Brüsszel, 2020.11.18.

COM(2020) 750 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

2021. évi költségvetésiterv-javaslatok: Átfogó értékelés


Összefoglalás

Ez a közlemény összefoglalja az euróövezeti tagállamok 2021. évi költségvetésiterv-javaslataira vonatkozóan a Bizottság által a 473/2013/EU rendelet alapján elvégzett értékelést.

A Bizottság értékelése figyelembe veszi a Covid19-járványból eredő jelenlegi népegészségügyi válságot, nagy fokú bizonytalanságot és súlyos gazdasági visszaesést. Az értékelés a Tanács 2020. július 20-án elfogadott költségvetéspolitikai ajánlásain alapul, és figyelembe veszi a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazását. Ahogyan azt a 2021. évi éves fenntartható növekedési stratégia is jelezte, a tagállamoknak a járvány hatékony kezelése, a gazdaság működőképességének fenntartása és a helyreállítás támogatása érdekében 2021-ben is célzott ideiglenes költségvetési támogatásokat kell majd nyújtaniuk. Amint a gazdasági feltételek lehetővé teszik, a költségvetési politikának törekednie kell a prudens középtávú költségvetési pozíció elérésére és az adósság fenntarthatóságának biztosítására, emellett pedig fokoznia kell a beruházásokat. Ez a közlemény összefoglalja a költségvetésiterv-javaslatokra, valamint az euróövezet egészének átfogó költségvetési helyzetére és aggregált költségvetési irányvonalára vonatkozóan elvégzett értékelést.

A 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok – az euróövezet egészének költségvetési irányvonalára vonatkozó elemzést is ideértve – a következőképpen foglalhatók össze:

1.Az euróövezet gazdasága továbbra is a Covid19-világjárvány szorításában van. A reál-GDP várhatóan csaknem 8%-kal csökken 2020-ban. Annak ellenére, hogy az előrejelzések szerint 2021-ben újraindul a növekedés, a gazdasági helyreállítás várhatóan nem fejeződik még be, és tagállamonként jelentősen eltérő mértékű lesz. A gazdasági tevékenység várhatóan továbbra is elmarad a potenciálistól. A bizonytalanságok és a kockázatok továbbra is kivételesen nagyok.

2.Az euróövezetben a világjárvány hatásainak enyhítése érdekében 2020-ban bevezetett nagyszabású és elkerülhetetlen ideiglenes intézkedések rontják az aggregált költségvetési pozíciót, amely 2021-ben várhatóan valamelyest javulni fog. A költségvetésiterv-javaslatok szerint 2021-ben az összesített GDP-arányos államháztartási hiány majdnem 6%, a GDP-arányos államadósság pedig 100% körüli lesz, ami lényegében megfelel a Bizottság 2020. őszi előrejelzésének. A járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulásával járó lefelé mutató kockázatok miatt a 2021-es gazdasági és költségvetési eredmények rosszabbak lehetnek a költségvetésiterv-javaslatokban becsültnél

3.A tagállamok a járványra reagálva komoly költségvetési intézkedéseket hoztak (2020-ban a GDP 4,2%-ának, 2021-ben a GDP 2,4%-ának megfelelő összegben). A legtöbb szükséghelyzeti intézkedés a népegészségügyi helyzet javítását, valamint a korlátozó intézkedések bevezetése és az ellátási láncok megszakadása miatt a munkavállalóknál és a vállalkozásoknál jelentkező jövedelemkiesések ellentételezését célozta (2020-ban a GDP 3,4%-ának, 2021-ben a GDP 0,9%-ának megfelelő összegben). Az intézkedések egy másik csoportja, például a közvetett adók csökkentése vagy az új állami beruházások beindítása tágabb értelemben irányult a gazdaság helyreállításának támogatására (2020-ben a GDP 0,8%-ának, 2021-ben a GDP 1,5%-ának megfelelő összegben). A tagállamok emellett a háztartások és a vállalkozások likviditási helyzetének javítására is törekedtek egyrészt garanciák, másrészt pedig az adó- és a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségek felfüggesztése révén. Egyes esetekben a korlátozott költségvetési mozgástér beszűkítette a költségvetési reagálás lehetőségeit. A kedvezőbb költségvetési pozícióban lévő tagállamok általában véve közvetlenebb módon nyújtottak költségvetési támogatást, míg a gyengébb költségvetési pozícióban lévők inkább a likviditási támogatásra helyezték a hangsúlyt. Ez utóbbi intézkedések nem gyakorolnak azonnali hatást az államháztartási hiányra, de függő kötelezettségeket keletkeztetnek.

4.Az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedéseknek a költségvetésiterv-javaslatok szerinti tervezett megszüntetését is figyelembe véve a 2020-as és a 2021-es aggregált költségvetési irányvonal ösztönző jellegűnek tűnik (a GDP-re vetítve 2020-ban +1,1%, 2021-ben +1,4%). A járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulása miatt azonban a szükséghelyzeti intézkedések 2021-re tervezett megszüntetését komoly bizonytalanságok övezik. A tagállamok a gazdaság működőképességének fenntartása érdekében várhatóan további, a Bizottság előrejelzésében figyelembe vett jelenlegi költségvetési terveken túlmutató szükséghelyzeti támogatásokat is fognak nyújtani.

5.A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből származó finanszírozás előreláthatólag további jelentős fiskális impulzust fog adni a gazdaságnak ahhoz képest, amelyet a jelenlegi tagállami javaslatok és előrejelzések előirányoznak. Mivel a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek benyújtása és jóváhagyása 2021-ben esedékes, a Bizottság 2020. őszi előrejelzésében található, a 2021. évre vonatkozó költségvetési előrejelzések a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz keretében nyújtott vissza nem térítendő támogatások 10%-os előfinanszírozásával számolnak. A Bizottság ezt az előfinanszírozást a költségvetési egyenleg szempontjából semleges, de államadósság-csökkentő hatású pénzügyi tranzakciónak tekinti. A jövőre nézve az várható, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz mind a tagállamok jelentős részében, mind pedig az euróövezet egészét tekintve makroszinten is érzékelhető hatást gyakorol a gazdasági tevékenységre és az államháztartásokra.

6.A tagállamonkénti költségvetési irányvonalak, amelyek 2020-ban nagymértékben ösztönző jellegűek voltak, az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések tervezett megszüntetésének hatásával korrigálva 2021-re is ösztönző jellegűnek mutatkoznak csaknem valamennyi tagállam esetében. Miközben a szükséghelyzeti intézkedések a költségvetésiterv-javaslatokban 2021-re előirányzott összes intézkedés több mint egyharmadát képviselik, az intézkedések többségének célja a gazdaság helyreállításának támogatása. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből vissza nem térítendő támogatások formájában finanszírozott kiadások előreláthatólag további jelentős fiskális impulzust fognak adni a gazdaságnak anélkül, hogy befolyásolnák a tagállamok hiány- és adósságszintjét.

7.A tagállamoknak nem szabad a költségvetési támogatást hirtelen megszüntetniük. A kibocsátás tekintetében tapasztalt jelentős visszaesések és a lefelé mutató kockázatok azt jelzik, hogy 2021-ben is szükség lesz költségvetési támogatásra.

8.A támogatási intézkedéseknek célzottnak és ideiglenesnek kell lenniük. A tagállamok jelenleg részint ideiglenes, részint állandó jellegű intézkedéseket terveznek 2021-re. Ha az állandó jellegű intézkedéseket nem ellentételezi bevételnövekedés vagy kiadáscsökkentés, az kihathat a középtávú költségvetési fenntarthatóságra.

9.A költségvetési fenntarthatóság biztosítása szempontjából igen fontosak a hiteles középtávú költségvetési stratégiák, különösen a nagy adósságállománnyal rendelkező tagállamok esetében. Az országspecifikus ajánlásokban azonosított kihívások eredményes kezeléséhez fontos a jól átgondolt költségvetési intézkedések és reformcsomagok végrehajtása, nem utolsósorban a helyreállítási és rezilienciaépítési terveken keresztül.

Mindezeknek megfelelően a 2021-re vonatkozó költségvetésiterv-javaslatokról alkotott bizottsági vélemények a költségvetési intézkedések kvalitatív értékelésén alapulnak. A vélemények a következőképpen foglalhatók össze:

1.A Bizottság álláspontja szerint a költségvetésiterv-javaslatok összességében összhangban vannak a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott költségvetéspolitikai ajánlásokkal. A költségvetésiterv-javaslatokban előirányzott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben.

2.Ausztria, Belgium, Ciprus, Észtország, Finnország, Görögország, Hollandia, Írország, Lettország, Luxemburg, Málta, Németország, Portugália, Spanyolország és Szlovénia esetében az intézkedések (többségükben) ideiglenesek. Franciaország, Litvánia, Olaszország és Szlovákia esetében a költségvetésiterv-javaslatban foglalt intézkedések egy része a jelek szerint nem ideiglenes, és ellentételező intézkedések sem kísérik. Litvániát, amely változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be, a Bizottság felkéri aktualizált költségvetésiterv-javaslatának benyújtására. 

3.Belgium, Franciaország, Görögország, Olaszország, Portugália és Spanyolország esetében, mivel ezek az országok már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkeztek és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdöttek, fontos, hogy a meghozott támogatási célú költségvetési intézkedések biztosítsák a középtávú költségvetési fenntarthatóság megőrzését.


I.Bevezetés 

A nemzeti költségvetési politikák koordinációja fontos része a gazdasági és monetáris unió gazdasági kormányzási keretének. 1 E koordináció lehetővé tétele érdekében az euróövezeti tagállamok minden évben október közepéig megküldik a Bizottságnak és az eurócsoportnak a következő évi költségvetésiterv-javaslatukat. Ezekben a javaslatokban a tagállamok összefoglalják a nemzeti parlamentek elé terjeszteni tervezett költségvetés-tervezeteket. A Bizottság minden egyes javaslatot véleményez, és értékeli, hogy a javaslat megfelel-e az adott tagállam Stabilitási és Növekedési Paktumból fakadó kötelezettségeinek. A Bizottság emellett egy átfogó értékelést is összeállít az euróövezet egészének költségvetési helyzetéről és kilátásairól.

A 473/2013/EU rendelet előírásainak megfelelően 2020. október 15-ig csaknem valamennyi euróövezeti tagállam megküldte a 2021. évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatát. Ciprus és Olaszország javaslata kis késéssel érkezett be. A kettes csomaghoz kapcsolódó magatartási kódexszel 2 összhangban Belgium és Litvánia változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be. Az új belga kormány 2020. szeptember 30-i megalakulása után Belgium október 30-án aktualizálta javaslatát. A Bizottság véleménye az aktualizált javaslat értékelésén alapul. Litvániában októberben parlamenti választásokat tartottak, és az ügyvivő kormány változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be.

Amellett, hogy tiszteletben tartják a tagállamok költségvetési hatáskörét, a Bizottság által megfogalmazott vélemények mindenekelőtt a nemzeti kormányok és parlamentek számára biztosítanak objektív szakpolitikai tanácsadást, megkönnyítve annak értékelését, hogy a költségvetés-tervezetek mennyiben felelnek meg az uniós költségvetési szabályoknak. A „kettes csomag” rendelkezései alapján átfogó eszközrendszer áll rendelkezésre, amely – a Szerződésnek megfelelően – lehetővé teszi az euróövezetben a költségvetési politika közös érdekű ügyként való kezelését.

A Bizottság értékelése a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott országspecifikus ajánlásokból indul ki. 3 Idén a Covid19-világjárvány miatt a költségvetési politikára vonatkozó országspecifikus ajánlások tisztán kvalitatív jellegűek, és a szokástól eltérően nem tartalmaznak számszerű költségvetési követelményeket. Ennek oka a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazása. Az ajánlások a Covid19-világjárvány nyomán jelentkező legsürgősebb kihívásokra és a koordinált költségvetési reagálás szükségességére összpontosítanak. A Tanács a prevenciós ágba tartozó tagállamok mindegyike számára azonos országspecifikus ajánlást fogalmazott meg, 4 és azt javasolta, hogy a tagállamok az általános mentesítési rendelkezéssel összhangban hozzanak meg minden szükséges intézkedést a járvány hatékony kezelése, a gazdaság működőképességének fenntartása és a helyreállítás támogatása érdekében. Amint a gazdasági feltételek lehetővé teszik, a költségvetési politikának törekednie kell a prudens középtávú költségvetési pozíció elérésére és az adósság fenntarthatóságának biztosítására, emellett pedig fokoznia kell a beruházásokat.

A Bizottság a 2021. évi éves fenntartható növekedési stratégiában megerősítette, hogy a költségvetési politikának 2021-ben továbbra is támogatnia kell a helyreállítást. 5 Figyelembe véve ezt az igényt és a járvány gazdasági következményeivel kapcsolatos, továbbra is jelentős bizonytalanságokat, az általános mentesítési rendelkezés alkalmazása 2021-ben is folytatódik. Az aktualizált makrogazdasági előrejelzések figyelembevételével a Bizottság 2021 tavaszán újraértékeli a helyzetet, és áttekinti az általános mentesítési rendelkezés alkalmazását.

E közlemény célja kettős. Egyrészt a költségvetésiterv-javaslatok átfogó értékelése alapján összesített képet ad az euróövezet költségvetési politikájáról. Ez az eljárás a stabilitási programok tavasszal végrehajtott országonkénti értékeléséhez hasonlít, de a fókusz a következő éven van, nem pedig a középtávú költségvetési terveken. Másrészt országonkénti áttekintést ad a költségvetésiterv-javaslatokról, és elmagyarázza, hogyan értékelte a Bizottság ezeket a javaslatokat, különös tekintettel a Covid19-világjárvány és az abból fakadó gazdasági válság nyomán elfogadott költségvetési intézkedésekre.

II. Fő megállapítások az euróövezet egészére nézve

Gazdasági kilátások

2.1. ábra:    Euróövezet: a reál-GDP növekedése, 2015–2021 (%)

Megjegyzés: Azon országok esetében, amelyek 2020. évi stabilitási programja nem ad előrejelzést 2020-ra/2021-re, az adatok az Európai Bizottság 2020. tavaszi előrejelzéséből származnak.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok (DBP), az Európai Bizottság 2020. őszi (AF) és tavaszi előrejelzése, 2020. évi stabilitási programok (SP)

Az euróövezet gazdasága továbbra is a Covid19-világjárvány szorításában van. A vírus terjedésének megakadályozása érdekében 2020 első felében bevezetett rendkívüli korlátozó intézkedések nyomán drámaian visszaesett a gazdasági tevékenység. A kibocsátás 2020 első felében 15%-kal csökkent, és ezzel a 2005. évi szintre esett vissza. Különösen súlyos volt a visszaesés a sok személyes kontaktust igénylő ágazatokban. Annak ellenére, hogy a gazdasági tevékenység a harmadik negyedévben erőteljesen megugrott, a gazdaság helyreállása a járvány újabb hulláma és a korlátozó intézkedések ismételt bevezetése miatt minden valószínűség szerint leáll. Összességében a reál-GDP várhatóan csaknem 8%-kal csökken 2020-ban. Hasonló kép rajzolódik ki a költségvetésiterv-javaslatokban figyelembe vett makrogazdasági feltételezésekből: az összesített növekedés előre jelzett értékei körülbelül 1 százalékponttal elmaradnak a 2020. évi stabilitási programok várakozásaitól (2.1. ábra, IV. melléklet IV.1. táblázat). 6 Távolabbra tekintve mind a Bizottság, mind a tagállamok előrejelzései élénkülést várnak 2021-re, bár a tagállamok – főként Spanyolország és Luxemburg – erőteljesebb javulásra számítanak. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Bizottság november 5-én kiadott előrejelzése a költségvetésiterv-javaslatokhoz képest aktuálisabb járványügyi információkat és az új korlátozó intézkedések bevezetését is figyelembe veszi. Ilyen bizonytalan, gyorsan változó helyzetben az ilyen mértékű különbségek nem meglepőek. A növekedés beindulása ellenére a gazdasági helyreállítás bizonyára nem fejeződik még be, és 2021-ben az euróövezeten belüli gazdasági tevékenység várhatóan továbbra is elmarad a potenciálistól. A „Next Generation EU” eszköz, amelyet mind a Bizottság 2020. őszi előrejelzése, mind pedig a költségvetésiterv-javaslatok csupán marginális mértékben vesznek figyelembe, várhatóan további támogatást nyújt az euróövezeti gazdaság helyreállításához.

A bizonytalanságok és a kockázatok továbbra is kivételesen nagyok. A bizonytalanság fő forrása a Covid19-világjárvány alakulása és annak gazdasági következményei. A járvány nemrégiben bekövetkezett kiújulása tovább gyengítheti a gazdaságot. A Covid19-cel kapcsolatos támogatások idő előtti megszüntetése gátolhatja a gazdasági tevékenység újbóli beindulását, például azáltal, hogy aláássa a gazdaságba vetett bizalmat. A szakpolitikai támogató intézkedéseknek a szükségesnél hosszabb ideig való fenntartása ugyanakkor szintén lehet kontraproduktív (például az életképtelen vállalkozások támogatása miatt). A gazdaság helyreállítását a nemzeti szakpolitikai intézkedések elégtelen koordinációja is gátolhatja. Az előre jelzettnél alacsonyabb mértékű globális kereslet áttételesen még tovább lassíthatja a növekedést. Nem zárható ki, hogy a pénzügyi piacokon stresszhelyzet alakul ki. A bankszektort kihívás elé állíthatja, hogy a fizetésképtelenné váló vállalkozások növekvő száma miatt nőhet a nemteljesítő hitelállomány. Ezzel szemben a világjárványnak a vártnál gyorsabb megfékezése, valamint az EU-n belüli ambiciózus és koordinált szakpolitikai fellépés gyorsíthatja a helyreállítást.



2.2. ábra:Euróövezet: államháztartási hiány, 2015–2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Azon országok esetében, amelyek 2020. évi stabilitási programja nem ad előrejelzést 2020-ra/2021-re, az adatok az Európai Bizottság 2020. tavaszi előrejelzéséből származnak.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok (DBP), az Európai Bizottság 2020. őszi (AF) és tavaszi előrejelzése, 2020. évi stabilitási programok (SP)

2.3. ábra:Euróövezet: a GDP-arányos államháztartási hiány és államadósság változása, 2008–2010 és 2019–2021 (százalékpont)

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

Költségvetési kilátások

Az euróövezet összesített államháztartási hiánya várhatóan csökken 2021-ben, de még így is nagyon magas szinten marad (2.2. ábra, IV. melléklet IV.2. táblázat). A költségvetésiterv-javaslatok 5,9%-os GDP-arányos összesített államháztartási hiányt jeleznek 2021-re, ami csökkenést jelent a 2020-ra várt 8,6%-hoz képest. Ezek az előrejelzések lényegében megfelelnek a Bizottság 2020. őszi előrejelzésének, azonban jelentős növekedést mutatnak a 2020. évi stabilitási programokhoz képest, amelyek 3,5%-os GDP-arányos összesített államháztartási hiányt vártak 2021-re. Az államháztartási hiányok előre jelzett növekedése nagyobb mértékű, mint volt a globális pénzügyi válság idején (2.3. ábra). Az összesített hiány 2021-re várt javulása mögött elsősorban a 2020-ban a népegészségügyi válság és annak gazdasági hatásai elleni küzdelem érdekében bevezetett ideiglenes költségvetési intézkedések megszüntetése áll. A járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulása a gazdaság működőképességének fenntartására és a helyreállítás támogatására irányuló intézkedések meghosszabbítását eredményezheti, ezáltal felduzzaszthatja a 2021-es hiányt. Csaknem minden euróövezeti tagállam a 2020. évinél kisebb hiányt tervez 2021-re. A legnagyobb, GDP-arányosan 4 százalékpontot meghaladó mértékű csökkenést Belgium, Görögország és Luxemburg tervezi.



2.4. ábra:Euróövezet: államadósság, 2015–2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Azon országok esetében, amelyek 2020. évi stabilitási programja nem ad előrejelzést 2020-ra/2021-re, az adatok az Európai Bizottság 2020. tavaszi előrejelzéséből származnak.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok (DBP), az Európai Bizottság 2020. őszi (AF) és tavaszi előrejelzése, 2020. évi stabilitási programok (SP)

2.5. ábra:Euróövezet: a GDP-arányos államadósság változásának összetevői, 2020–2021 (százalékpont)

Megjegyzés: A hólabdahatás a kamatlábak, az infláció és a reál-GDP-növekedés (azaz a kamatlábak és a növekedési ráta közötti különbség) által az adósságdinamikára gyakorolt összesített hatást jelenti.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

Az összesített GDP-arányos államadósság várhatóan lényegében változatlan, 100%-os értéken marad 2021-ben (2.4. ábra, IV. melléklet IV.3. táblázat). Az adósságrátának a világjárvány előtti csökkenése 2020-ban megfordult, ami a GDP jelentős visszaesésének és a járványra való reagálás finanszírozását szolgáló nagy volumenű kötvénykibocsátásnak tudható be. Az adósságráta 2020-ra prognosztizált romlása jóval nagyobb mértékű, mint amely 2008–2009-ben bekövetkezett (2.3. ábra). A költségvetésiterv-javaslatok szerint az adósságráta 2019 és 2020 viszonylatában 86%-ról 102%-ra nő, 2021-ben pedig stabilizálódik. Ez a várakozás 2020 tekintetében hasonló a Bizottság 2020. őszi előrejelzéséhez, 2021 tekintetében azonban nem, ekkorra ugyanis a Bizottság a GDP-arányos államadósság további 0,6 százalékpontos növekedését várja. Összességében az elsődleges hiány továbbra is rontja a 2021-es adósságdinamikát, bár a kamatlábak és a növekedési ráta közötti különbség kedvező alakulása elvben segíteni fogja a várható adósságnövekedés korlátok között tartását (2.5. ábra). A tagállamok közül 2021-ben várhatóan Észtország, Írország és Málta adósságrátája nő a legnagyobb mértékben. Azok a tagállamok, amelyeknek a válság előtt a legnagyobb volt az adósságrátájuk, általában bizonyos mértékű javulást várnak 2021-re.

Az adósság-előrejelzéseket kivételes mértékű bizonytalanság övezi. A sztochasztikus szimulációk szerint az euróövezet 2021-es GDP-arányos államadóssága várhatóan 99% és 106% között lesz (III. melléklet). Középtávon – a Covid19-válság által az államháztartásokra kifejtett hatás fokozatos gyengülésével – az adósságráta stabilizálódása várható. A gazdasági tevékenység és a járvánnyal különösen sújtott ágazatok működőképességének fenntartása érdekében nyújtott állami garanciákból eredő függő kötelezettségek – a garanciák lehívása esetén – növelnék az államadósságot és a hiányt. Ezek a függő kötelezettségek 2020-ban a GDP mintegy 20%-ának felelnek meg, jelentős tagállamonkénti eltérésekkel (1. háttérmagyarázat). Másfelől több mérséklő tényező is van: az állampapírok futamidejének az elmúlt években tapasztalt meghosszabbodása, a stabil finanszírozási források, a historikusan alacsony hitelfelvételi költségek, valamint az EU egyes kezdeményezései, köztük a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszköz (SURE) és a még nagyobb szerepet játszó, a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközt is magában foglaló „Next Generation EU” eszköz.

1. háttérmagyarázat: Garanciák és más likviditássegítő intézkedések a 2021. évi költségvetésiterv-javaslatokban

A tagállamok a Covid19-világjárvány negatív gazdasági következményeinek enyhítésére bőségesen nyújtottak likviditási támogatásokat. A likviditási támogatások leggyakoribb formája a magánszektor által felvett hitelekhez kapcsolódó állami garanciavállalás, valamint az adóhalasztás (azaz a szankcionálás mellőzése, ha az adóalany késve tesz eleget adófizetési kötelezettségének). A tagállamok emellett az új EU-szintű intézkedések támogatása érdekében is vállaltak garanciákat.

A likviditássegítő intézkedések leggyakrabban állami garanciavállalás formájában jelennek meg. A tagállamok által létrehozott garanciarendszerek a GDP 17%-ának megfelelő összegre terjednek ki. Ez az összeg a garanciakeret maximális mérete, de a ténylegesen igénybe vett – vagyis a háztartások, a vállalkozások, a pénzügyi ágazat és a kormányzat által szerződésben lekötött – garanciák ennél vélhetően kisebb összeget fognak jelenteni. A szerződéses kötelezettségeknek valószínűleg csak egy részéért kell majd a kormányzatnak helytállnia, azaz csak egy része növeli a hiányt és az államadósságot. Hogy ez a rész mekkora lesz, azt nehéz előre megbecsülni. A tagállamok emellett egyes új EU-szintű eszközök, például a SURE és az Európai Garanciaalap támogatása érdekében is vállaltak garanciákat.

B.1.1. ábra:Belföldi jogalanyok javára vállalt garanciák, 2020 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az adatok az EU- és a nemzetközi szintű eszközök kapcsán vállalt garanciákat nem tartalmazzák. Németország adata a létrehozott új garanciarendszerek összesített méretét jelenti, a teljes garanciakeret elvben korlátlan. Franciaország, Írország és Lettország esetében a költségvetésiterv-javaslatban található adatokat más nyilvános forrásokból kiegészítettük. Ausztria és Olaszország nem bocsátott rendelkezésre adatokat a garanciákról, pedig létrehozott garanciarendszereket. Olaszország a függő kötelezettségek maximumát a GDP 30%-ára becsli, az eddig igénybe vett keret indikatív összege a GDP 7%-ának felel meg.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok, más nyilvános források

A garanciaprogramok mérete és szabályozása tagállamonként eltérő. Egyes tagállamokban a bankok közvetlen állami garanciavállalás mellett kínálnak kölcsönöket a háztartásoknak és a vállalkozásoknak. Más tagállamok nemzeti fejlesztési bankokra bízták a likviditási támogatási programok végrehajtását. Ilyen szerepet lát el Németországban a KfW, Észtországban a KredEx, Görögországban a Görög Fejlesztési Bank, Franciaországban a BPI France, Olaszországban a CDP, Lettországban az Altum, Litvániában az INVEGA, Máltán a Máltai Fejlesztési Bank vagy Finnországban a Finnvera. Tagállamonként változó a garanciák igénybevételi rátája, vagyis az az arányszám is, amely megmutatja, hogy az egy adott rendszerben rendelkezésre álló elméletileg lehetséges maximális függő kötelezettség mekkora hányada válik a kormányzat tényleges függő kötelezettségévé. A Bizottság becslései szerint a rendelkezésre álló garanciáknak eddig csupán mintegy egynegyedét vették igénybe.

A Bizottság arra kérte a tagállamokat, hogy a költségvetésiterv-javaslatukban adjanak önkéntes alapon indikatív információkat a garanciakeretek maximális méretéről és igénybevételének mértékéről. A legtöbb tagállam legalább részlegesen rendelkezésre bocsátotta ezeket az információkat. Egyes tagállamok az EU- és a nemzetközi szintű eszközök, például a SURE támogatása érdekében vállalt garanciákról is szolgáltak adatokkal. A B.1.1. ábra a belföldi gazdasági szereplők javára vállalt garanciák összegét mutatja be, az összehasonlíthatóság érdekében kiigazított értékekkel.

Az euróövezeti tagállamok emellett az adó- és a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségek elhalasztása formájában is nyújtottak támogatást, a 2020-as GDP 1,5%-a erejéig. Az adóhalasztás nem hat ki közvetlenül az államháztartási hiányra, mert a nemzeti számlákon az adók rögzítése az adókötelezettséget keletkeztető gazdasági tevékenység időpontjában történik. Ezzel szemben a halasztások ideiglenesen befolyásolhatják az adósságszintet, ha miattuk a halasztási időszakban az államháztartásnak kölcsönt kell felvennie. Mivel azonban 2020-ban a gazdaság várhatóan jelentős mértékben zsugorodni fog, egyes vállalkozások valószínűleg nem élik túl a válságot, ezért sohasem fognak eleget tenni elhalasztott adókötelezettségüknek. Az EU statisztikai keretén belül az esedékessé vált, de be nem szedett adó nem rögzíthető kormányzati bevételként, ezért növeli a hiányt. Általában véve elmondható, hogy a költségvetésiterv-javaslatok nem szolgálnak explicit információkkal az adóbevétel-kiesés miatti veszteségek becsült nagyságáról, bár az adóbevételekkel kapcsolatos előrejelzéseik feltételezhetően tartalmazzák ezt a hatást.



2.6. ábra:Euróövezet: közvetlen költségvetési hatással rendelkező intézkedések, 2020–2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: A szükséghelyzeti intézkedések többnyire a népegészségügyi helyzet javítását, valamint a korlátozó intézkedések bevezetése és az ellátási láncok megszakadása miatt a munkavállalóknál és a vállalkozásoknál jelentkező jövedelemkiesések ellentételezését célozzák. Jellemzően ideiglenesek. A helyreállítási intézkedések a gazdasági tevékenység általánosabb jellegű támogatását szolgálják.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok, az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

2.7. ábra:    Euróövezet: költségvetési támogatás és a középtávú költségvetési fenntarthatóság kockázata a válság előtt, 2020 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az ábra az (egyszerű) átlagos diszkrecionális költségvetési támogatás 2020. évi összegét mutatja be. A tagállamokat két csoportba rendeztük a középtávú költségvetési fenntarthatóság válság előtti kockázata szerint. A nagy kockázatú országok csoportjában Belgium, Spanyolország, Franciaország, Olaszország és Portugália található. A Görögország esetében a 2019. évi adósságfenntarthatósági figyelőben található adósságfenntarthatósági elemzés a görög államadósság struktúrájának sajátosságai miatt – konkrétan az állami szektorral szemben fennálló adósság nagy aránya miatt, amelyhez nem kapcsolódik kockázati besorolás – a közös módszertantól eltérő módon készült.

Forrás: 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok, az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése, az Európai Bizottság 2019. évi adósságfenntarthatósági figyelője

Költségvetési reagálás a Covid19-világjárványra

A tagállamok gyors és komoly költségvetési intézkedésekkel reagáltak a világjárványra. A 2020-ban bevezetett költségvetési intézkedések többsége a népegészségügyi helyzet javítását, valamint a korlátozó intézkedések bevezetése és az ellátási láncok megszakadása miatt a munkavállalóknál és a vállalkozásoknál jelentkező jövedelemkiesések ellentételezését célozta. Ezen ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések becsült összege 2020-ban a GDP 3,4%-ának felelt meg (2.6. ábra). Az intézkedések egy másik, átmeneti és állandó jellegű intézkedéseket egyaránt tartalmazó csoportja, például az új állami beruházások beindítása vagy a közvetett adók csökkentése tágabb értelemben irányult a gazdaság helyreállításának támogatására, ezek becsült összege 2020-ban a GDP 0,8%-ának felelt meg. A jelenleg érvényes előrejelzés szerint 2021-ben az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések a GDP 0,9%-ának, az egyéb támogatási intézkedések pedig a GDP 1,5%-ának megfelelő összegűek lesznek. 7 Egyes tagállamok a költségvetésiterv-javaslatuk benyújtását követően is fogadtak még el intézkedéseket, és könnyen lehet, hogy a járvány második hulláma további intézkedéseket is szükségessé tesz.

A szükséghelyzeti intézkedések alapvető szerepet játszanak az egészségügy támogatásában és a háztartások és a vállalkozások felszínen tartásában, de a gazdaság egésze szempontjából is kedvezőek. Ezek az intézkedések, miközben a válság kezdetén hasznosak voltak, a népegészségügyi szükséghelyzet fokozatos enyhülésével egyre kevésbé fogják tudni hatékonyan támogatni a gazdasági helyreállítást. Az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések rövid életű multiplikátorhatásai – jellegüknél fogva – csekély mértékűek az olyan időkben, amikor a gazdasági tevékenység korlátozva van, amit az is jelez, ahogy a magánszektor megtakarítási hajlandósága 2020-ban hirtelen felerősödött (a fogyasztási hajlandóság rovására). Emiatt a járványhelyzet javulásával a szükséghelyzeti intézkedéseket módosítani kell, és olyan intézkedésekkel kell őket kiegészíteni, amelyek javítják a gazdaság fundamentumait, támogatják a zöld és a digitális átállást, és kedvezően hatnak a keresletre. Addig azonban – a járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulását is figyelembe véve – a gazdaság működőképességének fenntartása továbbra is indokolhat szükséghelyzeti intézkedéseket.

A kedvezőbb költségvetési pozícióban lévő tagállamok közvetlenebb módon nyújtottak költségvetési támogatást, míg a gyengébb költségvetési pozícióban lévők inkább a likviditási támogatásra helyezték a hangsúlyt (2.7. ábra). A kedvezőbb költségvetési pozícióban lévő tagállamok általában véve több olyan költségvetési támogatást nyújtottak, amely közvetlenül kihat az állami költségvetésre (a GDP 1%-ának megfelelő összegben). Ezzel szemben a gyengébb költségvetési pozícióban lévők a jelek szerint inkább a közvetlen költségvetési következményekkel nem járó likviditási támogatásokra helyezték a hangsúlyt. A jövőben az EU-szintű támogatási kezdeményezések, például a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz tágítani fogja a helyreállítás támogatására és a tagállamok rezilienciájának növelésére igénybe vehető költségvetési mozgásteret.

2.8. ábra:Euróövezet: költségvetési irányvonal, 2020–2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az ábra a kiadási referenciaértéken alapuló módszertannal számított diszkrecionális fiskális impulzust mutatja be. Ez a mutató a potenciális növekedést meghaladó mértékű kiadásnövekedést méri (a diszkrecionális intézkedések hatása nélkül). Az ábrán a pozitív értékek támogató irányvonalat jeleznek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

Az euróövezet költségvetési irányvonalának értékelése

A költségvetési irányvonal értékelésére hagyományosan használt mutatók mechanikus elemzése a jelenlegi helyzetben nem ad értékelhető eredményt. A komoly volumenű ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések bevezetése, majd visszavonása torzítja a kirajzolódó képet, mert a közkiadások szintjének emiatti, egyik évről a másikra történő változása befolyásolja a költségvetési irányvonal értékelésére használt mutatókat. 8 A gazdasági tevékenység számára nyújtott mögöttes költségvetési támogatás jobban megfogható, ha a költségvetési irányvonal mutatóit az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések nélkül számítjuk.

Az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések tervezett megszüntetését is figyelembe véve a 2021-es költségvetési irányvonal ösztönző jellegűnek tűnik. A költségvetésiterv-javaslatok azt feltételezik, hogy az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések zömét 2021-ben megszüntetik. A szükséghelyzeti intézkedések figyelembevételével számított hagyományos mutatók 2020-ra a GDP 4,5%-ának megfelelő mértékben ösztönző, 2021-re viszont a GDP 1,0%-ának megfelelő mértékben restriktív irányvonalat jeleznek (a Bizottság 2020. őszi előrejelzése szerint, lásd a 2.8. ábrát). Ugyanakkor a járványhoz közvetlenül kapcsolódó ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések figyelmen kívül hagyásával a költségvetési irányvonal mindkét évre ösztönző jellegű költségvetési politikát jelez, 2020-ra a GDP 1,1%-ának, 2021-re a GDP 1,4%-ának megfelelő mértékben. Bár a várakozások szerint a helyreállítás nem fejeződik még be, a már bevezetett költségvetési intézkedések 2020–2021 folyamán mindvégig segíteni fogják a gazdasági tevékenységet.

A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből származó finanszírozás további fiskális impulzust ad a gazdaságnak. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből származó vissza nem térítendő támogatások segítségével finanszírozott kiadások – amellett, hogy a tagállami költségvetési egyenlegek szempontjából semleges hatásúak – az euróövezet szintjén további költségvetési ösztönzést jelentenek. 9 A Bizottság 2020. őszi előrejelzése szerint pillanatnyilag arra lehet számítani, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből finanszírozott kiadások 2021-ben csak kissé (a GDP 0,15%-ának megfelelő mértékben) befolyásolják az euróövezet költségvetési irányvonalát. Ez azonban csak azért tűnik így, mert a 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok nem tartalmaznak elegendő részletes információt ezekről az intézkedésekről. Mindössze hat tagállam költségvetésiterv-javaslata irányzott elő a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből finanszírozott kiadást: Görögországé, Franciaországé, Olaszországé, Litvániáé, Portugáliáé és Szlovéniáé.

A szükséghelyzeti intézkedések 2021-re tervezett megszüntetésének mértéke és ütemezése a járvány második hulláma miatt bizonytalanná vált. Az intézkedések visszavonásának ütemezése azon a feltételezésen alapult, hogy a válságkezelés áttérhet a szükséghelyzeti intézkedésekről a gazdaság helyreállítására, azaz a járvány népegészségügyi és gazdasági kárainak elhárításáról a tartós gazdaságélénkülés megalapozására. A járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulása azonban a szükséghelyzeti reagálás, azaz a gazdaság működőképességének fenntartását szolgáló intézkedések meghosszabbítását indokolhatja. Ez a meghosszabbítás valószínűleg a Bizottság előrejelzésében figyelembe vett költségvetési tervek módosítását vonja majd maga után. Az új „szükséghelyzeti” intézkedéseknek azonban nem kell szükségképpen megegyezniük az első hullám idején hozott intézkedésekkel: építeniük kell azok tanulságaira, és ki kell egészülniük olyan további intézkedésekkel, amelyek a gazdaság fundamentumait szilárdítják meg. A kihívás tehát abban áll, hogy folytatni kell a gazdaság szükséghelyzeti támogatását, eközben pedig – az uniós gazdaság zöld és digitális átállásának szempontjaival összhangban – meg kell teremteni a tartós és fenntartható növekedéshez való visszatérés feltételeit.

A kibocsátás tekintetében tapasztalt jelentős visszaesések és a nagy lefelé mutató kockázatok azt jelzik, hogy továbbra is szükség lesz célzott és ideiglenes költségvetési támogatásra. Először, a tagállamoknak nem szabad a költségvetési támogatást hirtelen megszüntetniük. Másodszor, a járvány jelenlegi szakaszában szükséges költségvetési támogatási intézkedések eltérhetnek a normál recesszió idején szokásos, az aggregált kereslet növelésére irányuló intézkedésektől. A járvány folytatódása és a bizonytalanságok fennmaradása mellett az ösztönző intézkedéseknek célzottaknak kell lenniük, az átfogó intézkedések ugyanis eredménytelennek bizonyulhatnak. Harmadszor, a járvány kiújulása nem adhat okot arra, hogy a tagállamok akkor is szisztematikusan meghosszabbítsák a szükséghelyzeti célú költségvetési intézkedéseket, amikor a népegészségügyi helyzet már javul. A „szükséghelyzeti” és a „helyreállítási” szakaszhoz eltérő prioritásoknak és intézkedéseknek kell társulniuk, és a tagállamoknak folyamatosan ügyelniük kell arra, hogy mindig a különböző típusú támogatások megfelelő kombinációját alkalmazzák.

A tagállamok költségvetéspolitikai intézkedéseinek továbbra is biztosítaniuk kell a gazdaság költségvetési támogatását, eközben azonban a középtávú költségvetési fenntarthatóságot is garantálniuk kell. A járvány gazdasági hatásai különösen élesen jelentkeztek egyes nagy adósságállományú tagállamokban, ami nehezítette az optimális költségvetéspolitikai reagálás meghatározását. Jelenleg a tagállamok az Európai Központi Bank monetáris politikai intézkedéseinek, valamint a komoly összegű EU-szintű eszközök bevezetése nyomán a pénzügyi piacokon tapasztalható jelentős bizalomnövekedésnek köszönhetően kedvező feltételekkel juthatnak finanszírozáshoz. A gazdasági támogatás szükségességét össze kell egyeztetni a prudens középtávú költségvetési pozíciók és a középtávú költségvetési fenntarthatóság biztosítása iránti igénnyel, és emiatt indokolt, hogy a támogatási intézkedések ideiglenesek legyenek, és ne keletkeztessenek a költségvetési politikával szemben kötelezettségeket a válság utáni időszakra nézve. Amint a gazdasági feltételek lehetővé teszik, a kormányoknak vissza kell térniük a prudens középtávú költségvetési pozíció elérésére és a beruházások ezzel egyidejű növelésére irányuló költségvetési politikához. A költségvetési fenntarthatóság támogatása szempontjából fontosak a hiteles középtávú költségvetési stratégiák, nem utolsósorban a nagy adósságállománnyal rendelkező tagállamok esetében.



III. Az egyes költségvetésiterv-javaslatok áttekintése

Csaknem valamennyi euróövezeti tagállam megküldte október 15-ig a költségvetésiterv-javaslatát. Ezzel teljesültek a 473/2013/EK rendelet 6. cikkében foglalt követelmények. Két kivétel volt: Olaszország és Ciprus. Olaszország október 19-én, Ciprus október 23-án nyújtotta be javaslatát. A „kettes csomaghoz” tartozó magatartási kódex rendelkezéseinek megfelelően Belgium és Litvánia változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be. Belgium nemrégiben megalakult szövetségi kormánya előbb október 15-én változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be, majd október 30-án aktualizálta javaslatát. A Bizottság véleménye az aktualizált javaslat értékelésén alapul. Litvánia amiatt nyújtott be változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot, hogy az országban októberben parlamenti választásokat tartottak. A Bizottság felkéri a litván hatóságokat arra, hogy az új kormány hivatalba lépését követően haladéktalanul, és a szabályok szerint legalább egy hónappal a költségvetési törvény tervezetének a nemzeti parlament általi tervezett elfogadása előtt nyújtsák be a Bizottságnak és az eurócsoportnak a költségvetésiterv-javaslat aktualizált változatát.

Költségvetési reagálás a Covid19-járványra a tagállamokban, 2020–2021

Az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések megszüntetésének hatásával korrigált 2020–2021-es költségvetési irányvonal minden euróövezeti tagállamban ösztönzőnek tűnik (3.1. ábra). Amint a II. szakaszban bemutattuk, a szükséghelyzeti kiadások tervezett megszüntetése jelentős mértékben befolyásolja a költségvetési irányvonal hagyományos mutatóit. Az ideiglenes szükséghelyzeti intézkedések nélkül számított mögöttes költségvetési kiigazítás (a kiadási referenciaértékkel mérve) expanzív irányvonalat jelez 2021-re (GDP-arányosan körülbelül 1,5%). Egyes tagállamokban ez a támogatás még nagyobb, a GDP 2%-ának megfelelő vagy annál is nagyobb mértékű. Ez a támogatás a 2020-ban már végrehajtott jelentős, a GDP körülbelül 1%-ának megfelelő összegű expanzív intézkedésekhez adódik hozzá (3.2. ábra), és a legtöbb tagállamban jelen van (3.3. ábra). A szükséghelyzeti intézkedések tervezett megszüntetésével korrigált költségvetési irányvonal két tagállam esetében enyhén restriktív költségvetési politikát jelez 2021-re. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből származó finanszírozás további költségvetési ösztönzést fog jelenteni.

3.1. ábra:Költségvetési irányvonal, 2021 (a GDP százalékában)

3.2. ábra:Költségvetési irányvonal a szükséghelyzeti intézkedések nélkül, 2020–2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: A költségvetési irányvonal a kiadási referenciaértéken alapuló módszertannal meghatározott diszkrecionális fiskális impulzust jelenti. A pozitív értékek támogató irányvonalat jeleznek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

Megjegyzés: A költségvetési irányvonal a diszkrecionális fiskális impulzust jelenti, amelyet a szükséghelyzeti intézkedések nélkül számítottunk. A pozitív értékek támogató irányvonalat jeleznek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

3.3. ábra:A 2021. évi költségvetési irányvonal a szükséghelyzeti intézkedések nélkül és a 2019. évi államadósság (a GDP százalékában)

Megjegyzés: A költségvetési irányvonal a diszkrecionális fiskális impulzust jelenti, amelyet a szükséghelyzeti intézkedések nélkül számítottunk. A pozitív értékek támogató irányvonalat jeleznek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

3.4. ábra:Szükséghelyzeti és egyéb támogatási intézkedések, 2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az ábra a 2020 óta bevezetett diszkrecionális intézkedések által a 2021. évi költségvetésre gyakorolt hatást szemlélteti. A szükséghelyzeti intézkedések többnyire a népegészségügyi helyzet javítását, valamint a korlátozó intézkedések bevezetése és az ellátási láncok megszakadása miatt a munkavállalóknál és a vállalkozásoknál jelentkező jövedelemkiesések ellentételezését célozzák. Jellemzően ideiglenesek. Az egyéb támogatási intézkedések a gazdasági tevékenység általánosabb jellegű támogatását szolgálják, és ideiglenesek vagy állandó jellegűek egyaránt lehetnek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

3.5. ábra: Ideiglenes és állandó jellegű intézkedések, 2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az ábra a 2020 óta bevezetett diszkrecionális intézkedések által a 2021. évi költségvetésre gyakorolt hatást szemlélteti. Az ideiglenes intézkedések a tervek szerint legkésőbb 2022-ben megszűnnek.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése

Amellett, hogy a 2021-re tervezett intézkedések többsége a gazdasági helyreállítást szolgálja, átlagosan – de a tagállamok között jelentős eltérésekkel – az összes intézkedés több mint egyharmada ideiglenes szükséghelyzeti intézkedés (3.4. ábra). Ez a járvány alakulása körüli, továbbra is nagy fokú bizonytalanságok miatt van így. Öt tagállam tervez legalább a GDP 1%-ának megfelelő mértékű szükséghelyzeti kiadást, miközben egyes tagállamok egyáltalán nem számolnak költségvetési hatásokkal az ideiglenes szükséghelyzeti reagálás miatt a 2021-es költségvetésükben. Több tagállam azt tervezi, hogy a költségvetési támogatás hangsúlyát 2021-ben a szükséghelyzeti intézkedésekről a gazdasági helyreállításra helyezi át. A járvány nemrégiben bekövetkezett európai kiújulása miatt azonban a szükséghelyzeti intézkedések 2021-re tervezett megszüntetését komoly bizonytalanságok övezik, tekintettel arra, hogy a tagállamok a gazdaság működőképességének fenntartása érdekében várhatóan további szükséghelyzeti támogatásokat fognak nyújtani.

A tagállamok zömmel ideiglenes, kisebbrészt állandó jellegű intézkedéseket terveznek 2021-re annak érdekében, hogy a rendkívül bizonytalan helyzetben támogassák a gazdasági tevékenységet (3.5. ábra). Az intézkedések összege várhatóan átlagosan a GDP 2,6%-ával lesz egyenlő, egyes országok azonban a GDP 3%-ának megfelelő vagy még nagyobb összegben terveznek ösztönzőcsomagokat. Átlagosan az ideiglenes intézkedések a 2021-re tervezett összes intézkedés mintegy kétharmadát teszik ki. Néhány tagállam ugyanakkor állandó jellegű intézkedéseket is végrehajtott, amelyek volumene egyes esetekben a GDP 1%-át is meghaladta. Ezek az intézkedések már a jövőbeli költségvetési pályára is kihatnak, ezért aggályokat vethetnek fel, hiszen a járvány második hulláma körül továbbra is sok a bizonytalanság, és szükségessé válhat további szükséghelyzeti intézkedések bevezetése. A szükséges ideiglenes szükséghelyzeti intézkedésekhez társuló állandó jellegű intézkedések nem veszélyeztethetik a középtávú költségvetési fenntarthatóságot (3.6. ábra).



3.6. ábra:Állandó jellegű költségvetési intézkedések és a középtávú költségvetési fenntarthatóság kockázata a válság előtt, 2021 (a GDP százalékában)

Megjegyzés: Az ábra a 2020 óta bevezetett állandó jellegű intézkedések által a 2021. évi költségvetésre gyakorolt hatást szemlélteti. A tagállamokat két csoportba rendeztük a középtávú költségvetési fenntarthatóság válság előtti kockázata szerint. A Görögország esetében a 2019. évi adósságfenntarthatósági figyelőben található adósságfenntarthatósági elemzés a görög államadósság struktúrájának sajátosságai miatt – konkrétan az állami szektorral szemben fennálló adósság nagy aránya miatt, amelyhez nem kapcsolódik kockázati besorolás – a közös módszertantól bizonyos mértékig eltérő módon készült.

Forrás: az Európai Bizottság 2020. őszi előrejelzése, 2019. évi adósságfenntarthatósági figyelő

A Bizottság kvalitatív értékelése a 2021. évi költségvetésiterv-javaslatokról

A 2021. évi költségvetésiterv-javaslatokra vonatkozó bizottsági vélemények figyelembe veszik a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazását. A Bizottság 2020. március 20-án közleményt fogadott el a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének alkalmazásáról. 10 Közleményében a Bizottság megállapította, hogy tekintettel a Covid19-járvány következtében várható súlyos gazdasági visszaesésre, az általános mentesítési rendelkezés alkalmazásához szükséges feltételek teljesültek. A tagállamok pénzügyminiszterei 2020. március 23-i nyilatkozatukban egyetértettek a Bizottság értékelésével. Ahogy azt a Bizottság a 2021. évi éves fenntartható növekedési stratégiában 11 jelezte és az uniós pénzügyminisztereknek szóló 2020. szeptember 19-i levelében 12 is kinyilvánította, a tagállamoknak az általános mentesítési rendelkezés aktiválását követően 2021-ben továbbra is célzott és ideiglenes költségvetési támogatást kell nyújtaniuk, ugyanakkor középtávon meg kell őrizniük a költségvetés fenntarthatóságát.

A Bizottság tavasszal az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikkének (3) bekezdése alapján valamennyi tagállamról jelentést fogadott el, kivéve Romániát, amely akkor már a Paktum korrekciós ágához tartozott. A Covid19-járvány által előidézett kivételesen bizonytalan helyzetben és a járvány rendkívüli makrogazdasági és költségvetési hatásaira való tekintettel – ideértve a költségvetési politika hiteles irányvonalának meghatározását is, amelynek ösztönző jellegűnek kell maradnia 2021-ben – a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nem helyénvaló döntést hozni arról, hogy egy-egy tagállam a túlzotthiány-eljárás hatálya alá kerüljön-e. Ez továbbra is így van.

A költségvetési politika 2020-ban és 2021-ben a járvány elleni küzdelemre összpontosít. Az általános mentesítési rendelkezés aktiválását követően a Tanács 2020. július 20-án azt az ajánlást fogalmazta meg, hogy a tagállamok hozzanak meg minden szükséges intézkedést a járvány hatékony kezelése, a gazdaság működőképességének fenntartása és a későbbi helyreállítás támogatása érdekében. Amint a gazdasági feltételek lehetővé teszik, a tagállamoknak olyan költségvetési politikát kell folytatniuk, amely törekszik a prudens középtávú költségvetési pozíció elérésére és az adósság fenntarthatóságának biztosítására, emellett pedig fokozza a beruházásokat.

A 2021. évi költségvetésiterv-javaslatokról készült vélemények a 2021-re tervezett költségvetési intézkedések értékelésére összpontosítanak. A vélemények értékelik, hogy a tervezett támogató intézkedések összhangban vannak-e a 2020. július 20-i tanácsi ajánlásokkal és a Bizottság szeptember 19-i levelében foglalt iránymutatással. Ezen belül az értékelés kiterjed annak vizsgálatára, hogy az intézkedések ideiglenesek-e. Ez utóbbi abból a szempontból lényeges, hogy az általános mentesítési rendelkezéssel összhangban törekedni kell a középtávú költségvetési fenntarthatóságra.

A 2021. évi költségvetésiterv-javaslatok kvalitatív értékelése a következőképpen foglalható össze:

1.A Bizottság álláspontja szerint a költségvetésiterv-javaslatok összességében összhangban vannak a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott költségvetéspolitikai ajánlásokkal. A költségvetésiterv-javaslatokban előirányzott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben.

2.Ausztria, Belgium, Ciprus, Észtország, Finnország, Görögország, Hollandia, Írország, Lettország, Luxemburg, Málta, Németország, Portugália, Spanyolország és Szlovénia esetében az intézkedések (többségükben) ideiglenesek. Franciaország, Litvánia, Olaszország és Szlovákia esetében a költségvetésiterv-javaslatban foglalt intézkedések egy része a jelek szerint nem ideiglenes, és ellentételező intézkedések sem kísérik. Litvániát, amely változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslatot nyújtott be, a Bizottság felkéri aktualizált költségvetésiterv-javaslatának benyújtására.

3.Belgium, Franciaország, Görögország, Olaszország, Portugália és Spanyolország esetében, mivel ezek az országok már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkeztek és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdöttek, fontos, hogy a meghozott támogatási célú költségvetési intézkedések biztosítsák a középtávú költségvetési fenntarthatóság megőrzését.

A Bizottság az összes tagállamot felkéri arra, hogy rendszeresen vizsgálják felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljanak készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsák.


I. MELLÉKLET: A 2021. évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatok országonkénti értékelése

A Bizottság véleménye szerint Ausztria költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. Az Ausztria költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Ausztria felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Belgium költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Belgium költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Mivel Belgium már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdött, Belgiumnak a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Belgium felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Ciprus költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Ciprus költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Ciprus felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Észtország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. Az Észtország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Észtország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Finnország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Finnország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Finnország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Franciaország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Franciaország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Egyes intézkedések azonban nem tűnnek ideiglenesnek vagy ellentételező intézkedésekkel kísértnek. Mivel Franciaország már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdött, Franciaországnak a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Franciaország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Németország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Németország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Németország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Görögország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Görögország ország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Mivel Görögország már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett, Görögországnak a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Görögország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Írország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. Az Írország ország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Írország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Olaszország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. Az Olaszország ország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Egyes intézkedések azonban nem tűnnek ideiglenesnek vagy ellentételező intézkedésekkel kísértnek. Mivel Olaszország már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdött, Olaszországnak a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Olaszország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Lettország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Lettország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Lettország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Luxemburg költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Luxemburg költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Luxemburg felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Litvánia költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Litvánia költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Egyes intézkedések azonban nem tűnnek ideiglenesnek vagy ellentételező intézkedésekkel kísértnek. Litvánia felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa. A nemzeti hatóságok felkérést kapnak arra, hogy az új kormány hivatalba lépését követően haladéktalanul, és a szabályok szerint legalább egy hónappal a költségvetési törvény tervezetének a nemzeti parlament általi tervezett elfogadása előtt nyújtsák be a Bizottságnak és az eurócsoportnak a költségvetésiterv-javaslat aktualizált változatát.

A Bizottság véleménye szerint Málta költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Málta költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Málta felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Hollandia költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A költségvetésiterv-javaslatban szereplő intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Hollandia felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Portugália költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Portugália költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Mivel Portugália már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdött, Portugáliának a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Portugália felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Szlovákia költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Szlovákia költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Egyes intézkedések azonban nem tűnnek ideiglenesnek vagy ellentételező intézkedésekkel kísértnek. Szlovákia felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Szlovénia költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Szlovénia költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Szlovénia felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.

A Bizottság véleménye szerint Spanyolország költségvetésiterv-javaslata összességében összhangban van a Tanács által 2020. július 20-án elfogadott ajánlással. A Spanyolország költségvetésiterv-javaslatában meghatározott intézkedések többsége a gazdasági tevékenység támogatására irányul a meglehetősen bizonytalan helyzetben. Mivel Spanyolország már a Covid19-világjárvány kitörése előtt is nagy államadóssággal rendelkezett és komoly középtávú fenntarthatósági kihívásokkal küzdött, Spanyolországnak a költségvetési támogatási intézkedések meghozatalakor biztosítania kell a költségvetés középtávú fenntarthatóságának megőrzését. Spanyolország felkérést kap arra, hogy rendszeresen vizsgálja felül a támogatási intézkedések alkalmazását, hatékonyságát és megfelelőségét, és álljon készen arra, hogy azokat szükség esetén a változó körülményekhez igazítsa.



II. MELLÉKLET: A 2020. őszi bizottsági előrejelzés módszertana és kiinduló feltételezései

A 473/2013/EU rendelet 7. cikkének (4) bekezdése szerint az átfogó értékeléshez csatolni kell „a Bizottság szolgálatai által az egyes tagállamokra vonatkozóan készített legfrissebb gazdasági előrejelzések módszertanát (a modellekkel együtt) és feltételezéseit – beleértve az összesített költségvetési intézkedések gazdasági növekedésre gyakorolt hatására vonatkozó becsléseket is”. A Bizottság szolgálatai által függetlenül készített 2020. őszi bizottsági előrejelzés kiinduló feltételezéseit maga az előrejelzés ismerteti 13 .

A 2019-ig szóló költségvetési adatok a tagállamok által 2020. október 1-jéig a Bizottságnak megküldött és az Eurostat által 2020. október 22-én validált adatokon alapulnak. Az Eurostat nem módosította a 2020. őszi bejelentési időszakban a tagállamok által szolgáltatott adatokat. Az Eurostat visszavonta korábbi fenntartását a Dánia által a 2019. évre vonatkozóan szolgáltatott adatok minőségével kapcsolatban. E fenntartás oka a dán statisztikai hatóságok által 2020 márciusában szolgáltatott adatok hiányossága és jelentős statisztikai eltérése volt. Azóta a dán statisztikai hatóságok teljes adatállományt nyújtottak be, és az eltérés jelentősen csökkent.

Az előrejelzés elkészítése során a Bizottság az Eurostat 2009. július 15-i határozatának 14 megfelelően vette figyelembe a pénzügyi stabilitást támogató intézkedéseket. Az érintett tagállam ellenkező értelmű bejelentése hiányában a kellő részletességgel ismert tőkeinjekciókat az előrejelzés pénzügyi műveletként veszi számba, azaz az államadósságot növelő, de a hiányt nem érintő tételként. A banki kötelezettségekre és betétekre vállalt állami garanciák nem minősülnek államháztartási kiadásnak, kivéve, ha azokat az előrejelzés véglegesítésének időpontjáig bizonyítottan lehívták. Ugyanakkor a kormányok vagy a kormányzati szektorhoz tartozó más szervezetek által a bankoknak nyújtott hitelek általában államadósság-növelő tételek.

2021 tekintetében a Bizottság figyelembe vette a már elfogadott vagy a nemzeti parlamenteknek benyújtott költségvetéseket és az összes egyéb, kellő részletességgel ismert intézkedést. Az őszi előrejelzés tükröz minden olyan információt, amelyet az október közepéig benyújtott költségvetésiterv-javaslatok tartalmaznak. 2022 tekintetében az előrejelzés a változatlan szakpolitikát feltételezve, a bevételi és kiadási folyamatok extrapolációjával és a kellő részletességgel ismert intézkedések figyelembevételével készült.

Az államadósságra vonatkozó, európai szinten összesített 2020–2022-es adatok nem konszolidált alapon kerülnek bemutatásra (azaz nincsenek korrigálva a kormányközi hitelekkel). Az idősorok konzisztenciáját biztosítandó, a historikus adatok ugyanilyen alapon kerülnek bemutatásra. Az egyes tagállamokra vonatkozó 2020–2022-es államadósság-előrejelzések tartalmazzák az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz számára nyújtott garanciák, a más tagállamoknak nyújtott bilaterális kölcsönök, illetve az Európai Stabilitási Mechanizmusban vállalt, az előrejelzés véglegesítésének időpontjában tervezett tőkerészesedés-befizetések hatását 15 .

A 2020. őszi bizottsági előrejelzés szerint a költségvetésiterv-javaslatokban szereplő, 2021-re vonatkozó költségvetési intézkedések összességében hiánynövelők (a hatás a GDP 1 %-a körüli). E negatív hatás mögött várhatóan a kiadásnövelő intézkedések állnak majd. A GDP-növekedésre gyakorolt automatikus hatás az előrejelzés szerint rövid távon összességében kedvező.

Az említett előrejelzést azonban némi óvatossággal kell kezelni:

·A 473/2013/EU rendelet célja a költségvetésiterv-javaslatokban jelzett intézkedések hatásának értékelése. Az értékelés nem terjed ki a költségvetésiterv-javaslatok benyújtását megelőzően hozott és hatályba lépett intézkedésekre (még akkor sem, ha ezek befolyásolhatják a 2021-re vonatkozó államháztartási előrejelzést is).

·A bejelentett intézkedések hatása a változatlan szakpolitika melletti alapforgatókönyvhöz képest értendő. Ezen alapforgatókönyv költségvetési irányvonala nem feltétlenül semleges. Például egyes kiadási tételek trend szerinti növekedése meghaladhatja a potenciális növekedést vagy az alatt is maradhat, az alapforgatókönyvben még érvényesülhetnek a korábbi intézkedések újabb hatásai, illetve 2021-ben megszűnhetnek bizonyos korábban hozott intézkedések.

Egyes tagállamok költségvetési előrejelzései olyan intézkedéseket is tartalmaznak, amelyeket a Next Generation EU/a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz keretében kívánnak finanszírozni. A Bizottság 2020. őszi előrejelzése ezeket az intézkedéseket hiánynövelőként veszi figyelembe, noha lehetséges, hogy finanszírozásuk valóban a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz keretében történik majd. Előfordulhat tehát, hogy e tagállamok előre jelzett hiánya túl van becsülve.


III. MELLÉKLET: Adósságfenntarthatósági elemzés és érzékenységi elemzés

Ez a melléklet az államadósság alakulása és az esetleges makrogazdasági sokkok közötti kapcsolatot mutatja be a 473/2013/EU rendelet 7. cikkében előírt érzékenységi elemzés formájában. A Bizottság a nominális GDP-növekedéssel, a pénzügyi piaci fejleményekkel és a költségvetési egyenleget érintő költségvetési sokkokkal kapcsolatos kockázatoknak az államadósság dinamikájára gyakorolt lehetséges hatását sztochasztikus adósságprognózisokkal vizsgálja.  16

A sztochasztikus prognózisok a 2021–2025 közötti időszakra vonatkozó következő „központi” adósságprognózisok makrogazdasági bizonytalanságait elemzik:

·A Bizottság 2020. őszi előrejelzése, amelynek alapforgatókönyve a 2022 végéig tartó időszakra terjed ki 17 . 2023-tól kezdve az országok várhatóan arra fognak törekedni, hogy elsődleges strukturális egyenlegük fokozatos kiigazításával visszatérjenek a Bizottság 2019. őszi (világjárvány előtti) előrejelzésében 2021 tekintetében előre jelzett szintre.

·A 2021. évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatok, amelyek alapforgatókönyve a 2021 végéig tartó időszakra terjed ki. 2022-től kezdve az országok várhatóan arra fognak törekedni, hogy elsődleges strukturális egyenlegük fokozatos kiigazításával visszatérjenek a 2020-ra vonatkozó (világjárvány előtti) költségvetésiterv-javaslatokban 2021 tekintetében előre jelzett szintre 18 .

A lehetséges adósságpályák eloszlását a III.1. ábra mutatja be – a legyezőábrákon látható kúpszerű eloszlás a központi adósságprognózisban figyelembe vett makrogazdasági feltételeket érő sokkhatások szimulációjával állt elő. A kúp a lehetséges makrogazdasági feltételeket képezi le, mintegy 2000, a növekedést, a kamatlábakat és az elsődleges egyenleget érő sokkhatás szimulációja alapján. A szimulált sokkok mérete és korrelációja e változók múltbeli volatilitását és kapcsolatait tükrözi 19 . A legyezőábrák tehát az euróövezet adósságdinamikájáról szolgáltatnak valószínűségi információkat, a növekedést, kamatlábakat és elsődleges egyenleget érő, a múltbeli fejleményeknek megfelelő méretű és korrelációjú sokkok esetleges bekövetkeztének figyelembevételével.

A legyezőábrákon szaggatott vonal jelzi a központi adósságprognózis alapján kirajzolódó adósságpályát. A vastag fekete vonal a szimulációk eredményének mediánját mutatja. A kúp a lehetséges adósságpályák 80 %-át tartalmazza (a legkevésbé valószínű 20 % nélkül). A kúpon belül eltérő árnyalattal jelzett területek a lehetséges adósságpályák teljes eloszlásának különböző szegmenseit képviselik.

A szimulációk szerint 80 %-os valószínűséggel várható, hogy a Bizottság előrejelzését alapul véve az euróövezeti adósságráta 2021-ben a GDP 99 %-a és 106 %-a között lesz, a költségvetésiterv-javaslatokat alapul véve pedig a GDP 97 %-a és 104 %-a között. Mindkét forgatókönyv szerint 50 %-os a valószínűsége annak, hogy az adósságráta 2025-re meg fogja haladni a GDP 104 %-át.

Ezeket az előrejelzéseket további kockázatok övezik. Mivel a sokkok mérete és korrelációja a változók historikus alakulását tükrözi, a módszertan nem veszi figyelembe a valós idejű bizonytalanságot, különösen a kibocsátási rés értékelésével kapcsolatban. A kibocsátási réseket általában lefelé módosítják, a valós időben feltételezettnél alacsonyabb potenciális kibocsátás irányába. Ez a bizonytalanság olyan további kockázatot jelent a jövőbeli adósságpályák szempontjából, amely ebben az elemzésben nem tükröződik. További kockázatot jelent a függő kötelezettségek esetleges teljesítése, mivel a legyezőábrák csak azon események kockázatát veszik figyelembe, amelyek a múltban ténylegesen bekövetkeztek, és az elsődleges egyenleg romlását okozták.

III.1. ábra: A sztochasztikus államadósság-prognózisok legyezőábrája a bizottsági előrejelzés és a költségvetésiterv-javaslatok forgatókönyve alapján



IV. MELLÉKLET: Táblázatok

IV.1. táblázat: A reál-GDP növekedése a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a 2020. őszi bizottsági előrejelzés (COM) szerint (%)



IV.2. táblázat: Az államháztartási egyenleg a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a 2020. őszi bizottsági előrejelzés (COM) szerint (a GDP %-ában)



IV.3. táblázat: A GDP-arányos államadósság a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a 2020. őszi bizottsági előrejelzés (COM) szerint (a GDP %-ában)

(1)

     A költségvetésiterv-javaslatok monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya kiigazításának biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről szóló 473/2013/EU rendeletben (az úgynevezett „kettes csomagban”) meghatározottak szerint. A rendelet 2013 májusában lépett hatályba.

(2)

     Lásd a „kettes csomaghoz” tartozó magatartási kódexet: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf  

(3)

      https://www.consilium.europa.eu/hu/press/press-releases/2020/07/20/european-semester-2020-country-specific-recommendations-adopted/  

(4)

     Románia jelenleg túlzotthiány-eljárás alatt van. Esetében a költségvetési politikára vonatkozó országspecifikus ajánlás a Tanács által 2020 áprilisában az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése alapján a túlzotthiány-eljárás megszüntetése érdekében elfogadott ajánlásban foglaltakat tükrözi.

(5)

     Lásd a 2021. évi költségvetési irányvonallal kapcsolatos leveleket is: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en  

(6)

     Az euróövezeti tagállamok a költségvetési tervüket kötelesek független szerv által jóváhagyott vagy készített makrogazdasági előrejelzésre alapozni.

(7)

     A szükséghelyzeti intézkedések külön kezelését az indokolja, hogy bevezetésük megalapozottságát nem a gazdaság helyzete, hanem a népegészségügyi helyzet és az annak következtében szükségessé váló korlátozások tükrében kell értékelni. Ezek a szükséghelyzeti intézkedések (szinte kizárólag) ideiglenesek, és legkésőbb 2022-ig tartanak. A Covid19-válsággal összefüggésben hozott többi – ideiglenes vagy állandó jellegű – intézkedésről azt feltételezzük, hogy a későbbi gazdasági helyreállítást támogatja (egyéb támogatási intézkedések).

(8)

     A Covid19-cel kapcsolatos szükséghelyzeti intézkedéseket nem tekintjük egyszeri intézkedésnek, bár a legtöbbet átmeneti időre, az automatikus stabilizátorok kiegészítéseképpen vezették be.

(9)

     Az Eurostat – a nemzeti statisztikai hivatalokkal folytatott konzultációk nyomán – kedvező előzetes értékelést adott a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközből származó vissza nem térítendő támogatások költségvetési semlegességéről.

(10)

     A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak, a Tanácsnak, az Európai Központi Banknak, az Európai Beruházási Banknak és az eurócsoportnak: A Covid-19 járvány nyomán hozott koordinált gazdasági válaszintézkedések, Brüsszel, 2020. március 13., COM(2020) 112 final.

(11)

   A Bizottság közleménye: 2021. évi éves fenntartható növekedési stratégia, Brüsszel, 2020. szeptember 17., COM(2020) 575 final.

(12)

    https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en  

(13)

     A 2020. őszi bizottsági gazdasági előrejelzés alapjául szolgáló módszertani feltételezések a következő weboldalon érhetők el: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/autumn-2020-economic-forecast_en

(14)

     A következő címen érhető el: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-20093--final-.pdf .

(15)

     Az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz műveleteinek statisztikai nyilvántartásáról szóló 2011. január 27-i Eurostat-határozatnak megfelelően, amely a következő weboldalon érhető el: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(16)

     A sztochasztikus államadósság-prognózisok alkalmazott módszertanát az Európai Bizottság 2019. évi adósságfenntarthatósági figyelőjének A7. melléklete, illetve a következő tanulmány mutatja be: „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries” (A historikus variancia-kovariancia mátrix módszerével készült, az uniós tagállamokra vonatkozó sztochasztikus államadósság-prognózisok) (Katia Berti, European Economy Economic Paper 480. szám, 2013).

(17)

     A Bizottság 2020. őszi előrejelzése a 2020. október 22-ig elfogadott vagy legalább hitelesen alátámasztott módon bejelentett költségvetési politikai intézkedéseket és az addig rendelkezésre álló információkat veszi figyelembe.

(18)

   Vagyis az euróövezet elsődleges strukturális egyenlege a költségvetésiterv-javaslatokon alapuló forgatókönyv esetében a GDP 3,2 %-át kitevő 2021. évi hiányról a GDP 1,1 %-ára, míg a Bizottság előrejelzésén alapuló forgatókönyvesetében a 2021. évi 2,9 %-os hiányról 1,0 %-ra javul 2025-ig.

(19)

     A feltételezett sokkok normális együttes eloszlást követnek.