1.

V tomto řízení o předběžné otázce bude muset Soudní dvůr vyložit nařízení (ES) č. 1685/2000 ( 2 ), aby určil rozsah povinnosti předložit potvrzené faktury, anebo pokud to není možné, účetní doklady stejné průkazní hodnoty, které potvrzují výši vynaložených výdajů, pokud příjemce podpory spolufinancované ze strukturálních fondů Unie postavil nemovitost za použití vlastního materiálu, nástrojů a zaměstnanců.

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Nařízení (ES) č. 1260/1999 ( 3 )

2.

Body 35 a 43 odůvodnění zní takto:

3.

Článek 30 odst. 3, nadepsaný „Způsobilost“, stanoví:

4.

Článek 32 odst. 1 třetí pododstavec, nadepsaný „Platby“, stanoví:

5.

V kapitole II hlavy IV, nadepsané „Finanční kontrola“, se v čl. 38 odst. 1, nadepsaném „Obecná ustanovení“, uvádí:

2.

Nařízení č. 1685/2000

6.

Bod 5 odůvodnění uvádí:

7.

Podle přílohy, nadepsané „Pravidla způsobilosti“, pravidla č. 1, nadepsaného „Skutečně vzniklé výdaje“, bodu 2, nadepsaného „Prokázání výdajů“:

B.

Italské právo

1.

Zákon č. 59 ze dne 15. března 1997 ( 4 )

8.

Článek 4 odst. 4 písm. c) delegoval správní funkce a úkoly v oblasti regionální politiky, strukturální politiky a politiky soudržnosti EU na regiony.

2.

Zákon regionu Kalábrie č. 7 ze dne 2. května 2001 ( 5 )

9.

Článek 31c stanoví, že v rámci Regionálního operačního programu (ROP) Kalábrie 2000–2006, schváleného Evropskou komisí rozhodnutím C(2000) 2345 ze dne 8. srpna 2000, bude region Kalábrie podporovat zakládání a rozvoj malých a středních podniků v odvětvích průmyslu, obchodu, řemesel, cestovního ruchu a služeb prostřednictvím podpor poskytovaných v souladu s nařízením (ES) č. 70/2001 ( 6 ).

II.

Skutkový stav, spor a předběžné otázky

10.

Region Kalábrie zveřejnil usnesením rady Regionu č. 398 ze dne 14. května 2002 výzvu k předkládání žádostí o podporu v rámci Regionálního operačního programu Kalábrie (ROP) 2000–2006 odpovídajícím „Ose IV-Opatření 4.4.b“. Tyto podpory byly určeny malým a středním podnikům, které plánovaly iniciativy v oblasti cestovního ruchu.

11.

Článek 8 výzvy k předkládání žádostí odkazoval na nařízení č. 1685/2000, „pokud jde o způsobilost výdajů na činnosti spolufinancované ze strukturálních fondů“. Způsobilé výdaje zahrnovaly výdaje na: 1) pozemky; 2) budovy a zařízení; 3) nábytek a vybavení; 4) projekty a studie.

12.

Článek 9 výzvy k předkládání žádostí stanoví:

13.

Vyhláškou č. 4457 ze dne 20. dubna 2004 byla společnosti Eurocostruzioni Srl udělena podpora na výstavbu hotelu a souvisejících sportovních zařízení v Rossanu (region Kalábrie, Itálie). Tato společnost tak získala kapitálové financování odpovídající 47 % investice, což znamenalo, že obdržela celkovou částku 4 918 080 eur.

14.

Ve vyhlášce č. 4457 podle předkládajícího soudu:

15.

Společnost Eurocostruzioni provedla práce, zakoupila nábytek a předala regionu Kalábrie stavební deník a účetní evidenci, čímž získala po kontrole prací osvědčení kontrolní komise.

16.

Region Kalábrie vyplatil společnosti Eurocostruzioni částku 1 661 638 eur odpovídající výdajům na nákup nábytku a vybavení, které tato společnost doložila předložením potvrzených faktur.

17.

Společnost Eurocostruzioni požádala o vyplacení zbývající dlužné částky ve výši 1 675 762 eur, neboť po získání osvědčení byl v její prospěch uznán konečný příspěvek ve výši 3 337 470 eur, po odečtení zálohy a částky odpovídající první zprávě o kontrole prací.

18.

Region Kalábrie odmítl zaplatit požadovaných 1 675 762 eur, protože společnost Eurocostruzioni nepředložila potvrzené faktury nebo účetní doklady stejné průkazní hodnoty v souladu s bodem 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000, na které odkazuje výzva ze dne 14. května 2002 ( 10 ).

19.

Společnost Eurocostruzioni podala k Tribunale di Catanzaro (soud prvního stupně v Catanzaru, Itálie) návrh na vydání platebního rozkazu, kterému bylo vyhověno rozsudkem ze dne 4. dubna 2012.

20.

Region Kalábrie se proti rozsudku soudu prvního stupně odvolal ke Corte d’Appello di Catanzaro (odvolací soud v Catanzaru, Itálie).

21.

Odvolací soud v rozsudku ze dne 27. října 2014 odvolání regionu Kalábrie vyhověl a konstatoval, že:

22.

Dne 27. října 2015 podala společnost Eurocostruzioni kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu, v němž mimo jiné namítala porušení nařízení č. 1685/2000.

23.

V kasačním opravném prostředku společnost Eurocostruzioni tvrdila, že:

24.

V této souvislosti Corte Suprema de Cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) předkládá Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

III.

Řízení před Soudním dvorem

25.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána u Soudního dvora dne 19. ledna 2021.

26.

Vyjádření předložila společnost Eurocostruzioni, region Kalábrie, italská vláda a Evropská komise.

27.

Soudní dvůr nepovažoval za nezbytné konat jednání, ale požádal účastníky řízení, aby se písemně vyjádřili – jak učinili – k argumentům italské vlády týkajícím se pojmu „účetní doklad stejné průkazní hodnoty“.

IV.

Posouzení

A.

Úvodní poznámky

28.

Diskuse se soustředí na otázku, zda hospodářský subjekt, který postavil nemovitost z vlastních zdrojů (materiál, zařízení a práce), může odůvodnit jím vynaložené výdaje „účetními doklady stejné průkazní hodnoty [jako faktura]“, pokud tyto doklady: a) sestávají ze stavebního deníku a účetní evidence; b) jsou na každé straně řádně podepsány stavbyvedoucím a podnikem-příjemcem; c) zahrnují náklady v rámci jednotkových cen standardního ceníku navýšených o 15 %. Je třeba rovněž uvést, že práce provedené podnikem-příjemcem byly zkontrolovány a ověřeny správními orgány.

29.

Před vyřešením této diskuze je na místě úvodní upřesnění. Pokud se prokáže nesoulad s požadavky na prokázání stanovenými unijními pravidly použitelnými na projednávanou věc ( 11 ), částka, o kterou společnost Eurocostruzioni požádala ze strukturálních fondů Unie (pro Itálii) v rámci regionálního operačního programu, nebude vyplacena.

30.

Jak však zdůrazňuje Komise, to by nebránilo tomu, aby společnost Eurocostruzioni měla nárok na vyplacení požadované částky, pokud by předkládající soud rozhodl, že tento podnik, který kromě výstavby hotelu splnil požadavky na účetní prokázání stanovené v doložkách upravujících poskytnutí podpory ( 12 ), jej má na základě italské právní úpravy.

31.

V takovém případě by platba společnosti Eurocostruzioni byla připsána na vrub státního rozpočtu, nikoli však na vrub rozpočtu Unie.

B.

Přípustnost předběžných otázek

32.

Podle regionu Kalábrie je první předběžná otázka nepřípustná, protože otázka použitelnosti nařízení č. 1685/2000 nebyla vznesena před předkládajícím soudem, přičemž tento soud ji nemůže vznést ani z úřední povinnosti, a to vzhledem k povaze (kasačního) opravného prostředku, o kterém má rozhodnout. Za této situace není odůvodněna souvislost mezi sporem a nařízením č. 1685/2000, stejně jako nejsou vysvětleny důvody pro podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru.

33.

Této námitce nemůže být vyhověno. V předkládacím rozhodnutí se zdůrazňuje, že se týká právě povinnosti společnosti Eurocostruzioni, jako konečného příjemce podpory spolufinancované ze strukturálních fondů Unie, prokázat své výdaje. Nařízení č. 1685/2000 se tedy použije, jak připouští sám region Kalábrie v písemném vyjádření (bod 12). Předkládající soud v tomto rozhodnutí vysvětluje, proč potřebuje výklad tohoto nařízení. O tom, zda může tento prvek do řízení o kasačním opravném prostředku zařadit, rozhoduje pouze on sám.

34.

Region Kalábrie rovněž tvrdí, že třetí předběžná otázka je nepřípustná, protože předkládající soud nevysvětlil souvislost mezi nařízením č. 1685/2000 a „státními právními předpisy“ nebo „regionálními právními předpisy“, na které neúplně odkazuje. Co se týče regionálních právních předpisů a usnesení Rady regionu Kalábrie ze dne 14. května 2002, jejich obsah jde nad rámec toho, co je popsáno v předkládacím rozhodnutí.

35.

Tuto námitku je třeba opět zamítnout. Je na předkládajícím soudu, aby určil rozsah působnosti příslušných vnitrostátních předpisů a jejich vztah k unijnímu právu. V projednávané věci tento soud stručně, ale dostatečně popsal vnitrostátní a regionální právní rámec a odkázal na výzvu k podávání žádostí o podporu a na vyhlášku o poskytnutí podpory ze strany regionu Kalábrie. Vztah tohoto právního rámce k unijnímu právnímu rámci je uveden v předkládacím rozhodnutí ( 13 ).

1.

První předběžná otázka

36.

Sporná podpora byla udělena dne 20. dubna 2004. Na prokázání výdajů se tedy vztahuje nařízení č. 1260/1999 (základní nařízení) ( 14 ) a nařízení č. 1685/2000 (prováděcí nařízení) ( 15 ), ve znění nařízení č. 448/2004, které se uplatnilo se zpětnou účinností od 5. července 2003 a u některých ustanovení od 5. srpna 2000.

37.

Obě nařízení v zájmu zásady subsidiarity prohlašují, že „[n]a způsobilé výdaje se použijí související vnitrostátní předpisy, s výjimkou případů, je-li to nezbytné, ve kterých Komise stanoví pro způsobilost výdajů společná pravidla […]“ ( 16 ).

38.

V souladu s touto možností přijala Komise společná pravidla pro způsobilost výdajů prostřednictvím nařízení č. 1685/2000 ( 17 ). Členské státy tedy musely dodržovat společný režim prokazování stanovený v nařízení č. 1685/2000, pokud se výjimečně nerozhodly použít přísnější vnitrostátní režim.

39.

Předkládající soud neuvádí, že by italský stát zavedl přísnější vnitrostátní režim, což potvrzuje i italská vláda ( 18 ). Prokázání výdajů společnosti Eurocostruzioni se tedy řídí nařízením č. 1685/2000.

40.

Jak jsem již uvedl, podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu ve stručnosti je, zda bod 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000:

41.

Článek 32 nařízení č. 1260/1999 rozlišuje mezi finančním řízením záloh ( 19 ) a finančním řízením průběžných plateb a plateb konečného zůstatku. Pokud jde o průběžné platby a platby konečného zůstatku, ve svém odst. 1 třetím pododstavci stanoví, že „se musí vztahovat na skutečně zaplacené výdaje, které musí odpovídat platbám uskutečněným konečnými příjemci a musí být doloženy potvrzenými fakturami nebo účetními dokumenty rovnocenné důkazní hodnoty“.

42.

Platby konečného zůstatku (kterých se v projednávané věci domáhá společnost Eurocostruzioni) tedy vyžadují předchozí účetní doložení výdajů skutečně vynaložených příjemcem podpory.

43.

Stejný požadavek je obsažen v bodě 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000, který se vztahuje na činnosti spolufinancované strukturálními fondy, jehož znění jsem již uvedl a nyní připomínám: „Platby prováděné konečnými příjemci jako prozatímní platby a platby konečného zůstatku jsou zpravidla dokládány potvrzenými fakturami. Nelze-li tyto faktury přiložit, doloží se tyto platby účetními doklady stejné průkazní hodnoty.“

44.

Znění obou výše uvedených ustanovení neponechává žádný prostor pro pochybnosti:

45.

Kontext, do kterého jsou tato dvě ustanovení zasazena, ukazuje stejným směrem. To potvrzuje bod 43 odůvodnění nařízení č. 1260/1999 ( 20 ), který podporuje restriktivní výklad pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000.

46.

Cíl řádného finančního řízení, který je základem řízení strukturálních fondů ( 21 ), tento výklad podporuje. Podle čl. 38 odst. 1 nařízení č. 1260/1999 odpovídají za finanční kontrolu pomoci v první řadě členské státy a mezi opatření, která k tomuto účelu přijmou, patří:

47.

Soudní dvůr rozhodl, že systém stanovený v článku 32 nařízení č. 1260/1999, jakož i v pravidle č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000, je založen na zásadě úhrady nákladů, které musí být odůvodněné a potvrzené ( 22 ).

48.

Skutečnost, že příjemce podpory postavil nemovitost z vlastních prostředků, jej nevyjímá z režimu prokazování stanoveného nařízeními č. 1260/1999 a č. 1685/2000.

49.

Pokud příjemce nemůže předložit faktury prokazující výstavbu nemovitosti, protože ji provedl vlastními prostředky, aniž využil třetí osoby – o této nemožnosti rozhoduje příslušný vnitrostátní soud – musí v každém případě prokázat vynaložené výdaje účetními doklady, které mají stejnou průkazní hodnotu jako potvrzená faktura ( 23 ).

50.

Neexistuje tedy žádná střední cesta. Článek 32 nařízení č. 1260/1999 a bod 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000 neumožňují doložit výdaje ničím jiným než potvrzenými fakturami nebo, nelze-li je předložit, účetními doklady stejné průkazní hodnoty. To platí i v případě, že příjemce podpory postavil nemovitost s vlastním materiálem, nástroji a zaměstnanci.

51.

Jiná věc je, zda mezi takové účetní doklady stejné průkazní hodnoty mohou patřit ty, které jsou konkrétně předmětem tohoto sporu. Tyto doklady jsou předmětem třetí předběžné otázky.

2.

Druhá předběžná otázka

52.

Druhá otázka se týká významu pojmu „účetní doklady stejné průkazní hodnoty“, který je použit – ale není definován – v nařízení č. 1260/1999 a č. 1685/2000. Jeho význam není výslovně uveden ani v nařízeních, která nahradila dvě výše uvedená nařízení.

53.

Podle názoru Komise se tento pojem vztahuje na doklady o zaplacení, které sama Komise uznává a akceptuje, pokud v souladu s daňovými a účetními předpisy členského státu není třeba vystavit fakturu na zaplacení peněz ( 24 ).

54.

Podle jejího názoru se jedná o autentické a spolehlivé doklady, které stejně jako potvrzené faktury mohou prokázat reálnost vynaložených výdajů ( 25 ).

55.

Souhlasím s Komisí, že doložení výdajů tímto způsobem (tedy pokud není možné předložit potvrzené faktury) lze zajistit prostřednictvím účetních dokladů povolených vnitrostátními právními předpisy členského státu, pokud jsou způsobilé poskytnout věrný a poctivý obraz o skutečně vynaložených výdajích.

56.

Mezi takové doklady patří například:

57.

Italská vláda však navrhuje širší výklad předmětného pojmu, který by umožnil zahrnout i případy, kdy je práce nebo projekt prováděn vlastními prostředky. Podle jejího názoru:

58.

Soudní dvůr požádal strany sporu a Komisi, aby se vyjádřily k výkladu navrženému italskou vládou. V odpovědi na tuto žádost:

59.

Mám za to, že výklad zastávaný italskou vládou činí režim prokazování stanovený v bodě 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000 příliš pružným. Stejně tak nepoužívá restriktivní, ale extenzivní výkladová kritéria pro uplatnění předmětné výjimky.

60.

Jak jsem již uvedl, možnost prokázání prostřednictvím „účetních dokladů stejné průkazní hodnoty“ je výjimkou, kterou lze použít pouze v případě, že předložení řádně potvrzených faktur není možné. Výklad, který navrhuje italská vláda, není v souladu s článkem 32 nařízení č. 1260/1999 a bodem 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000.

61.

Možnost prokázat stavbu nemovitosti vlastními prostředky prostřednictvím osvědčení o hodnotě příspěvku nezávislým odborným odhadcem nebo schváleným úředním subjektem by otevřela možnosti duplicity při kalkulaci výdajů nebo možného podvodu při prokazování nezbytném pro získání peněz ze strukturálních fondů Unie.

62.

Kromě toho, jak tvrdí Komise, by takový výklad neoprávněně omezil možnost předkládat „účetní doklady stejné průkazní hodnoty“ na doklady vydané odborníky nebo úředními účetními subjekty. Takový požadavek stanoví příloha, pravidlo č. 1, bod 1.7 písm. d) nařízení č. 1685/2000 pouze pro poskytnutí pozemků nebo nemovitého majetku a nevztahuje se na jiné věcné příspěvky. Nevidím důvod, proč uvedené omezení rozšiřovat na příspěvky zhotovitelů staveb financovaných ze strukturálních fondů Unie realizovaných vlastními prostředky.

63.

Zásady řádného finančního plnění a úhrady nákladů, které se na Unii v této oblasti vztahují, svědčí pro odmítnutí výkladu zastávaného italskou vládou.

3.

Třetí předběžná otázka

64.

Předkládající soud se táže, zda nařízení č. 1685/2000 brání takové vnitrostátní a regionální právní úpravě a následným správním prováděcím rozhodnutím, které v případě, že financování bylo příjemci poskytnuto za účelem vybudování nemovitosti s vlastními materiály, nástroji a vlastními pracovníky, stanoví systém kontroly výdajů sestávající z:

65.

K takto formulované otázce přistoupím nejprve z obecného hlediska, tedy bez ohledu na konkrétní aspekty podpory poskytnuté společnosti Eurocostruzioni, a poté analyzuji podrobnosti této podpory, abych předkládajícímu soudu poskytl co nejužitečnější odpověď.

a)

Abstraktní slučitelnost vnitrostátního předpisu s nařízením č. 1685/2000

66.

S výhradou posouzení, které provede předkládající soud, se zdá, že způsob kontroly výdajů popsaný v jeho třetí otázce nevyplývá ani tak přímo z vnitrostátního nebo regionálního zákona, jako spíše z vyhlášky o poskytnutí podpory ( 29 ).

67.

Problémem při určování, zda je tento systém v souladu s nařízením č. 1685/2000, je potřeba znát přesný obsah dvou dokladů (tedy „stavebního deníku a účetní evidence“) ( 30 ), které jsou požadovány pro prokázání výdajů na stavbu, pokud příjemce použije na stavbu své vlastní prostředky.

68.

Při prvním posouzení mohu souhlasit s Komisí a regionem Kalábrie, že tyto dva doklady samy o sobě nemají důkazní hodnotu odpovídající důkazní hodnotě faktury.

69.

Pokud totiž stavební deník a účetní evidence pouze zaznamenávají průběh jednotlivých etap stavebních prací ( 31 ) a jsou opatřeny „podpisy na každé straně“ ze strany stavbyvedoucího a podniku-příjemce pouze za tímto účelem, nepostačují k řádnému prokázání peněžních hodnot odpovídajících celé stavbě hotelu.

70.

Naopak, pokud by „účetní evidence“ podniku-příjemce umožňovala spolehlivě a podrobně zjistit výdaje, které podnik vynaložil například na mzdy svých pracovníků nebo stavební materiál a jiné podobné výdajové položky, domnívám se, že by nebylo obtížné kvalifikovat tento účetní záznam jako doklad stejné průkazní hodnoty jako faktura.

71.

Předkládajícímu soudu přísluší, aby tyto aspekty ověřil a podle vlastního posouzení rozhodl, do jaké míry jsou tyto dva účetní doklady způsobilé poskytnout věrný a poctivý obraz o výdajích vynaložených podnikem-příjemcem v případě, že je objektivně nemožné vystavit potvrzené faktury.

72.

Pokud jde o ověření provedených prací kontrolní komisí jmenovanou regionální správou jen na základě předem stanoveného ceníku, domnívám se, že se nejedná o vhodnou metodu pro ověření, zda v konkrétním případě skutečně vynaložené výdaje odpovídají výdajům, které jsou v tomto ceníku uvedeny jako abstraktní parametry výpočtu.

b)

Konkrétní prokázání výdajů, které nese společnost Eurocostruzioni

73.

Předkládající soud zřejmě připouští, že financované práce (hotel v Rossanu) byly společností Eurocostruzioni skutečně provedeny v souladu se schváleným projektem a že s ním byly kvantitativně i kvalitativně v souladu. Vylučuje tedy možnost špatného provedení nebo podvodu při realizaci projektu spolufinancovaného ze strukturálních fondů.

74.

Podle informací obsažených ve spise byly práce, na které byla poskytnuta podpora, provedeny a společnost Eurocostruzioni navíc obdržela finanční prostředky určené na nábytek, protože předložila faktury zaplacené za jeho nákup v souladu s výzvou k podávání nabídek ze dne 14. května 2002 a vyhláškou o poskytnutí podpory ze dne 20. dubna 2004.

75.

Pochybnosti předkládajícího soudu se týkají prokázání dalších výdajů zhotovitele, které vyplývají z výše uvedené skutečnosti, že stavbu realizoval s vlastním materiálem, nástroji a zaměstnanci. K těmto výdajům společnost Eurocostruzioni nepředložila žádné potvrzené faktury.

76.

Mám za to, že v první řadě je třeba ověřit, zda bylo skutečně možné tyto výdaje doložit potvrzenými fakturami, jak tvrdí region Kalábrie.

77.

Pokud není možné vystavit řádně potvrzené faktury, použití článku 32 nařízení č. 1260/1999 a bodu 2.1 pravidla č. 1 přílohy nařízení č. 1685/2000 výjimečně umožňuje prokázat výdaje účetními doklady stejné průkazní hodnoty jako faktury ( 32 ).

78.

Konkrétně doklady zahrnující ověření a kontrolu prací provedené kontrolní komisí jmenovanou regionální správou, jak jsem již uvedl, neprokazují věrně a dostatečně vynaložené výdaje, pokud se omezují na použití odhadů podle standardního sazebníku, které nemají přímý a objektivní vztah k dotčeným výdajům, ale k abstraktním parametrům.

79.

Proto tyto doklady samy o sobě nepodávají věrný a poctivý obraz o skutečně provedených činnostech, neodrážejí přidanou hodnotu ze strany podniku ve vztahu k projektu a nevylučují možnost duplicity.

80.

Konečně nelze opomenout, že článek 8 výzvy ze dne 14. května 2002 (na který odkazuje odvolací soud v závěrečné části svého rozsudku ze dne 27. října 2014) vylučoval z podpory výdaje spojené s interním zadáváním (stavebních) procesů, jakož i nekapitalizované výdaje a platby v hotovosti.

V.

Závěry

81.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl Corte Suprema di Cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) následovně: