1.

En este reenvío prejudicial el Tribunal de Justicia habrá de interpretar el Reglamento (CE) n.º 1685/2000  ( 2 ) para dilucidar el alcance de la obligación de presentar facturas abonadas o, de no ser posible, documentos contables de valor probatorio equivalente, que acrediten el importe de los gastos incurridos, cuando el beneficiario de una ayuda cofinanciada por Fondos Estructurales de la Unión ha construido un edificio con materiales, instrumentos y personal propios.

I.

Marco normativo

A.

Derecho de la Unión

1.

Reglamento (CE) n.º 1260/1999  ( 3 )

2.

Los considerandos trigésimo quinto y cuadragésimo tercero son de este tenor:

3.

El artículo 30 («Subvencionabilidad»), apartado 3, estipula:

4.

De acuerdo con el articulo 32 («Pagos»), apartado 1, párrafo tercero:

5.

Dentro del capítulo II del título IV («Control financiero»), el artículo 38 («Disposiciones generales»), apartado 1, establece:

2.

Reglamento n.º 1685/2000

6.

El considerando quinto reza:

7.

En virtud del anexo («Normas de subvencionalidad»), Norma 1 («Gastos efectivamente pagados»), apartado 2 («Documentos justificativos»):

B.

Derecho italiano

1.

Ley n.º 59 de 15 de marzo de 1997  ( 4 )

8.

Mediante su artículo 4, apartado 4, letra c), se delegaron a las Regiones las funciones y tareas administrativas en materia de políticas regionales, estructurales y de cohesión de la UE.

2.

Ley de la Región de Calabria n.º 7, de 2 de mayo de 2001  ( 5 )

9.

El artículo 31 quater preveía que, en relación con el Programa Operativo Regional (POR) Calabria 2000-2006, aprobado por la Comisión Europea en la Decisión C(2000) 2345, de 8 de agosto de 2000, la Región de Calabria promovería la creación y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas en los sectores de la industria, el comercio, el artesanado, el turismo y los servicios, con ayudas otorgadas de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 70/2001.  ( 6 )

II.

Hechos, litigio y preguntas prejudiciales

10.

La Región de Calabria, por Acuerdo de la Junta Regional n.º 398, de 14 de mayo de 2002, publicó la convocatoria de las ayudas previstas en el Programa Operativo Regional (POR) Calabria 2000-2006 correspondientes al «eje IV-Medida 4.4.b». A esas ayudas podían aspirar las pequeñas y medianas empresas que proyectasen iniciativas en el sector turístico.

11.

El artículo 8 de la convocatoria de ayudas hacía referencia al Reglamento n.º 1685/2000 «en lo que atañe a la admisibilidad de los gastos concernientes a las operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales». Entre los gastos subvencionables se hallaban los relativos a: 1) terrenos; 2) edificios e instalaciones; 3) mobiliario y equipamiento; 4) proyectos y estudios.

12.

A tenor del artículo 9 de la convocatoria de ayudas:

13.

Mediante el Decreto n.º 4457, de 20 de abril de 2004, se otorgó una subvención a Eurocostruzioni Srl para la construcción de un hotel y de las instalaciones deportivas anejas en Rossano (Región de Calabria, Italia). Esa empresa obtuvo, pues, una financiación de capital equivalente al 47 % de la inversión, lo que significaba recibir un importe total de 4 918 080 euros.

14.

En el Decreto n.º 4457, según el tribunal de reenvío:

15.

Eurocostruzioni ejecutó las obras, adquirió el mobiliario y proporcionó a la Región de Calabria el plan de obra y el registro de contabilidad, con lo que obtuvo el certificado de conformidad de la Comisión de evaluación, tras un control de las obras.

16.

La Región de Calabria abonó a Eurocostruzioni el importe de 1 661 638 euros, correspondiente a los gastos por la compra de mobiliario y de equipamiento, que esa empresa había justificado mediante la presentación de las facturas abonadas.

17.

Eurocostruzioni solicitó el pago del importe residual adeudado, que ascendía a 1 675 762 euros, puesto que, tras la evaluación de conformidad, se reconoció a su favor una contribución final de 3 337 470 euros netos, una vez deducidos el anticipo y el importe correspondiente al primer informe de seguimiento de obra.

18.

La Región de Calabria rechazó el pago de los 1 675 762 euros demandados, porque Eurocostruzioni no había presentado facturas abonadas o documentos contables de valor probatorio equivalente, de conformidad con el punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000, al que se refería la convocatoria de 14 de mayo de 2002.  ( 10 )

19.

Eurocostruzioni incoó un procedimiento monitorio para requerir el pago ante el Tribunale di Catanzaro (Tribunal de Catanzaro, Italia), a lo que este accedió mediante sentencia de 4 de abril de 2012.

20.

La Región de Calabria recurrió la sentencia de primera instancia ante la Corte d’Appello di Catanzaro (Tribunal de apelación de Catanzaro, Italia).

21.

En la sentencia de 27 de octubre de 2014, el tribunal de apelación dio la razón a la Región de Calabria, al estimar que:

22.

El 27 de octubre de 2015, Eurocostruzioni interpuso un recurso de casación ante el tribunal remitente, aduciendo, inter alia, la infracción del Reglamento n.º 1685/2000.

23.

En su recurso, Eurocostruzioni esgrimía que:

24.

En este contexto, la Corte suprema de cassazione (Tribunal Supremo, Italia) eleva al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas prejudiciales:

III.

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

25.

La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 19 de enero de 2021

26.

Han depositado observaciones Eurocostruzioni, la Región de Calabria, el Gobierno italiano y la Comisión Europea.

27.

El Tribunal de Justicia no ha considerado imprescindible la celebración de una vista, pero ha pedido a las partes que se pronuncien por escrito —como así han hecho— sobre las alegaciones del Gobierno italiano relativas a la noción de «documento contable de valor probatorio equivalente».

IV.

Apreciación

A.

Preliminar

28.

El debate se centra en dilucidar si un operador económico que ha construido un inmueble con sus propios medios (materiales, equipos y mano de obra) puede justificar los gastos en los que ha incurrido mediante «documentos contables de valor probatorio idéntico [al de una factura]», cuando estos últimos: a) consisten en el plan de obra y el registro de la contabilidad; b) han sido debidamente firmados en cada página por el director de obra y por la empresa beneficiaria; c) constan en ellos los gastos dentro del límite de los precios unitarios de un baremo estándar, aumentados con un 15 %. Ha de tenerse en cuenta, además, que los servicios de la Administración comprobaron y verificaron los trabajos realizados por la empresa beneficiaria.

29.

Antes de zanjar ese debate, se impone una precisión inicial. De acreditarse el incumplimiento de las exigencias de justificación establecidas por las normas de la Unión aquí aplicables,  ( 11 ) no procedería el pago de la cantidad reclamada por Eurocostruzioni con cargo a los Fondos Estructurales de la Unión (correspondientes a Italia) en el marco del Programa Operativo Regional.

30.

Ahora bien, tal circunstancia, como señala la Comisión, no impediría que Eurocostruzioni pudiera tener derecho al pago de la cantidad que solicita, si el tribunal de reenvío entiende que la normativa italiana ampara a esa empresa que, además de construir el hotel, respetó las prescripciones en materia de justificación contable establecidas por las cláusulas que regían la adjudicación de la ayuda.  ( 12 )

31.

En tal hipótesis, el pago a Eurocostruzioni sería imputable al presupuesto nacional, pero no al presupuesto de la Unión.

B.

Admisibilidad de las preguntas prejudiciales

32.

Según la Región de Calabria, la primera pregunta prejudicial es inadmisible, porque ante el tribunal a quo no se habría planteado la aplicabilidad del Reglamento n.º 1685/2000, ni dicho tribunal la puede suscitar de oficio, dadas las características del recurso (de casación) que ha de resolver. En esa tesitura, no se habría justificado la relación del litigio con el Reglamento n.º 1685/2000 ni explicado las razones para interrogar por vía prejudicial al Tribunal de Justicia.

33.

La objeción no puede acogerse. El auto de reenvío pone de relieve que este versa, precisamente, sobre las obligaciones de justificación de los gastos de Eurocostruzioni, en cuanto beneficiaria final de una ayuda cofinanciada por los Fondos Estructurales de la Unión. Se aplica, pues, el Reglamento n.º 1685/2000, como la propia Región de Calabria admite en sus observaciones escritas (apartado 12). El tribunal a quo explica en aquel auto por qué necesita la interpretación de ese Reglamento. Si puede, o no, introducir este elemento de juicio en un recurso de casación es algo que solo a él compete decidir.

34.

La Región de Calabria entiende, asimismo, que la tercera pregunta prejudicial resulta inadmisible, porque el tribunal de reenvío ha omitido explicar la vinculación entre el Reglamento n.º 1685/2000 y la «normativa estatal» o la «normativa regional», a la que alude de manera incompleta. En cuanto a esta última y al Acuerdo de la Junta Regional de la Región de Calabria de 14 de mayo de 2002, su contenido excedería del descrito en el auto de reenvío.

35.

La objeción es, de nuevo, rechazable. Corresponde al tribunal de remisión señalar el alcance de las normas internas relevantes y su relación con el derecho de la Unión. En este asunto, aquel tribunal ha descrito de manera sucinta, pero suficiente, el marco normativo nacional y regional, y se ha referido a la convocatoria de las ayudas y al Decreto de concesión de la subvención por parte de la Región de Calabria. La relación de ese marco normativo con el de la Unión consta en el auto de reenvío.  ( 13 )

1.

Primera pregunta prejudicial

36.

La subvención controvertida se concedió el 20 de abril de 2004. De ahí que se apliquen a la justificación de los gastos el Reglamento n.º 1260/1999 (Reglamento de base)  ( 14 ) y el Reglamento n.º 1685/2000 (Reglamento de desarrollo),  ( 15 ) en su versión modificada por el Reglamento n.º 448/2004, cuya aplicación se retrotrajo a partir del 5 de julio de 2003 y, para algunas disposiciones, a partir del 5 de agosto de 2000.

37.

Ambos reglamentos proclaman, en aras del principio de subsidiariedad, que «las normas nacionales pertinentes se aplicarán a los gastos subvencionables salvo si, en caso necesario, la Comisión establece normas comunes de subvencionabilidad de los gastos […]».  ( 16 )

38.

Acogiéndose a esta posibilidad, la Comisión promulgó normas comunes sobre la elegibilidad de los gastos, a través del Reglamento n.º 1685/2000.  ( 17 ) En su virtud, los Estados miembros debían atenerse al régimen común de justificación que recoge el Reglamento n.º 1685/2000, salvo que decidieran utilizar, de manera excepcional, un régimen nacional más estricto.

39.

El tribunal a quo no indica que el Estado italiano hubiera instaurado un régimen nacional más estricto, lo que confirma el Gobierno de aquel país.  ( 18 ) Por tanto, la justificación de los gastos incurridos por Eurocostruzioni se rige por el Reglamento n.º 1685/2000.

40.

Como ya he avanzado, con su primera pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío quiere saber, en síntesis, si el punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000:

41.

El artículo 32 del Reglamento n.º 1260/1999 distingue, por un lado, entre la gestión financiera de los anticipos  ( 19 ) y, por otro lado, la de los pagos intermedios y pagos del saldo. En lo que atañe a estos últimos, en su apartado 1, tercer párrafo, estipula que «se referirán a gastos efectivamente pagados que deberán corresponder a pagos realizados por los beneficiarios finales y justificados mediante facturas pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente».

42.

Así pues, los pagos del saldo final (cualidad que ostentan los reclamados en este asunto por Eurocostruzioni) requieren la previa justificación contable de los gastos efectivamente satisfechos, por parte del beneficiario de la ayuda.

43.

Esta misma exigencia la retoma el punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000, aplicable a las operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales, cuyo tenor literal ya he transcrito y recuerdo ahora: «Por regla general, los pagos realizados por el beneficiario final, declarados como pagos provisionales y pagos del saldo final, deberán justificarse mediante facturas originales abonadas. En los casos en que ello no sea posible, los pagos se justificarán mediante documentos contables de valor probatorio equivalente».

44.

La literalidad de las dos disposiciones mencionadas no deja lugar a dudas:

45.

El contexto en el que se inscriben esas dos disposiciones apunta en la misma dirección. Así lo atestigua el considerando cuadragésimo tercero del Reglamento n.º 1260/1999,  ( 20 ) que abona la lectura restrictiva de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000.

46.

El objetivo de la correcta gestión financiera, que inspira la gestión de los Fondos Estructurales,  ( 21 ) corrobora esta línea interpretativa. A tenor del artículo 38, apartado 1, del Reglamento n.º 1260/1999, los Estados miembros asumirán la primera responsabilidad del control financiero de las intervenciones y, a tal fin, las medidas que adopten incluirán:

47.

El Tribunal de Justicia ha declarado que el sistema establecido en el artículo 32 del Reglamento n.º 1260/1999, así como en la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000, se basa en el principio de reembolso de gastos, que han de justificarse y certificarse.  ( 22 )

48.

La circunstancia de que el beneficiario de la ayuda haya construido el edificio con sus propios medios no le dispensa del régimen de justificación establecido por los Reglamentos n.º 1260/1999 y n.º 1685/2000.

49.

Si, por haberla realizado con sus propios medios, sin recurso a terceros, al beneficiario le es imposible aportar facturas demostrativas de la construcción de un inmueble —el juicio sobre esa imposibilidad compete al tribunal nacional competente—, deberá en todo caso acreditar los gastos incurridos mediante documentos contables de valor probatorio equivalente al de una factura abonada.  ( 23 )

50.

No hay, pues, una vía intermedia. El artículo 32 del Reglamento n.º 1260/1999 y el punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000 no admiten otro medio de justificación de los gastos que las facturas abonadas o, si su producción resulta imposible, los documentos contables de valor probatorio equivalente. Así sucede también cuando el beneficiario de la ayuda ha construido un edificio con materiales, instrumentos y personal propios.

51.

Distinto es que, entre esos documentos contables de valor probatorio equivalente puedan comprenderse los que, en particular, son objeto de controversia a lo largo de este litigio. A estos últimos se ciñe la tercera pregunta prejudicial.

2.

Segunda pregunta prejudicial

52.

La segunda pregunta versa sobre el significado de la expresión «documentos contables de valor probatorio equivalente», que emplean —pero no definen— los Reglamentos n.º 1260/1999 y n.º 1685/2000. Tampoco se explicita su sentido en los reglamentos que han sustituido a los dos mencionados.

53.

Para la Comisión, esa expresión alude a los justificantes de pago que la propia Comisión reconoce y acepta cuando, con arreglo a las disposiciones fiscales y contables de un Estado miembro, no procede emitir factura por un desembolso de dinero.  ( 24 )

54.

A su juicio, se trataría de documentos de prueba, auténticos y fiables, capaces de demostrar, al igual que las facturas abonadas, la realidad de los gastos realizados.  ( 25 )

55.

Coincido con la Comisión en que la justificación de los gastos por este título (es decir, siempre que sea imposible aportar las facturas abonadas) puede adverarse mediante documentos contables que consienta el derecho nacional de un Estado miembro, cuando sean aptos para dar una imagen fiel de los desembolsos efectivamente realizados.

56.

Entre esos documentos se hallarían, por ejemplo:

57.

El Gobierno italiano propone, sin embargo, una interpretación más amplia del concepto aquí controvertido, que permitiría dar cobertura a los supuestos de realización de una obra o proyecto con medios propios. A su parecer:

58.

El Tribunal de Justicia pidió a las partes del litigio y a la Comisión que se pronunciaran sobre la interpretación propuesta por el Gobierno italiano. En respuesta a esa petición:

59.

Por mi parte, entiendo que la interpretación que propugna el Gobierno italiano flexibiliza en exceso el régimen de justificación previsto por el punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000. En esa misma medida, no utiliza criterios hermenéuticos restrictivos, sino extensivos, para aplicar la exención controvertida.

60.

Como ya he indicado, la posibilidad de justificar mediante «documentos contables de valor probatorio equivalente» supone una excepción a la que se puede acudir solo cuando no es factible la presentación de facturas debidamente abonadas. Una interpretación como la sugerida por el Gobierno italiano no se atiene al artículo 32 del Reglamento n.º 1260/1999 y al punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000.

61.

La posibilidad de justificar la construcción con medios propios de una obra recurriendo a la certificación del valor de la aportación por un profesional cualificado e independiente o por un organismo oficial autorizado abriría posibilidades de duplicidades en el cómputo de gastos o de posibles fraudes en la justificación necesaria para recibir dinero de los Fondos Estructurales de la Unión.

62.

Por lo demás, como esgrime la Comisión, esa interpretación limitaría injustificadamente la posibilidad de aportar «documentos contables de valor probatorio equivalente» a los expedidos por profesionales u organismos oficiales de verificación contable. Semejante exigencia únicamente la establece el anexo, Norma 1, punto 1.7, letra d), del Reglamento n.º 1685/200 para el suministro de terrenos o locales y no se aplica a las demás aportaciones en especie. No veo la razón para extender dicha limitación a las aportaciones de los promotores de obras financiado con Fondos Estructurales de la Unión realizadas con medios propios.

63.

Los principios de correcta ejecución financiera y del reembolso de gastos, que rigen para la Unión en esta materia, abogan por rechazar la interpretación defendida por el Gobierno italiano.

3.

Tercera pregunta prejudicial

64.

El tribunal a quo desea saber si el Reglamento n.º 1685/2000 obsta a una normativa nacional y regional, así como a los actos administrativos consecuentes, que, en caso de financiación concedida al beneficiario para la construcción de un edificio con materiales, instrumentos y personal propios, prevea un sistema de control de los gastos consistente en:

65.

Abordaré la pregunta así formulada, primero, desde una perspectiva general, esto es, al margen de las vicisitudes particulares de la subvención acordada a Eurocostruzioni, para, después, analizar los pormenores de esta última, con el fin de proporcionar al tribunal de reenvío una respuesta lo más útil posible.

a)

Compatibilidad, en abstracto, de la regla nacional con el Reglamento n.º 1685/2000

66.

A reserva de la apreciación que lleve a cabo el tribunal de reenvío, el método de control de los gastos que describe en su tercera pregunta prejudicial parece proceder no tanto directamente de una ley nacional o regional, sino del Decreto de concesión de la subvención otorgada.  ( 29 )

67.

El problema para discernir si ese sistema se atiene al Reglamento n.º 1685/2000 es conocer con exactitud el contenido de los dos documentos (a saber «el plan de obras y el registro de contabilidad»)  ( 30 ) exigidos para justificar los gastos de construcción, cuando esta corre a cargo del beneficiario que utiliza sus medios propios.

68.

En una primera aproximación, puedo coincidir con la Comisión y con la Región de Calabria en que esos dos documentos no tienen, de suyo, un valor probatorio equivalente al de una factura.

69.

En efecto, si el plan de obra y el registro de contabilidad se limitan a dar cuenta del avance de las distintas fases de los trabajos  ( 31 ) y solo a tales fines se acompañan de la «firma en cada página» del director de las obras y de la empresa beneficiaria, no bastarían para probar en debida forma los valores monetarios correspondientes a la entera construcción del hotel.

70.

Por el contrario, si el «registro de la contabilidad» de la empresa beneficiaria permitiera conocer, de modo fidedigno y con detalle, los gastos que ha abonado a título de salarios a sus trabajadores o de materiales de construcción, por ejemplo y entre otras partidas de costes análogos, opino que no habría dificultad para calificar ese registro contable como documento de valor probatorio equivalente al de una factura.

71.

Compete al tribunal de reenvío verificar esos extremos y resolver, según su propia apreciación, hasta qué punto esos dos documentos contables pueden ofrecer una imagen fiel de los gastos satisfechos por la empresa beneficiaria de la ayuda, en la hipótesis de que, objetivamente, no fuera posible la emisión de facturas abonadas.

72.

En lo que atañe a la comprobación, por parte de una Comisión de evaluación designada por la administración regional, de los trabajos realizados acudiendo sin más a una relación preordenada de precios, no estimo que sea un método idóneo para verificar que, en un supuesto particular, los gastos incurridos de hecho corresponden a los que figuran, como parámetros abstractos de cálculo, en aquella relación.

b)

Justificación, en concreto, de los gastos a cargo de Eurocostruzioni

73.

El tribunal de reenvío parece aceptar que las obras financiadas (un hotel en Rossano) fueron efectivamente realizadas por Eurocostruzioni de conformidad con el proyecto aprobado y que se ajustaban a él en términos cuantitativos y cualitativos. Descarta, pues, que hubiera una ejecución deficiente o un fraude en la realización de un proyecto cofinanciado por Fondos Estructurales.

74.

Según las informaciones que constan en los autos, la obra subvencionada se ejecutó y, además, Eurocostruzioni recibió los fondos destinados al mobiliario porque presentó las facturas abonadas por su adquisición, con arreglo a la convocatoria de 14 de mayo de 2002 y al Decreto de concesión de 20 de abril de 2004.

75.

Las dudas del tribunal de reenvío se refieren a la justificación de los otros gastos del promotor de la obra, como consecuencia de que construyó el edificio con materiales, instrumentos y personal propios, según ya se ha dicho. Con respecto a esos gastos Eurocostruzioni no aportó facturas abonadas.

76.

Entiendo que lo primero que se debería verificar es si realmente era factible la justificación de aquellos gastos mediante facturas abonadas, como sostiene la Región de Calabria.

77.

Si la emisión de las facturas debidamente abonadas no fuera posible, la aplicación del artículo 32 del Reglamento n.º 1260/1999 y del punto 2.1 de la Norma 1 del anexo del Reglamento n.º 1685/2000 admitiría, como excepción, la justificación de los gastos mediante documentos contables de valor probatorio equivalente al de aquellas.  ( 32 )

78.

En especial, los documentos que incorporan la comprobación y la verificación de los trabajos, llevadas a cabo por una Comisión de evaluación designada por la Administración regional, como ya he avanzado, no justificarían de manera fiel y suficiente los gastos realizados, si se limitasen a aplicar estimaciones conforme a un baremo estándar que no tienen relación directa y objetiva con dichos gastos, sino con parámetros abstractos.

79.

Por tanto, esos documentos no ofrecen, de suyo, una imagen fiel de las operaciones realmente efectuadas, no reflejan el valor añadido aportado por la empresa al proyecto ni destierran la posibilidad de duplicación.

80.

Finalmente, no es ocioso recordar que el artículo 8 de la convocatoria de 14 de mayo de 2002 (al que alude el tribunal de apelación en la parte final de su sentencia de 27 de octubre de 2014) excluía de la subvención los gastos relativos a los encargos internos de los procesos (de construcción), así como los no capitalizados y los pagos en efectivo.

V.

Conclusión

81.

A tenor de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia responder a la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia) de la manera siguiente: