COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 17.11.2025
COM(2025) 708 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO
sobre la aplicación del artículo 33 del Reglamento (UE) 2022/2065 y la interacción de dicho Reglamento con otros actos jurídicos
{SWD(2025) 368 final}
I.Introducción
El Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, (el «Reglamento de Servicios Digitales») 1 constituye un hito en el marco de política digital de la Unión Europea. Junto con el Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2022 (el «Reglamento de Mercados Digitales») 2 , ambos constituyen los dos pilares del código normativo digital de la UE, un marco global que regula los servicios digitales que operan en el mercado interior europeo. Mientras que el Reglamento de Mercados Digitales garantiza la equidad y la disputabilidad en los mercados digitales, el Reglamento de Servicios Digitales establece un marco horizontal y general para garantizar un entorno en línea seguro, predecible y fiable en el que los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la «Carta») se protegen debidamente. El objetivo del Reglamento de Servicios Digitales es abordar la difusión de contenido ilícito en línea y los riesgos para la sociedad que puede generar la difusión de desinformación u otros contenidos, empoderando a los destinatarios y otros afectados y garantizando la rendición de cuentas significativa por parte de los prestadores de servicios intermediarios, en particular aquellos que causan riesgos para la sociedad con un alcance y repercusión sistémicos en la Unión.
El Reglamento de Servicios Digitales y la gobernanza de los servicios intermediarios en la Unión están firmemente anclados en la transparencia, la rendición de cuentas significativa y el Estado de Derecho, con la vocación de convertirse en la piedra angular de la gobernanza de las plataformas. El presente informe se presenta en una fase relativamente temprana pero importante de la ejecución del Reglamento de Servicios Digitales, solo dieciocho meses después del comienzo de su aplicación.
II.Evaluación general del Reglamento de Servicios Digitales
De conformidad con el artículo 91, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento de Servicios Digitales, a más tardar el 17 de noviembre de 2025, la Comisión debe evaluar y presentar un informe al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo, relativo a: a) la aplicación de su artículo 33, incluido el alcance de los prestadores de servicios intermediarios cubiertos a los que se apliquen las obligaciones establecidas en el capítulo III, sección 5, de dicho Reglamento, y b) la interacción del Reglamento de Servicios Digitales con los actos jurídicos mencionados en el artículo 2, apartados 3 y 4, de dicho Reglamento.
Por lo tanto, el informe debe cubrir dos aspectos del Reglamento de Servicios Digitales.
En primer lugar, la Comisión debe evaluar la aplicación del artículo 33 del Reglamento de Servicios Digitales en la práctica, incluidos una evaluación del procedimiento para designar las plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, y revocar su designación, basándose en el promedio mensual de destinatarios activos en la Unión y el alcance de los prestadores de servicios intermediarios a los que se apliquen las obligaciones reforzadas incluidas en el capítulo III, sección 5, del Reglamento de Servicios Digitales. Este aspecto del informe responde a la voluntad de los colegisladores de incluir una cláusula de revisión a corto plazo para permitir adaptaciones, en caso necesario, del umbral para designar plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño.
En segundo lugar, la Comisión debe evaluar el alcance horizontal del Reglamento de Servicios Digitales, reflexionando sobre su interacción práctica con los actos y leyes nacionales específicos del sector actualmente en vigor, y aclarando dicha interacción, cuando esos actos especifican o complementan el Reglamento de Servicios Digitales. Esto se aplica, en particular, a los actos jurídicos mencionados en el artículo 2, apartados 3 y 4, del Reglamento de Servicios Digitales debido a su conexión con el ámbito de aplicación y los objetivos de dicho Reglamento, y a la pertinencia de garantizar un marco jurídico de la Unión complementario que garantice eficazmente un entorno en línea seguro. De hecho, al establecer un marco regulador plenamente armonizado y horizontal que regula exhaustivamente la prestación de servicios intermediarios en toda la Unión, el Reglamento de Servicios Digitales interactúa inevitablemente con la legislación sectorial existente y con las nuevas iniciativas aprobadas desde su adopción. En consecuencia, el Informe sirve para evaluar las primeras fases de la aplicación del Reglamento de Servicios Digitales y las medidas de ejecución y para garantizar la coherencia, la seguridad jurídica y la continuidad de la eficacia del acervo digital de la Unión.
Por medio del presente Informe, la Comisión transmite su evaluación sobre las cuestiones mencionadas al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo (el «Informe»). Junto con sus potentes medidas de ejecución con respecto a los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, el presente Informe también pone de manifiesto la determinación de la Comisión para que el Reglamento de Servicios Digitales funcione en la práctica 3 .
La Comisión subraya que el presente Informe no está destinado a replantear o reconsiderar el Reglamento de Servicios Digitales, que sigue siendo un pilar fundamental de la arquitectura de gobernanza digital de la Unión. En lugar de ello, el Informe contribuye a determinar los ámbitos en los que debe garantizarse una reflexión más profunda en el contexto del programa de simplificación de la Comisión. Su objetivo es servir de base para las próximas evaluaciones y revisiones de varios instrumentos, como la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual 4 y la Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital 5 , así como las próximas propuestas en el marco del acervo en materia de consumo como parte de la Ley de Equidad Digital anunciada, todas ellas previstas para 2026.
El Informe también constituye una aportación útil para el control de adecuación exhaustivo del acervo digital de la Unión que seguirá al paquete ómnibus digital. El control de adecuación digital evaluará la coherencia general y el efecto acumulativo del acervo digital de la UE para determinar las oportunidades de simplificación adicionales.
2.1. Informe sobre la aplicación del artículo 33 del Reglamento de Servicios Digitales, incluido el alcance de los prestadores de servicios intermediarios cubiertos a los que se apliquen las obligaciones establecidas en el capítulo III, sección 5, del Reglamento de Servicios Digitales
El Reglamento de Servicios Digitales introduce un novedoso sistema asimétrico mediante la adopción de un enfoque secuencial de la regulación de los servicios intermediarios. Mientras que sus obligaciones más básicas se aplican a todos los prestadores de servicios intermediarios, otras obligaciones se aplican a los prestadores de servicios de alojamiento y las obligaciones adicionales se aplican a los prestadores de plataformas en línea y mercados en línea, existe un conjunto de obligaciones de diligencia debida reforzadas que se aplican exclusivamente a los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño.
Dada la novedad de este enfoque asimétrico, durante las negociaciones para la adopción del Reglamento de Servicios Digitales, los colegisladores consideraron que era necesario evaluar, poco después de la entrada en vigor y la plena aplicación de dicho Reglamento, si el umbral establecido en el artículo 33, apartado 1, refleja los servicios correspondientes que dan lugar a riesgos sistémicos.
El umbral establecido en el artículo 33, apartado 1, del Reglamento de Servicios Digitales pretende reflejar las plataformas en línea y los motores de búsqueda en línea que, debido a su alcance, tienen una repercusión sistémica en los destinatarios de toda la Unión e imponer a los prestadores de dichos servicios un conjunto de obligaciones de diligencia debida reforzadas incluidas en el capítulo III, sección 5, del Reglamento de Servicios Digitales.
El considerando 76 del Reglamento de Servicios Digitales explica que los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño han de cumplir las obligaciones de diligencia debida más exigentes, debido al alcance de sus servicios. En particular, aclara que las plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño entrañan riesgos para la sociedad de distinto alcance y repercusión que los generados por plataformas más pequeñas, que acarrean un impacto social más amplio en la Unión y dan lugar a riesgos sistémicos. Se considera que este alcance significativo existe cuando el promedio mensual de destinatarios activos de dichos servicios en la Unión excede de un umbral operativo fijado en 45 millones, es decir, una cifra equivalente al 10 % de la población de la Unión, que debe mantenerse actualizada. De conformidad con el artículo 33, apartado 2, del Reglamento de Servicios Digitales, la Comisión debe ajustar dicho umbral, por medio de un acto delegado, cuando la población de la Unión aumente o disminuya al menos un 5 % en relación con su población en 2020. Sin embargo, de acuerdo con los últimos datos disponibles de Eurostat, la población de la Unión solo ha aumentado en 2,7 millones, cifra alejada de este porcentaje 6 .
El considerando 137 también aclara que, en vista del alcance significativo de las plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, el incumplimiento por su parte de las obligaciones específicas que les son aplicables puede afectar a un número importante de destinatarios de los servicios de diferentes Estados miembros y puede causar grandes perjuicios sociales, mientras que dichos incumplimientos pueden ser además especialmente difíciles de detectar y corregir.
Para determinar dichos servicios, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento de Servicios Digitales impone una obligación de transparencia informativa a los prestadores de plataformas en línea y de motores de búsqueda en línea para que publiquen en la interfaz en línea de sus servicios, a más tardar el 17 de febrero de 2023 y cada seis meses a partir de entonces, información sobre el promedio mensual de destinatarios de dicho servicio activos. El artículo 24, apartado 3, del Reglamento de Servicios Digitales, faculta a la Comisión y a las autoridades nacionales competentes a solicitar dicha información o información adicional en relación con el cálculo del promedio mensual de destinatarios activos. Desde el inicio de la aplicación de estas disposiciones hasta la fecha de publicación del presente Informe, la Comisión ha adoptado, de conformidad con el artículo 33, apartado 4, del Reglamento de Servicios Digitales, veintitrés decisiones por las que se designan plataformas en línea como plataformas en línea de muy gran tamaño, y dos decisiones por las que se designan motores de búsqueda en línea como motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño. De conformidad con el artículo 33, apartado 5, del Reglamento de Servicios Digitales, la Comisión también ha adoptado una decisión por la que se revoca la designación de una plataforma en línea de muy gran tamaño 7 .
En abril de 2023 se adoptó un primer lote de diecinueve designaciones, solo siete meses después de la publicación del Reglamento de Servicios Digitales en el Diario Oficial, sobre la base del número de usuarios publicado por los prestadores pertinentes de conformidad con el artículo 24, apartado 2, del Reglamento de Servicios Digitales. Posteriormente, en diciembre de 2023, la Comisión designó tres plataformas en línea (en particular, plataformas en línea que difundían contenido pornográfico) como plataformas en línea de muy gran tamaño y, por último, en abril de 2024, designó una plataforma en línea pornográfica más y dos mercados en línea en rápido crecimiento como plataformas en línea de muy gran tamaño, también de conformidad con el artículo 33, apartado 4, del Reglamento de Servicios Digitales.
Para dar una idea de la rápida evolución de este ámbito, la Comisión indica que, cuando se adoptó el Reglamento de Servicios Digitales, ni Temu ni Shein ofrecían servicios intermediarios en la Unión. El prestador de Temu no empezó a operar en la Unión su servicio de mercado en línea (es decir, una plataforma en línea que permite a los consumidores celebrar contratos a distancia con comerciantes en el sentido del Reglamento de Servicios Digitales) hasta abril de 2023 y, en octubre de 2024, seis meses después de la designación basada en la información a disposición de la Comisión en ese momento, el prestador de dicho servicio informó de un promedio mensual de usuarios activos en la Unión de 93,7 millones aproximadamente. Por su parte, Shein, que actuaba inicialmente como un minorista que operaba en varios Estados miembros, empezó a prestar en la Unión servicios intermediarios que permitían a terceros comerciantes ofrecer productos a la venta a los consumidores (es decir, a ofrecer un servicio híbrido) en junio de 2023. En febrero de 2024, el prestador de Shein informó de un promedio mensual de destinatarios activos en la Unión de 108 millones, y fue designado dos meses después. La designación de Shein y Temu en una fase temprana de su desarrollo en el mercado de la Unión muestra que el umbral se basa exclusivamente en el alcance y la capacidad de plantear riesgos para la sociedad al adquirir una dimensión sistémica, y el proceso permite la designación rápida y eficaz de servicios que entrañan riesgos sistémicos en la Unión.
Además, el hecho de que el umbral sea aplicable a cualquier servicio intermediario contemplado en la definición de «plataforma en línea» o «motor de búsqueda en línea», en el sentido del artículo 3, letras i) y j), del Reglamento de Servicios Digitales respectivamente, permite adaptar la designación de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño a un entorno en línea en rápida evolución. En este sentido, el número de decisiones de designación adoptadas no solo ha excedido las estimaciones realizadas en la evaluación de impacto en términos del número de entidades designadas 8 , sino que las categorías de servicios y funcionalidades ofrecidas a través de las plataformas en línea y los motores de búsqueda en línea diferenciados por el umbral establecido en el artículo 33, apartado 1, también han alcanzado lo que se había previsto inicialmente. De hecho, las plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño designados cubren una amplia variedad de categorías de servicios intermediarios 9 , entre las que se incluyen redes sociales, mercados, plataformas de contenidos para adultos, tiendas de aplicaciones y motores de búsqueda.
El presente Informe concluye que, hasta ahora, la categorización de los servicios intermediarios en plataformas en línea y motores de búsqueda en línea en el Reglamento de Servicios Digitales ha cumplido su finalidad original y está bien calibrada para los objetivos del Reglamento de Servicios Digitales.
En relación con los retos futuros a los que se enfrenta la Comisión en la designación de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, los servicios intermediarios están evolucionando hacia la prestación de servicios que a menudo combinan diferentes funcionalidades contempladas en definiciones jurídicas distintas, y las dos categorías jurídicas de plataforma en línea y motor de búsqueda en línea cada vez están más interrelacionadas. Por otra parte, algunas funcionalidades que se inscriben en estas categorías jurídicas a menudo se combinan con otras funcionalidades que van más allá del alcance de dichas categorías, por ejemplo, porque se trata de servicios de comunicación interpersonal 10 o porque no intermedian contenido de terceros. Por ejemplo, este es el caso de Zalando, que es una plataforma en línea de muy gran tamaño designada donde los productos comercializados directamente por el prestador de ese servicio se muestran junto con productos comercializados por terceros vendedores. En este caso, la decisión de designación fue objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal General, que pronunció su sentencia en el asunto T-348/23, Zalando/Comisión, el 3 de septiembre de 2025, confirmando dicha designación 11 .
Asimismo, también se puede considerar que los nuevos modelos de negocio basados en sistemas de inteligencia artificial («IA») prestan servicios intermediarios en el sentido del Reglamento de Servicios Digitales, entre otras cosas a través de plataformas en línea o motores de búsqueda en línea tal como se define en el artículo 3, letras i) y j), del Reglamento de Servicios Digitales. Si la Comisión concluye que los sistemas de IA están contemplados en la definición de plataformas en línea o motores de búsqueda en línea, dichos servicios también estarán sujetos a las obligaciones más estrictas en virtud del Reglamento de Servicios Digitales una vez que alcancen el umbral fijado.
La evolución de las características ofrecidas requiere que el alcance de las plataformas en línea de muy gran tamaño y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño designados sea lo suficientemente amplio para tener en cuenta estas realidades tecnológicas y del mercado. Dado que el artículo 34, apartado 1, del Reglamento de Servicios Digitales establece que los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño deben llevar a cabo las evaluaciones de riesgos mencionadas en dicho artículo «antes de desplegar funcionalidades que puedan tener un impacto crítico en los riesgos detectados con arreglo al presente artículo», la Comisión subraya que resulta esencial, a los fines de designar plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, tener en cuenta la naturaleza evolutiva de esas funcionalidades que puede afectar a la prestación de dichos servicios. A este respecto, la Comisión también destaca la pertinencia de otras obligaciones para los prestadores de plataformas en línea y motores de búsqueda en línea incluidas en el Reglamento de Servicios Digitales a los fines de aplicar eficazmente el artículo 33 de dicho Reglamento, en particular las obligaciones de transparencia informativa establecidas en el artículo 24 del Reglamento de Servicios Digitales y la realización obligatoria de informes de evaluación de riesgos antes del lanzamiento de nuevas funcionalidades de conformidad con el artículo 34, apartado 1, del citado Reglamento.
Como resultado de lo anterior, la Comisión concluye que las definiciones existentes de las categorías de servicios intermediarios en línea a las que se aplica el Reglamento de Servicios Digitales son capaces de reflejar la rápida evolución tecnológica de los servicios digitales. Sin embargo, teniendo en cuenta la evolución de la tecnología en el mundo digital y en la prestación de servicios en línea, y los potenciales efectos de largo alcance de los cambios que se produzcan en el mercado, en particular debido al avance de las soluciones de IA generativa, es posible que esta conclusión deba revisarse en el momento en que la Comisión evalúe el Reglamento de Servicios Digitales de conformidad con el artículo 91, apartado 2, de dicho Reglamento, a más tardar el 17 de noviembre de 2027.
El presente Informe concluye que el umbral determinado en el Reglamento de Servicios Digitales para estar sujeto a las obligaciones más estrictas, es decir, tener un promedio mensual de destinatarios del servicio activos superior a 45 millones, ha cumplido su objetivo original y está bien calibrado para reflejar aquellos servicios que pueden causar perjuicios sociales sistémicos. Por lo tanto, el presente Informe confirma la idoneidad de este umbral.
2.2. Informe sobre la interacción del Reglamento de Servicios Digitales con otros actos jurídicos, en particular los actos a que se hace referencia en el artículo 2, apartados 3 y 4
El Reglamento de Servicios Digitales establece un marco horizontal para garantizar un entorno en línea seguro, predecible y fiable, en particular armonizando las normas sobre obligaciones específicas de diligencia debida adaptadas a determinadas categorías específicas de prestadores de servicios intermediarios. Sin embargo, el Reglamento de Servicios Digitales es «agnóstico en cuanto al contenido»: no define lo que debe considerarse contenido ilícito o perjudicial; solo establece obligaciones de procedimiento y salvaguardias cuando dicho contenido aparece en línea. Por lo tanto, el Reglamento de Servicios Digitales, por definición, debe complementarse con otros instrumentos del Derecho de la Unión o del Derecho nacional de conformidad con el Derecho de la Unión. Además, el Reglamento de Servicios Digitales coexiste con normas específicas del sector que abordan cuestiones precisas y que también pueden ser aplicables a los servicios intermediarios en dichos contextos.
Con el fin de cumplir el mandato de conformidad con el artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Servicios Digitales, la Comisión ha detectado y analizado cincuenta y cuatro actos del Derecho de la Unión que, de una forma u otra, interactúan con el Reglamento de Servicios Digitales. Entre ellos se incluyen, como exige el artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Servicios Digitales, los actos jurídicos enumerados en el artículo 2, apartado 3 (es decir, la Directiva 2000/31/CE), y en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento de Servicios Digitales 12 . En consecuencia, los actos jurídicos que se han evaluado a los fines del artículo 91, apartado 1, letra b), del Reglamento de Servicios Digitales, cubren varios sectores, como el comercio electrónico y los mercados digitales, el entorno digital, la seguridad de los productos, el medio ambiente, la protección y privacidad de los datos, la política de protección de los consumidores, el entorno audiovisual, los medios de comunicación y la propiedad intelectual o la democracia, la seguridad y la justicia.
En la mayoría de los casos, el Reglamento de Servicios Digitales interactúa de manera complementaria con otros instrumentos de la UE, ya que dicho Reglamento a menudo hace referencia a marcos existentes o se basa en ellos, sirve de punto de partida para las normas sectoriales o funciona en paralelo para abordar objetivos reguladores conexos o similares pero con un alcance, enfoque o audiencia diferentes. Cuando hay un solapamiento, en general las normas adoptadas establecen reglas de «conflicto de leyes» para determinar cuál se aplica en qué situaciones. Como resultado de ello, estos vínculos hacen que las normas se refuercen mutuamente y contribuyen a un marco regulador coherente, global e integrado para los servicios digitales de la UE.
Como parte de este marco jurídico complementario, se considera que muchos instrumentos se «conectan» al Reglamento de Servicios Digitales, lo que da lugar a una adición necesaria, por ejemplo mediante el establecimiento de lo que se considera contenido ilícito.
Asimismo, determinadas obligaciones del Reglamento de Servicios Digitales se mencionan en numerosas ocasiones en otros actos jurídicos. En particular, los requisitos de trazabilidad de los comerciantes establecidos en el artículo 30 del Reglamento de Servicios Digitales y el cumplimiento de las obligaciones de diseño previstas en el artículo 31 del citado Reglamento, que son más prescriptivas que en marcos anteriores, se mencionan frecuentemente en nuevos instrumentos sectoriales como el Reglamento relativo a las pilas y baterías 13 , el Reglamento relativo a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración 14 y el Reglamento sobre la Seguridad General de los Productos 15 , complementando de este modo por medio de normas sectoriales, a fin de abordar determinados riesgos o características del mercado en particular, las obligaciones generales establecidas en virtud del Reglamento de Servicios Digitales.
En un número reducido de casos se ha detectado que las normas del Reglamento de Servicios Digitales se aplican en paralelo a otras disposiciones del Derecho de la Unión elaboradas de forma similar, lo que da lugar a una potencial inseguridad jurídica o a cargas de cumplimiento indebidas. Estos solapamientos se centran, sobre todo, en obligaciones basadas en el diseño y de transparencia, destacando la exigencia general, en el Derecho de la Unión, de obligaciones de diligencia debida por las plataformas en línea. En estos ámbitos, que se especifican más en detalle a continuación, la relación entre el Reglamento de Servicios Digitales y la legislación específica del sector requiere un análisis minucioso para garantizar la claridad jurídica y la ejecución coherente.
·En el Reglamento de Servicios Digitales se exige la transparencia de las condiciones generales y de los parámetros de clasificación de los sistemas de recomendación, al igual que ocurre en otros instrumentos, como el Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas 16 , la Directiva sobre derechos de los consumidores 17 , la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales 18 y el Reglamento sobre transparencia y segmentación en la publicidad política 19 , aunque se aplican a un conjunto más reducido o más amplio de prestadores. Esta multiplicidad de normas puede aumentar las cargas de cumplimiento al exigir que los prestadores revelen información similar varias veces, pero en diferentes formatos y lugares.
·Instrumentos como el Reglamento sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea 20 y el Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas imponen una obligación de transparencia informativa específica, con plazos diferentes de los del Reglamento de Servicios Digitales, pero parcialmente para el mismo contenido. Como resultado de ello, los prestadores deben elaborar varios informes sobre asuntos que se solapan, pero en diferentes formatos y en diferentes plazos. En la práctica, esta duplicación puede generar costes de cumplimiento superiores y el riesgo de publicación de datos incoherentes, dado que las mismas eliminaciones pueden comunicarse de forma diferente en cada sistema.
·Varios instrumentos, además del Reglamento de Servicios Digitales, establecen obligaciones de moderación de contenidos, por ejemplo en relación con los mecanismos de gestión de reclamaciones y las opciones de recurso para los usuarios. Si bien los objetivos fundamentales guardan coherencia, en ocasiones los marcos imponen mecanismos paralelos que se aplican simultáneamente, lo que da lugar a la duplicación de procedimientos en lugar de a obligaciones contradictorias. Esto se ha señalado en el caso del Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas, la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual 21 , la Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital 22 o el Derecho en materia de protección de los consumidores. Estos mecanismos de reclamación también dan lugar a obligaciones adicionales de informar a los usuarios. También existen diferentes obligaciones para poner en marcha un mecanismo de «notificación y acción» (la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual y también la Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital establecen normas para un procedimiento de notificación y acción específico), y obligaciones similares de proporcionar una motivación clara para informar sobre la decisión de moderación de contenidos adoptada (Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual, Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital y Reglamento sobre transparencia y segmentación en la publicidad política).
·La prohibición de un diseño manipulador o engañoso, al que a menudo se alude como «interfaces engañosas», se aborda en varios marcos jurídicos. Estas normas comparten el mismo objetivo, pero difieren en cuanto al alcance y la ejecución, lo que da lugar a un marco regulador complejo (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales, Reglamento de Inteligencia Artificial 23 , RGPD 24 y Reglamento de Mercados Digitales).
Además, la complejidad del marco legislativo digital se intensifica debido a tres factores particulares:
·Desde la adopción del Reglamento de Servicios Digitales, varios Estados miembros han adoptado otras leyes nacionales que incluyen obligaciones para los prestadores de plataformas en línea. Sin embargo, el Reglamento de Servicios Digitales es un instrumento de plena armonización y aclara que los Estados miembros no deben adoptar ni mantener otros requisitos nacionales relativos a las materias comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento de Servicios Digitales, ya que ello afectaría a la aplicación directa y uniforme de las normas plenamente armonizadas aplicables a los prestadores de servicios intermediarios de conformidad con los objetivos del Reglamento de Servicios Digitales (considerando 9). En este contexto, la Comisión permanece atenta a los proyectos legislativos nacionales notificados de conformidad con la Directiva (UE) 2015/1535 para garantizar que los intermediarios en línea no estén sujetos a obstáculos normativos adicionales en el mercado único.
·Las distintas legislaciones tienen un enfoque diferente de las pequeñas empresas y microempresas. El Reglamento de Servicios Digitales excluye a los prestadores de plataformas en línea que son microempresas o pequeñas empresas en el sentido de la Recomendación 2003/361/CE, salvo aquellas cuyos servicios se hayan designado como plataformas en línea de muy gran tamaño, microempresas y pequeñas empresas de la obligación aplicable a los prestadores de plataformas en línea 25 . Sin embargo, otros instrumentos imponen obligaciones comparables a los prestadores de servicios intermediarios que son pequeñas empresas o microempresas. Por ejemplo, mientras que en virtud del Reglamento de Servicios Digitales la obligación de garantizar un elevado nivel de privacidad, protección y seguridad de los menores en las plataformas en línea accesibles para estos no es aplicable a los prestadores que constituyen microempresas o pequeñas empresas (como se definen más arriba), de conformidad con la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual se aplican normas similares a las pequeñas plataformas y microplataformas de intercambio de vídeos. El Reglamento sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea impone obligaciones de transparencia informativa a los prestadores de plataformas en línea de todos los tamaños, mientras que las pequeñas empresas y microempresas están exentas de las mismas obligaciones en el Reglamento de Servicios Digitales, y el Reglamento sobre servicios de alquiler de alojamientos de corta duración extiende a los mercados de todos los tamaños algunas de las disposiciones del Reglamento de Servicios Digitales, que en virtud de dicho Reglamento no se aplican a las pequeñas empresas y microempresas.
·El enfoque respecto a la ejecución difiere entre los distintos actos legislativos, ya que los instrumentos señalados tienen diferentes marcos de ejecución, lo que acentúa esta fragmentación: por ejemplo, si bien la ejecución del Reglamento de Servicios Digitales se rige por el principio del país de origen, en la medida en que el Estado miembro en el que se encuentra el establecimiento principal del prestador de servicios intermediarios es exclusivamente competente para hacer cumplir y supervisar el Reglamento de Servicios Digitales, excepto en el caso de los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño la ejecución de la legislación relacionada con los productos se rige por el principio del país de destino. En consecuencia, la ejecución del Reglamento de Servicios Digitales por las autoridades competentes del Estado miembro del prestador (o de su representante legal en la UE), o por la Comisión, puede coincidir con la ejecución de los otros instrumentos por las autoridades establecidas en el Estado miembro al que se dirige la conducta en cuestión. Esto crea un riesgo de procedimientos paralelos para las mismas prácticas, dependiendo del marco jurídico aplicable.
Por último, el marco jurídico está evolucionando continuamente, pues engloba más instrumentos, presentados por la Comisión, que se encuentran en fase de negociación y cuya adopción prevista en los próximos meses podría tener una repercusión relevante en el Reglamento de Servicios Digitales 26 . Es importante que los colegisladores permanezcan atentos para garantizar su coherencia con las normas horizontales y evitar solapamientos innecesarios y la fragmentación del código normativo digital. La Comisión mantiene su compromiso de contribuir a un entorno jurídico que estimule la creación de empresas y el crecimiento y proteja y empodere a las personas de la manera más simple, rápida y efectiva posible 27 .
La próxima evaluación de los instrumentos cubiertos, como la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual, la Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital, el Reglamento sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea, el Reglamento relativo a la vigilancia del mercado, así como la preparación de la inminente Ley de Equidad Digital después del control de adecuación de la legislación de la UE en materia de protección de los consumidores por lo que respecta a la equidad digital, se basarán en el presente Informe.
III.Aportaciones de las partes interesadas y base empírica
El presente Informe se basa en la experiencia de la Comisión y en la retroalimentación enviada por los Estados miembros, el sector, asociaciones profesionales y de consumidores y otras partes interesadas, así como en un informe cuya elaboración se contrató externamente.
La Comisión lanzó tres encuestas específicas, dirigidas a organizaciones de la sociedad civil, coordinadores de servicios digitales y otras autoridades nacionales, así como a prestadores de servicios intermediarios, entre otros de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, que recogieron noventa y siete respuestas en total. En particular, cabe destacar la participación de los reguladores y las autoridades competentes responsables de la ejecución de la legislación sectorial. Además, una parte fundamental del análisis se basa en el análisis jurídico, especialmente teniendo en cuenta la coherencia de las interpretaciones en la jurisprudencia producida por el Tribunal General y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En el anexo IV del documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto se incluye un análisis completo de las encuestas.
Las encuestas ponen de relieve un amplio consenso sobre la necesidad de claridad, coherencia y coordinación en el panorama normativo digital de la Unión. Si bien el Reglamento de Servicios Digitales representa un importante paso adelante, su interacción con otros instrumentos sigue siendo compleja. Para garantizar una ejecución efectiva, la protección de los usuarios y unas condiciones de competencia equitativas para las empresas, las partes interesadas exigen orientaciones simplificadas, una mejor cooperación institucional y herramientas prácticas que hagan que el marco regulador sea más accesible y predecible.
·En términos de conocimiento y comprensión por parte de los usuarios, todos los grupos de partes interesadas están de acuerdo en que los usuarios poseen un conocimiento limitado de las leyes de la UE que los protegen en línea.
·En cuanto a los posibles solapamientos y conflictos entre los actos jurídicos de la Unión, las partes interesadas consultadas coinciden generalmente en la compleja interacción entre el Reglamento de Servicios Digitales y otros actos jurídicos de la Unión (los solapamientos mencionados con más frecuencia se refieren al RGPD, la Directiva sobre las prácticas comerciales desleales, la Directiva sobre derechos de los consumidores 28 , la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual, el Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas o el Reglamento de Inteligencia Artificial), y las ambigüedades afectan particularmente a ámbitos como las interfaces engañosas, el tratamiento de datos, los sistemas de recomendación, la seguridad de los productos y la moderación de los contenidos. Tanto las organizaciones de la sociedad civil como las autoridades hacen hincapié en la necesidad de orientaciones claras sobre qué normativa se aplica en situaciones específicas. Las obligaciones legales fragmentadas, la ejecución incoherente y la jerarquización confusa de las normas son los retos más citados a este respecto.
·En cuanto a la coordinación institucional y la ejecución, la mayoría de las autoridades confía en la cooperación informal y el análisis jurídico interno para abordar el solapamiento de las cuestiones normativas, aunque los conflictos de competencia siguen siendo infrecuentes. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de una coordinación más sólida entre las autoridades, orientación conjunta y posiblemente un mecanismo de «ventanilla única» para la ejecución transfronteriza. Los prestadores de plataformas en línea de muy gran tamaño y motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño, en particular, abogan por una ejecución armonizada y puntos de contacto más claros para reducir la complejidad administrativa y la inseguridad jurídica.
·Los representantes de los servicios intermediarios en línea informan de costes de cumplimiento significativos asociados al solapamiento de obligaciones, que consumen entre un 15 y un 30 % de los recursos informáticos y jurídicos internos. La proliferación de normas redundantes se considera una barrera estructural para la innovación, especialmente para las empresas europeas más pequeñas. Los encuestados exigen simplificación, proporcionalidad y una orientación interpretativa más clara para mejorar la seguridad jurídica y reducir las cargas innecesarias. Las plataformas y los motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño consideran que la pertinencia percibida del Reglamento de Servicios Digitales se reducirá en el futuro a medida que la regulación de la IA y la protección de datos adquieran importancia.
·La prioridad común a todos los grupos es una normativa de la UE en materia digital más clara, más coherente y mejor comunicada, sustentada por una orientación práctica y mecanismos de cooperación.
Asimismo, la Junta Europea de Servicios Digitales (la «Junta») establecida de conformidad con el artículo 61 del Reglamento de Servicios Digitales ha desempeñado un papel importante, pues ha logrado su objetivo de contribuir a la aplicación coherente del Reglamento de Servicios Digitales y coordinado el análisis de la Comisión y de los coordinadores de servicios digitales y otras autoridades competentes sobre cuestiones emergentes en el mercado interior en relación con asuntos de intermediarios en línea. La interacción entre el Reglamento de Servicios Digitales y otros instrumentos jurídicos también se ha analizado en varias reuniones de grupos de trabajo pertinentes de la Junta. Por último, este análisis también se basa en la información facilitada por los Estados miembros en el marco del Grupo de Expertos en Servicios Digitales, cuya misión es proporcionar un foro para la cooperación entre los organismos de los Estados miembros y la Comisión sobre cuestiones de servicios de la sociedad de la información.
IV.Conclusión
El presente Informe muestra que el Reglamento de Servicios Digitales, en general, complementa en gran medida otros actos jurídicos de la Unión: en la mayoría de los casos, el Reglamento de Servicios Digitales y otros actos jurídicos de la Unión interactúan de maneras que suponen un refuerzo mutuo, con disposiciones diseñadas para complementarse entre sí o aplicarse en paralelo. Esto se refleja en todos los casos señalados de interacción complementaria, en los que el Reglamento de Servicios Digitales se conecta a los instrumentos existentes, sirve como base de referencia horizontal para las normas sectoriales o establece obligaciones paralelas que persiguen objetivos similares con un alcance o enfoque diferentes. Dicha interacción garantiza un panorama normativo equilibrado y polifacético, en el que el Reglamento de Servicios Digitales aprovecha y refuerza las normas existentes al tiempo que proporciona una base horizontal para la adaptación sectorial. Sin embargo, la suma de todas estas normas da lugar a un entorno jurídico complejo, con retos particulares.
En este contexto:
·La Comisión se compromete a tener en cuenta las conclusiones del presente Informe en su próxima evaluación («Control de adecuación») del acervo digital para determinar y valorar en profundidad los ámbitos potenciales donde pueden eliminarse capas redundantes del proceso o de la administración sin que afecte a los objetivos estratégicos.
·La Comisión se compromete a tener en cuenta las conclusiones del presente Informe en la revisión anunciada de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual y la próxima Ley de Equidad Digital, así como en las revisiones y evaluaciones de otra legislación aplicable en este ámbito. El presente Informe se tendrá en cuenta igualmente durante la evaluación del Reglamento de Servicios Digitales de conformidad con el artículo 91, apartado 2, de dicho Reglamento, que debe realizarse a más tardar el 17 de noviembre de 2027.
·La Comisión se compromete a prestar especial atención a las necesidades y retos específicos de las pequeñas y medianas empresas en el cumplimiento del acervo digital. Además, a más tardar el 18 de febrero de 2027 y sobre la base del artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Servicios Digitales, la Comisión debe evaluar y presentar un informe al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo acerca de los posibles efectos del presente Reglamento en el desarrollo y el crecimiento económico de las pequeñas y medianas empresas.
·Existe margen para que la Comisión promueva una coordinación más sólida entre los diferentes marcos normativos, por ejemplo a través de la Junta, para garantizar la aplicación coherente y el respeto debido del principio non bis in idem. Asimismo, con el fin de eliminar los obstáculos restantes para el mercado único de servicios digitales, la Comisión hará uso de sus competencias de ejecución para actuar contra las leyes nacionales que sobrerregulan, se apartan del Derecho de la Unión o lo contradicen.
Las conclusiones del presente Informe, junto con el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña, subrayan la creciente complejidad del panorama normativo europeo. La Comisión podría encontrar, con ayuda de las próximas evaluaciones y el control de adecuación digital, oportunidades tangibles para realizar mejoras adicionales, en consonancia con el Programa de Mejora de la Legislación y de simplificación de la Comisión.
La Comisión reafirma su compromiso con un marco regulador para los servicios digitales que sea claro, proporcionado y predecible: un marco que proteja y salvaguarde a los consumidores y usuarios profesionales por igual, mientras continúa alimentando su capacidad de innovación. Este principio rector servirá de base para todas las acciones que se adopten en el futuro al evaluar la legislación existente o al proponer nuevos instrumentos. La Comisión se compromete también a utilizar sus competencias de ejecución para eliminar los obstáculos normativos a escala nacional, garantizando que el mercado único europeo siga siendo un motor atractivo de la competitividad, la oportunidad y la prosperidad compartida.
Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales) (DO L 277 de 27.10.2022, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj ).
Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital y por el que se modifican las Directivas (UE) 2019/1937 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Mercados Digitales) (DO L 265 de 12.10.2022, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/1925/oj ).
https://digital-strategy.ec.europa.eu/es/policies/dsa-enforcement .
Directiva 2010/13/UE, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2018/1808.
Directiva (UE) 2019/790, de 17 de abril de 2019, sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital (Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital).
Véase: [demo_pjan] Population on 1 January by age and sex [«Población el 1 de enero por edad y sexo»] [consultado por última vez el 24 de octubre de 2025].
Toda la información relacionada con las designaciones y medidas de ejecución adicionales se puede encontrar en https://digital-strategy.ec.europa.eu/es/policies/list-designated-vlops-and-vloses .
Evaluación de impacto del Reglamento de Servicios Digitales, parte 1, página 27, y parte 2, anexo 4.
Más de los previstos originalmente en la Evaluación de impacto del Reglamento de Servicios Digitales, parte 2, página 64.
En el sentido de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas ( DO L 321 de 17.12.2018, p. 36 ).
ECLI:EU:T:2025:821.
«[L]a Directiva 2010/13/UE; el Derecho de la Unión en materia de derechos de autor y derechos afines; el Reglamento (UE) 2021/784; el Reglamento (UE) 2019/1148; el Reglamento (UE) 2019/1150; el Derecho de la Unión en materia de protección de los consumidores y seguridad de los productos, incluidos los Reglamentos (UE) 2017/2394 y (UE) 2019/1020 y las Directivas 2001/95/CE y 2013/11/UE; el Derecho de la Unión en materia de protección de datos personales, en particular el Reglamento (UE) 2016/679 y la Directiva 2002/58/CE; el Derecho de la Unión en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, en particular el Reglamento (UE) n.º 1215/2012, o cualquier acto jurídico de la Unión por el que se establecen las normas sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales y extracontractuales; el Derecho de la Unión en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal, en particular un Reglamento sobre las órdenes europeas de entrega y conservación de pruebas electrónicas a efectos de enjuiciamiento penal; una Directiva por la que se establecen normas armonizadas para la designación de representantes legales a efectos de recabar pruebas para procesos penales.».
Reglamento (UE) 2023/1542, de 12 de julio de 2023, relativo a las pilas y baterías y sus residuos y por el que se modifican la Directiva 2006/66/CE y el Reglamento (UE) 2019/1020 (Reglamento relativo a las pilas y baterías).
Reglamento (UE) 2024/1028 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, sobre la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724.
Reglamento (UE) 2023/988, de 10 de mayo de 2023, relativo a la seguridad general de los productos (Reglamento sobre la Seguridad General de los Productos).
Reglamento (UE) 2019/1150, de 20 de junio de 2019, sobre el fomento de la equidad y la transparencia para los usuarios profesionales de servicios de intermediación en línea (Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas).
Directiva 2011/83/UE, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores (Directiva sobre derechos de los consumidores).
Directiva 2005/29/CE, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales).
Reglamento (UE) 2024/900 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo de 2024, sobre transparencia y segmentación en la publicidad política.
Reglamento (UE) 2021/784, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea.
Directiva 2010/13/UE, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2018/1808.
Directiva (UE) 2019/790, de 17 de abril de 2019, sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital (Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital).
Reglamento (UE) 2024/1689, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial (Reglamento de Inteligencia Artificial)
Reglamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (Reglamento general de protección de datos).
De conformidad con el artículo 15, apartado 2, y los artículos 19 y 29 del Reglamento de Servicios Digitales.
COM(2023) 366 [Propuesta de Directiva relativa a los servicios de pago y los servicios de dinero electrónico en el mercado interior (PSD3)]; COM(2023) 367 [Propuesta de Reglamento relativo a los servicios de pago en el mercado interior (Reglamento relativo a los servicios de pago)]; COM(2023) 258 [Propuesta de Reglamento por el que se establecen el Código Aduanero de la Unión y la Autoridad Aduanera de la Unión Europea (reforma aduanera)]; COM(2023) 769 (propuesta de Reglamento relativo al bienestar de los perros y los gatos y a su trazabilidad); COM(2023) 420 [Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos (revisión de la Directiva marco sobre los residuos: residuos textiles y alimentarios)]; COM(2023) 462 [Propuesta de Reglamento relativo a la seguridad de los juguetes (Reglamento sobre la seguridad de los juguetes, refundición)].
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones titulada «Una Europa más sencilla y rápida: Comunicación sobre la aplicación y la simplificación» [COM(2025) 47 final].
Directiva 2011/83/UE, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores (Directiva sobre derechos de los consumidores).