<TI><NP><NO.P><HT TYPE="ITALIC">1.</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="ITALIC">По първия преюдициален въпрос</HT></TXT></NP></TI>36.Разглежданата субсидия е предоставена на 20 април 2004 г. Следователно по отношение на доказването на разходите се прилагат Регламент № 1260/1999 (основен регламент)Този основен акт е заменен с Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (ОВ L 210, 2006 г., стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 236), отменен от своя страна с Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 320).
и Регламент № 1685/2000 (регламент за прилагане)Този акт е заменен с Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 година относно реда и начина на изпълнение на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета за определянето на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и на Регламент (ЕО) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие (ОВ L 371, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 3, стр. 17), изменян неколкократно.
, изменен с Регламент № 448/2004, който се прилага с обратна сила, считано от 5 юли 2003 г., а за някои разпоредби — от 5 август 2000 г.37.И двата регламента предвиждат с оглед на принципа на субсидиарност, че релевантните национални правила се прилагат за допустимите разходи, освен ако, когато това е необходимо, Комисията изготвя общи правила за допустимост на разходите […] [неофициален превод]Член 30, параграф 3 от Регламент № 1260/1999. Съгласно съображение 41 от този регламент в съответствие с принципа за субсидиарност правилата за допустимост на разходите следва да съответстват на националните такива, когато няма правила на Общността, въпреки че те могат да се съставят от Комисията, когато са необходими за приравняване и справедливо приложение на структурните фондове в Общността [неофициален превод].
.38.Комисията, ползвайки се от тази възможност, приема общи правила за допустимост на разходите посредством Регламент № 1685/2000Съображение 5 гласи: […] за определени типове дейности Комисията счита, че е необходимо, за да се гарантира еднаквото и справедливо прилагане на структурните фондове в цялата Общност, да приеме общ комплект правила за допустими разходи […]. Приемането на тези правила не следва да пречи на държавите членки, в определени случаи, които трябва да бъдат указани, да прилагат по-строги национални разпоредби.
. Съгласно тези правила държавите членки трябва да се съобразят с общия режим за доказване, предвиден в Регламент № 1685/2000, освен ако не решат да прибягнат по изключение до по-строг национален режим.39.Запитващата юрисдикция не посочва, че италианската държава е въвела по-строг национален режим, което правителството на тази държава потвърждаваТочка 28 от писменото му становище.
. Следователно доказването на направените от Eurocostruzioni разходи се урежда от Регламент № 1685/2000.40.Както посочих по-горе, с първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи подали правило 1, същество дали точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000:изисква доказателството за извършените плащания от краен бенефициер, построил сграда със собствени материали, инструменти и работници, задължително да бъде представено посредством оправдателни фактури,
или позволява в същия контекст и при невъзможност за представяне на фактури да се представят счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.
41.Член 32 от Регламент № 1260/1999 прави разграничение между финансовото управление, от една страна, на предварителните вноскиЧлен 32, параграф 2 предвижда, че при одобряването на първия транш Комисията извършва авансово плащане към разплащателния орган, което представлява 7 % от участието на фондовете в съответната помощ. Логично е, че извършването на това авансово плащане е позволено, без да се изисква предварително осчетоводяване на разходите от страна на бенефициера. Вж. в този смисъл решение от 24 ноември 2005 г., Италия/Комисия (C‑138/03, C‑324/03 и C‑431/03, EU:C:2005:714, наричано по-нататък решение Италия/Комисия, т. 47—49).
и от друга страна, на междинните плащания и плащанията по салдото. Що се отнася до последните, параграф 1, трета алинея предвижда, че те се отнасят до действително платени разходи, които трябва да съответстват на плащанията, извършени от крайните бенефициери и доказани с платежни фактури или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.42.Следователно за плащанията по крайното салдо (каквито са претендираните от Eurocostruzioni в настоящия случай) се изисква предварително осчетоводяване на действително платените разходи от страна на бенефициера на помощта.43.Това изискване е възпроизведено в правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000, приложимо към дейностите, съфинансирани от структурните фондове, чийто текст изложих по-горе и сега го припомням: Като общо правило плащанията от крайни бенефициери, декларирани като междинни плащания и плащания по крайното салдо, са придружени от разход[о]оправдателни документи. Когато това не може да бъде постигнато, плащанията биват оправдавани със счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.44.Текстът на посочените две разпоредби не оставя място за съмнение:общото правило е, че бенефициерът трябва да докаже разходите чрез представяне на оправдателни фактури,
изключението е, че когато не може разходите да бъдат доказани чрез представяне на оправдателни фактури, това може да се направи чрез представяне на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност. Последната възможност, повтарям, представлява изключение, поради което трябва да се тълкува стриктно.
45.Контекстът, в който тези две разпоредби се вписват, е в същия ред на мисли. Това се потвърждава от съображение 43 от Регламент № 1260/1999[Н]еобходимо [е] да се изготви стабилно финансово управление, като се обезпечи, че разходите са надлежно потвърдени и удостоверени […] [неофициален превод].
, което е в подкрепа на ограничителното тълкуване на правило 1 от приложението към Регламент № 1685/2000.46.Целта на стабилното финансово управление, което стои в основата на управлението на структурните фондовеВж. съображения 35 и 43 от Регламент № 1260/1999.
, потвърждава този тълкувателен подход. Съгласно член 38, параграф 1 от Регламент № 1260/1999 държавите членки поемат върху себе си, на първо място, отговорността за финансовия контрол на помощта и за тази цел те вземат предимно следните мерки:- в)уверяват се, че помощите се управляват в съответствие с приложимата правна уредба на Общността и че фондовете на тяхно разположение се използват в съответствие с принципите на доброто финансово управление;
- г)удостоверяват, че декларациите за разходите, представени на Комисията, са точни, и се грижат те да произхождат от счетоводни системи, базирани на подкрепящи документи, годни за проверка (курсивът е мой) [неофициален превод].
47.Съдът е приел, че въведената с член 32 от Регламент № 1260/1999 и правило 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 система почива на принципа на възстановяването на разходите, които трябва да бъдат обосновани и доказаниРешение Италия/Комисия, точки 44—46. В последното се посочва, че […] по принцип допустимостта на извършените от националните органи разходи зависи от представянето пред службите на Комисията на доказателство за използването им в рамките на финансиран от Европейския съюз проект. Такова доказателство могат да бъдат платени фактури или, ако това е невъзможно — счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.
.48.Обстоятелството, че бенефициерът на помощта е построил сграда със собствени средства, не го освобождава от прилагане на режима на доказване, установен с Регламенти № 1260/1999 и № 1685/2000.49.Ако поради това, че е извършил строителството със собствени средства, без да използва трети лица, бенефициерът не може да представи фактури, доказващи построяването на сградата — като преценката относно тази невъзможност следва да се извърши от компетентната национална юрисдикция — той трябва при всички случаи да докаже направените разходи чрез представяне на счетоводни документи с еквивалентна на оправдателна фактура доказателствена стойностСпоред Комисията в случай като настоящия бенефициерът е могъл да представи доказателство за разходите, например чрез представяне на фактури за закупения материал или на фишове за изплатените заплати на работниците. Той също така е могъл да представи счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност за разходите, за които е невъзможно да разполага с фактури, като апортните вноски или разходите за амортизация или намаляване на стойността на активите, използвани за изпълнението на строителните работи.
.50.Следователно няма среден вариант. Член 32 от Регламент № 1260/1999 и правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000 не допускат друго средство за доказване на разходите освен представянето на оправдателни фактури или, ако издаването им е невъзможно, на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност. Това е така дори когато бенефициерът на помощта е построил сграда със собствени материали, инструменти и работници.51.Друг е въпросът дали към тези счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност могат да спадат по-специално разглежданите по настоящото дело. За последните посочени документи се отнася третият преюдициален въпрос.<TI><NP><NO.P><HT TYPE="ITALIC">2.</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="ITALIC">По втория преюдициален въпрос</HT></TXT></NP></TI>52.Вторият въпрос се отнася до значението на израза счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, който е използван, без да е дефиниран, в Регламент № 1260/1999 и в Регламент № 1685/2000. Неговият смисъл не е пояснен и в регламентите, с които посочените два регламента са заменени.53.Според Комисията този израз се отнася до доказателствата за плащане, които самата Комисия признава и приема, когато съгласно данъчните и счетоводните разпоредби на държава членка не се издава фактура за изразходваните средстваВ областта на ДДС Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L 347, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7) предвижда използването на фактурите като средство за получаване на право на приспадане на ДДС и урежда някои от елементите и характеристиките, които те трябва да имат, въпреки че за останалите препраща към правото на държавите членки. Вж. по-специално решение от 15 септември 2016 г., Senatex (C‑518/14, EU:C:2016:691, т. 28 и 29), от 21 ноември 2018 г., Vădan (C‑664/16, EU:C:2018:933, т. 39 и 40), и от 11 ноември 2021 г., Ferimet (C‑281/20, EU:C:2021:910, т. 26—28).
.54.Според Комисията се касае за автентични и надеждни доказателствени документи, годни да докажат, както оправдателните фактури, действителността на направените разходиРешение 97/324/ЕО на Комисията от 23 април 1997 година за изменение на решенията за одобрение на общностните рамки за подкрепа, на единните програмни документи и на общностните инициативни програми, приети по отношение на Ирландия (само текстът на английски език е автентичен) (ОВ L 146, 1997 г., стр. 15).
Фиш № 4: […] Уточнения относно понятието действителни разходи
[…]
3. Когато съгласно националните данъчни и счетоводни правила не се издава фактура, счетоводен документ с еквивалентна доказателствена стойност означава всеки документ, представен като доказателство, че счетоводното записване дава точна представа за действителността и е в съответствие с действащите правила относно счетоводната отчетност. […].
.55.Споделям становището на Комисията, че доказването на разходите по този начин (т.е. при условие че е невъзможно да се представят оправдателни фактури) може да се извърши чрез представяне на счетоводни документи, които националното право на съответната държава членка допуска, когато са годни да дадат точна представа за действително извършените плащания.56.Такива документи биха могли да бъдат например:счетоводните записвания, доказващи използването на частта от неделимите общи разходи, апортните вноски или разходите за амортизацияВж. член 68 от Регламент № 1303/2013 относно доказването на непреките разходи, както и член 69 относно доказването на апортните вноски под формата на извършване на строителни работи или предоставяне на стоки, услуги, земя и недвижимо имущество, за които няма плащане в брой, подкрепено с фактури или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.
. Тези три елемента не могат да бъдат фактурирани пряко за даден проект, а трябва да могат да бъдат отнесени непряко към него,
документите, удостоверяващи изплащането на заплатите на работниците, участвали в изпълнението на проекта, както и пропорционалната част от направените административни разходи (за наем, осветление, отопление или телекомуникации)Съгласно правило 1, точка 1.8 от приложението към Регламент № 1685/2000 [а]дминистративни разходи са допустим разход, при условие че те се базират на действителни разходи, които се отнасят към изпълнението на дейността, съвместно финансирана от структурните фондове, и се разпределят пропорционално на дейността, по надлежно обяснен честен и безпристрастен метод.
.
57.Италианското правителство обаче предлага по-широко тълкуване на разглежданото в настоящия случай понятие, което би позволило да се обхванат и случаите на изпълнение на строителни работи или проект със собствени средства. Според него:доказателствената стойност на една фактура произтича от факта, че тя е издадена от лице, чийто интерес е противоположен на интереса на лицето, което я представя като доказателство за разход,
ако към счетоводните документи с еквивалентна доказателствена стойност се приложи същата логика, би било възможно за такива да се приемат единствено тези документи, които съдържат изявления на трети лица. Така понятието би било прекалено тясно и трудно приложимо към разходите, направени от строител, извършващ строителството със собствени средства,
за да се избегне тази трудност, може да се приложи правило 1, точка 1.7 от приложението към Регламент № 1685/2000, което урежда доказването на апортните вноскиСъгласно правило 1, точка 1.7 от приложението към Регламент № 1685/2000 [а]портните вноски са допустим разход, при условие че:
а) те се състоят в предоставянето на земя или недвижимо имущество, оборудване или материали, изследване или професионална дейност, или неплатен доброволчески труд;
б) те не са направени по отношение на финансови инженерни мерки, посочени в правила 8, 9 и 10;
в) тяхната стойност може да бъде независимо оценена и проверена;
г) в случай на предоставяне на земя или недвижимо имущество[…] стойността се определя от независим квалифициран оценител или надлежно упълномощен официален орган;
д) в случай на неплатен доброволчески труд[…] стойността на този труд се определя[,] като се взем[ат] под внимание количеството изразходвано време и нормалната часова и дневна ставка за положения труд;
е) спазват се разпоредбите на правила 4, 5 и 6, където е приложимо.
,
по този начин използваните от строителя собствени средства биха могли да се докажат по подобен на апортните вноски начин, при условие че тяхната стойност бъде определена от квалифициран и независим професионалист или упълномощен официален орган.
58.Съдът е поискал от страните по спора и от Комисията да представят становищата си относно предложеното от италианското правителство тълкуване. В отговор на това искане се установява следното:Eurocostruzioni счита посоченото тълкуване за приемливо. Предварителното количествено определяне на строителните работи въз основа на регионален ценоразпис и последващото отчитане с представяне на счетоводната документация за строителните работи (книга за измерванията и счетоводния регистър) представляват документация, която подлежи на счетоводна проверка и на независима оценка, която в настоящия случай е извършена от приемателната комисия, назначена от регионалната администрация. Тази комисия може да се счита за квалифициран и независим професионалист или упълномощен официален орган по смисъла на правило 1, точка 1.7, буква г) от Регламент № 1685/2000,
Regione Calabria отхвърля това тълкуване. Според него прилагането по аналогия на доказването на апортните вноски към вложените от строителя собствени средства изисква извършването на счетоводна проверка от квалифициран и независим професионалист или от упълномощен официален орган. Такава проверка е възможна само ако строителят разполага с разходооправдателни документи, което обстоятелство не е налице в настоящия случай,
Комисията също не приема предложеното от италианското правителство тълкуване, тъй като то би позволило за счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност да се считат само документите, издавани от трети проверяващи органи с удостоверителни правомощия, което съставлява необосновано ограничение.
59.От своя страна считам, че тълкуването, което предлага италианското правителство, прави прекомерно гъвкав режима на доказване, предвиден в правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000. В това отношение за прилагането на разглежданото освобождаване италианското правителство прибягва до тълкувателни критерии, които не са ограничителни, а са разширителни.60.Както посочих по-горе, възможността за доказване на направените разходи чрез представяне на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност съставлява изключение, към което може да се прибегне само когато е невъзможно да се представят оправдателни фактури съгласно правило 1. Тълкуване като предложеното от италианското правителство не е в съответствие с член 32 от Регламент № 1260/1999 и с правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000.61.Възможността за доказване на построяването на обект със собствени средства чрез определяне на стойността на вноската от квалифициран и независим оценител или от надлежно упълномощен официален орган би създала опасност от дублиране при изчисляване на разходите или от евентуални измами при доказването, необходимо за усвояването на средства от структурните фондове на Съюза.62.Освен това, както изтъква Комисията, това тълкуване би ограничило необосновано възможността за представяне на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност наред с издаваните документи от одитори или от осъществяващи одит органи. Подобно изискване е предвидено единствено в правило 1, точка 1.7, буква г) от приложението към Регламент № 1685/200 за предоставянето на земя или недвижимо имущество и не се прилага към останалите апортни вноски. Не виждам причина това ограничение да се прилага и към вноските на строителите, извършващи строителни работи, финансирани от структурните фондове на Съюза, които са реализирани със собствени средства.63.Принципите на надлежно финансово изпълнение и на възстановяване на разходите, приложими за Съюза в тази област, са в подкрепа на тезата, че предложеното от италианското правителство тълкуване трябва да се отхвърли.