1.

В рамките на настоящото преюдициално запитване Съдът е приканен да даде тълкуване на Регламент (ЕО) № 1685/2000 ( 2 ), за да се установи обхватът на задължението за представяне на оправдателни фактури или, ако това е невъзможно — на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, доказващи стойността на направените разходи, когато бенефициерът на помощта, съфинансирана от структурните фондове на Съюза, е построил сграда със собствени материали, инструменти и работници.

I.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза

1.

Регламент (ЕО) № 1260/1999 ( 3 )

2.

Съображения 35 и 43 гласят:

3.

Съгласно член 30 („Допустимост“), параграф 3:

4.

Съгласно член 32 („Плащания“), параграф 1, трета алинея:

5.

В рамките на глава II от дял IV („Финансов контрол“), член 38 („Общи разпоредби“), параграф 1 предвижда:

2.

Регламент № 1685/2000

6.

Съображение 5 гласи:

7.

Съгласно правило 1 („Действително платен разход“), точка 2 („Доказателство за разход“) от приложението („Правила за допустимост“):

Б.

Италианското право

1.

Закон № 59 от 15 март 1997 г. ( 4 )

8.

С член 4, параграф 4, буква c) от този закон на регионите са делегирани административните функции и задачи по отношение на регионалната, структурната политика и политиката на сближаване на ЕС.

2.

Регионален закон на Калабрия № 7 от 2 май 2001 г. ( 5 )

9.

Член 31 quater от този закон предвижда, че във връзка с регионалната оперативна програма (РОП) за Калабрия за 2000—2006 г., одобрена от Европейската комисия с Решение C(2000) 2345 от 8 август 2000 г., регион Калабрия подкрепя създаването и развитието на малките и средните предприятия в индустриалния, търговския, занаятчийския, туристическия сектор и сектора на услугите с помощите, предоставяни в съответствие с Регламент (ЕО) № 70/2001 ( 6 ).

II.

Фактите, спорът и преюдициалните въпроси

10.

С Решение № 398 на Регионалния съвет от 14 май 2002 г. Regione Calabria (регион Калабрия) публикува обявление за предоставяне на помощите, предвидени в регионалната оперативна програма (РОП) за Калабрия за 2000—2006 г. по „ос IV, мярка 4.4.b“. За тези помощи могат да кандидатстват малки и средни предприятия, които планират инициативи в туристическия сектор.

11.

Член 8 от обявлението за предоставяне на помощите препраща към Регламент № 1685/2000 „по отношение на допустимостта на разходите за дейности, съфинансирани от структурните фондове“. Сред допустимите разходи се включват разходите, свързани със: 1) земя; 2) сгради и съоръжения; 3) обзавеждане и оборудване; 4) проектиране и проучвания.

12.

Съгласно член 9 от обявлението за предоставяне на помощите:

13.

С Решение № 4457 от 20 април 2004 г. се предоставя помощ на Eurocostruzioni Srl за построяването на хотелски комплекс и свързаните с него спортни съоръжения в Росано (регион Калабрия, Италия). Така това дружество получава финансиране в размер на 47 % от инвестицията, в размер общо на 4 918 080 EUR.

14.

Според запитващата юрисдикция в Решение № 4457:

15.

Eurocostruzioni извършва строителните работи, закупува обзавеждането и предоставя на Regione Calabria книгата за измерванията и счетоводния регистър, при което след проверка на строителните работи получава положително становище за приемане от приемателната комисия.

16.

Regione Calabria изплаща на Eurocostruzioni сумата 1 661 638 EUR, свързана с разходите за обзавеждане и оборудване, които това дружество е доказало чрез представяне на оправдателни фактури.

17.

Eurocostruzioni иска да му бъде изплатен остатъкът от дължимата сума в размер на 1 675 762 EUR, тъй като след приемането на обекта му е била призната окончателна субсидия в размер на 3 337 470 EUR, тоест сумата след приспадане на аванса и на сумата по първия доклад за напредъка на строителните работи.

18.

Regione Calabria отказва да плати поисканите 1 675 762 EUR, тъй като Eurocostruzioni не е представило оправдателни фактури или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност в съответствие с правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000, към което препраща обявлението от 14 май 2002 г. ( 10 )

19.

Eurocostruzioni започва производство за издаване на заповед за плащане пред Tribunale di Catanzaro (Районен съд Катандзаро, Италия), който уважава искането на това дружество с решение от 4 април 2012 г.

20.

Regione Calabria обжалва първоинстанционното решение пред Corte d’Appello di Catanzaro (Апелативен съд Катандзаро, Италия).

21.

С решение от 27 октомври 2014 г. апелативният съд уважава жалбата на Regione Calabria, като приема, че:

22.

На 27 октомври 2015 г. Eurocostruzioni подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция, като твърди по-специално, че е налице нарушение на Регламент № 1685/2000.

23.

Eurocostruzioni посочва в жалбата си, че:

24.

В този контекст Corte suprema de cassazione (Върховен съд, Италия) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

III.

Производството пред Съда

25.

Актът за преюдициално запитване постъпва в Съда на 19 януари 2021 г.

26.

Писмени становища представят Eurocostruzioni, Regione Calabria, италианското правителство и Европейската комисия.

27.

Съдът не счита за необходимо провеждането на съдебно заседание, но иска от страните да представят писмени становища — което те са направили — относно доводите на италианското правителство по отношение на понятието „счетоводен документ с еквивалентна доказателствена стойност“.

IV.

Анализ

А.

Предварителни бележки

28.

Целта на спора е да се установи дали икономически оператор, който е построил недвижим имот със собствени средства (материали, оборудване и работна ръка), може да докаже направените от него разходи чрез представяне на „счетоводни документи с еквивалентна [на фактура] доказателствена стойност“, когато те: а) се състоят от книгата за измерванията и счетоводния регистър; б) са надлежно подписани на всяка страница от ръководителя на строителните работи и от дружеството бенефициер; в) съдържат разходите в границите на единичните цени от стандартен ценоразпис, увеличени с 15 %. Освен това трябва да се има предвид, че службите на администрацията са извършили проверка и са издали становище за приемане на извършената работа от предприятието бенефициер.

29.

Преди да се разреши този спор, трябва да се направи едно предварително уточнение. Ако се установи, че изискванията за доказване, предвидени в приложимите в случая правила на Съюза ( 11 ), не са изпълнени, претендираната от Eurocostruzioni сума по линия на структурните фондове на Съюза (за Италия) в рамките на регионалната оперативна програма не следва да се изплаща.

30.

Това обстоятелство обаче, както посочва Комисията, не пречи Eurocostruzioni да има право на изплащане на претендираната от него сума, ако запитващата юрисдикция приеме, че това предприятие, което не само е построило хотелския комплекс, но и е изпълнило изискванията за осчетоводяване, установени в разпоредбите, уреждащи предоставянето на помощта ( 12 ), може да се позове на италианската правна уредба.

31.

В такъв случай сумата може да бъде изплатена на Eurocostruzioni от националния бюджет, но не и от бюджета на Съюза.

Б.

Допустимост на преюдициалните въпроси

32.

Според Regione Calabria първият преюдициален въпрос е недопустим, тъй като приложимостта на Регламент № 1685/2000 не е изтъкната пред запитващата юрисдикция, нито може да бъде разгледана служебно от посочената юрисдикция предвид характеристиките на жалбата (касационна), по която следва да се произнесе. В този контекст връзката на спора с Регламент № 1685/2000 не е обоснована, нито са обяснени причините за отправяне на преюдициално запитване до Съда.

33.

Това възражение не може да се приеме. От акта за преюдициално запитване е видно, че това запитване се отнася именно до задълженията за доказване на разходите на Eurocostruzioni в качеството му на краен бенефициер на помощ, съфинансирана от структурните фондове на Съюза. Следователно Регламент № 1685/2000 е приложим, както посочва самият Regione Calabria в писменото си становище (т. 12). В посочения акт запитващата юрисдикция обяснява защо е необходимо тълкуването на този регламент. Само тя е компетентна да реши дали е възможно този елемент на преценката да бъде включен в рамките на производството по касационна жалба.

34.

Regione Calabria счита също така, че третият преюдициален въпрос е недопустим, тъй като запитващата юрисдикция не е обяснила връзката между Регламент № 1685/2000 и „държавната правна уредба“ или „регионалната правна уредба“, които са посочени от нея неизчерпателно. Що се отнася до регионалната правна уредба и до решението на Регионалния съвет на регион Калабрия от 14 май 2002 г., тяхното съдържание надхвърляло описаното в акта за преюдициално запитване.

35.

Това възражение също следва да бъде отхвърлено. Запитващата юрисдикция следва да посочи обхвата на релевантните вътрешни правни норми и тяхната връзка с правото на Съюза. В настоящия случай тази юрисдикция посочва накратко, но достатъчно националната и регионалната правна уредба и се позовава на обявлението за предоставяне на помощите и на решението за предоставяне на субсидията от страна на Regione Calabria. Връзката на тази правна уредба с правната уредба на Съюза е посочена в акта за преюдициално запитване ( 13 ).

1.

По първия преюдициален въпрос

36.

Разглежданата субсидия е предоставена на 20 април 2004 г. Следователно по отношение на доказването на разходите се прилагат Регламент № 1260/1999 (основен регламент) ( 14 ) и Регламент № 1685/2000 (регламент за прилагане) ( 15 ), изменен с Регламент № 448/2004, който се прилага с обратна сила, считано от 5 юли 2003 г., а за някои разпоредби — от 5 август 2000 г.

37.

И двата регламента предвиждат с оглед на принципа на субсидиарност, че „релевантните национални правила се прилагат за допустимите разходи, освен ако, когато това е необходимо, Комисията изготвя общи правила за допустимост на разходите […]“ [неофициален превод] ( 16 ).

38.

Комисията, ползвайки се от тази възможност, приема общи правила за допустимост на разходите посредством Регламент № 1685/2000 ( 17 ). Съгласно тези правила държавите членки трябва да се съобразят с общия режим за доказване, предвиден в Регламент № 1685/2000, освен ако не решат да прибягнат по изключение до по-строг национален режим.

39.

Запитващата юрисдикция не посочва, че италианската държава е въвела по-строг национален режим, което правителството на тази държава потвърждава ( 18 ). Следователно доказването на направените от Eurocostruzioni разходи се урежда от Регламент № 1685/2000.

40.

Както посочих по-горе, с първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи подали правило 1, същество дали точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000:

41.

Член 32 от Регламент № 1260/1999 прави разграничение между финансовото управление, от една страна, на предварителните вноски ( 19 ) и от друга страна, на междинните плащания и плащанията по салдото. Що се отнася до последните, параграф 1, трета алинея предвижда, че те „се отнасят до действително платени разходи, които трябва да съответстват на плащанията, извършени от крайните бенефициери и доказани с платежни фактури или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност“.

42.

Следователно за плащанията по крайното салдо (каквито са претендираните от Eurocostruzioni в настоящия случай) се изисква предварително осчетоводяване на действително платените разходи от страна на бенефициера на помощта.

43.

Това изискване е възпроизведено в правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000, приложимо към дейностите, съфинансирани от структурните фондове, чийто текст изложих по-горе и сега го припомням: „Като общо правило плащанията от крайни бенефициери, декларирани като междинни плащания и плащания по крайното салдо, са придружени от разход[о]оправдателни документи. Когато това не може да бъде постигнато, плащанията биват оправдавани със счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност“.

44.

Текстът на посочените две разпоредби не оставя място за съмнение:

45.

Контекстът, в който тези две разпоредби се вписват, е в същия ред на мисли. Това се потвърждава от съображение 43 от Регламент № 1260/1999 ( 20 ), което е в подкрепа на ограничителното тълкуване на правило 1 от приложението към Регламент № 1685/2000.

46.

Целта на стабилното финансово управление, което стои в основата на управлението на структурните фондове ( 21 ), потвърждава този тълкувателен подход. Съгласно член 38, параграф 1 от Регламент № 1260/1999 държавите членки поемат върху себе си, на първо място, отговорността за финансовия контрол на помощта и за тази цел те вземат предимно следните мерки:

47.

Съдът е приел, че въведената с член 32 от Регламент № 1260/1999 и правило 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 система почива на принципа на възстановяването на разходите, които трябва да бъдат обосновани и доказани ( 22 ).

48.

Обстоятелството, че бенефициерът на помощта е построил сграда със собствени средства, не го освобождава от прилагане на режима на доказване, установен с Регламенти № 1260/1999 и № 1685/2000.

49.

Ако поради това, че е извършил строителството със собствени средства, без да използва трети лица, бенефициерът не може да представи фактури, доказващи построяването на сградата — като преценката относно тази невъзможност следва да се извърши от компетентната национална юрисдикция — той трябва при всички случаи да докаже направените разходи чрез представяне на счетоводни документи с еквивалентна на оправдателна фактура доказателствена стойност ( 23 ).

50.

Следователно няма среден вариант. Член 32 от Регламент № 1260/1999 и правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000 не допускат друго средство за доказване на разходите освен представянето на оправдателни фактури или, ако издаването им е невъзможно, на счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност. Това е така дори когато бенефициерът на помощта е построил сграда със собствени материали, инструменти и работници.

51.

Друг е въпросът дали към тези счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност могат да спадат по-специално разглежданите по настоящото дело. За последните посочени документи се отнася третият преюдициален въпрос.

2.

По втория преюдициален въпрос

52.

Вторият въпрос се отнася до значението на израза „счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност“, който е използван, без да е дефиниран, в Регламент № 1260/1999 и в Регламент № 1685/2000. Неговият смисъл не е пояснен и в регламентите, с които посочените два регламента са заменени.

53.

Според Комисията този израз се отнася до доказателствата за плащане, които самата Комисия признава и приема, когато съгласно данъчните и счетоводните разпоредби на държава членка не се издава фактура за изразходваните средства ( 24 ).

54.

Според Комисията се касае за автентични и надеждни доказателствени документи, годни да докажат, както оправдателните фактури, действителността на направените разходи ( 25 ).

55.

Споделям становището на Комисията, че доказването на разходите по този начин (т.е. при условие че е невъзможно да се представят оправдателни фактури) може да се извърши чрез представяне на счетоводни документи, които националното право на съответната държава членка допуска, когато са годни да дадат точна представа за действително извършените плащания.

56.

Такива документи биха могли да бъдат например:

57.

Италианското правителство обаче предлага по-широко тълкуване на разглежданото в настоящия случай понятие, което би позволило да се обхванат и случаите на изпълнение на строителни работи или проект със собствени средства. Според него:

58.

Съдът е поискал от страните по спора и от Комисията да представят становищата си относно предложеното от италианското правителство тълкуване. В отговор на това искане се установява следното:

59.

От своя страна считам, че тълкуването, което предлага италианското правителство, прави прекомерно гъвкав режима на доказване, предвиден в правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000. В това отношение за прилагането на разглежданото освобождаване италианското правителство прибягва до тълкувателни критерии, които не са ограничителни, а са разширителни.

60.

Както посочих по-горе, възможността за доказване на направените разходи чрез представяне на „счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност“ съставлява изключение, към което може да се прибегне само когато е невъзможно да се представят оправдателни фактури съгласно правило 1. Тълкуване като предложеното от италианското правителство не е в съответствие с член 32 от Регламент № 1260/1999 и с правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000.

61.

Възможността за доказване на построяването на обект със собствени средства чрез определяне на стойността на вноската от квалифициран и независим оценител или от надлежно упълномощен официален орган би създала опасност от дублиране при изчисляване на разходите или от евентуални измами при доказването, необходимо за усвояването на средства от структурните фондове на Съюза.

62.

Освен това, както изтъква Комисията, това тълкуване би ограничило необосновано възможността за представяне на „счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност“ наред с издаваните документи от одитори или от осъществяващи одит органи. Подобно изискване е предвидено единствено в правило 1, точка 1.7, буква г) от приложението към Регламент № 1685/200 за предоставянето на земя или недвижимо имущество и не се прилага към останалите апортни вноски. Не виждам причина това ограничение да се прилага и към вноските на строителите, извършващи строителни работи, финансирани от структурните фондове на Съюза, които са реализирани със собствени средства.

63.

Принципите на надлежно финансово изпълнение и на възстановяване на разходите, приложими за Съюза в тази област, са в подкрепа на тезата, че предложеното от италианското правителство тълкуване трябва да се отхвърли.

3.

По третия преюдициален въпрос

64.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали Регламент № 1685/2000 допуска национална и регионална правна уредба, както и последващи административни мерки, които в хипотеза на финансиране, предоставено на бенефициера с цел построяване на сграда със собствени материали, инструменти и работници, предвиждат система за контрол на разходите, състояща се от:

65.

С цел да се даде на запитващата юрисдикция възможно най-полезен отговор, ще разгледам така формулирания въпрос, първо, в общия случай, т.е. отделно от конкретните проблеми, свързани с предоставената на Eurocostruzioni субсидия, а след това ще анализирам подробностите, свързани с нея.

а)

Съвместимост in abstracto на националното правило с Регламент № 1685/2000

66.

При положение, че това бъде проверено от запитващата юрисдикция, методът за проверка на разходите, който тя описва в третия си преюдициален въпрос, изглежда, произтича не толкова пряко от прилагането на национален или регионален закон, колкото от решението за предоставяне на отпуснатата субсидия ( 29 ).

67.

Проблемът при преценката дали тази система е в съответствие с Регламент № 1685/2000, се състои в изясняването на съдържанието на двата документа (а именно „книгата за измерванията и счетоводния регистър“) ( 30 ), които се изискват за доказване на разходите за строителството, когато бенефициерът го извършва със собствени средства.

68.

На пръв поглед бих могъл да се съглася със становището на Комисията и на Regione Calabria, че тези два документа сами по себе си нямат доказателствена стойност, еквивалентна на фактура.

69.

Всъщност, ако книгата за измерванията и счетоводният регистър дават представа единствено за напредъка по отделните етапи на строителните работи ( 31 ) и само за тази цел „са подписани на всяка страница“ от ръководителя на строителните работи и от дружеството бенефициер, те не биха били достатъчни, за да се докаже по надлежния начин паричната стойност на целия строеж на хотелския комплекс.

70.

Обратно, ако „счетоводният регистър“ на дружеството бенефициер позволява да се установят по достоверен начин и в детайли направените от него разходи, например за заплати на неговите работници и за строителни материали, наред с аналогични разходи, считам, че не би било трудно този счетоводен регистър да се квалифицира като документ с еквивалентна на фактура доказателствена стойност.

71.

Запитващата юрисдикция следва да провери тези обстоятелства и по своя преценка да реши до каква степен тези два счетоводни документа могат да дадат точна представа за разходите, направени от дружеството бенефициер на помощта, в случай че издаването на оправдателни фактури е обективно невъзможно.

72.

Що се отнася до становището на назначената от регионалната администрация приемателна комисия във връзка с извършените строителни работи, което е изготвено само въз основа на предварително изготвен ценоразпис, не считам, че това е подходящ метод за проверка в конкретния случай на съответствието на действително направените разходи с разходите, включени като абстрактни параметри за изчисление в посочения ценоразпис.

б)

Доказване in concreto на платените от Eurocostruzioni разходи

73.

Запитващата юрисдикция, изглежда, приема, че финансираните строителни работи (хотелски комплекс в Росано) действително са извършени от Eurocostruzioni в съответствие с одобрения проект и отговарят на него в количествено и качествено отношение. Следователно тя изключва наличието на лошо изпълнение или на измама при осъществяването на проект, съфинансиран от структурните фондове.

74.

Съгласно съдържащите се в акта за преюдициално запитване данни финансираните строителни работи са били реализирани и освен това Eurocostruzioni е получило предназначените за обзавеждането средства, тъй като е представило оправдателните фактури за закупуването му в съответствие с обявлението от 14 май 2002 г. и решението за предоставяне на субсидията от 20 април 2004 г.

75.

Съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до доказването на другите разходи на строителя и произтичат от факта, че е построил сградата със собствени материали, инструменти и работници, както е посочено по-горе. По отношение на тези разходи Eurocostruzioni не е представило оправдателни фактури.

76.

Считам, че най-напред следва да се провери дали доказването на тези разходи чрез представяне на оправдателни фактури е било възможно в действителност, както твърди Regione Calabria.

77.

Ако надлежното издаване на оправдателни фактури не е възможно, прилагането на член 32 от Регламент № 1260/1999 и на правило 1, точка 2.1 от приложението към Регламент № 1685/2000 допуска по изключение доказването на разходите чрез представяне на счетоводни документи с еквивалентна на тези фактури доказателствена стойност ( 32 ).

78.

По-специално, както посочих по-горе, документите, съдържащи установяването и проверката от страна на приемателна комисия, назначена от регионалната администрация, на извършените строителни работи, не доказват по достоверен начин и в достатъчна степен направените разходи, ако се базират само на оценки въз основа на стандартен ценоразпис, които не са пряко и обективно свързани с посочените разходи, а са свързани с абстрактни параметри.

79.

Поради това посочените документи сами по себе си не дават точна представа за действително извършените строителни работи, не отразяват приноса на предприятието към добавената стойност на проекта, нито изключват възможността за дублиране.

80.

Накрая не е излишно да припомня, че член 8 от обявлението от 14 май 2002 г. (което апелативният съд посочва в заключителната част на решението си от 27 октомври 2014 г.) изключва от субсидията разходите, свързани с вътрешните работни заявки за (строителни) работи, както и разходите, които не са предвидени в бюджета, а също така и плащанията в брой.

V.

Заключение

81.

С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Corte suprema di cassazione (Върховен съд, Италия) по следния начин: