекция, Elegktiko Synedrio (Сметна палата, Гърция) се е произнесла в обратен смисъл на постановеното в това съдебно решение.

14

Запитващата юрисдикция посочва, че впоследствие пленумът на Elegktiko Synedrio (Сметна палата) приема, че член 103 от Закон № 2362/1995 е в съответствие с член 3 от Регламент № 2988/95, както и с принципите на пропорционалност и правна сигурност, доколкото общият срок, изтекъл между датата на извършване на нередността и приключването на свързаната с нея административна процедура за събирането на съответните суми, е разумен и не надвишава абсолютния давностен срок, предвиден в член 3, параграф 1, четвърта алинея от този регламент.

15

Запитващата юрисдикция уточнява, че нередността, по повод на която се води отнесеният до нея спор, е извършена най-късно на 20 или на 30 юни 2001 г., така че към момента на първата проверка през юли 2006 г. вече е бил изтекъл четиригодишният давностен срок по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, в случай че той е бил приложим.

16

При това положение Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

17

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграфи 1 и 3 от Регламент № 2988/95, разглеждан във връзка с принципа на правната сигурност, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда петгодишен давностен срок, който тече от датата, на която националните органи са констатирали нередност по отношение на разпоредбите на този регламент.

18

В самото начало следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда давностният срок по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 се прилага както за нередностите, които водят до налагане на административна санкция по смисъла на член 5 от този регламент, така и за нередности като разглежданите в главното производство, санкционирани с административна мярка в съответствие с член 4 от посочения регламент, състояща се в отнемане на незаконно придобитата облага (решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 26 и цитираната съдебна практика).

19

Съгласно постоянната практика на Съда, за да се определи обхватът на разпоредби на правото на Съюза — в случая на член 3, параграфи 1 и 3 от Регламент № 2988/95, разглеждан във връзка с принципа на правната сигурност — следва да се вземат предвид едновременно текстът, контекстът и целите им (решение от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C‑59/14, EU:C:2015:660, т. 22 и цитираната съдебна практика).

20

Що се отнася до текста на въпросния член 3, следва да се отбележи, че параграф 1, първа и втора алинея от него предвижда давностен срок за процедурите срещу нередности, който е с продължителност от четири години, считано от извършването на нередността, а в случай на продължаваща или повторно извършена нередност — от датата, на която нередността е прекратена, като се уточнява, че секторните правила могат да предвиждат по-кратък давностен срок, който не може да бъде по-малък от три години.

21

Освен това следва да се припомни, че член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 дефинира понятието „нередност“ като обозначаващо всяко нарушение на разпоредба на правото на Съюза в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза или на бюджетите, управлявани от него.

22

Член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 пък гласи, че „[д]ържавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно“. От практиката на Съда следва, че този по-дълъг срок може да произтича от прилагането на национални разпоредби, които вече са били в сила преди посочения регламент, или на нови национални разпоредби, приети след него (вж. в този смисъл решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 65 и цитираната съдебна практика).

23

Съгласно член 3, параграф 3 държавите членки разполагат с широко право на преценка по въпроса за продължителността на по-дългите давностни срокове, които евентуално решат да прилагат, при условие че спазват общите принципи на правото на Съюза, сред които е принципът на пропорционалност (вж. в този смисъл решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 64 и 72 и цитираната съдебна практика).

24

Спазването на този принцип конкретно предполага прилагането на по-дълъг национален давностен срок съгласно член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 да не надхвърля явно онова, което е необходимо за постигането на целта за защита на финансовите интереси на Съюза (вж. в този смисъл решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 74 и цитираната съдебна практика).

25

В този смисъл Съдът вече е приел — по съображения, които могат да се отнесат и към настоящото дело — че петгодишен давностен срок, също както разглежданият в главното производство, не надхвърля явно онова, което е необходимо, за да могат националните органи да образуват процедури по отношение на нередностите, увреждащи бюджета на Съюза, като е само с една година по-дълъг от предвидения в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, от което Съдът заключава, че такъв срок е съвместим с принципа на пропорционалност (вж. в този смисъл решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 74).

26

До този момент обаче Съдът не се е произнасял по въпроса дали член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 позволява на държавите членки да се отклоняват от началния момент на давностния срок по член 3, параграф 1, първа и втора алинея от Регламента, като предвидят този срок да тече от датата, на която националните органи констатират наличието на нарушение на разпоредбите на посочения регламент.

27

В това отношение от самия текст на член 3, параграфи 1 и 3 от Регламент № 2988/95, припомнен в точки 20 и 22 от настоящото решение, следва, че с приемането на тази разпоредба законодателят на Съюза е искал само да позволи на държавите членки да удължават давностния срок в сравнение с предвиденото в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, без каквото и да било изменение на началния момент на този срок.

28

Това тълкуване, основано на текста на разглежданите разпоредби, е в съответствие с контекста, в който се вписват, а също и с целите им.

29

В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 1 от Регламент № 2988/95 и видно от трето съображение от този регламент, същият въвежда „общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на [Съюза]“, за „да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на [Съюза] във всички области“ (решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 23 и цитираната съдебна практика).

30

Във връзка с това Съдът вече е постановил, че националните органи имат общо задължение за полагане на грижа при проверката на редовността на извършваните от тях плащания, които се отразяват на бюджета на Съюза, което предполага да вземат мерки за бързо отстраняване на нередностите (вж. по аналогия решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 67).

31

Ако се приеме обаче, че предвиденият в член 3, параграф 1, първа и втора алинея от Регламент № 2988/95 давностен срок започва да тече едва от момента, в който администрацията констатира тези нередности, това би могло да създаде стимул за известна инертност на националните органи за започването на процедури срещу нередностите, като същевременно изложи операторите на дълъг период на правна несигурност, от една страна, и от друга, на риска да не са вече в състояние да докажат редовността на разглежданите операции (вж. по аналогия решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 68 и цитираната съдебна практика).

32

На по-фундаментално равнище следва да се припомни, че принципът на правната сигурност по принцип не допуска публичните органи да разполагат с неопределен период от време за упражняването на правомощията си за отстраняване на незаконосъобразностите (вж. в този смисъл решение от 27 януари 2022 г., Комисия/Испания (Задължение за предоставяне на информация в данъчната сфера), C‑788/19, EU:C:2022:55, т. 39 и цитираната съдебна практика). Ако обаче за начален момент на давностния срок се определи датата, на която националните органи констатират нередността, това би било в противоречие с целта на института на давността за нарушенията на Регламент № 2988/95. Всъщност подобен избор би позволил на тези органи да действат без ограничение във времето спрямо датата на извършването или датата на прекратяването на нередността, което би създало риска на практика да се неутрализира давността.

33

Обстоятелството, че правото на Съюза, и по-точно член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95, освен това предвижда и абсолютен давностен срок за действията на националните органи, равен на двукратния давностен срок по член 3, параграф 1, първа алинея от този регламент, не би могло да дава възможност на държавите членки да се освободят от последно посочения давностен срок, като му определят начален момент, който реално го лишава от всякакво значение.

34

Оттук следва, че член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95, разглеждан във връзка с принципа на правната сигурност, не допуска държавите членки да се отклоняват от началния момент на давностния срок по член 3, параграф 1, първа и втора алинея от този регламент, като при всички случаи съгласно последно посочените разпоредби този начален момент остава датата на извършването на нередността, а при продължаваща или повторно извършена нередност — датата на прекратяването ѝ. Следователно датата, на която националните органи узнават или констатират нередността, е без значение за началото на този давностен срок (вж. по аналогия решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 67).

35

Запитващата юрисдикция ще трябва да определи предвид редакцията на разглежданите в главното производство национални разпоредби дали спазването на посоченото в предходната точка изискване може да бъде осигурено чрез тълкуване на вътрешното право в съответствие с правото на Съюза, а ако това не е възможно — дали налага да бъдат оставени без приложение всичките или някои от тези разпоредби.

36

В това отношение следва да се припомни, че изискването за съответстващо тълкуване включва и задължението за националните юрисдикции, включително тези, които действат като последна инстанция, при необходимост да изменят постоянната съдебна практика, ако тя се основава на тълкуване на националното право, което е несъвместимо с правото на Съюза. Следователно националната юрисдикция няма основание да счита, че е изправена пред невъзможност да тълкува национална разпоредба в съответствие с правото на Съюза, само защото тази разпоредба е била тълкувана от други юрисдикции в несъвместим с това право смисъл или е била прилагана по такъв начин от компетентните национални органи (решение от 7 април 2022 г., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, т. 97 и цитираната съдебна практика).

37

По изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграфи 1 и 3 от Регламент № 2988/95, разглеждан във връзка с принципа на правната сигурност, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която установява по-дълъг давностен срок от предвидения в член 3, параграф 1, при условие че е спазен принципът на пропорционалност. Тези разпоредби обаче не допускат национална правна уредба, която предвижда този давностен срок да тече от датата, на която националните органи са констатирали нередност по отношение на разпоредбите на този регламент.

38

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавата членка е използвала възможността по член 3, параграф 3 да предвиди по-дълъг давностен срок от предвидения в член 3, параграф 1, първа алинея от този регламент, абсолютният давностен срок по член 3, параграф 1, четвърта алинея трябва да се изчислява въз основа на така определения по-дълъг давностен срок, или трябва да се изчислява въз основа на срока по член 3, параграф 1, първа алинея от Регламента.

39

Член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 въвежда абсолютна погасителна давност за процедурите по отношение на нередностите, като тази давност настъпва най-късно на датата, на която изтече срок, равен на двукратния давностен срок по член 3, параграф 1, първа алинея, без дотогава компетентните власти да са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била спряна в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1 от този регламент (решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 63).

40

Тази абсолютна давност допринася за укрепването на правната сигурност за икономическите оператори, като осуетява възможността настъпването на давността за започването на процедура по отношение на дадена нередност да се забавя за неопределено време чрез многократни действия с прекъсващ ефект (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, т. 64).

41

От практиката на Съда следва, че ако по силата на член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 се прилага по-дълъг национален давностен срок, абсолютната давност по член 3, параграф 1, четвърта алинея изтича при всички случаи на датата, на която изтича срок, равен на двукратния размер на този по-дълъг давностен срок (вж. в този смисъл решение от 2 март 2017 г., Glencore Céréales, C‑584/15, EU:C:2017:160, т. 71).

42

По изложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавата членка е използвала възможността по член 3, параграф 3 да предвиди по-дълъг давностен срок от четиригодишния давностен срок по член 3, параграф 1, първа алинея от този регламент, абсолютният давностен срок по член 3, параграф 1, четвърта алинея трябва да се изчислява въз основа на така определения по-дълъг давностен срок.

43

Предвид отговорите на първия и втория въпрос не следва да се отговоря на третия.

44

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши: