1.

No presente reenvio prejudicial o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar o Regulamento (CE) n.o 1685/2000  ( 2 ) a fim de determinar o alcance da obrigação de apresentação de faturas pagas ou, se tal não for possível, de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente que comprovem o montante das despesas efetuadas, quando o beneficiário de um auxílio cofinanciado por Fundos estruturais da União construiu um imóvel com materiais, equipamentos e mão de obra próprios.

I.

Quadro jurídico

A.

Direito da União

1.

Regulamento (CE) n.o 1260/1999  ( 3 )

2.

Os considerandos 35 e 43 têm a seguinte redação:

3.

O artigo 30.o («Elegibilidade»), n.o 3, dispõe:

4.

Nos termos do artigo 32.o («Pagamentos»), n.o 1, terceiro parágrafo:

5.

No capítulo II, do título IV («Controlo financeiro»), o artigo 38.o («Disposições gerais»), n.o 1, prevê:

2.

Regulamento n.o 1685/2000

6.

O considerando 5 enuncia:

7.

Nos termos do anexo («Regras de elegibilidade»), Regra n.o 1 («Despesas efetivamente pagas»), ponto 2 («Documentos comprovativos das despesas»):

B.

Direito italiano

1.

Lei n.o 59 de 15 de março de 1997  ( 4 )

8.

No seu artigo 4.o, n.o 4, alínea c), prevê‑se a delegação nas Regiões de funções e missões administrativas no âmbito das políticas regionais, estruturais e de coesão da União Europeia.

2.

Lei n.o 7 da Região da Calábria, de 2 de maio de 2001  ( 5 )

9.

O artigo 31.o‑C previa, no âmbito do Programa Operacional Regional (POR) Calabria 2000‑2006, aprovado pela Comissão Europeia na Decisão C(2000) 2345, de 8 de agosto de 2000, que a Região da Calábria promoveria a criação e o desenvolvimento das pequenas e médias empresas nos setores da indústria, do comércio, do artesanato, do turismo e dos serviços, através da concessão de auxílios em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 70/2001  ( 6 ).

II.

Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

10.

A Regione Calabria, por Deliberação da Giunta regionale n.o 398, de 14 de maio de 2002, publicou o aviso de concurso relativo aos auxílios previstos no Programa Operacional Regional (POR) da Calábria 2000‑2006 respeitantes ao «eixo IV‑Medida 4.4.b». Esses auxílios podiam beneficiar as pequenas e médias empresas que propusessem iniciativas no setor turístico.

11.

O artigo 8.o deste concurso fazia referência ao Regulamento n.o 1685/2000 «no que respeita à elegibilidade das despesas referentes às operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais». Entre as despesas elegíveis encontram‑se as relativas a: 1) terrenos; 2) edifícios e instalações; 3) mobiliário e equipamento; 4) projetos e estudos.

12.

Nos termos do artigo 9.o do referido concurso:

13.

Através do Decreto n.o 4457, de 20 de abril de 2004, foi concedida uma subvenção à Eurocostruzioni Srl para a construção de um hotel e das instalações desportivas conexas em Rossano (Região da Calábria, Itália). Essa empresa obteve, assim, um financiamento de capital equivalente a 47 % do investimento, o que significava receber um montante total de 4 918 080 euros.

14.

No Decreto n.o 4457, segundo o órgão jurisdicional de reenvio:

15.

A Eurocostruzioni realizou as obras, adquiriu o mobiliário e forneceu à Regione Calabria o mapa de medições e o registo de contabilidade, o que lhe permitiu obter o certificado de conformidade da comissão de inspeção, após uma fiscalização das obras.

16.

A Regione Calabria pagou à Eurocostruzioni o montante de 1 661 638 euros, correspondente às despesas de compra de mobiliário e de equipamento que tinha comprovado pela apresentação das faturas pagas.

17.

A Eurocostruzioni pediu o pagamento do remanescente do montante devido, de 1 675 762,00 euros, uma vez que, na sequência da inspeção, foi reconhecido um saldo final a seu favor de 3 337 470,00 euros, após dedução do pagamento antecipado e do primeiro mapa da situação dos trabalhos.

18.

A Regione Calabria recusou efetuar o pagamento dos 1 675 762 euros pedidos, dado que a Eurocostruzioni não tinha apresentado faturas pagas ou documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, em conformidade com a Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo, do anexo do Regulamento n.o 1685/2000, a que se referia o anúncio de concurso de 14 de maio de 2002  ( 10 ).

19.

A Eurocostruzioni apresentou um pedido de injunção para pedir o pagamento no Tribunale di Catanzaro (Tribunal de Catanzaro, Itália), julgou o pedido procedente por Sentença de 4 de abril de 2012.

20.

A Regione Calabria recorreu da sentença de primeira instância no Corte d’Appello di Catanzaro (Tribunal de Recurso de Catanzaro, Itália).

21.

Por Acórdão de 27 de outubro de 2014, o órgão jurisdicional de recurso deu razão à Regione Calabria, considerando que:

22.

Em 27 de outubro de 2015, a Eurocostruzioni interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio, alegando, inter alia, a violação do Regulamento n.o 1685/2000.

23.

No seu recurso, a Eurocostruzioni alegava que:

24.

Neste contexto, a Corte suprema de cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

III.

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

25.

O pedido de decisão prejudicial foi registado no Tribunal de Justiça em 19 de janeiro de 2021.

26.

Apresentaram observações a Eurocostruzioni, a Regione Calabria, o Governo italiano e a Comissão Europeia.

27.

O Tribunal de Justiça não considerou necessária a realização de audiência, mas pediu às partes que tomassem posição por escrito — como efetivamente fizeram — sobre os argumentos do Governo italiano relativos ao conceito de «documento contabilístico de valor probatório equivalente».

IV.

Apreciação

A.

Observação preliminar

28.

O debate incide sobre a questão de saber se um operador económico que construiu um imóvel pelos seus próprios meios (materiais, equipamentos e mão de obra) pode comprovar as despesas efetuadas com «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente [ao de uma fatura]», quando estes últimos: a) consistem no mapa de medições e no registo da contabilidade; b) foram regularmente assinados em cada página pelo diretor da obra e pelo diretor da empresa beneficiária; c) neles constam as despesas dentro do limite dos preços unitários de uma tabela geral, acrescidos de 15 %. Além disso, há que ter em consideração o facto de os serviços da Administração terem verificado e fiscalizado os trabalhos realizados pela empresa beneficiária.

29.

Antes de dirimir este debate, impõe‑se uma precisão inicial. Se o incumprimento dos requisitos de justificação impostos pelas regras da União aqui aplicáveis fosse demonstrado  ( 11 ), não haveria lugar ao pagamento do montante reclamado pela Eurocostruzioni a título dos Fundos estruturais da União (respeitantes à Itália) no âmbito do Programa Operacional Regional.

30.

Ora, como salienta a Comissão, essa circunstância não impediria que a Eurocostruzioni pudesse ter direito ao pagamento do montante que pretende, se o órgão jurisdicional de reenvio considerar que a legislação italiana protege essa empresa que, além de construir o hotel, respeitou as prescrições em matéria de comprovação contabilística previstas nas cláusulas que regulavam a atribuição do auxílio  ( 12 ).

31.

Nesse caso, o pagamento à Eurocostruzioni seria imputável ao orçamento nacional, mas não ao orçamento da União.

B.

Admissibilidade das questões prejudiciais

32.

Segundo a Regione Calabria, a primeira questão prejudicial é inadmissível, uma vez que a aplicabilidade do Regulamento n.o 1685/2000 não teria sido questionada no órgão jurisdicional de reenvio, nem esse órgão jurisdicional pode suscitar essa questão oficiosamente, tendo em conta as características do recurso (de cassação) que é chamado a dirimir. Nesse contexto, não teria sido demonstrado o nexo entre o litígio e o Regulamento n.o 1685/2000 nem explicadas as razões para questionar o Tribunal de Justiça por via prejudicial.

33.

A objeção não pode ser acolhida. O despacho de reenvio sublinha que este incide precisamente sobre as obrigações de justificação das despesas da Eurocostruzioni, enquanto beneficiária final de um auxílio cofinanciado pelos Fundos estruturais da União. Por conseguinte, é aplicável o Regulamento n.o 1685/2000, como a própria Regione Calabria admite nas suas observações escritas (n.o 12). O órgão jurisdicional a quo explica, nesse despacho, por que razão necessita da interpretação desse regulamento. Compete‑lhe apenas a ele decidir se pode ou não introduzir esse elemento de apreciação num recurso de cassação.

34.

Além disso, a Regione Calabria considera que a terceira questão prejudicial é inadmissível, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não explicou o nexo entre o Regulamento n.o 1685/2000 e a «legislação estatal» ou a «legislação regional», à qual se refere de forma incompleta. No que respeita a esta última e à Deliberação do Conselho Regional da Região da Calábria de 14 de maio de 2002, o seu conteúdo excederia o descrito no despacho de reenvio.

35.

Mais uma vez, a objeção deve ser rejeitada. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio indicar o alcance das normas internas pertinentes e a sua relação com o direito da União. Neste processo, esse órgão jurisdicional descreveu de forma sucinta, mas suficiente, o quadro legislativo nacional e regional e referiu‑se ao anúncio de concurso relativo aos auxílios e ao decreto de concessão da subvenção pela Região da Calábria. A relação desse quadro legislativo com o da União figura no despacho de reenvio  ( 13 ).

1.

Primeira questão prejudicial

36.

A subvenção controvertida foi concedida em 20 de abril de 2004. Assim, são aplicáveis à justificação das despesas o Regulamento n.o 1260/1999 (regulamento de base)  ( 14 ) e o Regulamento n.o 1685/2000 (regulamento de execução)  ( 15 ), conforme alterado pelo Regulamento n.o 448/2004, cuja aplicação retroagiu a 5 de julho de 2003 e, para algumas disposições, a 5 de agosto de 2000.

37.

Os dois regulamentos enunciam, em nome do princípio da subsidiariedade, que «[a]s regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade das despesas […]»  ( 16 ).

38.

Fazendo uso desta possibilidade, a Comissão aprovou regras comuns relativas à elegibilidade das despesas através do Regulamento n.o 1685/2000  ( 17 ). Por força dessas regras, os Estados‑Membros deviam conformar‑se com o regime comum de justificação previsto pelo Regulamento n.o 1685/2000, a não ser que decidisse utilizar, a título excecional, um regime nacional mais rigoroso.

39.

O órgão jurisdicional a quo não indica que o Estado italiano tenha instaurado um regime nacional mais estrito, facto que é confirmado pelo governo desse país  ( 18 ). Por conseguinte, a justificação das despesas efetuadas pela Eurocostruzioni é regulada pelo Regulamento n.o 1685/2000.

40.

Como já referi, com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se a Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo, do anexo do Regulamento n.o 1685/2000:

41.

O artigo 32.o do Regulamento n.o 1260/1999 distingue entre a gestão financeira dos pagamentos por conta  ( 19 ) e a dos pagamentos intermédios e dos pagamentos do saldo. No que respeita a estes últimos, no seu n.o 1, terceiro parágrafo, dispõe que «serão referentes às despesas efetivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por faturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente».

42.

Assim, os pagamentos do saldo final (qualidade dos reclamados no presente processo pela Eurocostruzioni) exigem uma justificação contabilística prévia das despesas efetivamente pagas pelo beneficiário do auxílio.

43.

Esta mesma exigência é retomada na Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo, do anexo do Regulamento n.o 1685/2000, aplicável às operações cofinanciadas pelos Fundos estruturais, cuja redação já transcrevi e que agora recordo: «Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».

44.

A letra das duas disposições acima referidas não deixa margem para dúvidas:

45.

O contexto em que se inserem estas duas disposições vai no mesmo sentido. Disso é testemunho o considerando 43 do Regulamento n.o 1260/1999  ( 20 ), que milita a favor de uma leitura restritiva da Regra n.o 1 do anexo do Regulamento n.o 1685/2000.

46.

O objetivo da boa gestão financeira, que inspira a gestão dos Fundos estruturais  ( 21 ), corrobora esta linha interpretativa. Nos termos do artigo 38.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1260/1999, os Estados‑Membros serão os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções e, para o efeito, tomarão nomeadamente as seguintes medidas:

47.

O Tribunal de Justiça declarou que o sistema instituído pelo artigo 32.o do Regulamento n.o 1260/1999 assim como pela Regra n.o 1 do anexo do Regulamento n.o 1685/2000, assenta no princípio do reembolso das despesas, que têm de ser justificadas e certificadas  ( 22 ).

48.

O facto de o beneficiário do auxílio ter construído o imóvel com os seus próprios meios não o dispensa do regime de justificação instituído pelos Regulamentos n.o 1260/1999 e n.o 1685/2000.

49.

Se, pelo facto de o ter realizado com os seus próprios meios, sem recurso a terceiros, o beneficiário estiver impossibilitado de apresentar faturas comprovativas da construção de um imóvel, sendo a apreciação dessa impossibilidade da competência do órgão jurisdicional nacional, compete a esse beneficiário, em todo o caso, comprovar as despesas efetuadas através de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente ao de uma fatura paga  ( 23 ).

50.

Por conseguinte, não há uma via intermédia. O artigo 32.o do Regulamento n.o 1260/1999 e a Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo do anexo do Regulamento n.o 1685/2000 não admitem outro meio de prova das despesas para além das faturas pagas ou, se a sua apresentação se revelar impossível, dos documentos contabilísticos de valor probatório equivalente. O mesmo se aplica quando o beneficiário do auxílio construiu um imóvel com materiais, ferramentas e mão de obra próprios.

51.

Diferente é a questão que consiste em saber se, entre esses documentos contabilísticos de valor probatório equivalente se podem incluir os que, em especial, são objeto de controvérsia no âmbito do presente litígio. Estes últimos são abordados no âmbito da terceira questão prejudicial.

2.

Segunda questão prejudicial

52.

A segunda questão incide sobre o significado da expressão «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», utilizado — mas não definido — nos Regulamentos n.o 1260/1999 e n.o 1685/2000. O seu sentido também não é explicitado nos regulamentos que os substituíram.

53.

Para a Comissão, essa expressão diz respeito aos comprovativos de pagamento que a própria Comissão reconhece e aceita quando, em conformidade com as disposições fiscais e contabilísticas de um Estado‑Membro, não há que emitir uma fatura para um desembolso de dinheiro  ( 24 ).

54.

Na sua opinião, constituiriam documentos de prova, autênticos e fiáveis, suscetíveis de demonstrar, à semelhança das faturas pagas, a realidade das despesas efetuadas  ( 25 ).

55.

Concordo com a Comissão quanto ao facto de a comprovação das despesas, a este título (isto é, quando for impossível apresentar as faturas pagas), poder ser verificada através de documentos contabilísticos admitidos pelo direito nacional de um Estado‑Membro, quando sejam suscetíveis de representar fielmente as despesas efetivamente realizadas.

56.

Entre esses documentos figurariam, por exemplo:

57.

Todavia, o Governo italiano propõe uma interpretação mais ampla do conceito aqui em litígio, que permitiria abranger as hipóteses de realização de uma obra ou de um projeto por meios próprios. Na sua opinião:

58.

O Tribunal de Justiça pediu às partes no litígio e à Comissão que se pronunciassem sobre a interpretação proposta pelo Governo italiano. Em resposta a esse pedido:

59.

Pela minha parte, considero que a interpretação preconizada pelo Governo italiano flexibiliza excessivamente o regime de comprovação previsto na Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo do anexo do Regulamento n.o 1685/2000. Nessa mesma medida, não utiliza critérios hermenêuticos restritivos, mas sim extensivos, para aplicar a isenção controvertida.

60.

Como já referi, a possibilidade de comprovação com «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» constitui uma exceção à qual só se pode recorrer quando a apresentação de faturas devidamente pagas for inexequível. Uma interpretação como a sugerida pelo Governo italiano não é conforme com o artigo 32.o do Regulamento n.o 1260/1999 e com a Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo, do anexo do Regulamento n.o 1685/2000.

61.

A possibilidade de comprovar a construção por meios próprios de uma obra recorrendo à certificação do valor da contribuição por um profissional qualificado e independente ou por um organismo oficial autorizado possibilitaria a duplicação na contabilização de despesas ou a ocorrência de eventuais fraudes na comprovação necessária para a receção de dinheiro dos Fundos estruturais da União.

62.

De resto, como alega a Comissão, tal interpretação limitaria injustificadamente a possibilidade de apresentar «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» aos emitidos por profissionais ou organismos oficiais de fiscalização contabilística. Exigência semelhante encontra‑se apenas prevista no anexo, Regra n.o 1, ponto 1.7, alínea d), do Regulamento n.o 1685/200, para o contributo em terrenos ou em imóveis e não é aplicável às outras contribuições em espécie. Não vejo motivo para alargar a referida limitação às contribuições dos donos de obras financiadas por Fundos estruturais da União realizadas com meios próprios.

63.

Os princípios da boa execução financeira e do reembolso das despesas, que valem para a União nesta matéria, militam a favor da rejeição da interpretação defendida pelo Governo italiano.

3.

Terceira questão prejudicial

64.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o Regulamento n.o 1685/2000 se opõe a uma legislação nacional e regional e aos procedimentos administrativos subsequentes que, em caso de financiamento concedido ao beneficiário para a construção de um imóvel com materiais, ferramentas e mão de obra próprios, prevê um sistema de fiscalização das despesas que consiste em:

65.

Abordarei a questão assim colocada, em primeiro lugar, numa perspetiva geral, a saber, à margem das vicissitudes particulares da subvenção concedida à Eurocostruzioni, para depois analisar os detalhes desta última, a fim de fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta tão útil quanto possível.

a)

Compatibilidade, em abstrato, da regra nacional com o Regulamento n.o 1685/2000

66.

Sem prejuízo da apreciação a que proceda o órgão jurisdicional de reenvio, o método de fiscalização das despesas que descreve na sua terceira questão prejudicial parece decorrer não tanto diretamente de uma lei nacional ou regional, mas sim do decreto de concessão da subvenção atribuída  ( 29 ).

67.

O problema respeitante à questão de saber se este sistema é conforme com o Regulamento n.o 1685/2000 consiste em conhecer com exatidão o conteúdo dos dois documentos (ou seja, o «mapa de medições e [o] registo da contabilidade»)  ( 30 ) exigidos para comprovar as despesas de construção, quando esta é executada pelo beneficiário que utiliza os seus próprios meios.

68.

Numa primeira abordagem, posso concordar com a Comissão e com a Região da Calábria, quanto ao facto de, por si só, esses dois documentos não terem um valor probatório equivalente ao de uma fatura.

69.

Com efeito, se o mapa de medições e o registo de contabilidade se limitam a relatar o andamento das diferentes fases dos trabalhos  ( 31 ) e apenas para esses fins são regularmente «assinados em cada página» pelo diretor da obra e pelo diretor da empresa beneficiária, não seriam suficientes para provar na forma devida os valores monetários relativos ao conjunto da construção do hotel.

70.

Em contrapartida, se o «registo da contabilidade» da empresa beneficiária permitisse conhecer, de modo fiável e detalhado, as despesas que pagou a título de salários aos seus trabalhadores ou a título de materiais de construção, por exemplo e entre outras rubricas de custos análogas, considero que não seria difícil qualificar esse registo da contabilidade de documento de valor probatório equivalente ao de uma fatura.

71.

Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esses aspetos e decidir, com base na sua própria apreciação, em que medida esses dois documentos contabilísticos são suscetíveis de representar fielmente as despesas pagas pela empresa beneficiária do auxílio, quando a emissão de faturas pagas não seja objetivamente possível.

72.

No que respeita à verificação, por uma comissão de inspeção nomeada pela entidade regional, das obras realizadas, recorrendo simplesmente a uma tabela preestabelecida de preços, não penso que constitua um método apto a fiscalizar que, num caso particular, as despesas efetuadas correspondem efetivamente às que constam, enquanto parâmetros abstratos de cálculo, nessa tabela.

b)

Comprovação, em concreto, das despesas suportadas pela Eurocostruzioni

73.

O órgão jurisdicional de reenvio parece aceitar que as obras financiadas (um hotel em Rossano) foram efetivamente realizadas pela Eurocostruzioni em conformidade com o projeto aprovado e que o respeitavam em termos quantitativos e qualitativos. Por conseguinte, exclui a eventual existência de uma execução deficiente ou de fraude na realização de um projeto cofinanciado por Fundos estruturais.

74.

Segundo as informações constantes dos autos, a obra subvencionada foi executada e, além disso, a Eurocostruzioni recebeu os fundos destinados ao mobiliário porque apresentou as faturas pagas relativas à sua aquisição, em conformidade com o anúncio de concurso de 14 de maio de 2002 e com o decreto de concessão de 20 de abril de 2004.

75.

As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito à comprovação das outras despesas do dono da obra, devido ao facto de ter construído o imóvel com material, ferramentas e mão de obra próprios, como foi já referido. A Eurocostruzioni não apresentou faturas pagas relativas a essas despesas.

76.

Considero que a primeira questão a esclarecer consistiria em saber se, como defende a Região da Calábria, a comprovação dessas despesas era realmente possível com faturas pagas.

77.

Se a emissão das faturas devidamente pagas não fosse possível, a aplicação do artigo 32.o do Regulamento n.o 1260/1999 e da Regra n.o 1, ponto 2, primeiro parágrafo, do anexo do Regulamento n.o 1685/2000 permitiria, a título de exceção, a prova das despesas com documentos contabilísticos de valor probatório equivalente a essas faturas  ( 32 ).

78.

Em particular, os documentos que integram a verificação e a fiscalização das obras, realizadas por uma comissão de inspeção nomeada pela entidade regional, como já referi, não comprovariam fielmente e de forma suficiente as despesas efetuadas, se se limitassem a aplicar estimativas segundo uma tabela-padrão que não tem relação direta e objetiva com essas despesas, mas sim com parâmetros abstratos.

79.

Por conseguinte, esses documentos, por si só, não representam fielmente as operações efetuadas na realidade, não refletem o valor acrescentado conferido pela empresa ao projeto nem afastam a possibilidade de duplicação.

80.

Por último, importa recordar que o artigo 8.o do anúncio de concurso de 14 de maio de 2002 (a que se refere o Tribunal de Recurso na parte final do seu Acórdão de 27 de outubro de 2014) excluía da subvenção as despesas relativas aos encargos internos dos processos (de construção), bem como as despesas não orçamentadas e os pagamentos em dinheiro.

V.

Conclusão

81.

Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda à Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália) nos seguintes termos: