EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 18.11.2020.

COM(2020) 750 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Nacrti proračunskih planova za 2021.: ukupna ocjena

Sažetak U ovoj se Komunikaciji sažeto prikazuje Komisijina ocjena nacrta proračunskih planova za 2021. koje su u skladu s Uredbom (EU) br. 473/2013 dostavile države članice europodručja. Komisija je u ocjeni uzela u obzir aktualnu zdravstvenu krizu, visoku razinu nesigurnosti i ozbiljan gospodarski pad uzrokovan pandemijom bolesti COVID-19. Ocjena se temelji na preporuci za fiskalnu politiku koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. i u njoj se uzima u obzir aktivacija opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu. Kako je navedeno u Godišnjoj strategiji održivog rasta 2021., države članice trebale bi tijekom 2021. nastaviti pružati ciljanu i privremenu fiskalnu potporu kako bi učinkovito odgovorile na pandemiju, održale gospodarstvo i pružile potporu oporavku. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, trebalo bi provoditi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. U ovoj se Komunikaciji sažeto ocjenjuju pojedinačni nacrti proračunskih planova i cjelokupno proračunsko stanje europodručja, uključujući opći smjer fiskalne politike. Nacrti proračunskih planova za 2021., uključujući ocjenu smjera fiskalne politike za europodručje u cjelini, mogu se sažeti kako slijedi: 1.Gospodarstvo europodručja i dalje je pogođeno pandemijom bolesti COVID-19. Predviđa se da će realni BDP u 2020. pasti za gotovo 8 %. Unatoč prognoziranom ponovnom rastu u 2021., oporavak će vjerojatno biti nepotpun i neujednačen među državama članicama. Očekuje se da će gospodarstvo nastaviti funkcionirati ispod svojeg potencijala. Nesigurnost i rizici i dalje su iznimno veliki. 2.Opsežne privremene mjere koje je bilo nužno poduzeti u 2020. radi ublažavanja posljedica pandemije u europodručju negativno utječu na ukupnu fiskalnu poziciju, koja bi se u 2021. trebala neznatno poboljšati. Nacrti proračunskih planova upućuju na ukupni deficit od gotovo 6 % BDP-a i udio duga u BDP-u od oko 100 % u 2021., što je uglavnom u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2020. Nedavno ponovno jačanje pandemije u Europi donosi negativne rizike zbog kojih bi gospodarski i fiskalni rezultati u 2021. mogli biti gori nego što je procijenjeno u nacrtima proračunskih planova. 3.Države članice na pandemiju su odgovorile znatnim fiskalnim mjerama (4,2 % BDP-a u 2020. i 2,4 % BDP-a u 2021.). Većina hitnih mjera usmjerena je na rješavanje javnozdravstvene situacije i nadoknadu gubitaka prihoda radnicima i poduzećima uzrokovanih mjerama ograničenja kretanja i poremećajima u lancu opskrbe (3,4 % BDP-a u 2020. i 0,9 % BDP-a u 2021.). Druge mjere, kao što su smanjenje neizravnih poreza ili dodatni javni radovi, općenito su usmjerene na potporu gospodarskom oporavku (0,8 % BDP-a u 2020. i 1,5 % BDP-a u 2021.). Osim toga, države članice pružile su kućanstvima i poduzećima znatnu potporu za likvidnost u obliku jamstava ili suspenzije plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. U nekim su slučajevima fiskalne mjere bile ograničene zbog nedostatnog fiskalnog prostora. Države članice s jačim fiskalnim položajem uglavnom su pružile izravniju proračunsku potporu, a one sa slabijim fiskalnim položajem potporu za likvidnost. Takve mjere nemaju izravan učinak na ukupni deficit, ali su povezane s nepredviđenim obvezama. 4.Smjer fiskalne politike europodručja u 2020. i 2021. može se smatrati poticajnim ako se prilagodi s obzirom na postupno ukidanje privremenih hitnih mjera koje je planirano u nacrtima proračunskih planova (+ 1,1 % BDP-a u 2020. i + 1,4 % BDP-a u 2021.). Međutim, zbog nedavnog ponovnog jačanja pandemije u Europi planirano ukidanje hitnih mjera u 2021. sve je neizvjesnije. Očekuje se da će države članice radi spasa gospodarstva pojačati hitnu potporu predviđenu u aktualnim proračunskim planovima, koja je već uzeta u obzir u Komisijinoj prognozi. 5.Može se očekivati da će financiranje iz Mehanizma za oporavak i otpornost pružiti znatan dodatni fiskalni poticaj, u usporedbi s onim što je navedeno u aktualnim planovima i prognozama država članica. S obzirom na to da se očekuje da će planovi za oporavak i otpornost biti dostavljeni i odobreni u 2021., u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020. u proračunskim projekcijama za 2021. predviđa se pretfinanciranje od 10 % bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost. To pretfinanciranje tretira se kao financijska transakcija bez učinka na proračunski saldo, ali s učinkom smanjenja javnog duga. Očekuje se da će Mehanizam za oporavak i otpornost u budućnosti imati makroekonomski učinak na gospodarsku aktivnost i javne financije u mnogim državama članicama i europodručju u cjelini. 6.Smjerovi fiskalne politike u 2020. su bili vrlo akomodativni i čini se da će u 2021. u gotovo svim državama članicama i dalje biti poticajni, kada se korigiraju s obzirom na postupno ukidanje privremenih hitnih mjera. Iako hitne mjere čine više od trećine ukupnih mjera predviđenih za 2021. u nacrtima proračunskih planova, većina mjera usmjerena je na potporu gospodarskom oporavku. Može se očekivati da će rashodi financirani bespovratnim sredstvima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost pružiti znatan dodatni fiskalni poticaj, a da neće utjecati na razine deficita i duga država članica. 7.Države članice ne bi trebale naglo prestati pružati fiskalnu potporu. Zbog velikog pada outputa i negativnih rizika ona će biti potrebna i u 2021. 8.Mjere potpore trebale bi biti dobro usmjerene i privremene. Države članice trenutačno planiraju kombinaciju privremenih i trajnih mjera u 2021. Trajne mjere koje se ne planiraju financirati povećanjem prihoda ili kompenzacijskim smanjenjem rashoda mogu utjecati na srednjoročnu fiskalnu održivost. 9.Vjerodostojne srednjoročne fiskalne strategije posebno su bitne za osiguranje fiskalne održivosti, osobito kada je riječ o visokozaduženim državama članicama. Provedba dobro osmišljenih fiskalnih mjera i paketa reformi, među ostalim s pomoću planova za oporavak i otpornost, važna je za svladavanje izazova utvrđenih u relevantnim preporukama po državama članicama. U tom kontekstu mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova za 2021. temelje se na kvalitativnoj procjeni fiskalnih mjera. Mišljenja su sažeta kako slijedi: 1.Mišljenje je Komisije da su nacrti proračunskih planova općenito u skladu s preporukom za fiskalnu politiku koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskih planova podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. 2.U slučaju Austrije, Belgije, Cipra, Estonije, Finske, Njemačke, Grčke, Irske, Latvije, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Portugala, Slovenije i Španjolske mjere su (uglavnom) privremene. Čini se da neke mjere iz nacrta proračunskih planova Francuske, Italije, Litve i Slovačke nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Litva je dostavila nacrt proračunskog plana koji se temelji na scenariju nepromijenjenih politika, te se stoga poziva da dostavi ažurirani nacrt tog plana.  3.Kada je riječ o Belgiji, Francuskoj, Grčkoj, Italiji, Portugalu i Španjolskoj, zbog razine njihova državnog duga i velikih izazova u pogledu srednjoročne održivosti i prije izbijanja pandemije bolesti COVID-19, važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera za pružanje potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju.

I.Uvod 

Koordinacija nacionalnih proračunskih politika važan je dio okvira ekonomskog upravljanja u ekonomskoj i monetarnoj uniji 1 . Kako bi se omogućila ta koordinacija, države članice europodručja do sredine listopada Komisiji i Euroskupini dostavljaju svoje nacrte proračunskih planova za sljedeću godinu. U tim su planovima sažeti nacrti proračuna koje vlade planiraju podnijeti nacionalnim parlamentima. Komisija donosi mišljenje o svakom planu, u kojemu ocjenjuje njegovu usklađenost s obvezama države članice u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija donosi i ukupnu ocjenu proračunskog stanja europodručja te prognoze za cijelo europodručje.

Gotovo sve države članice europodručja dostavile su nacrte proračunskih planova za 2021. do 15. listopada 2020., kako je propisano Uredbom (EU) br. 473/2013. Cipar i Italija dostavili su svoje planove s manjim kašnjenjem. U skladu s uputama iz kodeksa ponašanja iz „paketa od dvije mjere” 2 Belgija i Litva dostavile su nacrte proračunskih planova koji se temelje na pretpostavci da će politika biti nepromijenjena. Belgija, koja je 30. rujna 2020. formirala novu vladu, dostavila je ažurirani plan 30. listopada. Komisijino mišljenje temelji se na ocjeni ažuriranog plana. Litva je u listopadu održala parlamentarne izbore, a njezina tehnička vlada dostavila je plan koji se temelji na scenariju nepromijenjenih politika.

Poštujući nadležnost država članica u području proračuna, Komisija u svojim mišljenjima daje objektivne savjete o politikama, koji su namijenjeni prvenstveno nacionalnim vladama i parlamentima i olakšavaju ocjenu usklađenosti nacrta proračuna s fiskalnim pravilima EU-a. Paketom od dvije mjere utvrđen je sveobuhvatan skup instrumenata koji omogućuje da se s ekonomskom i proračunskom politikom postupa kao s pitanjem od zajedničkog interesa u europodručju, u skladu s Ugovorom.

Komisijina ocjena temelji se na preporukama po državama članicama koje je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. 3 Ove su godine zbog pandemije bolesti COVID-19 fiskalne preporuke po državama članicama isključivo kvalitativne prirode i ne uključuju brojčane proračunske zahtjeve koji bi se inače primjenjivali. To je u skladu s aktivacijom opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu. Preporuke su usmjerene na najpreče izazove povezane s pandemijom bolesti COVID-19 i potrebu za koordiniranim fiskalnim odgovorom. Vijeće je svim državama članicama europodručja na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta 4 izdalo jednaku fiskalnu preporuku, u kojoj im je preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju poduzmu sve potrebne mjere za učinkovit odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, trebale bi provoditi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja.

Komisija je u Godišnjoj strategiji održivog rasta 2021. potvrdila da bi fiskalnom politikom trebalo nastaviti podupirati oporavak u 2021. 5 Zbog te potrebe i zbog još velike neizvjesnosti u pogledu gospodarskih posljedica pandemije, opća klauzula o odstupanju ostat će aktivna u 2021. Komisija će u proljeće 2021., uzimajući u obzir ažurirane makroekonomske projekcije, ponovno procijeniti situaciju i ocijeniti primjenu opće klauzule o odstupanju.

Ova Komunikacija ima dvostruku namjenu. Prvo, u njoj se na temelju ocjene nacrtâ proračunskih planova po državama članicama pruža ukupna slika proračunske politike na razini europodručja. Ta analiza podudara se s ocjenom programâ stabilnosti država članica provedenom u proljeće, no nije usmjerena na srednjoročne fiskalne planove, već na sljedeću godinu. Drugo, u Komunikaciji su sažeto prikazani nacrti proračunskih planova država članica i objašnjen je pristup Komisije njihovoj ocjeni, posebno ocjeni fiskalnih mjera poduzetih kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 i nastalu gospodarsku krizu.

II. Glavni zaključci za europodručje

Gospodarski izgledi

Grafikon 2.1.Europodručje: rast realnog BDP-a 2015.–2021. (%)

Napomena: za zemlje koje u svojim programima stabilnosti za 2020. nisu iznijele prognoze za 2020. ili 2021. upotrebljava se proljetna prognoza Europske komisije 2020. Izvori: nacrti proračunskih planova (NPP) za 2021., Komisijina jesenska i proljetna prognoza 2020. te programi stabilnosti (PS) za 2020.

Gospodarstvo europodručja i dalje je pogođeno pandemijom bolesti COVID-19. Izvanredne mjere za suzbijanje širenja virusa uvedene u prvoj polovini 2020. dovele su do drastičnog smanjenja gospodarske aktivnosti. Output je u prvoj polovini 2020. pao za oko 15 %, a tako niska vrijednost zadnji je put zabilježena 2005. Posebno su teško pogođeni sektori u kojima je fizički kontakt neizbježan. Gospodarska aktivnost znatno se oporavila u trećem tromjesečju, ali se očekuje da će se oporavak zaustaviti zbog naglog porasta slučajeva zaraze i novih mjera za suzbijanje njezina širenja. Predviđa se da će u 2020. realni BDP pasti za gotovo 8 %. Makroekonomske pretpostavke iz nacrta proračunskih planova daju sličnu sliku – predviđeni ukupni rast za oko jedan je postotni bod niži od predviđanja iz programâ stabilnosti za 2020. (grafikon 2.1. i tablica IV.1. u Prilogu) 6 . Dugoročnije gledano, i Komisija i države članice predviđaju oporavak gospodarske aktivnosti u 2021., ali prema predviđanjima država članica, posebno Španjolske i Luksemburga, taj će oporavak biti snažniji od onoga koji predviđa Komisija. Međutim, treba napomenuti da se Komisijina prognoza, koja je objavljena 5. studenoga, temelji na novijim informacijama o širenju virusa i uvođenju novih mjera za suzbijanje nego nacrti proračunskih planova. S obzirom na neizvjesnu i promjenjivu situaciju takve su razlike očekivane. Unatoč ponovnom rastu, oporavak neće biti potpun i očekuje se da će gospodarstva europodručja u 2021. i dalje biti funkcionirati ispod svojeg potencijala. Provedbom instrumenta Next Generation EU, koji je tek u manjoj mjeri uzet u obzir u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020. i nacrtima proračunskih planova, dodatno će se poduprijeti oporavak u europodručju.

Nesigurnost i rizici i dalje su iznimno veliki. Razvoj pandemije bolesti COVID-19 i njezine gospodarske posljedice glavni su izvor nesigurnosti. Nedavno ponovno jačanje pandemije moglo bi dodatno oslabiti gospodarsku aktivnost. Prerano ukidanje potpore povezane s pandemijom bolesti COVID-19 moglo bi usporiti oporavak gospodarske aktivnosti, primjerice narušavanjem povjerenja u gospodarstvo. S druge strane, ako se mjere politike namijenjene potpori produlje više nego što je potrebno, to bi moglo biti kontraproduktivno (npr. proširenje potpore na neodrživa poduzeća). Nedovoljna koordinacija nacionalnih mjera također bi mogla otežati oporavak. Učinci globalne potražnje koja je niža od predviđene mogli bi dodatno usporiti rast. Ne može se isključiti mogućnost stresa na financijskim tržištima. Bankarski sektor mogao bi se naći pod pritiskom jer bi veće neispunjenje obveza poduzeća moglo dovesti do povećanja neprihodonosnih kredita. S pozitivne strane, brži napredak u kontroli pandemije i provedba ambicioznih i koordiniranih politika unutar EU-a mogli bi omogućiti brži oporavak.

Grafikon 2.2.Europodručje: ukupni deficit 2015.–2021. (% BDP-a)

Napomena: za zemlje koje u svojim programima stabilnosti za 2020. nisu iznijele prognoze za 2020. ili 2021. upotrebljava se proljetna prognoza Europske komisije 2020. Izvori: nacrti proračunskih planova (NPP) za 2021., Komisijina jesenska i proljetna prognoza 2020. te programi stabilnosti (PS) za 2020.

Grafikon 2.3.Europodručje: promjena ukupnog deficita i javnog duga, 2008.–2010. i 2019.–2021. (postotni bodovi BDP-a)

Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Fiskalni izgledi

Očekuje se da će se ukupni deficit europodručja u 2021. smanjiti, ali će i dalje biti vrlo visok (grafikon 2.2. i tablica IV.2. u Prilogu). Nacrti proračunskih planova upućuju na ukupni deficit od 5,9 % BDP-a u 2021., što je pad u odnosu na 8,6 % BDP-a u 2020. To se predviđanje uvelike podudara s Komisijinom jesenskom prognozom 2020., ali je znatno povećanje u odnosu na programe stabilnosti za 2020., u kojima je predviđen ukupni deficit od 3,5 % BDP-a u 2021. Predviđa se veće povećanje deficita opće države nego tijekom globalne financijske krize (grafikon 2.3.). Očekivano poboljšanje ukupnog deficita u 2021. uglavnom se temelji na ukidanju privremenih fiskalnih mjera donesenih 2020. u svrhu rješavanja zdravstvene krize i ublažavanja njezinih gospodarskih posljedica. Zbog nedavnog ponovnog jačanja pandemije u Europi primjena tih mjera možda će se morati produljiti radi održavanja gospodarstva i potpore oporavku, zbog čega bi deficit u 2021. mogao biti veći od predviđenoga. Gotovo sve države članice europodručja planiraju manji deficit u 2021. u odnosu na 2020. Belgija, Grčka i Luksemburg predviđaju najveće smanjenje deficita, za više od četiri postotna boda BDP-a.

Grafikon 2.4.Europodručje: javni dug 2015.–2021. (% BDP-a)

Napomena: za zemlje koje u svojim programima stabilnosti za 2020. nisu iznijele prognoze za 2020. ili 2021. upotrebljava se proljetna prognoza Europske komisije 2020. Izvori: nacrti proračunskih planova (NPP) za 2021., Komisijina jesenska i proljetna prognoza 2020. te programi stabilnosti (PS) za 2020.

Grafikon 2.5.Europodručje: raščlamba promjene udjela duga 2020.–2021. (postotni bodovi BDP-a)

Napomena: efekt grude snijega odnosi se na neto učinak kamatnih stopa, inflacije i rasta realnog BDP-a (tj. razlike između kamatnih stopa i rasta) na dinamiku duga. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Predviđa se da će ukupni udio duga u BDP-u u 2021. ostati uglavnom stabilan na razini od oko 100 % (grafikon 2.4. i tablica IV.3. u Prilogu). Trend smanjenja udjela duga u razdoblju prije pandemije preokrenuo se u 2020. zbog znatnog smanjenja BDP-a i velikog iznosa dužničkih instrumenata izdanih za financiranje odgovora na pandemiju. Predviđeno pogoršanje udjela duga u 2020. bilo je znatno veće nego u razdoblju 2008.–2009. (grafikon 2.3.). U nacrtima proračunskih planova predviđa se da će udio duga porasti s 86 % u 2019. na 102 % u 2020. te da će u 2021. biti stabilan. Predviđanje za 2020. slično je onome u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020., ali za 2021. Komisija očekuje dodatno povećanje udjela duga za 0,6 postotnih bodova BDP-a. Primarni deficit će i u 2021. negativno utjecati na dinamiku duga, ali povoljna razlika između kamatnih stopa i rasta trebala bi pridonijeti ograničavanju predviđenog povećanja (grafikon 2.5.). Prema predviđanjima udio duga u 2021. najviše će se povećati u Estoniji, Irskoj i Malti. Države članice s najvećim udjelom duga prije krize uglavnom očekuju određeno poboljšanje u 2021.

Predviđanja duga iznimno su nepouzdana. Stohastičke simulacije upućuju na to da će udio duga u BDP-u europodručja u 2021. vjerojatno iznositi između 99 % i 106 % BDP-a (Prilog III.). U srednjoročnom razdoblju taj će se udio vjerojatno stabilizirati s postupnim ublažavanjem posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19 na javne financije. Nepredviđene obveze koje proizlaze iz pružanja državnih jamstava radi održanja gospodarske aktivnosti i sektora koji su posebno pogođeni pandemijom odrazit će se na javni dug i deficite samo ako se ta jamstva aktiviraju. Te nepredviđene obveze u 2020. iznose oko 20 % BDP-a, uz velike razlike među državama članicama (okvir 1.). S druge strane, postoji nekoliko olakotnih čimbenika. To su, primjerice, produljenje rokova dospijeća duga posljednjih godina, stabilni izvori financiranja, rekordno niski troškovi zaduživanja i inicijative EU-a kao što su Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE) te još bitniji instrument Next Generation EU, koji uključuje Mehanizam za oporavak i otpornost (RRF).

Okvir 1. Jamstva i druge mjere potpore za likvidnost u nacrtima proračunskih planova za 2021. Države članice pružile su znatnu potporu za likvidnost kako bi ublažile gospodarske posljedice pandemije bolesti COVID-19. Najčešći su oblici potpore za likvidnost državna jamstva kao potpora zaduživanju privatnog sektora i odgode plaćanja poreza (tj. mogućnost odgode poreznih obveza bez plaćanja kazne). Države članice izdale su i jamstva za potporu novim instrumentima na razini EU-a. Državna jamstva najveća su kategorija mjera potpore za likvidnost. Države članice uvele su programe u vrijednosti od 17 % BDP-a. Taj je iznos maksimalni opseg jamstvenih okvira, ali vrijednost stvarno iskorištenih jamstava ili sklopljenih ugovora između kućanstava, poduzeća, financijskog sektora i države može biti manja. Vjerojatno će samo dio ugovornih obveza dovesti do aktivacije državnih jamstava, a time i utjecati na deficit i razinu duga. Teško je unaprijed procijeniti koliki će biti taj dio. Države članice izdale su i jamstva za potporu novim instrumentima na razini EU-a, posebno instrumentu SURE i Europskom jamstvenom fondu. Grafikon B1.1.Jamstva izdana domaćim subjektima 2020. (% BDP-a) Napomena: isključena su jamstva za instrumente na razini EU-a i međunarodnoj razini. Za Njemačku je prikazan opseg novouvedenih programa jamstava, dok je opći jamstveni okvir zapravo neograničen. Podaci iz nacrta proračunskih planova za Francusku, Irsku i Latviju dopunjeni su informacijama iz drugih javnih izvora. Unatoč postojećim programima Austrija i Italija nisu dostavile podatke o jamstvima. Za Italiju se procjenjuje maksimalne nepredviđene obveze od oko 30 % BDP-a, koje dosad iznose oko 7 % BDP-a. Izvori: nacrti proračunskih planova za 2021. i drugi javni izvori. Opseg i oblik programa jamstava razlikuju se među državama članicama. Neke države članice izravno jamče za bankovne kredite odobrene kućanstvima i poduzećima. Druge su provedbu programa potpore likvidnosti povjerile nacionalnim razvojnim institucijama. Neke od njih su KfW u Njemačkoj, KredEx u Estoniji, Helenska razvojna banka (Hellenic Development Bank), BPI France, CDP u Italiji, Altum u Latviji, INVEGA u Litvi, Malteška razvojna banka (Malta Development Bank) i Finnvera u Finskoj. Aktivacija jamstava, kojom teoretski moguće maksimalne nepredviđene obveze koje proizlaze iz programa postaju stvarne nepredviđene obveze države, neujednačena je među državama članicama. Prema procjenama Komisije dosad je aktivirana samo oko četvrtina raspoloživih jamstava. Komisija je pozvala države članice da, ako to žele, u nacrtima proračunskih planova navedu podatke o maksimalnom opsegu jamstvenih okvira i njihovoj provedbi. Većina država članica barem je djelomično to učinila. Neke države članice navele su podatke i o jamstvima kojima se podupiru instrumenti na razini EU-a i na međunarodnoj razini (npr. instrument SURE). Grafikon B1.1. prikazuje samo jamstva domaćim subjektima, prilagođena radi usporedbe. Države članice europodručja odobrile su i odgode plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje u vrijednosti od oko 1,5 % BDP-a u 2020. Odgode plaćanja poreza ne utječu izravno na državni deficit jer se porezi bilježe u nacionalnim računima u razdoblju u kojem se odvija gospodarska aktivnost na temelju koje nastaje porezna obveza. Istodobno, odgode mogu privremeno utjecati na dug ako za posljedicu imaju dodatno zaduživanje opće države u razdoblju odgode. Međutim, s obzirom na znatan očekivani gospodarski pad u 2020., neka poduzeća vjerojatno neće preživjeti krizu, a neke od odgođenih poreznih obveza možda nikad neće biti podmirene. U skladu sa statističkim okvirom EU-a dospjele, ali nenaplative porezne obveze ne bi se trebale iskazivati kao državni prihodi, tako da imaju učinak povećanja deficita. U nacrtima proračunskih planova uglavnom nisu izričito navedeni podaci o procijenjenim gubicima povezanima s porezom, iako je taj učinak vjerojatno uzet u obzir u poreznim predviđanjima.

Grafikon 2.6.Europodručje: mjere s izravnim učinkom na proračun 2020.–2021. (% BDP-a)

Napomena: hitne mjere uglavnom su usmjerene na rješavanje javnozdravstvene situacije i nadoknadu gubitaka prihoda radnicima i poduzećima uzrokovanih mjerama ograničenja kretanja i poremećajima u lancu opskrbe. Uglavnom su privremene prirode. Mjerama oporavka pruža se općenitija potpora gospodarskoj aktivnosti. Izvori: nacrti proračunskih planova za 2021. i jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Grafikon 2.7.Europodručje: fiskalna potpora i rizici za srednjoročnu fiskalnu održivost prije krize, 2020. (% BDP-a)

Napomena: grafikon prikazuje (jednostavnu) prosječnu diskrecijsku fiskalnu potporu u 2020. Države članice grupirane su prema rizicima za srednjoročnu održivost prije pandemije. Belgija, Španjolska, Francuska, Italija i Portugal pripadaju skupini velikog rizika. Analiza održivosti duga za Grčku u Izvješću o održivosti duga za 2019. razlikuje se od zajedničkog pristupa zbog specifičnosti strukture grčkog duga, osobito zbog velikog udjela pozajmljivanja od službenog sektora, i za Grčku nije navedena klasifikacija rizika. Izvori: nacrti proračunskih planova za 2021., jesenska prognoza Europske komisije 2020. i Komisijino Izvješće o održivosti duga za 2019.

Fiskalni odgovor na pandemiju bolesti COVID-19

Države članice na pandemiju su odgovorile brzim i opsežnim fiskalnim mjerama. Fiskalne mjere uvedene u 2020. uglavnom su bile usmjerene na rješavanje javnozdravstvene situacije i nadoknadu gubitaka prihoda radnicima i poduzećima uzrokovanih mjerama ograničenja kretanja i poremećajima u lancu opskrbe. Procjenjuje se da je vrijednost tih privremenih hitnih mjera u 2020. 3,4 % BDP-a (grafikon 2.6.). Vrijednost drugih (privremenih ili trajnih) mjera kojima se na općenitiji način podupire oporavak, kao što su dodatni javni radovi ili smanjenje neizravnih poreza, procjenjuje se na 0,8 % BDP-a u 2020. Prema trenutačnoj prognozi vrijednost privremenih hitnih mjera u 2021. iznosila bi 0,9 % BDP-a, a vrijednost drugih mjera potpore 1,5 % BDP-a 7 . Neke su države članice poduzele dodatne mjere nakon podnošenja planova, a neke će hitne mjere možda trebati produljiti kako bi se odgovorilo na drugi val pandemije.

Hitne mjere su neophodne za potporu zdravstvenom sektoru i preživljavanje kućanstava i poduzeća, a imaju i dodatan pozitivan učinak na gospodarstvo. Iako su se pokazale korisnima u početnoj fazi krize, vjerojatno će biti manje učinkovite u pružanju potpore oporavku kad zdravstvena kriza postupno oslabi. Zbog svoje prirode kratkoročni multiplikatori privremenih hitnih mjera vjerojatno će biti niski jer su one uvedene u situaciji ograničene gospodarske aktivnosti, što potvrđuje nagli porast sklonosti privatnog sektora da štedi (a ne troši) u 2020. Zbog toga će, kada se situacija u pogledu pandemije poboljša, hitne mjere možda trebati prilagoditi i kombinirati s mjerama za jačanje temelja naših gospodarstava, potporu zelenoj i digitalnoj tranziciji i poticanje potražnje. U međuvremenu, i u svjetlu nedavnog jačanja pandemije u Europi, hitne bi mjere mogle i dalje biti neophodne za opstanak gospodarstva.

Države članice s jačim fiskalnim položajem pružile su izravniju proračunsku potporu, a one sa slabijim fiskalnim položajem uglavnom su pružile potporu za likvidnost (grafikon 2.7.). Općenito, zemlje s relativno jačim fiskalnim položajem pružile su veću fiskalnu potporu s izravnim učinkom na proračun (1 % BDP-a). S druge strane, čini se da su se države sa slabijim fiskalnim položajem više oslonile na potporu za likvidnost bez izravnog učinka na proračun. U budućnosti bi se inicijativama za potporu na razini EU-a, kao što je Mehanizam za oporavak i otpornost, trebao osigurati dodatan fiskalni prostor za potporu oporavku i otpornosti država članica.

Grafikon 2.8.Europodručje: smjer fiskalne politike 2020.–2021. (% BDP-a)

Napomena: grafikon prikazuje diskrecijski fiskalni poticaj na temelju metodologije referentnog mjerila za rashode, kojom se mjeri rast potrošnje (bez diskrecijskih mjera) iznad potencijalnog rasta. Pozitivne vrijednosti upućuju na ekspanzivan smjer. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Ocjena smjera fiskalne politike europodručja

U trenutačnoj situaciji nije prikladno mehaničko tumačenje tradicionalnih pokazatelja za procjenu smjera fiskalne politike. Uvođenje i naknadno ukidanje znatnih privremenih hitnih mjera daje iskrivljenu sliku jer odgovarajuće promjene u razini javne potrošnje iz godine u godinu utječu na pokazatelje koji se koriste za ocjenu smjera fiskalne politike 8 . Isključivanjem privremenih hitnih mjera iz izračuna pokazatelja smjera fiskalne politike dobiva se reprezentativnija ocjena fiskalne potpore gospodarskoj aktivnosti.

Smjer fiskalne politike u 2021. čini se poticajan ako se prilagodi s obzirom na planirano postupno ukidanje privremenih hitnih mjera. U nacrtima proračunskih planova predviđa se da će se velik dio privremenih hitnih mjera prestati primjenjivati 2021. Konvencionalni pokazatelji (uključujući hitne mjere) upućuju na poticajan smjer fiskalne politike od + 4,5 % BDP-a u 2020., ali na smanjenje od –1,0 % BDP-a u 2021. (prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020.; grafikon 2.8.). S druge strane, ako se ne uključe privremene hitne mjere izravno povezane s pandemijom, smjer fiskalne politike za obje je godine poticajan (+ 1,1 % BDP-a u 2020. i + 1,4 % BDP-a u 2021.). Iako se predviđa da će oporavak biti nepotpun, već uvedene fiskalne mjere pridonijet će poticanju gospodarske aktivnosti u razdoblju 2020.–2021.

Financiranjem iz Mehanizma za oporavak i otpornost pružit će se dodatni fiskalni poticaj. Rashodi koji se financiraju bespovratnim sredstvima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost pružaju dodatni fiskalni poticaj na razini europodručja, unatoč tome što ne utječu na proračunska salda država članica 9 . Zasad se u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020. pretpostavlja slab učinak rashoda financiranih u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost na smjer fiskalne politike europodručja u 2021. (0,15 % BDP-a). Međutim, razlog je tome nedostatak dovoljno detaljnih informacija o tim mjerama u nacrtima proračunskih planova za 2021. Samo je šest država članica u svojim nacrtima proračunskih planova navelo rashode financirane iz Mehanizma: Grčka, Francuska, Italija, Litva, Portugal i Slovenija.

Vremenski okvir i opseg ukidanja hitnih mjera planiranog za 2021. sada se čine neizvjesnima s obzirom na drugi val pandemije. Vremenski okvir za ukidanje mjera temeljio se na pretpostavci prelaska iz faze „izvanrednog stanja” u fazu „oporavka” od krize, odnosno iz faze ublažavanja zdravstvene i gospodarske štete uzrokovane pandemijom u fazu usmjerenu na postizanje trajnog oporavka. Međutim, zbog nedavnog ponovnog jačanja pandemije u Europi možda će biti potrebno produljiti hitne mjere kako bi se pružila neophodna potpora gospodarstvu. Zbog te će potpore vjerojatno biti izmijenjeni proračunski planovi koji su već uzeti u obzir u Komisijinoj prognozi. Međutim, nove hitne mjere ne bi nužno trebale biti identične mjerama poduzetima tijekom prvog vala pandemije, već bi se trebale temeljiti na izvučenim poukama i kombinirati s mjerama za jačanje temelja gospodarstva. Bitno je poduprijeti gospodarstvo u izvanrednoj situaciji, ali i stvoriti uvjete za povratak trajnom i održivom rastu koji je u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom gospodarstva EU-a.

Zbog velikih gubitaka outputa i znatnih negativnih rizika nužna je stalna potpora fiskalne politike, koja treba biti dobro usmjerena i privremena. Prvo, države članice ne bi trebale naglo prestati pružati fiskalnu potporu. Drugo, mjere fiskalne potpore u trenutačnoj fazi pandemije mogu se razlikovati od uobičajene potpore ukupnoj potražnji tijekom „normalne recesije”. S obzirom na nastavak pandemije i opću neizvjesnost, poticajne mjere trebale bi biti dobro usmjerene jer bi općenite mjere mogle biti neučinkovite. Treće, ponovno jačanje pandemije ne bi trebalo dovesti do sustavnog produljenja hitnih mjera fiskalne politike nakon što se poboljša zdravstvena situacija koja ih je potaknula. Prioriteti i odgovarajuće mjere u fazi izvanrednog stanja razlikuju se od onih u fazi oporavka i države članice moraju brzo reagirati i pravodobno prepoznati kako kombinirati različite vrste potpore.

Mjerama fiskalne politike države članice trebale bi nastaviti pružati fiskalnu potporu, ali i očuvati fiskalnu održivost. Gospodarske posljedice pandemije teže su u mnogim državama članicama s visokom razinom duga, što im otežava iznalazak optimalnih mjera fiskalne politike. Troškovi financiranja za države članice trenutačno su povoljni zahvaljujući znatnoj potpori mjera monetarne politike Europske središnje banke i velikom rastu povjerenja na financijskim tržištima nakon uvođenja sveobuhvatnih instrumenata na razini EU-a. Međutim, kako bi se potreba za gospodarskom potporom pomirila s potrebom za razboritim srednjoročnim fiskalnim pozicijama i srednjoročnom fiskalnom održivošću, mjere potpore trebale bi biti privremene i njima se ne bi trebao unaprijed određivati smjer fiskalne politike za razdoblje nakon krize. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, države bi trebale ponovno provoditi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija, uz istodobno poticanje ulaganja. Vjerodostojne srednjoročne fiskalne strategije važne su za potporu fiskalnoj održivosti, osobito kada je riječ o visokozaduženim državama članicama.

III. Pregled nacrta proračunskih planova

Gotovo sve države članice europodručja dostavile su svoj nacrt proračunskog plana do 15. listopada, što je u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 473/2013. Jedine iznimke bile su Italija i Cipar. Italija je svoj plan dostavila 19. listopada, a Cipar 23. listopada. U skladu s odredbama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere, Belgija i Litva dostavile su nacrt proračunskog plana na temelju pretpostavke o nepromijenjenim politikama. Belgija je dostavila nacrt proračunskog plana na temelju pretpostavke o nepromijenjenim politikama 15. listopada s obzirom na nedavno formiranje nove savezne vlade, a zatim je 30. listopada dostavila ažurirani plan. Mišljenje Komisije temelji se na ocjeni ažuriranog plana. Litva je dostavila nacrt proračunskog plana na temelju pretpostavke o nepromijenjenim politikama zbog održavanja nacionalnih izbora u listopadu. Litavska tijela pozivaju se da Komisiji i Euroskupini dostave ažurirani nacrt proračunskog plana čim nova vlada preuzme dužnost, a u pravilu najmanje mjesec dana prije planiranog donošenja nacrta zakona o proračunu u nacionalnom parlamentu.

Fiskalni odgovor država članica na pandemiju bolesti COVID-19 u 2020. i 2021.

Smjer fiskalne politike u razdoblju 2020.–2021. čini se poticajan u svim državama članicama europodručja nakon što se izračuni korigiraju s obzirom na postupno ukidanje privremenih hitnih mjera (grafikon 3.1.). Kako je navedeno u odjeljku II., planirano ukidanje hitne potrošnje osjetno utječe na tradicionalne pokazatelje smjera fiskalne politike. Ne uzimajući u obzir privremene hitne mjere, temeljni fiskalni napor (mjeren referentnim mjerilom za rashode) upućuje na ekspanzivni smjer politike u 2021. (oko 1,5 % BDP-a). U nekim državama članicama ta je potpora znatna i iznosi 2 % BDP-a ili više. Tu potporu treba pridodati znatnim ekspanzivnim mjerama u vrijednosti od oko 1 % BDP-a koje su već provedene u 2020. (grafikon 3.2.), a osigurava je većina država članica (grafikon 3.3.), Nakon prilagodbe s obzirom na planirano ukidanje hitnih mjera, očekuje se da će smjer fiskalne politike u 2021. biti blago restriktivan u dvije države članice. Financiranjem iz Mehanizma za oporavak i otpornost ostvarit će se dodani fiskalni poticaj.

Grafikon 3.1.Smjer fiskalne politike, 2021. (% BDP-a)	Grafikon 3.2.Smjer fiskalne politike bez hitnih mjera, 2020.–2021. (% BDP-a)
Napomena: smjer fiskalne politike izračunava se kao diskrecijski fiskalni poticaj na temelju metodologije referentnog mjerila za rashode. Pozitivne vrijednosti upućuju na poticajan smjer politike. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.	Napomena: smjer fiskalne politike izračunava se kao diskrecijski fiskalni poticaj nakon što se isključe hitne mjere. Pozitivne vrijednosti upućuju na poticajan smjer politike. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Grafikon 3.3.Smjer fiskalne politike u 2021. bez hitnih mjera i javni dug u 2019. (% BDP-a)

Napomena: smjer fiskalne politike izračunava se kao diskrecijski fiskalni poticaj nakon što se isključe hitne mjere. Pozitivne vrijednosti upućuju na poticajan smjer politike. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Grafikon 3.4.Hitne mjere i druge mjere potpore, 2021. (% BDP-a)

Napomena: grafikon prikazuje fiskalni učinak koji će diskrecijske mjere donesene u 2020. i kasnije imati u 2021. Hitne mjere uglavnom su usmjerene na rješavanje javnozdravstvene situacije i nadoknadu gubitaka prihoda radnicima i poduzećima uzrokovanih mjerama ograničenja kretanja i poremećajima u lancu opskrbe; uglavnom su privremene prirode. Drugim mjerama pruža se općenitija potpora gospodarskoj aktivnosti, a one mogu biti privremene ili trajne. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Grafikon 3.5. Privremene i trajne mjere, 2021. (% BDP-a)

Napomena: grafikon prikazuje fiskalni učinak koji će diskrecijske mjere donesene u 2020. i kasnije imati u 2021. Očekuje se da će se privremene mjere prestati primjenjivati najkasnije 2022. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020.

Iako je većina mjera usmjerena na potporu gospodarskom oporavku, privremene hitne mjere čine u prosjeku više od trećine ukupnih mjera u 2021., uz veliku disperziju država (grafikon 3.4.). Odraz je to daljnje velike nesigurnosti u pogledu razvoja pandemije. Pet država članica predvidjelo je proračun za hitnu potrošnju u iznosu od 1 % BDP-a ili više, ali neke države u svoj proračun za 2021. nisu uključile učinak privremenih hitnih mjera. Nekoliko država planira u 2021. preusmjeriti svoju fiskalnu potporu s hitnih mjera na potporu gospodarskom oporavku. Međutim, s obzirom na nedavno jačanje pandemije u Europi planirano ukidanje hitnih mjera u 2021. sve je neizvjesnije jer se očekuje da će države članice pružiti dodatnu hitnu potporu za spas svojeg gospodarstva.

Države članice u 2021. planiraju kombinaciju pretežno privremenih mjera i nekih trajnih mjera kako bi poduprle gospodarsku aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti (grafikon 3.5.). Očekuje se da će mjere u prosjeku iznositi 2,6 % BDP-a, a neke države planiraju poticaje u iznosu od 3 % BDP-a ili više. Privremene mjere u prosjeku čine oko dvije trećine ukupnih mjera u 2021. Međutim, nekoliko država članica provelo je i trajne mjere, u nekim slučajevima i iznad 1 % BDP-a, s učinkom na buduća fiskalna kretanja. To bi mogao biti problem zbog velike nesigurnosti u pogledu razvoja drugog vala pandemije i moguće potrebe za dodatnim hitnim mjerama. Kombiniranjem nužnih privremenih mjera s trajnim mjerama ne bi se smjela dovesti u pitanje srednjoročna fiskalna održivost (grafikon 3.6.).

Grafikon 3.6.Trajne mjere i rizici za srednjoročnu fiskalnu održivost prije krize, 2021. (% BDP-a)

Napomena: grafikon prikazuje fiskalni učinak koji će trajne mjere donesene od 2020. i kasnije imati u 2021. Države članice grupirane su prema rizicima za srednjoročnu održivost prije pandemije. Analiza održivosti duga za Grčku u Izvješću o održivosti duga za 2019. razlikuje se donekle od zajedničkog pristupa zbog specifičnosti strukture grčkog duga, osobito zbog velikog udjela pozajmljivanja od službenog sektora, i za Grčku nije navedena klasifikacija rizika. Izvor: jesenska prognoza Europske komisije 2020. i Izvješće o održivosti duga za 2019.

Komisijina kvalitativna ocjena nacrta proračunskih planova za 2021.

U mišljenjima Komisije o nacrtima proračunskih planova za 2021. uzima se u obzir aktivacija opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija je 20. ožujka 2020. donijela Komunikaciju o aktivaciji opće klauzule o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu 10 . U toj je komunikaciji iznijela svoje stajalište da su zbog očekivanog ozbiljnog gospodarskog pada uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 ispunjeni uvjeti za aktivaciju opće klauzule o odstupanju. Ministri financija država članica složili su se 23. ožujka 2020. s tom Komisijinom procjenom. Kako je navedeno u Godišnjoj strategiji održivog rasta 2021. 11 i dopisu koji je Komisija 19. rujna 2020. uputila ministrima financija država članica EU-a 12 , države članice trebale bi u kontekstu aktivacije opće klauzule o odstupanju tijekom 2021. nastaviti pružati ciljanu i privremenu fiskalnu potporu, vodeći računa o očuvanju srednjoročne fiskalne održivosti.

Komisija je u proljeće donijela izvješća u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije za sve države članice osim Rumunjske, na koju se već primjenjivao korektivni dio Pakta. S obzirom na iznimnu neizvjesnost uzrokovanu pandemijom bolesti COVID-19 i njezine iznimne makroekonomske i fiskalne posljedice, među ostalim i na osmišljavanje vjerodostojnog smjera fiskalne politike, koja će i u 2021. morati ostati poticajna, Komisija je smatrala da ne bi trebalo donositi odluku o pokretanju postupka u slučaju prekomjernog deficita za države članice. To i dalje vrijedi.

Fiskalna politika u 2020. i 2021. usmjerena je na suzbijanje pandemije. Nakon aktivacije opće klauzule o odstupanju Vijeće je 20. srpnja 2020. preporučilo državama članicama da poduzmu sve potrebne mjere za učinkovit odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, države članice trebale bi provoditi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja.

Mišljenja o nacrtima proračunskih planova za 2021. usmjerena su na ocjenu proračunskih mjera za 2021. U mišljenjima se ocjenjuje jesu li planirane mjere potpore u skladu s preporukama Vijeća od 20. srpnja 2020. i smjernicama iz dopisa koji je Komisija poslala 19. rujna. Posebno se ocjenjuje jesu li mjere privremene. To je važno u kontekstu očuvanja srednjoročne fiskalne održivosti, u skladu s općom klauzulom o odstupanju.

Kvalitativna ocjena nacrta proračunskih planova za 2021. može se sažeti kako slijedi:

1.Komisija smatra da su nacrti proračunskih planova općenito u skladu s preporukom za fiskalnu politiku koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskih planova podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti.

2.U slučaju Austrije, Belgije, Cipra, Estonije, Finske, Njemačke, Grčke, Irske, Latvije, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Portugala, Slovenije i Španjolske mjere su (uglavnom) privremene. Čini se da neke mjere iz nacrta proračunskih planova Francuske, Italije, Litve i Slovačke nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Litva je dostavila nacrt proračunskog plana koji se temelji na scenariju nepromijenjenih politika, te se stoga poziva da dostavi ažurirani nacrt tog plana.

3.Kad je riječ o Belgiji, Francuskoj, Grčkoj, Italiji, Portugalu i Španjolskoj, zbog razine njihova državnog duga i velikih izazova u pogledu srednjoročne održivosti i prije izbijanja pandemije bolesti COVID-19, važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera za pružanje potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju.

Sve se države članice pozivaju da redovito preispituju upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi budu spremne prilagoditi promjenjivim okolnostima.

PRILOG I.: Ocjena nacrta proračunskih planova za 2021. po državama članicama

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Austrije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Austrije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Austrija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Belgije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Belgije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Zbog razine državnog duga Belgije i velikih izazova u pogledu postizanja srednjoročne održivosti koji su postojali i prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Belgija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Cipra općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Cipra podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Cipar se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spreman prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Estonije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Estonije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Estonija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Finske općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Finske podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Finska se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Francuske općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Francuske podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Međutim, čini se da neke mjere nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Zbog razine državnog duga Francuske i velikih izazova u pogledu postizanja srednjoročne održivosti koji su postojali i prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Francuska se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Njemačke općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Njemačke podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Njemačka se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Grčke općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Grčke podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Zbog razine državnog duga Grčke prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Grčka se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Irske općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Irske podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Irska se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Italije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Italije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Međutim, čini se da neke mjere nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Zbog razine državnog duga Italije i velikih izazova u pogledu postizanja srednjoročne održivosti koji su postojali i prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Italija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Latvije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Latvije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Latvija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Luksemburga općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Luksemburga podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Luksemburg se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spreman prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Litve općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Litve podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Međutim, čini se da neke mjere nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Litva se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima. Nadležna tijela pozivaju se da Komisiji i Euroskupini dostave ažurirani nacrt proračunskog plana čim nova vlada preuzme dužnost, a u pravilu najmanje mjesec dana prije nego što nacionalni parlament namjerava donijeti nacrt zakona o proračunu.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Malte općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Malte podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Malta se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Nizozemske općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Nizozemska se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Portugala općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Portugala podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Zbog razine državnog duga Portugala i velikih izazova u pogledu postizanja srednjoročne održivosti koji su postojali i prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Portugal se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spreman prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Slovačke općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Slovačke podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Međutim, čini se da neke mjere nisu privremene ni kombinirane s kompenzacijskim mjerama. Slovačka se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Slovenije općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Slovenije podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Slovenija se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Španjolske općenito u skladu s preporukom koju je Vijeće donijelo 20. srpnja 2020. Većinom mjera iz nacrta proračunskog plana Španjolske podupire se gospodarska aktivnost u kontekstu znatne nesigurnosti. Zbog razine državnog duga Španjolske i velikih izazova u pogledu postizanja srednjoročne održivosti koji su postojali i prije pandemije bolesti COVID-19 važno je osigurati da se pri poduzimanju proračunskih mjera potpore očuva fiskalna održivost u srednjoročnom razdoblju. Španjolska se poziva da redovito preispituje upotrebu, učinkovitost i adekvatnost mjera potpore te da ih prema potrebi bude spremna prilagoditi promjenjivim okolnostima.

PRILOG II.: Metodologija i pretpostavke na kojima se temelji Komisijina jesenska prognoza 2020.

U skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe (EU) br. 473/2013 „metodologija i pretpostavke najnovijih gospodarskih prognoza službi Komisije za svaku državu članicu, uključujući procjene učinka ukupnih proračunskih mjera na gospodarski rast, prilažu se ukupnoj procjeni”. Pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020., koju neovisno izrađuje osoblje Komisije, objašnjene su u samom dokumentu prognoze 13 .

Proračunski podaci za razdoblje do 2019. temelje se na podacima koje su države članice Komisiji dostavile do 1. listopada 2020. i koje je Eurostat potvrdio 22. listopada 2020. Eurostat nije izmijenio podatke koje su države članice dostavile tijekom postupka obavješćivanja u jesen 2020. Eurostat je povukao prethodnu zadršku o kvaliteti podataka koje je dostavila Danska za 2019. Ta se zadrška odnosila na nepotpunost i veliku statističku neusklađenost podataka koje su danska statistička tijela dostavila u ožujku 2020. U međuvremenu su danska statistička tijela dostavila potpune podatke, a neusklađenost je znatno smanjena.

Mjere kojima se podupire financijska stabilnost evidentirane su za potrebe prognoze u skladu s odlukom Eurostata od 15. srpnja 2009. 14 . Ako dotična država članica nije drugačije navela, dokapitalizacije o kojima su dostupni dostatni podaci uključene su u prognozu kao financijske transakcije, odnosno kao mjere kojima se povećava dug, ali ne i deficit. Državna jamstva za bankovne obveze i depozite nisu uključena u državne rashode, osim ako je u trenutku dovršetka izrade prognoze bila potvrđena njihova aktivacija. Međutim, zajmovi koje vlada ili drugi subjekti klasificirani u državni sektor odobre bankama obično se uključuju u državni dug.

Kad je riječ o 2021., uzeti su u obzir proračuni koji su doneseni ili predstavljeni nacionalnim parlamentima te sve druge mjere za koje su dostupni dostatni podaci. Konkretno, u ovu jesensku prognozu uključene su sve informacije iz nacrta proračunskih planova dostavljenih do sredine listopada. Za 2022. pretpostavka o nepromijenjenim politikama primijenjena u prognozama podrazumijeva ekstrapolaciju podataka o trendovima prihoda i rashoda te uključivanje svih mjera za koje su dostupni dostatni podaci.

Ukupne vrijednosti za dug opće države na razini EU-a iz prognoza za razdoblje 2020.–2022. objavljene su na nekonsolidiranoj osnovi (tj. bez korekcije zbog međudržavnih zajmova). Da bi se osigurala vremenska dosljednost, povijesni su podaci objavljeni na istoj osnovi. Projekcije duga opće države za pojedinačne države članice u razdoblju 2020.–2022. uključuju učinak jamstava za Europski fond za financijsku stabilnost, bilateralne zajmove drugim državama članicama i sudjelovanje u kapitalu Europskog stabilizacijskog mehanizma, kako je planirano zadnjeg dana prognoze 15 .

Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020. proračunske mjere opisane u nacrtima proračunskih planova za 2021. imaju u cjelini učinak povećanja deficita (učinak od približno 1 % BDP-a). Očekuje se da će negativan učinak biti uglavnom potaknut mjerama kojima se povećavaju rashodi. Općenito, predviđa se da će mehanički učinak na rast BDP-a kratkoročno biti pozitivan.

Pri tumačenju te procjene potreban je oprez zbog sljedećeg:

·Cilj je Uredbe (EU) br. 473/2013 procijeniti učinak mjera koje će se poduzeti na temelju nacrta proračunskih planova. Mjere koje su poduzete i koje su stupile na snagu prije podnošenja nacrta proračunskih planova nisu uključene u ovu ocjenu čak i ako mogu dodatno utjecati na projekcije javnih financija za 2021.

·Učinak opisanih mjera izražen je u odnosu na scenarij nepromijenjenih politika. Smjer fiskalne politike iz tog osnovnog scenarija nije nužno neutralan. Primjerice, trend povećanja nekih stavki rashoda mogao bi biti veći ili manji od potencijalnog rasta, mogao bi se očitovati dodatni učinak ranije poduzetih mjera u osnovnom scenariju ili bi se ranije poduzete mjere mogle prestati primjenjivati u 2021.

Proračunske projekcije nekih država članica uključuju mjere za koje se očekuje da će se financirati u okviru instrumenta NextGenerationEU / Mehanizma za oporavak i otpornost. U Komisijinoj jesenskoj prognozi 2020. te su mjere evidentirane kao mjere kojima se povećava deficit iako će se možda financirati iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Stoga bi projicirani deficit tih država članica mogao biti precijenjen.

PRILOG III.: Analiza održivosti duga i analiza osjetljivosti

Ovaj Prilog sadržava analizu osjetljivosti kretanja javnog duga na moguće makroekonomske šokove u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) br. 473/2013. Stohastičke projekcije duga koriste se za ocjenu mogućeg učinka na dinamiku javnog duga koji proizlazi iz rizika za rast nominalnog BDP-a, kretanja na financijskim tržištima i fiskalnih šokova koji utječu na stanje državnog proračuna.  16

U stohastičkim projekcijama uzima se u obzir makroekonomska nesigurnost kojoj je izložen „središnji” scenarij duga u razdoblju 2021.–2025. Razmatraju se dva „središnja” scenarija duga:

·scenarij iz Komisijine jesenske prognoze 2020., koji uključuje osnovnu prognozu do kraja 2022. 17 Pretpostavlja se da će države članice od 2023. postupno prilagoditi svoj primarni strukturni saldo kako bi se vratile na razinu koja je bila predviđena za 2021. u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. (prije pandemije),

·scenarij iz nacrta proračunskih planova za 2021., koji uključuje osnovnu prognozu do kraja 2021. Pretpostavlja se da će države članice od 2022. postupno prilagoditi svoj primarni strukturni saldo i vratiti se na razinu koja je bila predviđena za 2021. u nacrtima proračunskih planova za 2020. (prije pandemije) 18 .

Na makroekonomske uvjete predviđene u središnjem scenariju primjenjuju se šokovi kako bi se dobila raspodjela mogućih kretanja duga („stožac” u dijagramima prikazanima u grafikonu III.1.). Stožac prikazuje široku paletu mogućih makroekonomskih uvjeta, pri čemu se na rast, kamatne stope i primarni saldo primjenjuje do 2 000 simuliranih šokova. Veličina i korelacija tih šokova odražavaju povijesnu volatilnost i odnose među tim varijablama 19 . Dijagrami dakle pružaju probabilističke informacije o dinamici duga za europodručje, uzimajući u obzir moguću pojavu šokova koji utječu na rast, kamatne stope i primarni saldo, čije su veličina i korelacija odraz povijesnih kretanja.

U svim dijagramima projicirano kretanje duga u okviru središnjeg scenarija prikazano je kao isprekidana crta. Medijan simulacija prikazan je kao puna crna crta. Stožac obuhvaća 80 % svih mogućih kretanja duga (20 % najmanje vjerojatnih šokova nije prikazano). Različito osjenčana područja unutar stošca prikazuju različite udjele u ukupnoj raspodjeli mogućih kretanja duga.

Simulacije za 2021. upućuju na to da će udio duga u BDP-u u europodručju na temelju scenarija Komisije biti od 99 % do 106 %, uz vjerojatnost od 80 %, dok bi prema scenariju iz nacrta proračunskih planova iznosio od 97 % do 104 %, Vjerojatnost da udio duga u BDP-u do 2025. bude veći od oko 104 % iznosi 50 % u oba scenarija.

Te projekcije podložne su dodatnim rizicima. S obzirom na to da veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli, metodologija ne uzima u obzir nesigurnost u stvarnom vremenu, osobito kada je riječ o ocjeni jaza outputa. Jaz outputa uglavnom se revidira naniže, s obzirom na niži potencijalni output od onoga koji se pretpostavlja u stvarnom vremenu. Ta nesigurnost upućuje na dodatni izvor rizika za buduća kretanja duga koji nije uključen u ovu analizu. Drugi izvor rizika odnosi se na nastanak nepredviđenih obveza jer su dijagramima obuhvaćeni samo rizici koji su se ostvarili u prošlosti pogoršanjem primarnog salda.

Grafikon III.1.: dijagrami stohastičkih projekcija javnog duga prema scenariju iz Komisijine prognoze i scenariju na temelju prognoza iz nacrta proračunskih planova (NPP)

PRILOG IV. Tablice

Tablica IV.1.: rast realnog BDP-a (%) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2020. (COM)

Tablica IV.2.: ukupni saldo (% BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskog plana (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2020. (COM)

Tablica IV.3.: udio duga u BDP-u (% BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2020. (COM)

(1)

     U skladu s Uredbom (EU) br. 473/2013 (dio tzv. paketa od dvije mjere) o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju, koja je stupila na snagu u svibnju 2013.

(2)

     Kodeks ponašanja iz paketa od dvije mjere: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf  

(3)

      https://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2020/07/20/european-semester-2020-country-specific-recommendations-adopted/  

(4)

     Rumunjska je trenutačno u postupku zbog prekomjernog deficita. Fiskalna preporuka Rumunjskoj stoga je u skladu s preporukom Vijeća na temelju članka 126. stavka 7. s ciljem okončanja stanja prekomjernog deficita, koja je donesena u travnju 2020.

(5)

     Vidjeti i dopise o smjeru fiskalne politike za 2021.: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en  

(6)

     Države članice europodručja svoje nacrte proračuna moraju temeljiti na makroekonomskim prognozama koje su potvrdila ili izradila neovisna tijela.

(7)

     Razlog za zasebno navođenje hitnih mjera jest to što prikladnost njihova uvođenja ne bi trebalo ocjenjivati u odnosu na stanje gospodarstva, nego u odnosu na stanje javnog zdravlja i povezana ograničenja. Te su hitne mjere (gotovo isključivo) privremene i prestat će se primjenjivati 2022. ili ranije. Smatra se da se drugim privremenim ili trajnim mjerama povezanima s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 (tj. drugim mjerama potpore) podupire oporavak koji će uslijediti.

(8)

     Hitne mjere povezane s bolešću COVID-19 ne smatraju se jednokratnim mjerama, iako je većina njih uvedena na ograničeno razdoblje kao dopuna automatskim stabilizatorima.

(9)

     Nakon savjetovanja s nacionalnim statističkim uredima Eurostat je dao preliminarnu pozitivnu ocjenu proračunske neutralnosti bespovratnih sredstava u okviru Mehanizma.

(10)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskoj investicijskoj banci i Euroskupini – Koordinirani gospodarski odgovor na pandemiju covida-19, Bruxelles, 13.3.2020., COM(2020) 112 final.

(11)

   Komunikacija Komisije o godišnjoj strategiji održivog rasta 2021., Bruxelles, 17.9.2020., COM(2020) 575 final.

(12)

    https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en  

(13)

     Metodološke pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj ekonomskoj prognozi 2020. dostupne su na: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/autumn-2020-economic-forecast_hr

(14)

     Dostupno na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-20093--final-.pdf .

(15)

     U skladu s odlukom Eurostata od 27. siječnja 2011. o statističkom bilježenju poslova u okviru EFSF-a, dostupno na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(16)

     Metodologija za stohastičke projekcije javnog duga koja se ovdje primjenjuje opisana je u Prilogu A.7. Izvješću Europske komisije o održivosti duga za 2019. i u Berti K. (2013), Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries, European Economy Economic Paper br. 480.

(17)

     Komisijina jesenska prognoza 2020. uključuje (donesene i/ili barem vjerodostojno najavljene) mjere fiskalne politike i informacije do 22. listopada 2020.

(18)

   To znači da se prema scenariju iz nacrta proračunskih planova pretpostavlja da će se primarni strukturni saldo europodručja kretati od deficita od 3,2 % BDP-a u 2021. do deficita od 1,1 % BDP-a u 2025., a prema Komisijinu scenariju od deficita od 2,9 % do deficita od 1,0 % u istom razdoblju.

(19)

     Pretpostavlja se da šokovi slijede zajedničku normalnu raspodjelu.