Брюксел, 18.11.2020

COM(2020) 750 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

относно проектите на бюджетни планове за 2021 г.: обща оценка


Резюме

В настоящото съобщение се прави обобщение на оценката на Комисията на проектите на бюджетни планове за 2021 г., в съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 473/2013.

В оценката на Комисията са взети предвид продължаващата здравна криза, високото равнище на несигурност и сериозният икономически спад в резултат на пандемията от COVID-19. Оценката се основава на препоръката за фискалната политика, приета от Съвета на 20 юли 2020 г., и в нея е взето предвид задействането на общата клауза за дерогация от Пакта за стабилност и растеж. Както е посочено в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г., държавите членки следва да продължат да предоставят целенасочена и временна фискална подкрепа през 2021 г., за да се справят ефективно с пандемията, да поддържат икономиката и да подкрепят възстановяването. Когато икономическите условия позволяват това, фискалните политики следва да са насочени към постигането на разумни фискални позиции в средносрочен план и осигуряването на устойчивост на обслужването на дълга, като същевременно се увеличават инвестициите. В настоящото съобщение се обобщава оценката на отделните проекти на бюджетни планове и цялостната бюджетна ситуация в еврозоната, включително на съвкупната фискална позиция.

Проектите на бюджетни планове за 2021 г., включително оценката на фискалната позиция за еврозоната като цяло, могат да бъдат обобщени, както следва:

1.Икономиката на еврозоната продължава да търпи последствията от пандемията от COVID-19. Очаква се реалният БВП да намалее с почти 8 % през 2020 г. Въпреки прогнозираното връщане към растеж през 2021 г., очакваното възстановяване ще бъде непълно и ще се различава значително в отделните държави членки. Очаква се икономиката да продължи да функционира под своя потенциал. Несигурността и рисковете остават изключително големи.

2.Необходимите мащабни временни мерки, предприети през 2020 г. за смекчаване на последиците от пандемията в еврозоната, се отразяват отрицателно върху съвкупната фискална позиция, която се очаква леко да се подобри през 2021 г. В проектите на бюджетни планове се предвижда съвкупен номинален дефицит от почти 6 % от БВП и съотношение на дълга към БВП от около 100 % през 2021 г., което до голяма степен съответства на прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. Неотдавнашното повторно разпространение на вируса в Европа предполага неблагоприятни рискове, които биха могли да влошат икономическите и фискалните резултати през 2021 г. в сравнение с прогнозите в проектите на бюджетни планове.

3.Държавите членки предприеха мащабни фискални мерки в отговор на пандемията (4,2 % от БВП през 2020 г. и 2,4 % от БВП през 2021 г.). Повечето извънредни мерки са предназначени за подобряване на ситуацията в областта на общественото здраве и компенсиране на работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на мерките за изолация в домашни условия и прекъсванията на веригата на доставки (3,4 % от БВП през периода 2020 и 0,9 % от БВП през 2021 г.). Други мерки, като например намаляването на косвените данъци или допълнителните благоустройствени дейности, се съсредоточиха по-общо върху подпомагането на икономическото възстановяване (0,8 % от БВП през 2020 и 1,5 % от БВП през 2021 г.). Държавите членки предоставиха също голяма подкрепа за ликвидността на домакинствата и предприятията под формата на гаранции или спиране на плащането на данъци и социалноосигурителни вноски. В някои случаи намаленото фискално пространство ограничи мащаба на фискалната реакция. Държавите членки с по-силни фискални позиции като цяло предоставиха по-пряка бюджетна подкрепа, докато държавите членки с по-слаби фискални позиции обикновено разчитаха в по-голяма степен на подкрепа за ликвидността. Тези мерки нямат незабавно въздействие върху номиналния дефицит, но представляват условни задължения.

4.Фискалната позиция на еврозоната през 2020 г. и 2021 г. изглежда благоприятна, когато бъде коригирана с оглед на прекратяването на временните извънредни мерки, както е планирано в проектите на бюджетни планове (+ 1,1 % от БВП през 2020 г. и + 1,4 % от БВП през 2021 г.). Въпреки това, в контекста на неотдавнашното повторно разпространение на пандемията в Европа предвидената отмяна на извънредните мерки през 2021 г. е предмет на по-голяма несигурност. В допълнение към текущите бюджетни планове, които вече са отразени в прогнозата на Комисията, се очаква държавите членки да предоставят допълнителна спасителна подкрепа за икономиката.

5.Може да се очаква, че финансирането от Механизма за възстановяване и устойчивост ще осигури значителен допълнителен фискален импулс в сравнение с това, което е включено в настоящите планове и прогнози на държавите членки. Тъй като предаването на плановете за възстановяване и устойчивост и последващото им одобрение се очаква да бъдат извършени през 2021 г., в прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. предварителното финансиране в размер на 10 % безвъзмездни средства от Механизма за възстановяване и устойчивост е включено в бюджетните прогнози за 2021 г. Това предварително финансиране се третира като финансова операция без отражение върху бюджетното салдо, но с въздействие върху намаляването на държавния дълг. С напредване на времето се очаква Механизмът за възстановяване и устойчивост да окаже въздействие на макроикономическо равнище върху стопанската дейност и публичните финанси в много държави членки и в еврозоната като цяло.

6.Отделните фискални позиции, които бяха много гъвкави през 2020 г., продължават да изглеждат благоприятни в почти всички държави членки през 2021 г., след като бъдат коригирани с оглед на постепенната отмяна на временните извънредни мерки. Макар извънредните мерки да представляват над една трета от всички мерки, предвидени за 2021 г. в проектите на бюджетни планове, по-голямата част от тях са предназначени за подпомагане на икономическото възстановяване. Може да се очаква, че разходите, финансирани чрез безвъзмездни средства от Механизма за възстановяване и устойчивост, ще осигурят значителен допълнителен фискален импулс, без да оказват въздействие върху равнищата на дефицита и дълга на държавите членки.

7.Държавите членки следва да не отменят внезапно фискалната подкрепа. Съчетанието от големи производствени загуби и риск от влошаване изисква непрекъсната подкрепа чрез фискалната политика през 2021 г.

8.Мерките за подкрепа следва да бъдат добре насочени и временни. Понастоящем държавите членки планират комбинация от временни и постоянни мерки през 2021 г. Постоянните мерки, за които не се планира да бъдат финансирани чрез увеличаване на приходите или компенсаторни намаления на разходите, могат да засегнат фискалната устойчивост в средносрочен план.

9.Надеждните средносрочни фискални стратегии са особено важни за гарантиране на фискалната устойчивост, по-специално в случая на силно задлъжнелите държави членки. Изпълнението на добре замислените фискални мерки и пакети от реформи, не на последно място чрез плановете за възстановяване и устойчивост, е важно за справянето с предизвикателствата, посочени в съответните специфични за всяка държава препоръки.

В този контекст становищата на Комисията относно проектите на бюджетни планове за 2021 г. се основават на качествена оценка на фискалните мерки. Тези становища са обобщени, както следва:

1.Комисията е на мнение, че проектите на бюджетни планове като цяло са в съответствие с препоръката за фискалната политика, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките в проектите на бюджетни планове подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност.

2.За Австрия, Белгия, Кипър, Естония, Финландия, Германия, Гърция, Ирландия, Латвия, Люксембург, Малта, Нидерландия, Португалия, Словения и Испания мерките са (предимно) временни. Някои мерки, предвидени в проектите на бюджетни планове на Франция, Италия, Литва и Словакия, не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Литва представи своя проект на бюджетен план въз основа на сценарий за непроменена политика и се приканва да представи актуализиран проект на бюджетен план.

3.Предвид равнището на техния държавен дълг и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Белгия, Франция, Гърция, Италия, Португалия и Испания да гарантират запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприемат подкрепящи бюджетни мерки.


I.Въведение

Координацията на националните бюджетни политики е важна част от рамката за икономическо управление в Икономическия и паричен съюз 1 . За да бъде възможна тази координация, до средата на октомври държавите членки от еврозоната представят на Комисията и на Еврогрупата своите проекти на бюджетни планове за следващата година. В плановете се обобщават проектобюджетите, които правителствата възнамеряват да внесат в националните парламенти. Комисията представя становище по всеки план, като оценява дали той съответства на задълженията на държавите членки по Пакта за стабилност и растеж. Комисията представя също цялостна оценка на бюджетната ситуация и на перспективите за еврозоната като цяло.

Почти всички държави членки от еврозоната представиха до 15 октомври 2020 г. своите проекти на бюджетни планове за 2021 г. в съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 473/2013. Кипър и Италия представиха плановете си с незначителни закъснения. В съответствие с указанията в Кодекса за поведение, предвиден в пакета от два законодателни акта 2 , Белгия и Литва представиха проекти на бюджетни планове, изготвени с хипотезата за липса на промени в провежданата политика. Белгия, която сформира ново правителство на 30 септември 2020 г., след това представи актуализиран план на 30 октомври. Становището на Комисията се основава на оценката на актуализирания план. Литва проведе парламентарни избори през октомври и служебното ѝ правителство представи план въз основа на сценарий без промяна в политиката.

Като зачита компетентността на държавите членки в бюджетната област, в становищата си Комисията предоставя обективни съвети в сферата на политиката, по-специално за правителствата и националните парламенти, за да подпомогне оценката на съответствието на проектобюджетите с разпоредбите на ЕС във фискалната област. В пакета от два законодателни акта е включен всеобхватен набор от инструменти, чрез който икономическите и бюджетните политики се разглеждат като въпрос от общ интерес в еврозоната в съответствие с Договора.

Оценката на Комисията се основава на специфичните за всяка държава препоръки (СДП), приети от Съвета на 20 юли 2020 г. 3 Тази година, в контекста на пандемията от COVID-19, фискалните специфични за всяка държава препоръки са от чисто качествено естество и не включват числовите бюджетни изисквания, които се прилагат обикновено. Това отразява задействането на общата клауза за дерогация от Пакта за стабилност и растеж. Препоръките бяха съсредоточени върху най-неотложните предизвикателства, породени от пандемията от COVID-19, и необходимостта от координиран фискален отговор. Съветът издаде идентични фискални препоръки за всички държави членки от еврозоната в рамките на предпазните мерки на ПСР 4 , като препоръча на държавите членки да предприемат всички необходими мерки, в съответствие с общата клауза за дерогация, за да се справят ефективно с пандемията, да поддържат икономиката и да подпомагат възстановяването. Когато икономическите условия позволяват това, фискалните политики следва да са насочени към постигането на разумни фискални позиции в средносрочен план и осигуряването на устойчивост на обслужването на дълга, като същевременно се увеличават инвестициите.

Комисията потвърди в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г., че фискалната политика следва да продължи да подкрепя възстановяването през 2021 г. 5 С оглед на тази необходимост и на все още голямата несигурност относно икономическите последици от пандемията, общата клауза за дерогация ще продължи да се прилага и през 2021 г. През пролетта на 2021 г., като вземе предвид актуализираните макроикономически прогнози, Комисията отново ще оцени положението и ще направи преглед на прилагането на общата клауза за дерогация.

Настоящото съобщение има две цели. Първо, в него се очертава цялостната картина на бюджетната политика на равнището на еврозоната въз основа на междудържавна оценка на проектите на бюджетни планове. Този процес следва логиката на междудържавна оценка на програмите за стабилност, извършена през пролетта, но акцентът е поставен върху предстоящата година, вместо върху средносрочните фискални планове. Второ, в него се прави преглед на проектите на бюджетни планове на национално равнище и се обяснява как Комисията подхожда към тяхната оценка, по-специално фискалните мерки, предприети в отговор на пандемията от COVID-19 и предизвиканата от нея икономическа криза.



II. Основни констатации за еврозоната

Икономически перспективи

Графика 2.1Еврозона: растеж на реалния БВП, 2015—2021 г. (%)

Забележка: Прогнозата на Европейската комисия от пролетта на 2020 г. се използва за държавите, които не са представили прогнози за 2020 г. или 2021 г. в своите програми за стабилност за 2020 г.

Източници: Проектите на бюджетни планове (ПБП) за 2021 г., прогнозите на Европейската комисия от есента и пролетта на 2020 г. и програмите за стабилност (ПС) за 2020 г.

Икономиката на еврозоната продължава да търпи последствията от пандемията от COVID-19. Извънредните противоепидемични мерки, наложени през първата половина на 2020 г. с цел ограничаване на разпространението на вируса, доведоха до драстично намаляване на икономическата активност. БВП се сви с около 15 % през първата половина на 2020 г. до равнища, наблюдавани за последен път през 2005 г. Особено тежко бяха засегнати секторите, разчитащи в голяма степен на контакти с потребителите. Въпреки силното съживяване на икономическата активност през третото тримесечие, възстановяването се очаква да спре поради повторното разрастване на заразата и подновените усилия за нейното овладяване. Като цяло се очаква реалният БВП да намалее с почти 8 % през 2020 г. Макроикономическите хипотези, съдържащи се в проектите на бюджетни планове, представят подобна картина, като прогнозата за съвкупния растеж е с около 1 процентен пункт под очакваните резултати в програмите за стабилност за 2020 г. (графика 2.1 и таблица IV.1 от приложението) 6 . В по-далечна перспектива както Комисията, така и държавите членки предвиждат активизиране на дейността през 2021 г., въпреки че държавите членки очакват по-енергично възстановяване, по-специално Испания и Люксембург. Следва обаче да се отбележи, че публикуваната на 5 ноември прогноза на Комисията отразява по-нова информация относно разпространението на вируса и въвеждането на нови противоепидемични мерки, отколкото проектите на бюджетни планове. В контекста на несигурността и бързите промени, нормално е да се очакват такива различия. Въпреки връщането към растеж възстановяването ще остане непълно и през 2021 г. се очаква икономиките от еврозоната да продължат да функционират под потенциала си. Въвеждането на Next Generation EU, което е включено само в незначителна степен в прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. и в проектите на бюджетни планове, ще подпомогне още повече възстановяването в еврозоната.

Несигурността и рисковете остават изключително големи. Развитието на пандемията от COVID-19 и икономическите последици от нея са основният източник на несигурност. Неотдавнашното повторно разпространение на вируса би могло допълнително да отслаби икономическата активност. Една преждевременна отмяна на подкрепата, свързана с COVID-19, би могла да възпрепятства съживяването на икономическата дейност, например като подкопае икономическото доверие. Същевременно по-дългото от необходимото удължаване на срока на действие на мерките на политиката за подкрепа би могло да има обратен ефект (например като се подпомагат нежизнеспособни предприятия). Недостатъчната координация на националните ответни мерки на политиката също би могла да възпрепятства възстановяването. Разпространението на ефекти от по-ниското от очакваното световно търсене ще забави още повече растежа. Не може да се изключи възможността за напрежение на финансовите пазари. Банковият сектор може да бъде подложен на изпитание, тъй като по-големият брой неизпълнения от страна на предприятия ще доведе до увеличаване на необслужваните кредити. Положителното е, че по-бързият напредък в овладяването на пандемията и провеждането на амбициозни и координирани политики в рамките на ЕС биха могли да дадат възможност за по-бързо възстановяване.

Графика 2.2Еврозона: номинален дефицит, 2015—2021 г.
(% от БВП)

Забележка: Прогнозата на Европейската комисия от пролетта на 2020 г. се използва за държавите, които не са представили прогнози за 2020 г. или 2021 г. в своите програми за стабилност за 2020 г.

Източници: Проектите на бюджетни планове (ПБП) за 2021 г., прогнозите на Европейската комисия от есента и пролетта на 2020 г. и програмите за стабилност (ПС) за 2020 г.

Графика 2.3Еврозона: промяна в номиналния дефицит и държавния дълг, 2008—2010 г. и 2019—2021 г. (процентни пунктове от БВП)

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Фискални перспективи

Съвкупният номинален дефицит на еврозоната се очаква да намалее през 2021 г., но да остане на много високо равнище (графика 2.2 и таблица IV.2 от приложението). В проектите на бюджетни планове се предвижда съвкупен номинален дефицит от 5,9 % от БВП през 2021 г., което представлява спад спрямо очакваните 8,6 % от БВП през 2020 г. Тези прогнози са до голяма степен в съответствие с прогнозата на Комисията от есента на 2020 г., но бележат значително увеличение в сравнение с програмите за стабилност за 2020 г., в които се предвижда съвкупен дефицит от 3,5 % от БВП през 2021 г. Прогнозните увеличения на дефицитите по консолидираните държавни бюджети са по-големи от наблюдаваното по време на световната финансова криза (графика 2.3). Очакваното подобрение на съвкупния дефицит през 2021 г. се дължи главно на изтичането на срока на действие на временните фискални мерки, приети през 2020 г. за борба със здравната криза и нейното икономическо въздействие. Неотдавнашното повторно разпространение на пандемията в Европа може да доведе до удължаване на срока на действие на тези мерки с цел поддържане на икономиката и подпомагане на възстановяването, което ще окаже натиск към увеличаване на дефицита през 2021 г. Почти всички държави членки от еврозоната планират по-малък дефицит през 2021 г. в сравнение с 2020 г. Най-големият спад от над 4 процентни пункта от БВП е планиран в Белгия, Гърция и Люксембург.

Графика 2.4Еврозона: държавен дълг, 2015—2021 г. (% от БВП)

Забележка: Прогнозата на Европейската комисия от пролетта на 2020 г. се използва за държавите, които не са представили прогнози за 2020 г. или 2021 г. в своите програми за стабилност за 2020 г.

Източници: Проектите на бюджетни планове (ПБП) за 2021 г., прогнозите на Европейската комисия от есента и пролетта на 2020 г. и програмите за стабилност (ПС) за 2020 г.

Графика 2.5Еврозона: разбивка на промяната в съотношението на дълга към БВП за периода 2020—2021 г. (процентни пунктове от БВП)

Забележка: Лавинообразният ефект се отнася до нетното въздействие на лихвените проценти, инфлацията и растежа на реалния БВП (т.е. разликата между лихвения процент и растежа) върху динамиката на дълга.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Съвкупното съотношение на дълга към БВП се очаква да остане като цяло стабилно през 2021 г. на равнище от около 100 % (графика 2.4 и таблица IV.3 от приложението). Спадът в съотношението на дълга отпреди пандемията се обърна през 2020 г., което отразява значителното свиване на БВП и големия размер на дълга, емитиран за финансиране на действията в отговор на пандемията. Прогнозното влошаване на съотношението на дълга през 2020 г. е много по-голямо, отколкото през периода 2008—2009 г. (графика 2.3). В проектите на бюджетни планове се предвижда съотношението на дълга да нарасне от 86 % през 2019 г. на 102 % през 2020 г. и да се стабилизира през 2021 г. Тази прогноза е подобна на прогнозата на Комисията от есента на тази година за 2020 г., но не и за 2021 г., когато Комисията очаква съотношението на дълга да се увеличи допълнително с 0,6 процентни пункта от БВП. Като цяло първичният дефицит ще продължи да влияе на динамиката на дълга през 2021 г., но благоприятната разлика между лихвите и растежа би спомогнала за ограничаване на прогнозното увеличение (графика 2.5). Държавите членки с най-голямо прогнозно увеличение на съотношението на дълга към БВП през 2021 г. са Естония, Ирландия и Малта. Държавите членки, чиито съотношения на дълга отпреди кризата са били най-високи, обикновено очакват известно подобрение през 2021 г.

Прогнозите за дълга са изключително несигурни. Стохастичните симулации показват, че съотношението на дълга към БВП в еврозоната вероятно ще бъде между 99 % и 106 % от БВП през 2021 г. (приложение III). В средносрочен план има вероятност съотношението да се стабилизира, тъй като въздействието на кризата с COVID-19 върху публичните финанси постепенно намалява. Условните задължения, произтичащи от предоставянето на публични гаранции за поддържане на икономическата активност и секторите, които са особено засегнати от пандемията, ще бъдат отразени в държавните дългове и дефицити само ако бъдат изискани. Тези условни задължения възлизат на около 20 % от БВП през 2020 г. с големи различия в държавите членки (каре 1). От друга страна, налице са няколко смекчаващи фактора. Сред тези фактори са удължаването на срока до падежа на дълга през последните години, стабилните източници на финансиране, исторически ниските разходи по заеми и инициативите на ЕС, като например Европейският инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредно положение (SURE) и, което е по-важно, Next Generation EU с включения в него Механизъм за възстановяване и устойчивост.



Каре 1. Гаранции и други мерки за подкрепа на ликвидността в проектите на бюджетни планове за 2021 г.

Държавите членки предоставиха широка подкрепа за ликвидността, за да противодействат на неблагоприятните икономически последици от пандемията от COVID-19. Най-често срещаните форми на подкрепа на ликвидността са държавните гаранции в подкрепа на заемането на средства от частния сектор и отсрочването на данъци (т.е. възможността за отлагане на данъчните задължения без санкции). Държавите членки също така предоставиха гаранции, за да подкрепят новите инструменти на равнище ЕС.

Държавните гаранции са най-голямата категория мерки за подкрепа на ликвидността. Държавите членки въведоха схеми, възлизащи на 17 % от БВП. Тази сума представлява максималният размер на рамките за гаранциите, но действителното им използване или договорните споразумения между домакинствата, предприятията, финансовия сектор и правителствата могат да бъдат по-малки. Само част от договорните задължения вероятно ще предизвикат задействане на правителствени гаранции, които ще се превърнат в дефицит и ще засегнат равнищата на дълга. Тази част трудно може да бъде изчислена предварително. Държавите членки предоставиха също гаранции в подкрепа на нови инструменти на равнище ЕС, по-специално SURE и Европейския гаранционен фонд.

Графика Б1.1Гаранции, предоставени на вътрешни икономически субекти, 2020 (% от БВП)

Забележка: Изключени са гаранциите за инструменти на равнище ЕС и на международно равнище. За Германия графиката показва размера на новосъздадените гаранционни схеми, докато общата гаранционна рамка всъщност е неограничена. За Франция, Ирландия и Латвия данните в проектите на бюджетни планове бяха допълнени с информация от други публични източници. Австрия и Италия не предоставиха данни за гаранции въпреки съществуващите схеми. В Италия максималните условни задължения се оценяват на около 30 % от БВП, с индикативно използване от около 7 % от БВП до момента.

Източници: Проекти на бюджетни планове за 2021 г. и други публични източници.

Размерът на гаранционните програми и тяхното създаване се различават в отделните държави членки. Някои правителства гарантираха пряко заеми, отпуснати от банки на домакинства и фирми. Други държави членки разчитаха на национални насърчителни институции за изпълнението на програми в подкрепа на ликвидността. Сред тези институции са KfW в Германия, KredEx в Естония, Hellenic Development Bank, BPI France, CDP в Италия, Altum в Латвия, INVEGA в Литва, Малтийската банка за развитие и Finnvera във Финландия. Задействането на гаранции, което превръща теоретично възможното максимално условно задължение по дадена схема във фактическо условно задължение за правителството, също е неравномерно в отделните държави членки. Според оценките на Комисията досега само около една четвърт от наличните гаранции са били задействани.

Комисията прикани държавите членки да докладват доброволно в своите проекти на бюджетни планове максималния размер на рамките за гаранции и тяхното задействане. Повечето държави членки предоставиха тази информация поне частично. Някои държави членки докладваха също така за гаранции в подкрепа на инструменти на равнище ЕС и на международно равнище, като например SURE. Графика Б1.1 показва гаранциите, предоставени само на местните икономически субекти, коригирани от съображения за съпоставимост.

Държавите членки от еврозоната позволиха също отсрочване на плащанията на данъци и социалноосигурителни вноски в размер на около 1½% от БВП през 2020 г. Отсрочването на данъци не оказва пряко въздействие върху бюджетния дефицит, тъй като данъците се вписват в националните сметки през периода, в който се осъществява икономическата дейност, пораждаща данъчното задължение. В същото време отсрочванията могат временно да засегнат дълга, ако включват допълнителни заеми от сектор „Държавно управление“ през периода на отлагане. С оглед на очакваното мащабно свиване на икономиката през 2020 г. обаче някои предприятия може да не оцелеят през кризата и някои от отложените данъчни задължения може никога да не бъдат платени. Съгласно статистическата уредба на ЕС начислените, но несъбираеми данъци, не следва да се отчитат като държавни приходи, така че те имат увеличаващо дефицита въздействие. Като цяло в проектите на бюджетни планове не се съдържа изрично оповестяване на прогнозните загуби на данъци, въпреки че данъчните прогнози в тях вероятно отчитат това въздействие.

Графика 2.6Еврозона: мерки с пряко отражение върху бюджета, 2020—2021 г. (% от БВП)

 

Забележка: Извънредните мерки са предназначени главно за подобряване на ситуацията в областта на общественото здраве и компенсирането на работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на мерките за изолация в домашни условия и прекъсванията на веригата на доставки. Те са предимно временни. Мерките за възстановяване имат за цел по-обща подкрепа на икономическата дейност.

Източници: Проектите на бюджетни планове за 2021 г. и прогнозата на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Графика 2.7Еврозона: фискална подкрепа и риск за средносрочната фискална устойчивост отпреди кризата, 2020 г. (% от БВП)

Забележка: Графиката показва (обикновената) средна дискреционна фискална подкрепа през 2020 г. Държавите членки са групирани според своите предпандемични рискове за средносрочната устойчивост, като Белгия, Испания, Франция, Италия и Португалия са във високорисковата група. Анализът на устойчивостта на дълга, извършен за Гърция в Обзора на устойчивостта на дълга от 2019 г., се различаваше от общия подход поради особеностите на гръцката структура на дълга, по-специално големия дял на кредитирането на публичния сектор, без да се прави класификация на риска.

Източници: Проектите на бюджетни планове за 2021 г., прогнозата на Европейската комисия от есента на 2020 г. и Обзора на Европейската комисия за устойчивостта на дълга за 2019 г.

Фискални мерки в отговор на пандемията от COVID-19

Държавите членки предприеха бързи и мащабни фискални мерки в отговор на пандемията. Фискалните мерки, въведени през 2020 г., бяха предназначени главно за справяне със ситуацията в областта на общественото здраве и компенсирането на работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на мерките за изолация в домашни условия и прекъсванията на веригата на доставки. Очаква се тези временни извънредни мерки да възлязат на 3,4 % от БВП през 2020 г. (графика 2.6). Други мерки от по-общ характер в подкрепа на възстановяването (временни или постоянни), като например допълнителните благоустройствени дейности или намаляването на косвените данъци, се оценяват на 0,8 % от БВП през 2020 г. Според настоящата прогноза през 2021 г. временните извънредни мерки ще възлязат на 0,9 % от БВП, а другите мерки за подкрепа — на 1,5 % от БВП 7 . Някои държави членки предприеха допълнителни мерки, след като представиха своите планове, и може да се наложи повече извънредни мерки да бъдат предоставени в отговор на втората вълна на пандемията.

Извънредните мерки са от съществено значение за подкрепата на здравния сектор и за поддържането на благосъстоянието на домакинствата и предприятията, с допълнително положително въздействие върху икономиката. Въпреки че са полезни в началната фаза на настоящата криза, те вероятно ще бъдат по-малко ефективни в подкрепа на възстановяването, когато свързаната със здравето извънредна ситуация постепенно се нормализира. Всъщност поради самото си естество краткосрочните мултиплициращи фактори на временните извънредни мерки вероятно ще бъдат слаби в контекста на ограниченията на икономическата дейност, което се потвърждава от рязкото нарастване на склонността на частния сектор да пести (а не да потребява) през 2020 г. Ето защо, когато положението с пандемията се подобри, може да се наложи извънредните мерки да бъдат коригирани и съчетани с мерки, които подобряват основите на нашите икономики, подкрепят екологичния и цифровия преход и оказват положително въздействие върху търсенето. Междувременно и с оглед на неотдавнашното повторно разпространение на пандемията в Европа може да е необходимо извънредните мерки да бъдат запазени, за да бъде спасена икономиката.

Държавите членки с по-силни фискални позиции предоставиха по-пряка бюджетна подкрепа, докато държавите членки с по-слаби фискални позиции бяха склонни да разчитат в по-голяма степен на подкрепа за ликвидността (графика 2.7). Като цяло държавите със сравнително по-силни фискални позиции предоставиха повече фискална подкрепа с пряко въздействие върху бюджета (1 % от БВП). За разлика от тях държавите с по-слаби фискални позиции изглежда разчитаха в по-голяма степен на подкрепа за ликвидността без пряко отражение върху бюджета. С напредване на времето инициативите за подкрепа на равнище ЕС, като например Механизмът за възстановяване и устойчивост, би трябвало да предоставят допълнително фискално пространство в подкрепа на възстановяването и устойчивостта на държавите членки.

Графика 2.8Еврозона: фискална позиция, 2020—2021 г.
(% от БВП)

Забележка: Графиката показва дискреционния фискален импулс, основан на методиката на целевия показател за разходите, който измерва растежа на разходите (след приспадане на дискреционните мерки) над потенциалния растеж. В тази графика положителните стойности показват експанзионистична позиция.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Оценка на фискалната позиция на еврозоната

Механичният прочит на традиционните показатели за оценка на фискалната позиция не е подходящ при настоящите обстоятелства. Въвеждането и последващата отмяна на мащабни временни извънредни мерки изкривяват картината, тъй като съответните промени в равнището на публичните разходи от година на година засягат показателите, използвани за оценка на фискалната позиция 8 . Изключването на временните извънредни мерки от изчисляването на показателите за фискалната позиция води до по-представителна оценка на реалната фискална подкрепа за икономическата дейност.

Фискалната позиция през 2021 г. изглежда благоприятна, когато бъде коригирана с оглед на планираната отмяна на временните извънредни мерки. В проектите на бюджетни планове се приема, че валидността на голяма част от временните извънредни мерки ще изтече през 2021 г. Конвенционалните показатели (включително извънредните мерки) сочат благоприятна фискална позиция +4,5 % от БВП през 2020 г., но свиване с -1,0 % от БВП през 2021 г. (според прогнозата на Комисията от есента на 2020 г.; графика 2.8). За разлика от това, с изключение на временните извънредни мерки, пряко свързани с пандемията, фискалната позиция е благоприятна и за двете години — +1,1 % от БВП през 2020 г. и +1,4 % през 2021 г. Въпреки че възстановяването се очаква да бъде непълно, вече въведените фискални мерки ще допринесат за подпомагане на икономическата активност през периода 2020—2021 г.

Финансирането от Механизма за възстановяване и устойчивост ще осигури допълнителен фискален импулс. Разходите, финансирани с безвъзмездни средства от Механизма за възстановяване и устойчивост, осигуряват допълнителен фискален стимул на равнище еврозона, въпреки че са неутрални за бюджетните салда на държавите членки 9 . За момента в прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. се допуска слабо въздействие на финансираните от Механизма за възстановяване и устойчивост разходи върху фискалната позиция на еврозоната през 2021 г. (0,15 % от БВП). Това обаче се дължи на липсата на достатъчно подробна информация за тези мерки в проектите на бюджетни планове за 2021 г. Само шест държави членки докладваха в своите проекти на бюджетни планове разходи, финансирани от Механизма за възстановяване и устойчивост: Гърция, Франция, Италия, Литва, Португалия и Словения.

Графикът и мащабът на отмяната на извънредните мерки, предвидена за 2021 г., вече изглеждат несигурни в контекста на втората вълна на пандемията. Този график за отмяна се основаваше на предположението за преминаване от „извънредна“ фаза към фаза на „възстановяване“ от кризата, т.е. от ограничаване на вредите от пандемията върху здравеопазването и икономиката към фаза с акцент върху постигането на трайно възстановяване. Неотдавнашното повторно разпространение на пандемията в Европа обаче може да доведе до удължаване на извънредната реакция, за да бъде спасена икономиката. Тази подкрепа вероятно ще промени бюджетните планове, които вече са отразени в прогнозата на Комисията. Новите извънредни мерки обаче не трябва просто да повтарят предприетите по време на първата вълна, а по-скоро да отразяват извлечените поуки и да бъдат съчетани с действия за подобряване на основните икономически показатели. Предизвикателството ще се състои в това да бъде запазена подкрепата за икономиката в условията на извънредна ситуация, като същевременно се създадат условия за връщане към постоянен и устойчив растеж, съобразен със зеления и цифровия преход на икономиката на ЕС.

Съчетанието от големи производствени загуби и силен риск от влошаване изисква непрекъсната подкрепа чрез фискалната политика, която трябва да е добре насочена и временна. Първо, държавите членки следва да не отменят внезапно фискалната подкрепа. Второ, мерките за фискална подкрепа в настоящата фаза на пандемията може да се различават от обичайната подкрепа за съвкупното търсене, наблюдавана при нормална рецесия. Тъй като пандемията продължава, а несигурността преобладава, мерките за стимулиране следва да бъдат добре насочени, тъй като съществува риск широкообхватните мерки да бъдат неефективни. Трето, повторното разпространение на пандемията не следва да води до систематично удължаване на мерките на фискалната политика, ориентирани към извънредни ситуации, след като съответната здравна ситуация се подобри. Приоритетите и подходящите мерки в рамките на режимите за „извънредно положение“ и „възстановяване“ са различни и държавите членки трябва да останат гъвкави и своевременно да установят начините за комбиниране на различни видове подкрепа.

Ответните мерки чрез фискалната политика на държавите членки следва да продължат да предоставят фискална подкрепа, като същевременно запазят фискалната устойчивост в средносрочен план. Икономическото въздействие на пандемията беше по-осезаемо в много държави членки с голям дълг, което допълнително усложни предизвикателството да бъде намерен оптимален отговор чрез фискалната политика. Понастоящем държавите членки се възползват от благоприятни разходи за финансиране благодарение на значителната подкрепа чрез паричната политика на Европейската централна банка и значително повишеното доверие на финансовите пазари след въвеждането на мащабни инструменти на равнище ЕС. Въпреки това, за да се намери компромис между необходимостта от икономическа подкрепа и разумни средносрочни фискални позиции и средносрочна фискална устойчивост, мерките за подкрепа следва да бъдат временни и да не ангажират предварително фискалната политика в периода след кризата. Когато икономическите условия позволяват това, правителствата следва да възобновят фискалните политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции, като същевременно увеличават инвестициите. Надеждните средносрочни фискални стратегии са важни за подпомагането на фискалната устойчивост, особено на силно задлъжнелите държави членки.



III. Преглед на проектите на бюджетни планове

Почти всички държави членки от еврозоната представиха своите проекти на бюджетни планове до 15 октомври. Това е в съответствие с разпоредбата на член 6 от Регламент (ЕС) № 473/2013. Двете изключения са Италия и Кипър. Италия представи своя план на 19 октомври, а Кипър — на 23 октомври. В съответствие с разпоредбите на Кодекса за поведение, предвиден в пакета от два законодателни акта, Белгия и Литва представиха проекти на бюджетни планове без промяна на провежданата политика. На 15 октомври Белгия представи план без промяна на провежданата политика поради неотдавнашното сформиране на ново федерално правителство, а на 30 октомври представи актуализиран план. Становището на Комисията се основава на оценката на актуализирания план. Литва представи проект на бюджетен план без промяна на политиката поради провеждането на парламентарни избори през октомври. Органите на Литва се приканват да представят на Комисията и на Еврогрупата актуализиран план веднага щом новото правителство започне работа и по правило най-малко един месец преди планираното приемане на проектозакона за бюджета от националния парламент.

Фискални мерки в отговор на пандемията от COVID-19 през периода 2020—2021 г. във всички държави членки

Фискалната позиция изглежда е благоприятна за всички държави членки от еврозоната през периода 2020—2021 г., след като изчисленията бъдат коригирани с оглед на постепенната отмяна на временните извънредни мерки (графика 3.1). Както бе посочено в раздел II, планираната отмяна на извънредните разходи оказва значително влияние върху традиционните показатели за фискалната позиция. Като се изключат временните извънредни мерки, основната фискална корекция (измерена чрез целевия показател за разходите) е експанзионистична през 2021 г. (около 1,5 % от БВП). В някои държави членки тази подкрепа е значителна — 2 % или повече от БВП. Подкрепата е в допълнение към значителните експанзионистични мерки от около 1 % от БВП, вече предприети през 2020 г. (графика 3.2), и се предоставя в повечето държави членки (графика 3.3). След като бъде коригирана с оглед на планираната отмяна на извънредните мерки, през 2021 г. фискалната позиция се очаква да бъде леко рестриктивна в две държави членки. Финансирането от Механизма за възстановяване и устойчивост ще осигури допълнителен фискален стимул.

Графика 3.1Фискална позиция, 2021 г. (% от БВП)

Графика 3.2Фискална позиция с изключение на извънредните мерки, 2020—2021 г. (% от БВП)

Забележка: Фискалната позиция е изчислена като дискреционен фискален стимул въз основа на методиката на целевия показател за разходите. Положителните цифри показват благоприятна позиция.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Забележка: Фискалната позиция е изчислена като дискреционен фискален стимул, като извънредните мерки са изключени. Положителните цифри показват благоприятна позиция.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Графика 3.3Фискална позиция с изключение на извънредните мерки през 2021 г. и държавен дълг през 2019 г. (% от БВП)

Забележка: Фискалната позиция е изчислена като дискреционен фискален стимул, като извънредните мерки са изключени. Положителните цифри показват благоприятна позиция.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Графика 3.4Извънредни мерки и други мерки за подкрепа, 2021 г. (% от БВП)

Забележка: Графиката показва фискалното въздействие през 2021 г. на дискреционните мерки, приети от 2020 г. нататък. Извънредните мерки са предназначени главно за подобряване на ситуацията в областта на общественото здраве и компенсирането на работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на мерките за изолация в домашни условия и прекъсванията на веригата на доставки; те са предимно временни. Другите мерки за подкрепа имат за цел по-обща подкрепа на икономическата дейност и могат да бъдат временни или постоянни.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Графика 3.5 Временни и постоянни мерки, 2021 г. (% от БВП)

Забележка: Графиката показва фискалното въздействие през 2021 г. на дискреционните мерки, приети от 2020 г. нататък. Очаква се срокът на действие на временните мерки да изтече през 2022 г. или по-рано.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г.

Докато по-голямата част от мерките са насочени към подпомагане на икономическото възстановяване, временните извънредни мерки представляват средно над една трета от общия размер на мерките през 2021 г., с висока степен на разпръснатост по държави (графика 3.4). Това отразява все още голямата несигурност около развитието на пандемията. Пет държави членки са определили бюджет за извънредни разходи в размер на 1 % от БВП или повече, а някои държави не включват в бюджетите си за 2021 г. никакво въздействие от временните извънредни мерки. Няколко държави планират да пренасочат своята фискална подкрепа през 2021 г. от извънредни мерки към подкрепа за икономическото възстановяване. Въпреки това, с оглед на неотдавнашното повторно разпространение на пандемията в Европа, планираната отмяна на извънредните мерки през 2021 г. е предмет на повишена несигурност, тъй като се очаква държавите членки да предоставят допълнителна спасителна подкрепа за икономиката.

През 2021 г. държавите членки планират комбинация от предимно временни и някои постоянни мерки в подкрепа на икономическата дейност на фона на значителна несигурност (графика 3.5). Очаква се мерките да възлизат средно на 2,6 % от БВП, като някои държави планират стимули от 3 % от БВП или повече. Временните мерки представляват средно около две трети от общия размер на мерките през 2021 г. Няколко държави обаче са въвели и постоянни мерки, в някои ограничени случаи в размер на над 1 % от БВП, които оказват въздействие върху бъдещите фискални траектории. Това буди безпокойство, тъй като несигурността около втората вълна на пандемията остава голяма и може да има нужда от допълнителни извънредни мерки. Обвързването на необходимите временни извънредни мерки с постоянни мерки не следва да застрашава средносрочната фискална устойчивост (графика 3.6).

Графика 3.6Постоянни мерки и рискове за средносрочната фискална устойчивост отпреди кризата, 2021 г. (% от БВП)

Забележка: Графиката показва фискалното въздействие през 2021 г. на постоянните мерки, приети от 2020 г. нататък. Държавите членки са групирани според своите рискове за средносрочната фискална устойчивост отпреди кризата. Анализът на устойчивостта на дълга, извършен за Гърция в Обзора на устойчивостта на дълга от 2019 г., леко се различаваше от общия подход поради особеностите на гръцката структура на дълга, по-специално големия дял на кредитирането на публичния сектор, без да се прави класификация на риска.

Източник: Прогноза на Европейската комисия от есента на 2020 г. и Обзор на устойчивостта на дълга от 2019 г.

Качествена оценка на Комисията на проектите на бюджетни планове за 2021 г.

В становищата на Комисията относно проектите на бюджетни планове за 2021 г. се взема предвид задействането на общата клауза за дерогация от Пакта за стабилност и растеж. На 20 март 2020 г. Комисията прие съобщение относно задействането на общата клауза за дерогация от Пакта за стабилност и растеж 10 . В своето съобщение Комисията изрази становището си, че като се има предвид очакваният сериозен икономически спад в резултат на пандемията от COVID-19, условията за задействане на общата клауза за дерогация са изпълнени. На 23 март 2020 г. министрите на финансите на държавите членки се съгласиха с оценката на Комисията. Както е посочено в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. 11 и както е съобщено в писмото на Комисията от 19 септември 2020 г. до министрите на финансите от ЕС 12 , държавите членки следва да продължат да предоставят целенасочена и временна фискална подкрепа през 2021 г. в контекст, в който се задейства общата клауза за дерогация, като същевременно се запазва фискалната устойчивост в средносрочен план.

През пролетта Комисията прие също така доклади по член 126, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз за всички държави членки, с изключение на Румъния, по отношение на която вече се прилагаха корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж. С оглед на изключителната несигурност, породена от пандемията от COVID-19 и нейното извънредно макроикономическо и фискално въздействие, включително по отношение на разработването на надеждна фискална политика, която ще трябва да остане благоприятна през 2021 г., Комисията счете, че не следва да се взема решение дали държави членки да бъдат поставени под процедурата при прекомерен дефицит. Това остава в сила.

Фискалната политика през 2020 г. и 2021 г. е насочена към борбата с пандемията. След задействането на общата клауза за дерогация, на 20 юли 2020 г. Съветът препоръча на държавите членки да предприемат всички необходими мерки, за да се справят ефективно с пандемията, да поддържат икономиката и да подкрепят последващото възстановяване. Когато икономическите условия позволяват това, държавите членки следва да провеждат фискални политики, насочени към постигането на разумни фискални позиции в средносрочен план и осигуряването на устойчивост на обслужването на дълга, като същевременно се увеличават инвестициите.

Становищата относно проектите на бюджетни планове за 2021 г. са съсредоточени върху оценката на бюджетните мерки за 2021 г. В становищата се оценява дали планираните мерки за подкрепа са в съответствие с препоръките на Съвета от 20 юли 2020 г. и с насоките, предоставени в писмото на Комисията от 19 септември. По-специално се оценява дали мерките са временни. Последното е важно в контекста на запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план в съответствие с общата клауза за дерогация.

Качествената оценка на проектите на бюджетни планове за 2021 г. може да се обобщи, както следва:

1.Комисията е на мнение, че проектите на бюджетни планове като цяло са в съответствие с препоръката за фискалната политика, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките в проектите на бюджетни планове подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност.

2.За Австрия, Белгия, Кипър, Естония, Финландия, Германия, Гърция, Ирландия, Латвия, Люксембург, Малта, Нидерландия, Португалия, Словения и Испания мерките са (предимно) временни. Някои мерки, предвидени в проектите на бюджетни планове на Франция, Италия, Литва и Словакия, не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Литва представи своя проект на бюджетен план въз основа на сценарий за непроменена политика и се приканва да представи актуализиран проект на бюджетен план.

3.Предвид равнището на техния държавен дълг и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Белгия, Франция, Гърция, Италия, Португалия и Испания да гарантират запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприемат подкрепящи бюджетни мерки.

Всички държави членки се приканват редовно да правят преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъдат в готовност да ги адаптират при необходимост към променящите се обстоятелства.


ПРИЛОЖЕНИЕ I: Специфична за всяка държава оценка на проектите на бюджетни планове за 2021 г.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Австрия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Австрия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Австрия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Белгия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Белгия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Предвид равнището на държавния дълг на Белгия и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Белгия да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Белгия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Кипър като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Кипър, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Кипър се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Естония като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Естония, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Естония се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Финландия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Финландия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Финландия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Франция като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Франция, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Някои мерки обаче не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Предвид равнището на държавния дълг на Франция и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Франция да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Франция се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Германия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Германия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Германия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Гърция като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Гърция, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Предвид равнището на държавния дълг на Гърция преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Гърция да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Гърция се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Ирландия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Ирландия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Ирландия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Италия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Италия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Някои мерки обаче не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Предвид равнището на държавния дълг на Италия и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Италия да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Италия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Латвия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Латвия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Латвия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Люксембург като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Люксембург, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Люксембург се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Литва като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Литва, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Някои мерки обаче не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Литва се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства. Веднага щом новото правителство започне работа и по правило най-малко един месец преди планираното приемане на проектозакона за бюджета от националния парламент, органите се приканват да представят на Комисията и на Еврогрупата актуализиран проект на бюджетния план.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Малта като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Малта, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Малта се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Нидерландия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките в проекта на бюджетен план подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Нидерландия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Португалия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Португалия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Предвид равнището на държавния дълг на Португалия и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Португалия да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Португалия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Словакия като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Словакия, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Някои мерки обаче не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Словакия се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Словения като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Словения, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Словения се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.

Комисията е на мнение, че проектът на бюджетен план на Испания като цяло е в съответствие с препоръката, приета от Съвета на 20 юли 2020 г. Повечето от мерките, изложени в проекта на бюджетен план на Испания, подкрепят икономическата дейност на фона на значителна несигурност. Предвид равнището на държавния дълг на Испания и големите предизвикателства пред устойчивостта в средносрочен план преди разпространението на пандемията от COVID-19, е важно Испания да гарантира запазването на фискалната устойчивост в средносрочен план, когато предприема подкрепящи бюджетни мерки. Испания се приканва редовно да прави преглед на използването, ефективността и адекватността на мерките за подкрепа и да бъде в готовност да ги адаптира при необходимост към променящите се обстоятелства.



ПРИЛОЖЕНИЕ II: Методика и допускания, използвани в икономическата прогноза на Комисията от есента на 2020 г.

Съгласно член 7, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 473/2013 „Методиката (включително моделите) и допусканията според най-актуалните икономически прогнози на службите на Комисията за всяка държава членка, включително оценката на въздействието на съвкупните бюджетни мерки върху икономическия ръст, се прилагат към общата оценка“. Допусканията, заложени в прогнозата на Комисията от есента на 2020 г., която се разработва независимо от служители на Комисията, са обяснени в самия документ с прогнозите 13 .

Бюджетните данни до 2019 г. са съставени въз основа на данните, представени от държавите членки на Комисията до 1 октомври 2020 г. и потвърдени от Евростат на 22 октомври 2020 г. Евростат не е направил изменения в данните, докладвани от държавите членки през есента на 2020 г. Евростат оттегли предишната си резерва относно качеството на данните, отчетени от Дания за 2019 г. Тази резерва отразяваше липсата на пълнота и голямото статистическо несъответствие на данните, предоставени от датските статистически органи през март 2020 г. Оттогава датските статистически органи предоставиха пълен набор от данни и несъответствието значително намаля.

За целите на прогнозата мерките в подкрепа на финансовата стабилност са отчетени в съответствие с решението на Евростат от 15 юли 2009 г. 14 Освен ако съответните държави членки са представили друга информация, вливанията на капитал, за които е налична достатъчно подробна информация, са включени в прогнозата като финансови трансакции, т.е. като увеличаващи дълга, но не и дефицита. Държавните гаранции за банковите пасиви и депозитите не са включени като разходи на сектор „Държавно управление“, освен ако не са налице доказателства, че те са били изискани към момента на приключване на прогнозата. Въпреки това заемите, предоставени на банки от страна на правителството или от други субекти, класифицирани в сектор „Държавно управление“, обикновено са част от държавния дълг.

За 2021 г. са взети предвид всички бюджети, които са били приети или са били представени пред националните парламенти, както и всички други мерки, за които има достатъчно данни. По-специално, цялата информация, включена в проектите на бюджетни планове, подадени до средата на октомври, е отразена в прогнозата от есента. По отношение на 2022 г. използваното в прогнозата допускане, че няма да има промяна в провежданата политика, предполага екстраполиране на тенденциите за приходите и разходите и включване на мерките, за които има достатъчно подробна информация.

В прогнозата за периода 2020—2022 г. европейските обобщени данни за консолидирания държавен дълг са публикувани на неконсолидирана основа (т.е. не са коригирани с междуправителствените заеми). За да се осигури съгласуваност в динамичните редове, данните за предходните периоди също са публикувани на тази основа. Прогнозите за консолидирания държавен дълг за отделните държави членки през периода 2020—2022 г. отразяват въздействието на гаранциите за Европейския инструмент за финансова стабилност, двустранните заеми за други държави членки, както и участието в капитала на Европейския механизъм за стабилност, както бе предвидено към крайната дата за изготвяне на прогнозата 15 .

Според прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. бюджетните мерки, докладвани в проектите на бюджетни планове за 2021 г., водят до увеличение на общия дефицит (въздействието е около 1 % от БВП). Очаква се мерките за увеличаване на разходите да водят до отрицателно въздействие. Като цяло механичното въздействие върху растежа на БВП в краткосрочен план се очаква да бъде положително.

Важно е тези прогнози да се тълкуват с известна предпазливост:

·Регламент (ЕС) № 473/2013 има за цел да оцени въздействието на мерките, предвидени в проектите на бюджетни планове. Мерките, приети и влезли в сила преди проектите на бюджетни планове, не са включени в оценката, дори да могат да окажат допълнително въздействие върху прогнозите за публичните финанси за 2021 г.

·Въздействието на докладваните мерки е изразено спрямо базов сценарий на непроменена политика. Ориентацията на фискалната политика в базовия сценарий не е непременно неутрална. Например, тенденцията към увеличение на някои разходни позиции може да бъде над или под потенциалния растеж, възможно е допълнително въздействие от предходни мерки в базовия сценарий или взетите по-рано мерки биха могли да бъдат прекратени през 2021 г.

Бюджетните прогнози на някои държави членки включват мерки, които се очаква да бъдат финансирани по линия на Next Generation EU/RRF. В прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. тези мерки се отчитат като увеличаващи дефицита, въпреки че в крайна сметка те могат да бъдат финансирани с безвъзмездни средства от RRF. В резултат на това прогнозираните дефицити на тези държави членки могат да бъдат надценени.


ПРИЛОЖЕНИЕ III: Анализ на устойчивостта на обслужването на дълга и анализ на чувствителността

В настоящото приложение е представен анализ на чувствителността на развитието на държавния дълг към евентуални макроикономически сътресения, както се изисква в член 7 от Регламент (ЕС) № 473/2013. Стохастичните прогнози за дълга се използват за оценка на възможното въздействие върху динамиката на държавния дълг от рисковете за растежа на номиналния БВП, развитието на финансовите пазари и фискалните сътресения, засягащи състоянието на държавния бюджет 16 .

Стохастичните прогнози отчитат макроикономическата несигурност около един „основен“ прогнозен сценарий за дълга през периода 2021—2025 г. Разгледани са два „основни“ сценария за дълга:

·Прогнозата на Комисията от есента на 2020 г., която включва базова прогноза до 2022 г. 17 От 2023 г. като цяло се предполага, че държавите постепенно ще коригират своето структурно първично салдо, за да се върнат към равнището, прогнозирано за 2021 г. в прогнозата на Комисията от есента на 2019 г. (преди пандемията).

·Сценарият на проектите на бюджетни планове за 2021 г., който включва базова прогноза до 2021 г. От 2022 г. се предполага, че държавите постепенно ще коригират своето структурно първично салдо, за да се върнат към равнището, прогнозирано за 2021 г. в проектите на бюджетни планове за 2020 г. (преди пандемията) 18 .

Прилагат се сътресения към макроикономическите условия, приети в централния сценарий, за да се получи разпределението на възможните пътища на развитие на дълга („конусът“ в диаграмите, показани в графика III.1). Конусът съответства на множество възможни макроикономически условия и включва симулация на около 2000 различни сътресения по отношение на растежа, лихвените проценти и първичното салдо. Размерът и корелацията на тези сътресения отразяват променливостта във времето и взаимовръзките между тези променливи 19 . Поради това диаграмите представят вероятностна информация за динамиката на дълга за еврозоната, като се вземе предвид евентуалното настъпване на сътресения за растежа, лихвените проценти и първичното салдо, чиито мащаб и корелация са точно отражение на предишното развитие.

Всяка диаграма отчита прогнозирания път на развитие на дълга в рамките на централния сценарий като прекъсната линия. Медианният резултат от симулациите е показан като непрекъсната черна линия. Конусът покрива 80 % от всички възможни посоки на развитие на дълга (20 % от най-малко вероятните сътресения не са показани). Защрихованите по различен начин части от конуса представляват различни части на общото разпределение на възможните посоки на развитие на дълга.

Симулациите показват, че през 2021 г. съотношението на дълга към БВП в еврозоната ще бъде между 99 % и 106 % от БВП при 80 % вероятност при сценария на Комисията и между 97 % и 104 % от БВП при сценария в проекта на бюджетен план. До 2025 г. ще има 50 % вероятност съотношението на дълга към БВП да бъде по-високо от около 104 % от БВП и при двата сценария.

Тези прогнози са свързани с допълнителни рискове. Тъй като размерът и корелацията на сътресенията отразяват динамиката на променливите през минали периоди, методиката не отразява несигурността в реално време, по-специално несигурността, свързана с оценката на разликата между фактическия и потенциалния БВП. Разликите между фактическия и потенциалния БВП обикновено се преразглеждат надолу в посока на по-нисък потенциален БВП от предполагаемия в реално време. Тази несигурност предполага допълнителен източник на рискове за бъдещото развитие на дълга, който не е отразен в настоящия анализ. Друг източник на несигурност е свързан с реализирането на условни задължения, тъй като диаграмите обхващат само рискове, които са се проявили в миналото чрез влошаване на първичното салдо.

Графика III.1: Диаграми, получени чрез стохастични прогнози на държавния дълг съгласно сценария в прогнозата на Комисията и този в проектите на бюджетни планове

ПРИЛОЖЕНИЕ IV: Таблици

Таблица IV.1: Ръст на реалния БВП (в %) съгласно програмите за стабилност (ПС), проектите на бюджетни планове (ПБП) и прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. (ЕК)



Таблица IV.2: Номинално салдо (в % от БВП) съгласно програмите за стабилност (ПС), проектите на бюджетни планове (ПБП) и прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. (ЕК)



Таблица IV.3: Съотношение на дълга към БВП (в % от БВП) съгласно програмите за стабилност (ПС), проектите на бюджетни планове (ПБП) и прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. (ЕК)

(1)

     Съгласно Регламент (ЕС) № 473/2013, известен като пакета от два законодателни акта, относно общите разпоредби за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната. Регламентът влезе в сила през май 2013 г.

(2)

     Вж. Кодекса за поведение към пакета от два законодателни акта: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf

(3)

      https://www.consilium.europa.eu/bg/press/press-releases/2020/07/20/european-semester-2020-country-specific-recommendations-adopted/

(4)

     Румъния понастоящем е обект на процедура при прекомерен дефицит. Отправената към нея фискална препоръка отразява приетата през април 2020 г. препоръка 126(7) на Съвета за прекратяване на прекомерния дефицит.

(5)

     Вж. също писмата относно насоките за фискалната политика за 2021 г.: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en

(6)

     От държавите членки от еврозоната се изисква да основават своите проектобюджети на одобрени или изготвени от независим орган макроикономически прогнози.

(7)

     Причината за разграничаването на извънредните мерки е, че целесъобразността на тяхното изпълнение следва да се оценява не във връзка със състоянието на икономиката, а със състоянието на общественото здраве и наложените във връзка с него ограничения. Тези извънредни мерки са (почти изключително) временни, като срокът им на действие изтича през 2022 г. или по-рано. Счита се, че другите мерки, свързани с кризата с COVID-19, временни или постоянни, подпомагат последващото възстановяване (т.е. други мерки за подкрепа).

(8)

     Извънредните мерки, свързани с COVID-19, не се считат за еднократни мерки, въпреки че повечето от тях са въведени временно, за да допълнят автоматичните стабилизатори.

(9)

     След консултация с националните статистически служби Евростат даде предварителна положителна оценка на бюджетната неутралност на безвъзмездните средства от Механизма за възстановяване и устойчивост.

(10)

     Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейската централна банка, Европейската инвестиционна банка и Еврогрупата „Координирани икономически мерки в отговор на пандемията от COVID-19“, Брюксел, 13.3.2020 г., (COM(2020) 112 final).

(11)

     Съобщение на Комисията „Годишна стратегия за устойчив растеж за 2021 г.“, Брюксел, 17.9.2020 г., (COM (2020) 575 final).

(12)

      https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2021_en

(13)

     Методологическите допускания, залегнали в основата на икономическата прогноза на Комисията от есента на 2020 г., са на разположение на адрес:
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/autumn-2020-economic-forecast_en

(14)

     Може да се намери на адрес: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-20093--final-.pdf .

(15)

     В съответствие с Решението на Евростат от 27 януари 2011 г. относно статистическото отчитане на операциите, извършвани от ЕИФС, което е на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(16)

     Използваната тук методика за стохастични прогнози за държавния дълг е представена в Обзора на устойчивостта на дълга за 2019 г. на Европейската комисия, приложение А7, и в Berti K. (2013 г.), „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries“, European Economy Economic Paper № 480.

(17)

     Прогнозата на Комисията от есента на 2020 г. включва мерки на фискалната политика (приети и/или поне с обявена достоверност) и информация към 22 октомври 2020 г.

(18)

     Това означава, че се очаква структурното първично салдо на еврозоната да се доближи от дефицит от 3,2 % от БВП през 2021 г. до 1,1 % от БВП през 2025 г. съгласно сценария в проектите на бюджетни планове в сравнение с дефицит от 2,9 % през 2021 г. до дефицит от 1,0 % според сценария на Комисията.

(19)

     Предполага се, че сътресенията следват общо нормално разпределение.