EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 15.7.2021
COM(2021) 414 final
2021/0234(NLE)
Voorstel voor een
UITVOERINGSBESLUIT VAN DE RAAD
tot opschorting van een aantal bepalingen van Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad ten aanzien van Irak
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
•Motivering en doel van het voorstel
Krachtens artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode 1 dient de Commissie regelmatig, ten minste eens per jaar, de door een derde land verleende medewerking op het gebied van overname te beoordelen en verslag van haar beoordeling te doen aan de Raad.
Op 10 februari 2021 stelde de Commissie haar beoordeling vast op basis van door de EU-lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden verstrekte gegevens en informatie over 2019, waarna zij het verslag 2 aan de Raad voorlegde.
Op basis van bovenstaande analyse en rekening houdend met de algemene betrekkingen van de Unie met het betrokken derde land, kan de Commissie tot de conclusie komen dat dit land onvoldoende medewerking verleent en er bijgevolg maatregelen moeten worden getroffen. In dit verband zij erop gewezen dat de overname van eigen onderdanen een internationaalrechtelijke verplichting is.
Als er onvoldoende medewerking wordt verleend, dient de Commissie overeenkomstig artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode bij de Raad een voorstel in te dienen voor een uitvoeringsbesluit tot opschorting van de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode voor onderdanen van dat derde land. De Commissie dient te allen tijde inspanningen te blijven leveren om de samenwerking met het betrokken derde land te verbeteren.
·Irak
De Commissie heeft in voornoemd verslag vastgesteld dat de identificatieprocessen voor een aantal lidstaten dat samen goed is voor meer dan twee derde van de jegens Iraakse onderdanen uitgevaardigde terugkeerbesluiten, voldoende of geen resultaat opleveren en zelden tot de afgifte van reisdocumenten leiden. De Iraakse autoriteiten verlenen alleen medewerking bij vrijwillige terugkeer en in zeer uitzonderlijke gevallen (strafrechtelijk veroordeelde Iraakse onderdanen) bij gedwongen terugkeer. Bovendien wordt de verplichting krachtens de in augustus 2018 gesloten partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst EU-Irak om eigen onderdanen die illegaal op het grondgebied van de andere partij verblijven over te nemen, niet nagekomen. Vier lidstaten hebben bilaterale overeenkomsten gesloten, die eveneens zelden worden nageleefd, of enkel als het gaat om vrijwillige terugkeer of om strafrechtelijk veroordeelde Iraakse onderdanen.
Sinds de start van de informele migratiedialoog EU-Irak in 2017 overleggen de EU en de lidstaten in dat kader met Irak over migratie. Op de vier vergaderingen die tot dusver in het kader van die dialoog hebben plaatsgevonden, stonden terugkeer en overname steeds hoog op de agenda en heeft de EU telkens haar zorg uitgesproken over het feit dat Irak onvoldoende medewerking bij overname verleent. Tijdens de laatste vergadering in het kader van de migratiedialoog (februari 2021) heeft Irak opnieuw te kennen gegeven niet te zullen meewerken aan niet-vrijwillige terugkeer.
Tegen deze achtergrond heeft de EU de Iraakse autoriteiten nadrukkelijk gewezen op de toenemende ontevredenheid onder de lidstaten en de mogelijke consequenties als er geen verbetering in de situatie wordt gebracht. Zij deed dat onder meer in een vergadering met de Iraakse ambassade in Brussel (mei 2021) en door middel van een gezamenlijke brief van de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van de EU en de commissaris voor Migratie, gericht aan de Iraakse ministers van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Migratie en Ontheemden (juni 2021). Een kopie van die brief is op 17 juni 2021 overhandigd aan premier Al-Kadhimi.
Volgens de indicatoren van artikel 25 bis, lid 2, waaronder de tijdige identificatie van illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijvende personen, de afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties, hebben deze stappen hebben tot dusver niet geleid tot concrete substantiële resultaten en duurzame samenwerking. Gezien de stappen die de Commissie tot dusver heeft ondernomen om de samenwerking te verbeteren, en rekening houdend met de algemene betrekkingen van de EU met Irak, geldt de medewerking die Irak de EU verleent op het gebied van overname derhalve als onvoldoende en moeten er bijgevolg maatregelen worden getroffen.
·De algemene betrekkingen van de EU met Irak
Leidend voor de betrekkingen van de Unie met Irak is de in 2018 in werking getreden partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst. De EU-strategie voor Irak (2018) bevestigt het streven van de EU naar een krachtig partnerschap met Irak en naar ondersteuning van de Iraakse autoriteiten in de fase van wederopbouw en bij het aanpakken van de onderliggende politieke, sociale en economische oorzaken van de instabiliteit in het land. De EU is zowel op economisch als op veiligheidsvlak een belangrijke partner voor Irak. De samenwerking inzake migratie is breed en met name gericht op migratiegovernance, waaronder grensbeheer, migratie en ontwikkeling, irreguliere migratie en terugkeer. Deze kwesties worden besproken in het kader van de reeds genoemde informele migratiedialoog. De laatste vergadering vond plaats in februari 2021.
Tijdens besprekingen op hoog niveau tussen de EU en Irak in juni 2021 heeft Irak zich bereid verklaard met de betrokken lidstaten samen te werken op het gebied van vrijwillige terugkeer en overname. De Commissie zou deze inspanningen als een eerste stap ondersteunen.
·De visummaatregelen
Toepassingsgebied van de maatregelen
Het uitvoeringsbesluit van de Raad dient de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode tijdelijk op te schorten voor Iraakse onderdanen. De opschorting geldt echter niet voor de familieleden van (mobiele) EU-burgers die onder Richtlijn 2004/38/EG 3 vallen en voor de familieleden van onderdanen van derde landen die krachtens een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten enerzijds en de betrokken derde landen anderzijds een recht van vrij verkeer genieten dat gelijkwaardig is aan het recht van burgers van de Unie.
Inhoud van de visummaatregelen
Dat Irak niet meewerkt aan overname, rechtvaardigt de toepassing van alle maatregelen van artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode: opschorting van de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de eisen inzake de door de in artikel 14, lid 6, bedoelde aanvragers te verstrekken bewijsstukken, opschorting van de algemene behandelingstermijn van vijftien kalenderdagen van artikel 23, lid 1, (wat ook betekent dat de regel inzake de verlenging van deze periode tot ten hoogste 45 kalenderdagen in individuele gevallen niet wordt toegepast), opschorting van de afgifte van meervoudige inreisvisa overeenkomstig artikel 24, leden 2 en 2 quater, en opschorting van de facultatieve vrijstelling van betaling van visumleges voor houders van diplomatieke en dienstpaspoorten overeenkomstig artikel 16, lid 5, punt b).
Toepassingstermijn van de visummaatregelen
De Visumcode bepaalt dat de visummaatregelen tijdelijk van toepassing moeten zijn, maar schrijft niet voor dat in het uitvoeringsbesluit een specifieke toepassingstermijn moet worden vermeld. Krachtens artikel 25 bis, lid 6, dient de Commissie echter voortdurend de verbetering van de medewerking op het gebied van overname te beoordelen aan de hand van de indicatoren van artikel 25 bis, lid 2, waaronder de tijdige identificatie van illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijvende personen, de afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties.. De Commissie dient er verslag over uit te brengen of de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname aanzienlijk en duurzaam is verbeterd, en daarover verslag uit te brengen, en kan, mede in het licht van de algemene betrekkingen van de Unie met dat derde land, bij de Raad een voorstel indienen tot intrekking of wijziging van het uitvoeringsbesluit. Als de overeenkomstig het uitvoeringsbesluit toegepaste maatregelen daarentegen ondoeltreffend blijken te zijn, dient te worden overwogen om de tweede fase van het mechanisme te doen ingaan (overeenkomstig artikel 25 bis, lid 5, punt b)).
Voorts dient de Commissie krachtens artikel 25 bis, lid 7, uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit verslag uit te brengen aan het Europees Parlement en de Raad over de vorderingen in de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname.
•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorgestelde besluit is consistent met de reeks geharmoniseerde regels van het gemeenschappelijk visumbeleid inzake de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De EU streeft naar een brede aanpak van migratie en gedwongen ontheemding, die gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en verantwoordelijkheden. Het nieuwe migratie- en asielpact voorziet in de ontwikkeling en verdieping van brede en evenwichtige partnerschappen die op elke specifieke situatie zijn toegesneden en alle relevante aspecten van samenwerking bevorderen:
–bescherming bieden aan personen die bescherming nodig hebben en gastlanden en -gemeenschappen ondersteunen;
–economische kansen scheppen en de achterliggende oorzaken van irreguliere migratie en gedwongen ontheemding aanpakken;
–partners ondersteunen met het oog op de versterking van migratiegovernance en -beheer;
–samenwerking stimuleren op het gebied van terugkeer en overname;
–legale mogelijkheden ontwikkelen om naar Europa te komen.
De samenwerking tussen de lidstaten en derde landen op het gebied van overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen is een belangrijk element van dit beleid. Om dit soort brede partnerschappen te versterken en te waarborgen dat derde landen volledig meewerken, dient de EU alle beschikbare instrumenten aan te wenden, waaronder die op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, handel en visumbeleid.
2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•Rechtsgrondslag
Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), artikel 25 bis, lid 5, punt a).
•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
N.v.t.
•Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen, die ten doel hebben Irak ertoe te bewegen beter mee te werken aan de overname van irreguliere migranten, staan in verhouding tot het daarmee nagestreefde doeleinde. De maatregelen hebben betrekking op bepaalde aspecten van de procedure voor de afgifte van visa en de hoogte van de leges, en houden geen beperking in van de mogelijkheid van de aanvrager om een visum aan te vragen of te krijgen.
3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
•Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
N.v.t.
•Raadpleging van belanghebbenden
N.v.t.
•Bijeenbrengen en gebruik van expertise
N.v.t.
•Effectbeoordeling
N.v.t.
•Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
N.v.t.
•Grondrechten
De voorgestelde maatregelen houden geen beperking in van de mogelijkheid van de aanvrager om een visum aan te vragen of te krijgen en eerbiedigen diens grondrechten, met name dat van eerbiediging van het familie- en gezinsleven.
4.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
N.v.t.
5.OVERIGE ELEMENTEN
•Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
N.v.t.
•Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
N.v.t.
•Artikelsgewijze toelichting
N.v.t.
2021/0234 (NLE)
Voorstel voor een
UITVOERINGSBESLUIT VAN DE RAAD
tot opschorting van een aantal bepalingen van Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad ten aanzien van Irak
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) 4 , en met name artikel 25 bis, lid 5, punt a),
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)In de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Irak, anderzijds 5 , die op 1 augustus 2018 in werking is getreden, is de gebruikelijke verplichting opgenomen dat beide partijen hun illegaal op het grondgebied van de andere partij verblijvende onderdanen overnemen (artikel 105, lid 3). Irak komt die verplichting niet na en verklaart ook uitdrukkelijk geen medewerking te verlenen bij niet-vrijwillige terugkeer. De lidstaten worden verder bij alle aspecten van het terugkeerproces geconfronteerd met slechte medewerking van Iraakse zijde.
(2)De Commissie heeft Irak herhaaldelijk opgeroepen om de medewerking aan overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen te verbeteren en de bepalingen inzake overname van de eigen onderdanen uit de Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst EU-Irak volledig ten uitvoer te leggen. Zij heeft dit met name gedaan in het kader van de informele migratiedialoog EU-Irak (gestart in 2017), alsmede via mondelinge en schriftelijke uitwisselingen met vertegenwoordigers van de Iraakse regering, waarbij specifiek de toenemende zorg over deze kwestie is uitgesproken en is gewezen op de mogelijke consequenties als de medewerking op het gebied van overname niet verbetert.
(3)Gezien de stappen die de Commissie tot dusver heeft ondernomen om de samenwerking en de algemene betrekkingen van de Unie met Irak te verbeteren, geldt de medewerking die Irak de Unie verleent op het gebied van overname als onvoldoende en dienen maatregelen te worden genomen.
(4)Derhalve dient de toepassing van een aantal bepalingen van Verordening (EG) nr. 810/2009 voor onderdanen van Irak tijdelijk te worden opgeschort. Dit geldt als de meest doeltreffende maatregel om de Iraakse autoriteiten ertoe te bewegen de nodige maatregelen te nemen ter verbetering van de medewerking inzake overname. De tijdelijke schorsing is niet van toepassing op onderdanen van Irak die een visum aanvragen en familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is of van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds.
(5)De tijdelijk geschorste maatregelen zijn vastgesteld in artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode: opschorting van de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de eisen inzake de door de in artikel 14, lid 6, bedoelde aanvragers te verstrekken bewijsstukken, opschorting van de algemene behandelingstermijn van vijftien kalenderdagen van artikel 23, lid 1, (wat ook betekent dat de regel inzake de verlenging van deze periode tot ten hoogste 45 kalenderdagen in individuele gevallen niet wordt toegepast), opschorting van de afgifte van meervoudige inreisvisa overeenkomstig artikel 24, leden 2 en 2 quater, en opschorting van de facultatieve vrijstelling van betaling van visumleges voor houders van diplomatieke en dienstpaspoorten overeenkomstig artikel 16, lid 5, punt b).
(6)Artikel 21, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad 6 geeft invulling aan die beperkingen en voorwaarden. Dit besluit doet geen afbreuk aan de toepassing van die richtlijn, waarbij het recht van vrij verkeer wordt uitgebreid tot familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen. Dit besluit is derhalve niet van toepassing op familieleden van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is of van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds.
(7)Aangezien Denemarken heeft besloten Verordening (EG) nr. 810/2009, die voortbouwt op het Schengenacquis, in zijn nationale recht om te zetten, is Denemarken overeenkomstig artikel 4 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, krachtens internationaal recht verplicht dit besluit uit te voeren.
(8)Dit besluit vormt een ontwikkeling van bepalingen van het Schengenacquis waaraan Ierland niet deelneemt, overeenkomstig Besluit 2002/192/EG van de Raad 7 ; Ierland neemt derhalve niet deel aan de vaststelling van dit besluit en dit is niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat.
(9)Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt dit besluit een ontwikkeling van bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt B, van Besluit 1999/437/EG van de Raad 8 .
(10)Wat Zwitserland betreft, vormt dit besluit een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 9 die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt B, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/146/EG 10 .
(11)Wat Liechtenstein betreft, vormt dit besluit een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 11 die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt B, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2011/350/EU 12 .
(12)Dit besluit vormt een handeling die op het Schengenacquis voortbouwt of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van respectievelijk artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte van 2003, artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005 en artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2011,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Toepassingsgebied
1.Dit besluit is van toepassing op onderdanen van Irak die krachtens Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad 13 visumplichtig zijn.
2.Het is niet van toepassing op onderdanen van Irak die uit hoofde van artikel 4 of artikel 6 van die verordening van de visumplicht zijn vrijgesteld.
3.Dit besluit is niet van toepassing op onderdanen van Irak die een visum aanvragen en familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is of van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en een derde land, anderzijds.
Artikel 2
Tijdelijke opschorting van de toepassing van een aantal bepalingen van Verordening (EG) nr. 810/2009
De toepassing van de navolgende bepalingen van Verordening (EG) nr. 810/2009 wordt tijdelijk opgeschort:
(a)artikel 14, lid 6;
(b)artikel 16, lid 5, punt b),
(c)artikel 23, lid 1;
(d)artikel 24, leden 2 en 2 quater.
Artikel 3
Adressaten
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, Roemenië, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter