Μέ κλήση πού τῆς επιδόθηκε στίς 22 Δεκεμβρίου 1977 ἡ Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV, (στό έξῆς: Eyssen) κλήθηκε νά παραστεί ενώπιον τοῦ Economische Politierechter τοῦ Alkmaar μέ την κατηγορία ὅτι διατηροῦσε ἀπόθεμα ὁρισμένων ποσοτήτων πολτώδους τυριοῦ καί ἀποφλοιωμένου τυριοῦ προορισμένου γιά τό ἐμπόριο καί τήν ἀνθρώπινη διατροφή, στό όποιο εἶχε προστεθεί nisin, μιά ουσία, ή προσθήκη τῆς ὁποίας δέν επιτρέπεται σύμφωνα μέ τή σχετική ὀλλανδική νομοθεσία.

Τό nisin εἶναι ἀντιβιοτικό πού παράγεται ἀπό ὁρισμένα εἴδη βακτηριδίων τοῦ γάλακτος καί περιέχεται σέ φυσική κατάσταση σέ ποσότητες πού κυμαίνονται στίς περισσότερες ποικιλίες τυριών, έχει δέ την Ιδιότητα νά επιβραδύνει τη διαδικασία ἀλλοιώσεως τοῦ τυριοῦ πού προκαλεί ή παρουσία βουτυρικών βακτηριδίων. Ή προσθήκη nisin φαίνεται ὅτι εἶναι πολύ σημαντική γιά τή συντήρηση τῶν τυριῶν, ἰδίως γιά ὁρισμένες ποικιλίες ὅπως τό τυρί fondu πού έχει τήν τάση νά ἀλλοιώνεται πιό γρήγορα ἀπό τά άλλα.

Ή ὀλλανδική νομοθεσία περί πρόσθετων συστατικῶν στηρίζεται στόν Warenwet (νόμο περί εμπορευμάτων) τοῦ 1935 ὁ όποιος εξουσιοδοτεί τό Στέμμα νά θεσπίζει μέ διάταγμα τους λεγόμενους algemene maatregelen van bestuur(κακονισμοί δημόσιας διοικήσεως) πρός προστασία τῆς δημόσιας υγείας καί τῆς εντιμότητας στίς συναλλαγές. Δυνάμει αὐτής τῆς νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, τό Στέμμα εξέδωσε στίς 11 'Ιουλίου 1949 ένα διάταγμα (ἀποκαλούμενο Algemeen Besluit) πού περιέχει τους γενικούς κανόνες πού εφαρμόζονται σέ ὅλα τά τρόφιμα καί τά ποτά. Σύμφωνα μέ τό άρθρο 10 α παράγραφος 1 τοῦ ἐν λόγω διατάγματος δέν μπορούν νά προστεθοῦν ἀντιβιοτικά στά ποτά καί τά τρόφιμα παρά μόνο ἄν ὁ υπουργός ενέκρινε τή χρήση τους.

Μιά τέτοια έγκριση δέ δόθηκε ποτέ γιά τό nisin. Ἐφ᾽ ὅσον δέν υπάρχει γενική έγκριση, ή χρήση πρόσθετων συστατικών μπορεί νά επιτραπεί μέ εκδιδόμενα επίσης βάσει τοῦ Warenwet διατάγματα πού ἀφοροῦν συγκεκριμένα τρόφιμα καί ποτά. Σχετικά μέ τό τυρί fondu υπάρχουν δύο διατάγματα: τό Kaasbesluit (διάταγμα περί τυριοῦ γενικά) καί τό Smeltkaasbesluit (διάταγμα περί τυριοῦ fondu). Τό Smeltkaasbesluit ἀπαγορεύει κάθε πρόσθετο συστατικό στό τυρί fondu, έκτος ἀπό τίς ουσίες τήν προσθήκη τῶν ὁποίων επιτρέπει τό 'ίδιο ή τίς ουσίες τήν προσθήκη τῶν ὁποίων τό Kaasbesluit επιτρέπει γενικά στό τυρί. Ή προσθήκη nisin δέν επιτρέπεται ούτε ἀπό τό Smeltkaasbesluit ούτε ἀπό τό Kaasbesluit.

Γίνεται επεξεργασία νέων σχεδίων Kaasbesluit καί Smeltkaasbesluit πού περιορίζουν τήν παρουσία nisin σέ φυσική κατάσταση μέχρι ενός ὁρισμένου βαθμοῦ πυκνότητας. Τά σχέδια ὅμως αυτά βρίσκονται ἀκόμα στά πρώτα στάδια τῆς νομοθετικής διαδικασίας.

Υπάρχει τέλος ἡ δυνατότητα γενικής παρεκκλίσεως ἀπό τους ἀνωτέρω κανόνες. Τά προοριζόμενα γιά εξαγωγή προϊόντα ἐξαιρούνται ἀπό τήν ἀπαγόρευση προσθήκης nisin μέ κανονιστικό διάταγμα. 'Η παρέκκλιση αυτή δέν ἰσχύει γιά τά προϊόντα πού προορίζονται γιά τήν εσωτερική ἀγορά. Κατά συνέπεια ἡ προσθήκη nisin στά προϊόντα αυτά ἀπαγορεύεται καί θεωρείται ὡς παράβαση τοῦ νόμου περί οικονομικών ἀδικημάτων.

Μέ ἀπόφαση τῆς 30ής 'Ιανουαρίου 1978 ὁ Economische Politierechter παρέπεμψε τήν υπόθεση ἐνώπιον τοῦ Meervoudige Economische Kamer (οικονομικό τμήμα) τοῦ Arrondissementsrechtbank τοῦ Alkmaar. Τό δικαστήριο αυτό ἀποφάσισε νά παύσει τή δίωξη κατά τῆς Eyssen γιά τό λόγο ὅτι οἱ περιορισμένες ποσότητες nisin πού χρησι-μοποιοῦσε ἡ κατηγορουμένη δέν παρουσιάζουν κανένα κίνδυνο γιά τή δημόσια υγεία καί γιά τό ὅτι ἡ ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως nisin στίς Κάτω Χώρες ἀποτελεί μέτρο ισοδύναμου ἀποτελέσματος μέ ποσοτικούς περιορισμούς κατά τήν έννοια τῶν άρθρων 30 καί 34 τῆς συνθήκης ΕΟΚ, ἐφ᾽ ὅσον ή προσθήκη τῆς ουσίας αυτής επιτρέπεται στά άλλα Κράτη μέλη.

Ό Officier van Justitie τοῦ Arrondissementsrechtbank τοῦ Alkmaar άσκησε έφεση κατά τῆς ἐν λόγω ἀποφάσεως ενώπιον τοῦ Gerechtshof τοῦ 'Αμστερνταμ τό ὁποῖο μέ ἀπόφαση τῆς 13ης Δεκεμβρίου 1979 ἀποφάσισε νά ζητήσει ἀπό τό Δικαστήριο σύμφωνα μέ τό άρθρο 177 τῆς συνθήκης ΕΟΚ νά ἀποφανθεί προδικαστικά ἐπί τῶν έξῆς ερωτημάτων:

'Αν υποτεθεί

ὅτι ένας ὀλλανδός παρασκευαστής παράγει τυρί fondu γιά νά τό πωλήσει στην εθνική ἀγορά καί γιά εξαγωγή σέ άλλα Κράτη μέλη τῆς ΕΟΚ,

ὅτι προσθέτει στό τυρί πού παρασκευάζει ἕνα ἀντιβιοτικό πού ὀνομάζεται nisin καί πού προορίζεται νά βελτιώσει τή συντήρηση,

ὅτι τό nisin πρέπει νά θεωρηθεί σάν μιά ουσία ὄχι ἀπόλυτα, άλλα σχετικά (ελαφρά) επιβλαβής γιά τήν ὑγεία τῶν ἀτόμων,

ὅτι ὁ ἐν λόγω παρασκευαστής προσθέτει στό επεξεργασμένο τυρί nisin σέ ποσότητα πού παραμένει μικρότερη ἀπό εκείνη πού ή επιτροπή κυβερνητικών εμπειρογνωμόνων τοῦ 'Οργανισμού Τροφίμων καί Γεωργίας (FAO) έκρινε παραδεκτή στή σύσταση της τοῦ Σεπτεμβρίου 1976,

ὅτι ωστόσο μιά τέτοια προσθήκη επιτρέπεται σέ ὁρισμένο ἀριθμό Κρατών μελῶν της ΕΟΚ άλλα ὄχι σέ ὁρισμένα άλλα καί έξάλλου ἡ ὁδηγία τοῦ Συμβουλίου τῆς 5ης Νοεμβρίου 1963 περί προσεγγίσεως τῶν νομοθεσιών τῶν Κρατών μελῶν περί τῶν συντηρητικών πού μπορούν νά χρησιμοποιηθούν στά τρόφιμα πού προορίζονται γιά τήν ἀνθρώπινη διατροφή (Journal officiel des Communautés européennes no 27 τῆς 24ης 'Ιανουαρίου 1964) ἀφήνει στά Κράτη μέλη τήν εὐχέρεια νά επιτρέψουν ἡ νά ἀπαγορεύσουν τήν προσθήκη nisin.

Πρέπει λοιπόν νά ἑρμηνευτοῦν οἱ διατάξεις της συνθήκης ΕΟΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας τῶν εμπορευμάτων στό εσωτερικό τῆς ΕΟΚ, παρά τά ὅσα ὁρίζει τό άρθρο 36 της 'ίδιας συνθήκης σχετικά μέ τίς ἀπαγορεύσεις πού δικαιολογούνται γιά λόγους προστασίας τῆς υγείας καί τῆς ζωής τῶν προσώπων, ὑπό τήν έννοια ὅτι εἶναι ἀσυμβίβαστη πρός αυτές, εντελώς ἡ τουλάχιστον σέ ὅ,τι άφορᾶ τήν ἀπαγόρευση προσθήκης nisin — ἡ ὁποία εφαρμόζεται στό τυρί fondu πού παράγεται στίς Κάτω Χώρες καθώς καί σ' αυτό πού εισάγεται — μιά κανονιστική ρύθμιση ὅπως αυτή πού περιέχεται στό άρθρο 8 στοιχείο h τοῦ Smelt-kaasbesluit πού απαγορεύει πρόσθετες ουσίες, μεταξύ τῶν ὁποίων καί τό nisin στό τυρί fondu, έκτός ἀπό ὅσες επιτρέπει ἡ ἐν λόγω ρύθμιση ἡ γιά ὅσες παρασχέθηκε εξαίρεση ἡ παρέκκλιση, ἡ δέ ἀπάντηση στό ερώτημα αυτό εξαρτᾶται ἀπό τό γεγονός ὅτι μιά τέτοια παρέκκλιση ἡ εξαίρεση γιά τήν προσθήκη nisin στό τυρί fondu δέν παρέχεται παρά μόνο ἄν πρόκειται γιά τυρί fodu πού προορίζεται προφανώς γιά εξαγωγή;

Ή ἀπόφαση περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στή γραμματεία τοῦ Δικαστηρίου στίς 7 Δεκεμβρίου 1980.

Σύμφωνα μέ τό άρθρο 20 τοῦ Πρωτοκόλλου περί τοῦ 'Οργανισμού τοῦ Δικαστηρίου ΕΟΚ, κατέθεσε γραπτές παρατηρήσεις ἡ κυβέρνηση τῶν Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενη ἀπό τόν F. Italianer, γενικό γραμματέα τοῦ υπουργείου εξωτερικών υποθέσεων, ἡ κυβέρνηση τῆς Ὁμοσπονδιακής Δημοκρατίας τῆς Γερμανίας, εκπροσωπούμενη ἀπό τόν Μ. Seidel, σύμβουλο τοῦ ομοσπονδιακοῦ υπουργείου οικονομίας καί τό δικηγόρο J. Sedemund καί ἡ 'Επιτροπή τῶν Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εκπροσωπούμενη ἀπό τά μέλη τῆς νομικής τῆς υπηρεσίας P. Kuyper καί Oliver, ὡς βοηθό.

Τό Δικαστήριο μετά ἀπό έκθεση τοῦ εισηγητή δικαστή καί ἀφοῦ άκουσε τό γενικό εισαγγελέα ἀποφάσισε τή έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή ἀποδείξεων.

Μέ διάταξη τῆς 2ας 'Ιουλίου 1980 τό Δικαστήριο ἀποφάσισε, κατ' εφαρμογή τοῦ άρθρου 95 παράγραφοι 1 καί 2 τοῦ κανονισμού διαδικασίας, νά παραπέμψει τήν υπόθεση ενώπιον τοῦ πρώτου τμήματος.

Ή κυβέρνηση τῶν Κάνω Χωρών παρατηρεί κατ' ἀρχήν ὅτι ἄν καί δέν μπορεί κανείς νά ἀπαιτήσει κατηγορηματικά εγγύηση γιά τό άβλαβές μιᾶς ουσίας, πράγμα πού σέ τελευταία ἀνάλυση θά σήμαινε ἀπαγόρευση κάθε προσθήκης, πρέπει ὡστόσο νά υπάρχει ευλόγως ἡ βεβαιότητα ὅτι τά χρησιμοποιούμενα πρόσθετα συστατικά δέν έχουν ὀλέθρια ἀποτελέσματα γιά τή δημόσια υγεία.

Σπάνια, ἡ μᾶλλον ποτέ, δέν μπορεί νά μιλήσει κανείς ἀπόλυτα γιά τό βλαβερό ή ἀβλαβες μιᾶς ουσίας: υπάρχει, επιστημονικῶς ἀφ' ἑνός, ἀβεβαιότητα ὡς πρός τόν επιβλαβή χαρακτήρα αὐτοῦ ἡ εκείνου τοῦ προϊόντος. Ἀφ' ετέρου, δέν πρέπει νά λησμονείται ὅτι σχετικά ἀβλαβείς ἀπό τή φύση τους ουσίες μποροῦν νά ἔχουν επικίνδυνες συνέπειες γιά τήν υγεία σέ περίπτωση πού λαμβάνονται σέ υπερβολικές ποσότητες. Οἱ λόγοι αὐτοί ὁδήγησαν τίς ὀλλανδικές ἀρχές νά ἀκολουθήσουν μιά περιοριστική πολιτική στό θέμα τῶν πρόσθετων συστατικῶν (κάθε είδους) στά τρόφιμα.

Ή κυβέρνηση τῶν Κάτω Χωρών ἀφοῦ περιέγραψε σέ γενικές γραμμές τή νομοθεσία πού εκφράζει τήν πολιτική αυτή, ἀναφέρεται στό προδικαστικό ερώτημα πού έθεσε στό Δικαστήριο το Gerechthof τοῦ Άμστερνταμ, ἄν δηλαδή τό άρθρο 8 στοιχείο h τοῦ Smeltkaasbesluit (Warenwet) συμβιβάζεται μέ τά άρθρα 30 καί ἑπ. τῆς συνθήκης ΕΟΚ.

'Εχοντας υπόψη τή συγκεκριμένη περίπτωση ἀπό τή ὁποία προέκυψε τό ερώτημα αυτό, πρέπει νά εξεταστεί καί τό ζήτημα ἄν τό ἀνωτέρω άρθρο 8 ἀποτελεί μέτρο ισοδύναμου ἀποτελέσματος πρός ποστικό περιορισμό τῶν εξαγωγών καί ἄν ἀποτελεί μέτρο ισοδύναμου ἀποτελέσματος πρός ποσοτικό περιορισμό τῶν εισαγωγών.

Κατά τήν κυβέρνηση τῶν Κάτω Χωρών ή ἐν λόγω διάταξη δέν έχει ἀποτελέσματα ισοδύναμα πρός ποσοτικό περιορισμό τῶν εξαγωγών, διότι τά προϊόντα πού προορίζονται για εξαγωγή εξαιρούνται ἀπό τους κανόνες τοῦ Smeltkaasbesluit δυνάμει ἀποφάσεως περί εξαιρέσεως τῆς 19ης Αυγούστου 1965 πού ἡ τελευταία τῆς τροποποίηση έγινε μέ ἀπόφαση τῆς 14ης Μαΐου 1979. 'Επιπλέον, καθώς κανένα ἀπό τά άλλα Κράτη μέλη δέν επιβάλλει τήν προσθήκη στά τυριά οὐσιών πού ἀπαγορεύνται στίς Κάτω Χώρες, ἀποκλείεται επίσης κάθε ἀποτέλεσμα παρακωλύσεως πού θά προέκυπτε ἀπό τήν ενδεχόμενη ἀνάγκη χωριστής παραγωγής προορισμένης γιά εξαγωγή.

Ή ἀμφισβητούμενη διάταξη θά μπορούσε ἀντίθετα νά ἀποτελέσει μέτρο ισοδύναμου ἀποτελέσματος πρός ποσοτικό περιορισμό τῶν εισαγωγών. Δέν μπορεί πράγματι νά ἀποκλειστεί τό ενδεχόμενο νά περιοριστοῦν άμεσα ἡ έμμεσα οἱ δυνατότητες ξένων παραγωγών γιά εισαγωγές, διότι γιά νά διαθέσουν στό εμπόριο τά προϊόντα τους, στά όποια έχει προστεθεί ὁρισμένη ουσία, χρειάζονται έγκριση προκειμένου γιά τήν ὀλλανδική ἀγορά.

Πάντως, κατά τή γνώμη τῆς κυβερνήσεως τῶν Κάτω Χωρών, ἡ ἐν λόγω διάταξη δικαιολογείται ούτως ἡ άλλως, βάσει τῶν συμφερόντων πού αναφέρονται στό άρθρο 36 τῆς συνθήκης ΕΟΚ, στην προκειμένη περίπτωση γιά λόγους προστασίας τῆς υγείας καί τῆς ζωής τῶν προσώπων καί τῶν ζώων ἡ προφυλάξεως τῶν φυτών.

Ή ὁδηγία 64/54/ΕΟΚ επιτρέπει μέ τό άρθρο 6 ρητά στά Κράτη μέλη νά εγκρίνουν ἡ νά ἀπαγορεύουν τήν προσθήκη nisin στά τρόφιμα. Τό Conserveermiddelenbesluit (Warenwet), δηλαδή ἡ ὀλλανδική κανονιστική ρύθμιση στόν τομέα τῶν συντηρητικών, δέν ἀναφέρει τό nisin μεταξύ τῶν επιτρεπόμενων συντηρητικών. Οἱ ὀλλανδικές ἀρχές υιοθέτησαν τή στάση αυτή στηριζόμενες στή σκέψη ὅτι, σύμφωνα μέ τους ειδικούς, τό ἀνθρώπινο σῶμα δέν μπορεί νά ἀπορροφήσει χωρίς κίνδυνο ποσότητα nisin ἀνώτερη ἀπό 33000 διεθνείς μονάδες (0,78 mg) κατά κιλό βάρους καί ὅτι πρέπει συνεπῶς νά ληφθεί μέριμνα νά μήν ξεπεραστεί ἡ ποσότητα αύτη στό σύνολο τῶν τροφίμων πού καταναλώνει ημερησίως ένα ἄτομο.

Πρέπει έξαλλου νά σημειωθεί ὅτι ὁ ὀλλανδός νομοθέτης δέν εἶναι ὁ μόνος πού πῆρε την ἀπόφαση αύτη, ὅπως ἀποδεικνύει τό γεγονός ὅτι ἡ 'Ομοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας, γιά παράδειγμα, ἔχει επίσης θεσπίσει παρόμοια ἀπαγόρευση.

Ή διάταξη δέ θεσπίστηκε γιά νά παρεμποδίσει, ὑπό τό πρόσχημα τῆς προστασίας τῆς δημόσιας υγείας, τίς συναλλαγές, οὔτε συνιστᾶ επίσης αυθαίρετη διάκριση ἀπέναντι τῶν πολιτών άλλων Κρατών μελών ούτε εἰς βάρος τῶν παραγωγών ἡ εισαγωγέων μεταξύ τους ἡ τῶν μέν πρός τους δέ.

Μιά λιγότερο ριζοσπαστική μορφή παρεμβάσεως δέ θά ήταν ἀποτελεσματική. Μιά κανονιστική ρύθμιση, σύμφωνα μέ τήν ὁποία θά θεωρούνταν ὡς επιτρεπόμενο ὁτιδήποτε δέν ἀπαγορεύεται ἡ δέν περιορίζεται ρητά, δέ θά ήταν πρόσφορη λόγω τῆς συνεχούς χρησιμοποιήσεως νέων πρόσθετων συστατικών. 'Επίσης μιά κανονιστική ρύθμιση πού θά περιοριζόταν στην ἀπαίτηση τῆς ἀναγραφής στή συσκευασία τῶν πρόσθετων συστατικών δέ θά ήταν απολύτως επαρκής.

Ή ἀπαγόρευση τέλος δέν εἶναι ἀπόλυτη, άλλά ἀποτελεί ἁπλώς τό βασικό κανόνα ενός συστήματος εγκρίσεων γενικών ή ειδικών χάρη στό όποιο παρέχεται ἡ δυνατότητα νά ληφθοῦν υπόψη μέ ευκαμψία οἱ ἀνάγκες τῶν παραγωγών καί τῶν εισαγωγέων τουλάχιστον κατά τό μέρος πού τό επιτρέπει ἡ δημόσια υγεία. Κι ἀπό τήν άποψη αυτή ἡ ἀμφισβητούμενη διάταξη δέν είναι συνεπώς περισσότερο περιοριστική ἀπό ὅ,τι τό ἀπαιτεί ἡ δημόσια υγεία.

Ή κυβέρνηση τῆς 'Ομοσπονδιακῆς Δημοκρατίας τῆς Γερμανίας εἶναι τῆς γνώμης ὅτι στό πρώτο μέρος τοῦ ερωτήματος πού τέθηκε στό Δικαστήριο πρέπει νά δοθεί ή ἀπάντηση ὅτι οἱ εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, ὁπως αυτές πού περιγράφονται στην ἀπόφαση περί παραπομπής, συμβιβάζονται μέ τίς διατάξεις τῆς συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας τῶν εμπορευμάτων λόγω τοῦ γεγονότος ὅτι ἀνταποκρίνονται στίς ἀπαιτήσεις τῆς προστασίας τῆς ὑγείας καί τῆς δημόσιας τάξεως καί ὅτι δέν έχουν ούτε ὡς σκοπό ούτε ὡς συνέπεια νά ευνοήσουν τήν εθνική παραγωγή ἡ τήν παραγωγή τῆς εσωτερικής άγορας τοῦ έν λόγω Κράτους μέλους εἰς βάρος τῆς παραγωγής ἡ τοῦ εμπορίου άλλων Κρατών μελών.

Κρίνει, πράγματι, μέ βάση γενικές σκέψεις πού ἀναφέρονται στην υγειονομική πολιτική καί τήν πολιτική τροφίμων, ὅτι τό άρθρο 36 πρώτη περίοδος τῆς συνθήκης ΕΟΚ πρέπει νά εφαρμοστεί ἀκόμα καί στην περίπτωση πού ένα πρόσθετο συστατικό ἀποτελεί ἁπλώς ενδεχόμενο κίνδυνο γιά τήν υγεία τῶν καταναλωτών.

Τό προϊόν πού ἀποτελεί τό ἀντικείμενο τῆς κύριας δίκης, δηλαδή τό nisin ἀνήκει στά λεγόμενα Food Additives (πρόσθετα συστατικά τροφίμων). 'Εχει λοιπόν παρατηρηθεί ὅτι ἡ μεγάλη καί ταυτόχρονη αύξηση τῆς χρήσεως τῶν πρόσθετων συστατικών τροφίμων συνεπάγεται σημαντικούς κινδύνους γιά τήν υγεία τῶν καταναλωτών. Μπορεί πράγματι, ἀκόμα καί μιά ουσία, πού ὅταν εξετάζεται μεμονωμένα, δέν εἶναι σαφώς επιβλαβής γιά τήν υγεία, νά γίνεται επικίνδυνη λόγω τῶν σωρευτικών ἡ συνδυασμένων αποτελεσμάτων πού προκύπτουν ἀπό τήν ἀνάμειξη τῆς μέ άλλες χημικές ουσίες ἡ ενώσεις. Δέν πρέπει έξάλλου νά παραγνωρίζεται τό γεγονός ὅτι οἱ κίνδυνοι αυτοί εἶναι ἀκόμη μεγαλύτεροι ἐφ᾽ ὅσον τό συνδυασμένο ἀποτέλεσμα δέν προκύπτει μόνο ἀπό τά πρόσθετα συστατικά καί ἀπό τίς ξένες ουσίες πού προστίθενται σ᾽ ἕνα εξεταζόμενο προϊόν μεμονωμένα, ἀλλα ἀπό ὅλες τίς ἑνώσεις καί τίς ξένες χημικές ουσίες πού περιέχονται στό σύνολο τῶν τροφίμων.

Ή διαπίστωση τῆς υπάρξεως τέτοιων κινδύνων ὁδήγησε, τόσο σέ εθνικό, ὅσο καί σέ διεθνές επίπεδο, στη θέσπιση ρυθμίσεων πού ἀποσκοπούν στόν περιορισμό τῆς χρήσεως πρόσθετων συστατικών τροφίμων μέσα στά πλαίσια τῆς προληπτικής υγιεινής. Οἱ ρυθμίσεις αυτές δέν επιτρέπουν γενικά παρά μόνο τή χρήση εκείνων των πρόσθετων συστατικῶν πού εἶναι τεχνολογικά ἀναγκαία καί δέν παρουσιάζουν κινδύνους γιά τήν υγεία. Ή ἀνωτέρω ἀρχή πού ἕχει επίσης υιοθετηθεί ἀπό τά όργανα των Ἡνωμένων Ἐθνῶν πού ἀσχολούνται μέ τή διατροφή (FAO) καί τήν υγεία (ΠΟΥ), εἶχε ὡς συνέπεια σέ ὅλες σχεδόν τίς χώρες πού διαθέτουν μιά πολύ ἀναπτυγμένη νομοθεσία στον τομέα τῆς υγείας καί τῶν τροφίμων, τήν εισαγωγή ἑνός συστήματος πού στηρίζεται στή γενική ἀπαγόρευση των πρόσθετων συστατικών, συνοδευόμενη ἀπό θετικούς πίνακες ὅπου ἀναγράφονται οἱ επιτρεπόμενες ουσίες λόγω τοῦ τεχνικά ἀπαραίτητου καί άβλαβοῦς χαρακτήρα τους. Στό σύστημα αυτό στηρίζεται τόσο ή ἐν λόγω ὀλλανδική ρύθμιση, ὅσο καί οἱ κοινοτικές ὁδηγίες στόν τομέα τῶν πρόσθετων συστατικών. Οἱ τελευταίες αυτές παρέχουν στά Κράτη μέλη τό δικαίωμα νά περιορίσουν ἀκόμη περισσότερο τή χρήση τῶν ἀπαριθμουμένων πρόσθετων συστατικών.

Πάντως, ἡ ὁδηγία τῆς 5ης Νοεμβρίου 1963 επιφυλάσσει στά Κράτη μέλη τό δικαίωμα νά ἀποφασίσουν ὡς πρός τήν έγκριση τῆς χρήσεως τοῦ nisin.

Εἶναι ἀλήθεια ὅτι ένα κοινό έγγραφο τοῦ FAO καί τῆς ΠΟΥ, πού ἀναφέρει ὁ παρα-πέμπων δικαστής, θεωρεί τό nisin ἀνεκτό κάτω ἀπό ὁρισμένα ἀνώτατα ποσοστά. Τό έγγραφο ὅμως αυτό βασίζεται σέ περιορισμένα πειράματα καί ἑπομένως δέν παρέχει ἀπόδειξη τοῦ άβλαβοῦς τοῦ nisin. Πρέπει έξάλλου νά ἀναφερθεί ὅτι ἡ ποσότητα ενός πρόσθετου συστατικοῦ πού εἶναι ἀνεκτή σ' ἕνα προϊόν δέν μπορεί νά καθοριστεί κατά τρόπο ἀπόλυτο. Εἶναι προφανές ὅτι ή ἀνεκτή ποσότητα ενός πρόσθετου συστατικοῦ σ' ένα προϊόν πρέπει νά εἶναι τόσο λιγότερη, ὅσο μεγαλύτερη εἶναι ἡ κατανάλωση τοῦ προϊόντος αὐτοῦ. Κράτη, ὅπως οἱ Κάτω Χώρες καί ἡ 'Ομοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας, ὅπου ἡ κατανάλωση τυριοῦ εἶναι πολύ μεγάλη, ὀφείλουν νά υιοθετήσουν ὡς πρός τό nisin αυστηρότερα κριτήρια ἀπ' αυτά πού έχουν υιοθετηθεί σέ χώρες ὅπου εἶναι μικρότερη ή κατανάλωση αὐτοῦ τοῦ προϊόντος. Τέλος, ή χρήση nisin δέν εἶναι τεχνικά ἀναγκαία, διότι εἶναι δυνατή ἡ παρασκευή τυριοῦ fondu, άψογου ἀπό μικροβιολογική άποψη χωρίς τήν προσθήκη nisin.

Ἐφ' ὅσον λοιπόν τό nisin δέν εἶναι ἀναγκαίο καί μπορεί νά εἶναι επιβλαβές, ή 'Ομοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας θά συνεχίσει νά ἀπαγορεύει τή χρήση τοῦ προϊόντος αὐτοῦ.

Κατά τή γνώμη τῆς ὁμοσπονδιακής κυβερνήσεως, δέν χωρεῖ ἀμφιβολία ὅτι ἡ ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως πρόσθετων συστατικών, ὅπως αὐτή πού προβλέπει τόσο τό εθνικό, ὅσο καί τό κοινοτικό δίκαιο, σκοπεύει ἀποκλειστικά στην προστασία τῆς υγείας καί τῆς ζωής τῶν καταναλωτών. Τέτοιου είδους μέτρα δέν επιδιώκουν κανένα οικονομικό σκοπό. Ειδικότερα δέ, δέν προορίζονται νά εξασφαλίσουν ιδιαίτερο πλεονέκτημα στην εθνική παραγωγή ἤ στην εσωτερική ἀγορά τοῦ ενδιαφερόμενου Κράτους μέλους, εἰς βάρος τῆς παραγωγής ή τοῦ εμπορίου άλλων Κρατών μελών καί ἑπομένως συγκεντρώνουν τίς ἀρνητικές προϋποθέσεις πού θέτει τό άρθρο 36 παράγραφος 2.

Ἡ προστασία τῆς υγείας καί τῆς ζωής τῶν προσώπων υπερέχει ἀπό τήν ελεύθερη κυκλοφορία τῶν ἐμπορευμάτων. Εἶναι αυτονόητο ὅτι τά κριτήρια γιά τήν εκτίμηση τῆς έννοιας αυτής μποροῦν νά διαφέρουν ἀπό τή μιά χώρα στην άλλη ή ἀπό τή μιά εποχή στην άλλη, ἀνάλογα μέ τήν τεχνολογική ἀνάπτυξη, τό κλίμα, τίς συνήθειες τῆς διατροφής, τό βαθμό ἐκβιομηχανίσεως καί τή μόλυνση τοῦ περιβάλλοντος πού συνεπάγεται. 'Από τήν άποψη αύτη ἡ ἀνωτέρω ἔννοια προσομοιάζει μέ την ἔννοια τῆς δημόσιας τάξεως την ὁποία, ὅπως προκύπτει ἀπό τή νομολογία τοῦ Διακαστηρίου, τά Κράτη μέλη μπορούν νά ὁρίσουν πολύ ἐλεύθερα ἀνάλογα μέ τίς εθνικές τους ἀνάγκες.

Ή άποψη τῆς ὁμοσπονδιακῆς κυβερνήσεως, κατά την ὁποία ὁ καθορισμός τῶν ὁρίων, μέσα στά όποια ἡ εθνική έννομη τάξη διασφαλίζει την προληπτική υγιεινή, ἀπαιτεί τή χορήγηση ενός κατάλληλου περιθωρίου ἐκτιμήσεως, εἶναι σύμφωνη μέ τή νομολογία τοῦ Δικαστηρίου.

Τό Δικαστήριο περιορίζεται, πράγματι, στην ἀπαίτηση νά εἶναι εύλογα, ἀπολύτως ἀναγκαία καί νά μήν εισάγουν διακρίσεις τά εθνικά μέτρα, τά όποια λαμβάνονται γιά την άσκηση τῶν ἁρμοδιοτήτων πού προβλέπει τό άρθρο 36.

Συνεπῶς, τό σύστημα στό όποιο στηρίζονται οἱ εθνικές ρυθμίσεις εἶναι σύμφωνο μέ τή διεθνή εξέλιξη τοῦ δικαίου, καθώς καί μέ τίς ἀρχές τῆς κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα τῶν πρόσθετων συστατικών τροφίμων. Είναι λοιπόν δικαιολογημένο καί ἀναγκαίο, κατά την έννοια τῆς νομολογίας τοῦ Δικαστηρίου ἐπί τοῦ ἄρθρου 36.

Τό σύστημα αυτό εἶναι έξάλλου σύμφωνο μέ τήν ἀρχή τῆς ἀναλογικότητας, ἐφ᾽ ὅσον ὁ σκοπός τῆς ἀποτροπῆς χρήσεως περιττών πρόσθετων συστατικών στά τρόφιμα δέν μπορεί νά επιτευχθεί μέ μέτρα πού περιορίζουν τίς ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

Ή έλλειψη τέλος κάθε διακρίσεως έναντι τῶν προϊόντων πού προέρχονται ἀπό άλλα Κράτη μέλη, καθώς καί κάθε συγκεκαλυμμένου περιορισμοῦ στό μεταξύ Κρατών μελών εμπόριο, δέ χρειάζεται νά ἀποδειχθεί, δεδομένου ὅτι ἀναγνωρίζεται ρητά στην ἀπόφαση περί παραπομπῆς.

Γιά τήν πληρότητα, ἡ ὁμοσπονδιακή κυβέρνηση παρατηρεῖ ὅτι, ὅπως φάνηκε, τά περιοριστικά ἀποτελέσματα τῆς ὀλλανδικής ρυθμίσεως στην ελεύθερη κυκλοφορία τῶν εμπορευμάτων δέν ξεπερνούν τό πλαίσιο τῶν συνήθων ἀποτελεσμάτων μιᾶς εμπορικής ρυθμίσεως καί κυρίως δέν εἶναι σέ δυσανάλογη σχέση μέ τό επιδιωκόμενο ἀποτέλεσμα. Ή ρύθμιση αυτή ἑπομένως δέν περιλαμβάνεται στόν ἀριθμό τῶν μέτρων πού παρεμποδίζουν τό ενδοκοινοτικό εμπόριο, ὅπως αυτά περιγράφονται στην ὁδηγία 70/50 ΕΟΚ τῆς 'Επιτροπής, τῆς 22ας Δεκεμβρίου τοῦ 1969.

Ἡ ὁμοσπονδιακή κυβέρνηση παρατηρεί, τέλος, ὅτι ἡ διαφορά πού έδωσε ἀφορμή στην παρούσα διαδικασία παρουσιάζει ουσιώδη κοινά σημεία μ' εκείνη πού εἶχε προκαλέσει τήν προδικαστική διαδικασία στην ὑπόθεδη 15/79, ὅπου ἡ ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως κρέατος ἀλογου στην παραγωγή ἀλλαντικών ἀφορούσε επίσης, ἄν καί ὑπό ευρύτερη έννοια, τό πρόβλημα τοῦ ἐπιτρεπτοῦ τῆς χρήσεως ὁρισμένων συστατικών σέ προϊόντα πού προορίζονται γιά τήν ανθρώπινη διατροφή. 'Αν κανείς μετέφερε τίς σκέψεις τῆς ἀποφάσεως 15/79 στή διαφορά πού εκκρεμεί, θά μπορούσε νά διαπιστώσει ὅτι ἡ ὀλλανδική ρύθμιση πού περιορίζει τή χρήση πρόσθετων συστατικών τροφίμων δέν έχει ὡς σκοπό νά περιορίσει ειδικά τή ροή τῶν εισαγωγών καί εξαγωγών, άλλά εφαρμόζεται ἀντικειμενικά καί χωρίς διάκριση καί ιδίως δέν ἀποσκοπεί νά εξασφαλίσει ένα ειδικό πλεονέκτημα στην εθνική παραγωγή εἰς βάρος τῆς παραγωγης ἡ τοῦ εμπορίου άλλων Κρατών μελών.

Γιά τους λόγους επίσης αυτούς πρέπει νά συναχθεί ὅτι ἡ ἐν λόγω ρύθμιση δέν ἀντίκειται πρός τίς διατάξεις τῆς συνθήκης.

Ὡς πρός τό δεύτερο τμήμα τῆς ερωτήσεως είναι περιττό νά δοθεί ἀπάντηση. Ή ὁμοσπονδιακή κυβέρνηση περιορίζεται νά παρατηρήσει πώς τό γεγονός ὅτι μποροῦν νά χορηγηθούν παρεκκλίσεις ἀπό τήν ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως nisin κατά τίς εξαγωγές, μέ κανένα τρόπο δέ θέτει ὑπό ἀμφιβολία τή δυνατότητα συμβιβασμοῦ τῆς ἀπαγορεύσεως μέ τό κοινοτικό δίκαιο. Οἱ διατάξεις αυτές έξάλλου ἔχουν σκοπό νά επιτρέψουν τήν εξαγωγή πρός χῶρες πού έχουν λιγότερο αυστηρές ἀπαιτήσεις στό θέμα τῆς υγειονομικής πολιτικής καί επομένως δέν μπορούν παρά νά ευνοήσουν τίς ἐνδοκοινοτικές συναλλαγές.

Ή 'Επιτροπή τῶν Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εκθέτει πρώτα τήν ὀλλανδική νομοθεσία στον τομέα τῶν πρόσθετων συστατικών καί εξετάζει κατόπιν τους κοινοτικούς κανόνες, ιδίως τό άρθρο 6 της ὁδηγίας 64/54/ΕΟΚ περί προσεγγίσεως τῶν νομοθεσιών τῶν Κρατών μελών ὡς πρός τά συντηρητικά πού μποροῦν νά χρησιμοποιηθούν στην ἀνθρώπινη διατροφή, σύμφωνα μέ τό όποιο, ἡ ὁδηγία δέν επηρεάζει τίς διατάξεις τῶν εθνικών νομοθεσιών πού ἀφορούν τό nisin καί τό άρθρο 22 τοῦ κανονισμού 804/68 περί κοινής ὀργανώσεως τῶν ἀγορών στον τομέα τοῦ γάλακτος καί τῶν γαλακτοκομικών προϊόντων, τό όποιο επιβεβαιώνει τήν ἀπαγόρευση κάθε ποσοτικού περιορισμοῦ ἤ μέτρου ισοδύναμου ἀποτελέσματος μεταξύ τῶν Κρατών μελών.

Ἀφοῦ ἀνέπτυξε τό νομικό θέμα, ἡ 'Επιτροπή ἀναφέρεται στό πρόβλημα τῆς ἀπαντήσεως πού πρέπει νά δοθεί στό ερώτημα πού έθεσε ὁ παραπέμπων δικαστής. Παρατηρεί ὅτι ἐφ᾽ ὅσον τό nisin επιτρέπεται στά περισσότερα Κράτη μέλη, ή ἀπαγόρευση τῆς χρήσεως τοῦ προϊόντος αυτού ἀπό ἐνα Κράτος μέλος συνεπάγεται περιορισμό τῶν εμπορικών συναλλαγών μεταξύ τῶν Κρατών μελών. Οἱ περιορισμοί αυτοί πάντως δέν εἶναι ἀντίθετοι πρός τό κοινοτικό δίκαιο ἄν αποδεικνύονται ἀναγκαίοι γιά τήν ικανοποίηση επιτακτικών ἀναγκών, μεταξύ τῶν ὁποίων καί ἡ προστασία τῆς δημόσιας υγείας. Γιά νά γνωσθεῖ ἄν μιά ἀπαγόρευση χρήσεως είναι ἀναγκαία γιά τή δημόσια υγεία, πρέπει πρώτα νά εξακριβωθεί ἄν τό nisin είναι βλαβερό. Κατά τήν 'Επιτροπή πάντως, τό ζήτημα αυτό πρέπει νά κριθεί ἀπό τά 'ίδια τά εθνικά δικαστήρια. Τό βάρος τῆς ἀποδείξεως στην περίπτωση αυτή φέρει εκείνος πού ισχυρίζεται ὅτι ὁ περιορισμός δικαιολογείται γιά λόγους προστασίας τῆς δημόσιας υγείας.

'Ακόμη πάντως καί ἄν ἀποδεικνυόταν ὅτι τό εθνικό μέτρο πού ἀπαγορεύει τή χρήση nisin εἶναι ἀντίθετο μέ τή συνθήκη τῆς ΕΟΚ, ἡ Eyssen δέν μπορεί νά επικαλεστεί τήν ἀντίφαση αύτη.

Πράγματι, ἡ Eyssen δέ θίγεται ἀπό τους περιορισμούς τῶν εισαγωγών διότι δέν πραγματοποιεί εισαγωγές (ούτε ἀπό τους περιορισμούς τῶν εξαγωγών διότι υπάρχει μιά γενική παρέκκλιση γιά τά προϊόντα πού προορίζονται γιά εξαγωγή).

Ή Eyssen δέν μπορεί επίσης νά επικαλεστεί μιά ἀντίστροφη διάκριση ἄν ἡ ἀπαγόρευση προσθήκης nisin κρινόταν ἀνεφάρμοστη στά εισαγόμενα μόνο προϊόντα διότι εἶναι ἀντίθετη πρός τή συνθήκη. Σύμφωνα μέ τή νομολογία τοῦ Δικαστηρίου, ἡ διάκριση αυτή εἶναι συνέπεια τῶν διαφορών τῶν νομοθεσιών τῶν Κρατών μελών καί δέν μπορεί νά εξαλειφθεί παρά μόνο μέ τήν προσέγγιση τῶν νομοθεσιών, κατά τήν έννοια τῶν άρθρων 100 καί 101 τῆς συνθήκης.

Ή 'Επιτροπή προτείνει συνεπώς νά δοθεῖ ή ἀκόλουθη ἀπάντηση στό ερώτημα πού έθεσε ὁ παραπέμπων δικαστής:

Ή Eyssen εκπροσωπούμενη ἀπό τόν R. Α. Α. Duk δικηγόρο Χάγης, ἡ κυβέρνηση των Κάτω Χωρῶν εκπροσωπούμενη ἀπό τόν Α. Bos, επικουρούμενο ἀπό τόν Van der Heyde, εμπειρογνώμονα, ἡ κυβέρνηση τῆς Ὁμοσπονδιακής Δημοκρατίας τῆς Γερμανίας εκπροσωπούμενη ἀπό τόν J. Sedemund, επικουρούμενο ἀπό τήν L. Gross, εμπειρογνώμονα, καί ἡ Ἐπιτροπή τῶν Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εκπροσωπούμενη ἀπό τόν P. J. Kuyper, επικουρούμενο ἀπό τόν Α. Kinch, εμπειρογνώμονα, ἀνέπτυξαν προφορικώς τίς παρατηρήσεις τους στή συνεδρίαση τῆς 16ης Όκτβωρίου 1980.

Ἡ Eyssen υποστήριξε μέ τήν ευκαιρία αυτή ὅτι ἡ ἀπαγόρευση προσθήκης nisin στά τυριά εἶναι ἀσυμβίβαστη μέ τό άρθρο 30 τῆς συνθήκης ΕΟΚ. Πρόσθεσε δέ ὅτι ἡ ἐξαί-ρεση πού προβλέπει τό άρθρο 36 μπορεί νά εφαρμοστεί μόνο ἄν ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση ἀποδείξει ὅτι τό nisin στην ποσότητα πού διαπιστώθηκε στην προκειμένη περίπτωση συνιστά κίνδυνο γιά τήν υγεία. Ή εξαίρεση ὅμως αύτη δέν έχει καμιά σημασία στην παρούσα περίπτωση επειδή ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση δέν εἶναι διατεθειμένη νά επιτρέψει τήν προσθήκη nisin παρά μόνο σέ περίπτωση πού ἡ χρήση τοῦ προϊόντος αὐτοῦ εἶναι τεχνολογικά ἀναγκαία, έστω κι ἄν ἀποδειχτεί ὅτι πρό-κειται γιά προϊόν σχετικά λίγο βλαβερό καί ὅτι κατά συνέπεια ἡ ἐν λόγω ἀπαγόρευση εἶναι ἀναμφισβήτητα ἀντίθετη πρός τή συνθήκη.

Ό γενικός εἰσαγγελεύς ἀνέπτυξε τίς προτάσεις του στή συνεδρίαση τῆς 27ης Νοεμβρίου 1980.

Τά έξοδα στά όποια υποβλήθηκαν ἡ κυβέρνηση τῶν Κάτω Χωρών, ἡ κυβέρνηση τῆς Ὁμοσπονδιακής Δημοκρατίας τῆς Γερμανίας καί ἡ 'Επιτροπή τῶν Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οἱ όποιες κατέθεσαν παρατηρήσεις στό Δικαστήριο, δέν ἀποδίδονται. Δεδομένου ὅτι ἡ παρούσα διαδικασία έχει ὡς πρός τους διαδίκους τῆς κύριας δίκης τό χαρακτήρα παρεμπίπτοντος πού ἀνέκυψε ενώπιον τοῦ ἐθνικοῦ δικαστηρίου, σ᾽ αυτό εναπόκειται νά ἀποφασίσει γιά τά δικαστικά έξοδα.